SEI/CADE - 0177476 - Nota Técnica
NOTA TÉCNICA Nº 10/2016/CGAA2/SGA1/SG/CADE
PROCEDIMENTO PREPARATÓRIO Nº08700.000018/2015-11
Representante: CADE – Ex Officio
Representados: Não especificados.
EMENTA: Procedimento Preparatório. Exclusividade no credenciamento de bandeiras, recusa na leitura de agenda de recebíveis e discriminação no uso de equipamentos "Pinpad". Empresas com posição dominante. Verticalização. Instauração de Inquéritos Administrativos, nos termos dos artigos 13, III, e 66 e seguintes, da Lei nº 12.529/11 c/c artigo 141e seguintes do Regimento Interno do Cade.
1.1. Síntese dos Fatos
Trata-se de Procedimento Preparatório instaurado ex officio pelo Cade em 06 de janeiro de 2015, em decorrência, principalmente, das relações de exclusividades existentes no credenciamento de algumas bandeiras.
Nessa mesma data foi enviado ofício à Cielo, à Rede e à GetNet. Em 07 de janeiro de 2015 foi enviado ofício à Elavon[1]. Essas respostas encontram-se juntadas aos autos.
Posteriormente, em 03 de março de 2015, verificou-seque tramitava, nessa Superintendência Geral, Procedimento Preparatório[2] que versava sobre os potenciais efeitos negativos da relação de exclusividade existente entre a Cielo e a Elo. Em decorrência da similitude entre esses feitos, e tendo em vista os princípios de economia processual e celeridade, determinou-se, conforme despacho juntado aos autos daquele Procedimento Preparatório, que o feito fosse arquivado, sem análise de mérito, e que seus documentos fossem juntados aos autos do presente Procedimento Preparatório.
Em 17 de março de 2015, verificou-se a existência de outro Procedimento Preparatório[3] em curso nessa autarquia com base em supostas condutas discriminatórias praticadas pela Cielo S.A. e Rede S.A.. Em decorrência da existência do presente feito, determinou-se, conforme despacho juntado aos autos daquele Procedimento Preparatório, que o feito fosse arquivado, sem análise de mérito, e que seus documentos fossem juntados aos autos do presente Procedimento Preparatório.
Posteriormente, entre os dias 20 e 24 de março de 2015, foram oficiadas as empresas Elo Participações S.A., Hipercard, AMEX, Alelo, Visa e Mastercard. Essas respostas encontram-se juntada aos autos (documentos SEI nº 0043505, 0044678, 0047595, 0050539, 0049447 e 0047692).
Em 02 de abril de 2015, a Superintendência Geral do Cade enviou ofício à Associação Brasileira das Empresas de Cartões de Crédito e Serviços ("ABECS"), o qual foi devidamente respondido (documento SEI nº 0060583).
Posteriormente, em 26 de maio de 2015, foram oficiadas as credenciadoras (acesso restrito). Tais respostas também foram juntadas ao processo (documentos SEI nº 0079781, 0071206 e 0139558).Das respostas fornecidas por essas empresas, verificou-se a existência de outro potencial problema em relação ao mercado de meios de pagamento, que diz respeito à antecipação de recebíveis.
De acordo com a credenciadora (acesso restrito), em resposta ao ofício (acesso restrito)/2015/CADE, corroborado pela credenciadora (acesso restrito), em resposta ao ofício nº (acesso restrito)/2015/CADE, estaria havendo discriminação por parte de alguns bancos, sobretudo aqueles vinculados às credenciadoras líderes de mercado, na leitura da agenda de recebíveis das credenciadoras menores, novas entrantes. Tal procedimento seria essencial para que o banco pudesse viabilizar a linha de crédito de antecipação de recebíveis aos seus clientes.
Em 01 de julho de 2015, em decorrência das preocupações colocadas por essas credenciadoras acerca da dificuldade da antecipação de recebíveis, foram oficiados o Itaú Unibanco, a Caixa Econômica Federal, o Banco Santander, o Banco do Estado do Rio Grande do Sul, o Banco de Brasília – BRB e o Banco do Brasil. As respostas a esses questionamentos também foram juntadas aos autos (documentos SEI nº 0087529, 0088989, 0090984, 0091129, 0084561 e 0087276).
Por fim, esta SG identificou um terceiro problema que estaria acontecendo no mercado de meio de pagamento e que estaria dificultando a atividade das pequenas credenciadoras. Segundo informações colhidas durante a instrução, as credenciadoras líderes de mercado, Cielo e Rede, estariam comercializando equipamentos denominados Pinpad com software ultrapassado, contendo um mapa de chaves defasado e que impedia as credenciadoras de menor porte de capturar suas transações por meio desses equipamentos.
A partir desses novos indícios, em 12 de novembro de 2015 esta SG enviou novamente uma rodada de ofícios a diversos agentes de mercado, contemplando as credenciadoras Rede e Cielo; dois fabricantes de PinPad, Gertec e Ingenico; a ABECS, a Febraban e a Associação Brasileira de Bancos – ABBC. Todas as respostas foram juntadas aos autos(docs SEI nº 0145267, 0149688, 0137647, 0153632 e 0142080).
Conforme artigo 66 da Lei nº 12.529/2011, "o inquérito administrativo, procedimento investigatório de natureza inquisitorial, será instaurado pela Superintendência-Geral para apuração de infrações à ordem econômica".
Inicialmente, cumpre verificar se os fatos trazidos ao conhecimento desta Superintendência-Geral (SG) constituem indícios de práticas anticoncorrenciais, nos termos da legislaçãode defesa da concorrência. Em outras palavras, há de se averiguar se os fatos suscitadosnos autos, independentemente de culpa, têm por objeto ou são aptos a produzir quaisquer efeitos previstos como anticoncorrenciais, quais sejam: (i) limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; (ii) dominar mercado relevante de bens ou serviços; (iii) aumentar arbitrariamente os lucros e/ou (iv) exercer de forma abusiva posição dominante.
Como apresentado no relatório, a presente investigação teve como motivação averiguar indícios de que as novas credenciadoras de cartões de crédito que adentraram no mercado em anos recentes estariam enfrentando dificuldades impostas pelos incumbentes para seu desenvolvimento. Inicialmente, a investigação tinha por objeto a análise de relações de exclusividades remanescentes entre bandeiras de cartões e as credenciadoras líderes de mercado. Ao avançar na investigação, esta SG se deparou com outros problemas relacionados à indústria de meios de pagamento que estariam também afetando a capacidade dos novos entrantes em concorrer nesse mercado, em especial, questões relacionadas a (i) agenda de recebíveis; e (ii) equipamentos de Pinpad não aptos a capturar transações das credenciadoras menores.
Posto isso, é importante analisar, de maneira breve, como se pauta o mercado de meios de pagamentos no Brasil e, também, as mudanças recentes pelas quais passa o mercado, desde a sua abertura, em 2009 e 2010, passando pelo início da regulação do mercado, a partir da promulgação da 12.865/2013 e as resoluções e circulares emitidas pelo Bacen.
2.1. Breves considerações sobre o mercado de meios de pagamentos
Conforme a jurisprudência do CADE[4], a indústria de cartões de pagamento é formada, primordialmente, pelos seguintes agentes:
Bandeiras: empresas nacionais ou estrangeiras detentoras dos direitos de propriedade e franqueadoras de suas marcas e logotipos mediante a especificação de regras gerais de organização e funcionamento do sistema de cartões e meios de pagamento. São exemplos de bandeiras: Visa e Mastercard;
Credenciador[5]: empresa responsável pelo credenciamento de estabelecimentos comerciais para aceitação de cartões como meios eletrônicos de pagamento na aquisição de bens e /ou serviços;
Emissor do cartão: empresa nacional ou estrangeira autorizadas pelas bandeiras a emitir ou conceder cartões de pagamento de determinada bandeira. É o responsável pela relação com o portador do cartão de pagamento, quanto à habilitação, identificação e autorização, à liberação de limite de crédito ou saldo em conta corrente, à fixação de encargos financeiros, à cobrança de fatura e à definição de programas de benefícios (em geral, um banco ou instituição financeira);
Portador do cartão: É a pessoa física ou jurídica que utiliza o cartão como instrumento de pagamento para compra de bens ou serviços. Para tanto, deve assinar contrato com instituição emissora do cartão;
Estabelecimento: é o vendedor do produto e/ou serviço, que recebe o pagamento do portador por meio de cartões de crédito ou débito (podendo ser uma loja virtual, que venda seus produtos ou serviços pela Internet, o que se aplica particularmente ao presente caso); e
Facilitador[6]: agente que opera no comércio eletrônico oferecendo, entre outros serviços, a possibilidade de que, de um lado, usuários cadastrados em seu site realizem transações eletrônicas sem precisar repassar às lojas virtuais suas informações financeiras (tais como a conta bancária ou o número do cartão de crédito) e, de outro, fornecedores recebam os pagamentos sem precisarem se credenciar junto às diferentes credenciadoras de cartão de crédito. Exemplos dos chamados "facilitadores" são o Paypal (Ebay), MercadoPago (MercadoLivre), PagSeguro (UOL), Pagamento Digital e a Stelo.
Vale dizer que a Lei 12.865/13, que atribuiu ao Banco Central a competência para regular o referido mercado, estabeleceu uma nomenclatura distinta daquela usada pelo CADE em análises pretéritas. Segundo o referido texto legal, as "Bandeiras", como comumente chamadas pelo CADE e conhecidas pelo mercado, são tecnicamente chamadas de Arranjos de Pagamento, que constituem um conjunto de regras e procedimentos que disciplina a prestação de determinado serviço de pagamento ao público e aceito por mais de um recebedor, mediante acesso direto por usuários finais, pagadores e recebedores. Ainda segundo a lei, um arranjo de pagamento é detido e gerido por um Instituidor de Arranjo de Pagamento, pessoa jurídica responsável, dentre outras atribuições, pelo uso da marca associada ao arranjo de pagamento (bandeira).
Com relação à sua estrutura, os esquemas da indústria de cartões de pagamento podem ser de três ou quatro partes. Na plataforma de três partes, uma única entidade assume as funções de emissão e credenciamento, (por exemplo, Diners e American Express) ao passo que, na de quatro, essas atividades são desempenhadas por agentes distintos (por exemplo, Mastercard e Visa). As figuras 1 e 2 abaixo ilustram bem as diferenças entre os esquemas de três e de quatro partes[7]:
Figura 1 – Esquema da Indústria de Cartões de Pagamento – três partes
Figura 2 – Esquema de Mercado de Cartões de Pagamento – quatro partes
Nas figuras acima estão ilustrados os três preços básicos do mercado de cartões: tarifa ao portador f(portadores pagam aos emissores)[8], taxa de desconto m (estabelecimento comercial paga ao credenciador)[9] e a tarifa de intercâmbio (credenciador paga para o emissor)[10]. Quando um portador utiliza seu cartão para realizar uma compra, o estabelecimento comercial recebe do credenciador o preço do bem ou serviço "p" menos a taxa de desconto "m". O emissor paga ao credenciador o valor "p" menos a tarifa de intercâmbio "a". Adicionalmente ao preço do bem "p", o banco emissor também recebe uma tarifa do portador "f". Além dessas tarifas, é comum que tanto o credenciador quanto o banco emissor paguem uma taxa à bandeira pelo uso da marca e por serviços da rede internacional e que o estabelecimento pague ao credenciador uma taxa de permanência na plataforma, geralmente correspondente ao aluguel de equipamentos e ao custo de manutenção de softwares [11].
Há, ainda, além dos agentes que transacionam nos esquemas de 3 ou 4 pontas demonstrados acima, a possibilidade de atuação dos "facilitadores", ou sub adquirentes. As facilitadoras atuam na facilitação, check out e acompanhamento de transações comerciais, principalmente via internet, nas quais se utilizam meios eletrônicos de pagamento.Mais recentemente, esses agentes têm se especializado no mercado físico também, fora do ambiente online, com foco em pequenos estabelecimentos comerciais.
Os facilitadores são intermediários entre os adquirentes/credenciadores e os clientes finais e lojistas, capturando as transações e fornecendo uma solução de gerenciamento do relacionamento entre comprador e vendedor. Vale dizer que tais agentes não liquidam as transações, tampouco possuem acesso direto às bandeiras (arranjos de pagamento), sendo necessário que estejam conectados a alguma credenciadora para que possam processar as transações. Por oferecerem soluções mais simplificadas do que os credenciadores, esses agentes têm obtido relativo crescimento no pequeno varejo. Ou seja, embora dependam das credenciadoras para poder processar as transações, possuindo uma relação vertical com tais agentes, pode-se considerar que em alguma medida, credenciadores e facilitadores concorrem, por ambos estarem aptos a capturar transações com cartões.
A "facilitação" garante mais segurança com os dados do cliente, quando comparada à loja virtual, além de garantir o recebimento do produto, conforme se observa da Figura 3 abaixo, que ilustra a forma usual de venda de um produto por meio de um facilitador:
Figura 3 – Transações em ambiente virtual via facilitador, sob o ponto de vista do cliente[12]
As figuras 4 e 5[13] abaixo ilustram a posição dos facilitadores nas transações com cartões de crédito na Internet em esquemas de três e quatro partes, respectivamente:
Figura 4 – Os Facilitadores nas Transações com Cartões de Crédito na Internet em esquemas de três partes
Figura 5 – Os Facilitadores nas Transações com Cartões de Crédito na Internet em esquemas de quatro partes
Conforme se observa das Figuras 4 e 5, a existência do facilitador permite que os vendedores, caso queiram, vendam bens e serviços pela Internet por meio de cartão de crédito sem precisarem manter uma relação contratual com os credenciadores. Isto é possível porque os vendedores se valem do credenciamento feito em nome dos facilitadores. Assim, quando um portador utiliza seu cartão para fazer uma compra, realiza uma transação financeira com o facilitador (e não com a loja virtual). Desse modo, é o facilitador (e não a loja virtual) que recebe do credenciador o preço p pago pelo comprador pelo bem ou serviço vendido pela loja virtual menos a taxa de desconto m. Nos modelos de facilitação que tarifam apenas a loja virtual, como é o caso do PagSeguro, o facilitador paga, então, ao vendedor o preço p do bem ou serviço menos a tarifa t1 relativa a todo o pacote de serviços que oferece (o que inclui a taxa de desconto m). Já nos modelos de facilitação que tarifam apenas os compradores, como é o caso do modelo MercadoPago, o facilitador paga ao vendedor o preço p menos a taxa de desconto m e recebe do comprador tarifa t2. Há, ainda, os modelos híbridos que tarifam tanto os vendedores quanto os compradores.
É importante ter em mente que a atividade de facilitação é essencial para os pequenos e médios estabelecimentos, pois, ao contratar um determinado facilitador, o empresário não precisará criar um sistema de pagamento eletrônico próprio para permitir que clientes realizem as transações, o que seria oneroso, além de envolver um serviço que carece de extrema confiabilidade e segurança.
Feitas essas considerações sobre o funcionamento mercado de meios de pagamento, será feita abaixo uma breve retrospectiva a respeito da atuação do CADE e do regulador neste mercado.
2.2 Histórico recente do mercado
O mercado de meios de pagamento no Brasil teve o seu marco inicial no ano de 1968. Foi nesse ano que houve o lançamento do primeiro cartão de crédito no Brasil. Na década de 70, as dificuldades para difundir o novo produto foram inúmeras, principalmente pelo desconhecimento, tanto pelos estabelecimentos comerciais, quanto pelos futuros usuários, da possibilidade de utilização do cartão como meio de pagamento.
Nos anos 80, entretanto, aconteceram pesados investimentos em marketing para que os cartões de créditos passassem a ter maior penetração. Além disso, ocorreram, à época, grandes inovações tecnológicas no segmento de cartões de crédito, destacando-se nessa época, o início do uso de cartões com a finalidade de débito.
No início dos anos 90, desenvolveram-se os cartões múltiplos de afinidade, e os internacionais que, definitivamente, consolidaram os cartões de crédito como meio de pagamento. Vale lembrar que os períodos de inflação alta, até 1994, ajudaram no crescimento do setor, pois os seus prazos de pagamento de até 40 dias, nas compras com cartão, incentivaram o seu uso.
Segundo dados da Secretaria de Acompanhamento Econômico, entre os anos de 1991 e 1997, a expansão do setor foi extremamente relevante, conforme se verifica da tabela 1 abaixo:
Tabela 1 – Evolução da utilização de cartões de crédito e débito entre 1991 e 1997
Nº transações
Valor em milhões de dólares
7.903.115
105.704.000
7.820.544
151.667.883
8.431.459
199.976.298
11.244.697
+ 33,37%
210.336.706
14.369.287
+ 27,79%
319.056.364
17.243.144
437.107.218
19.384.844
516.731.800
Fonte: Parecer Técnico nº 271/SEAE/COGSE. Ato de Concentração nº 63/95.
Verifica-se, assim, que nesse período o crescimento acumulado do número de cartões em circulação correspondeu a 245,3%. Já em termos de transação o crescimento acumulado nesse mesmo período foi de 489%.
Nota-se, ainda, que em 1997, com o desenvolvimento da indústria de cartões de crédito e débito, já existia, no Brasil, cerca de 500 mil estabelecimentos credenciados para a aceitação desses instrumentos de pagamentos.
À época, contudo, o mercado de credenciamento era caracterizado por um duopólio, pois de um lado atuava a credenciadora Visanet, em parceria exclusiva com a bandeira Visa, e de outro lado existia a credenciadora Redecard, em associação, também exclusiva, com a bandeira Mastercard.
Em julho de 2006, o Banco Central do Brasil (BCB), a Secretaria de Direito Econômico (SDE) do Ministério da Justiça e a Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) do Ministério da Fazenda firmaram acordo de cooperação técnica com o objetivo de realizar estudos conjuntos na área de sistemas de pagamentos. Em 2010, como fruto desse trabalho, os três órgãos divulgaram o "Relatório sobre a indústria de cartões de pagamentos", um diagnóstico amplo a respeito dessa indústria, apontando, inclusive, potenciais falhas de mercado decorrentes da estrutura e suas práticas.
O relatório teve como foco os cartões de crédito de ampla aceitação (hoje denominados de arranjos de pagamentos), relacionados às bandeiras Visa, Mastercard, Cheque Eletrônico, American Express, Hipercard e Diners. O estudo foi baseado na teoria de mercados de dois lados, pois, como se viu anteriormente, é assim que o mercado está configurado. Seja ele um esquema de três ou quatro partes, o mercado se baseia, de um lado, na figura do emissor (1º lado do mercado) que emite cartões para os consumidores finais e, de outro lado, a figura do credenciador (2º lado) que permite ao estabelecimento credenciado capturar as transações realizadas por meio de cartões de crédito. Como se viu anteriormente, a diferença básica entre os esquemas de 3 e 4 partes reside no fato de que, no esquema de 3 partes, ambos os lados do mercado (emissão e credenciamento) estão sob controle de um mesmo agente econômico (o arranjo), enquanto que no esquema de 4 partes, emissores e credenciadores são agentes distintos, independentes entre si e do próprio arranjo, embora, como se verá adiante, no Brasil ainda prevaleça uma estrutura bastante verticalizada, em que agentes controlados por um mesmo grupo econômico atuam nas diversas etapas desse mercado.
Ao final do estudo, os três órgãos chegaram a conclusões interessantes a respeito do funcionamento do mercado. Inicialmente, verificaram que, além da atividade principal de afiliação dos estabelecimentos aos esquemas de pagamentos, os credenciadores executavam a prestação de serviços de rede e atividades de compensação e liquidação, que lhes são atípicas. Tal integração não encontrava paralelo em outros países o que, aliada a ausência de interoperabilidade nos serviços de rede, gerava ineficiências e introduzia barreiras à entrada no setor.
No que se refere à competição entre credenciadores, o relatório afirmou que, no esquema de três partes, essa concorrência seria, a princípio, impossibilitada, já que é inerente ao formato que apenas uma instituição (no caso, o próprio arranjo ou bandeira) seja o credenciador. No entanto, nos esquemas de 4 partes, em que o credenciador é um agente distinto do arranjo, seria possível a existência de múltiplos credenciadores, embora no Brasil cada esquema de cartão de pagamento correspondesse a somente um credenciador.
Em outras palavras, vigia no país até aquele momento uma situação de um duopólio entre as duas credenciadoras líderes, Visanet e Redecard.
Todos as transações com os cartões de bandeira Visa em circulação no Brasil eram capturados apenas nos terminais (Point of Sale – POS) da Visanet, com quem a Visa possuía uma relação de exclusividade contratual. Por sua vez, todos os cartões de bandeira Mastercard eram capturados apenas nos terminais da Redecard, que, embora não possuísse exclusividade contratual com a Mastercard, se tratava de uma exclusividade de fato. O quadro abaixo ilustra a relevância dessas duas bandeiras e respectivas credenciadoras para o mercado nacional à época:
Tabela 2 – transações Visanet + Redecard
Fonte: relatório sobre a indústria de cartões de pagamento. SDE, SEAE e BCB. 2010.
Com a aglutinação das duas maiores bandeiras e duas maiores credenciadoras em polos contrapostos e hermeticamente fechados, os lojistas, casos quisessem aceitar pagamentos por meio das bandeiras Visa e Mastercard, tinham de realizar dois credenciamentos, um com a Visanet e outro com a Redecard. Tal necessidade impunha um grande custo aos estabelecimentos comerciais, que se viam obrigados a estarem credenciados a duas empresas, pagando, além de aluguel por dois terminais de captura, taxas de desconto mais altas, pela ausência de concorrência entre as duas credenciadoras.
Como já exposto, em 1997, cerca de 500 mil estabelecimentos estavam credenciados para a aceitação de compras a partir de cartões de débito e crédito. Nota-se, conforme dados apontados no supracitado parecer que, no referido ano, a Visanet agregava 420 mil pontos comerciais, enquanto a Redecard agregava 330 mil estabelecimentos. Ou seja, dos 500 mil estabelecimentos credenciados no país em 1997, 250 mil (50%) possuíam POS de ambas as credenciadoras.Tais fatos demonstram que havia, de fato, um enorme número de estabelecimentos que estavam credenciados a duas credenciadoras ao mesmo tempo, em decorrência dos regimes de exclusividade vigentes, que se mostravam extremamente prejudiciais ao mercado.
Assim, o relatório conjunto concluiu que três aspectos estariam impactando a competição nesse mercado, quais sejam: (i) ausência de neutralidade do prestador de serviço de rede, que, naquele momento, estava inserido dentro da estrutura de cada uma das credenciadoras (Visanet e Redecard); (ii) interoperabilidade entre os prestadores de serviços de rede, facilitando a entrada de novos competidores; e (iii) não deveria haver exclusividade contratual na atividade de credenciamento entre o proprietário do esquema e o credenciador nos modelos de 4 partes.
Atento aos problemas que as relações de exclusividade poderiam causar ao mercado, a Secretaria de Direito Econômico instaurou, ex officio, em 06 de agosto de 2009, o Processo Administrativo nº 08012.005328/2009-31[14], em função de práticas inibidoras da competição levadas a cabo pela Visa e a Visanet. Nota-se que, embora a Mastercard e a Redecard possuíssem uma relação de exclusividade de fato, por inexistir uma obrigação contratual entre as partes, não foi instaurado um Processo Administrativo para investigar a relação entre ambos.
Logo em seguida à instauração do PA contra a Visa e a Visanet, em 16 de dezembro de 2009 foi firmado Termo de Compromisso de Cessação de Prática entre as Representadas e o Cade para que ocorresse o fim da relação de exclusividade entre Visa e Visanet.Por meio do referido acordo, a Visa deveria contratar com novos credenciadores e a Visanet a contratar com outras bandeiras, pondo fim, assim, à exclusividade entre ambas.
Nota-se, ainda, que nesse mesmo período, o Banco Central do Brasil, ao verificar que os acordos de exclusividade funcionavam como barreiras ao mercado, passou a exigir que as bandeiras (sobretudo Visa e Mastercard) publicassem as regras e dessem transparência aos seus arranjos, de modo que fossem instadas a aceitar outras credenciadoras que manifestassem seus interesses em contratá-las. Em decorrência disso a Mastercard passou a ser credenciada por outros agentes do mercado que não apenas a Redecard.
Tais fatos proporcionaram uma ruptura com o modelo de adquirência exclusiva vigente até então. A Visa, por se ver obrigada a contratar com outra credenciadora, procurou a Redecard, principal concorrente da Visanet, enquanto a Visanet procurou a Mastercard, principal concorrente da Visa.A partir de 1º de julho de 2010, a Cielo (sucessora da Visanet) e a Redecard passaram a capturar transações de ambas as principais bandeiras do mercado, Visa e Mastercard, pondo fim ao regime de exclusividade e inaugurando uma nova fase do mercado, com maior abertura, ao menos no que se refere às principais bandeiras, proporcionando a entrada de novas credenciadoras.
Isso proporcionou um maior desenvolvimento para o segmento de meios de pagamento, possibilitando que qualquer credenciadora tivesse acesso as maiores bandeiras do mercado, Visa e Mastercard. Tal fato permitiu, ainda, que os estabelecimentos comerciais passassem a contar apenas com uma credenciadora, diminuindo assim os custos dos lojistas e, por conseguinte, dos consumidores.
Contudo, muito embora a abertura do mercado tenha sido um saldo extremamente positivo, proporcionando novas entradas e um aumento da concorrência, o que se vê atualmente é a manutenção de uma situação bastante semelhante àquela vivenciada até 2009/2010. Há, ainda, uma concentração muito grande do mercado de credenciamento nas duas maiores credenciadoras, como mostra o quadro abaixo:
Tabela 3 – Estrutura do mercado de credenciamento
Cielo (ex Visanet)
Rede (ex Redecard)
Fonte: BCB. Números de estabelecimentos credenciados.
Nota-se que a concentração nas duas líderes passou de 89,68% para 87,37% em 5 anos de abertura do mercado. A Cielo manteve seu Market share praticamente inalterado, tendo inclusive ganho um pouco de participação. A Rede perdeu participação, mas se manteve na vice liderança do mercado, com ampla margem para os demais agentes. O único fato novo a se destacar foi o surgimento da Getnet que, embora tenha atingido quase 9% de participação, tal crescimento se deu, basicamente, sobre os pequenos credenciadores e não sobre os líderes.
Ou seja, há evidências razoáveis que indicariam que o mercado ainda é pouco atrativo para novos entrantes, e que as medidas adotadas em 2009, embora tenham proporcionado maior competição entre as líderes do mercado, foram pouco efetivas em trazer novos agentes relevantes para o jogo. Vale dizer que o TCC firmado pelo CADE em 2009 abordou apenas um dos problemas levantados pelo relatório à época, qual seja, a questão das exclusividades entre bandeiras e credenciadores, não tendo abordado a questão da verticalização no mercado de credenciamento e a ausência de interoperabilidade de rede.
Esse é, portanto, o pano de fundo para a nova investigação que esta SG iniciou em 2015, com o objetivo de analisar com maior detalhe quais questões estariam interferindo para obstar o aumento da competição no mercado de meios de pagamento.
2.3 A Lei 12.865/2013 e demais dispositivos infralegais
Em 2013 entrou em vigor aLei nº 12.865/2013, que regulamenta o setor brasileiro de meios de pagamento eletrônico, a qual passou a determinar que houvesse interoperabilidade inter e intra-arranjos nos mercados de meio de pagamento.
A referida norma integrou ao chamado Sistema de Pagamentos Brasileiro ("SPB") os arranjos e instituições relacionados a cartões de pagamento (crédito, débito, alimentação, transporte etc.), e conferiu ao Conselho Monetário Nacional ("CMN") e ao BACEN a competência para regulamentar o setor.
Um primeiro detalhe relevante trazido pela lei é a explícita competência complementar conferida ao BCB e aos órgãos de defesa da concorrência e do consumidor:
"Art. 11. As infrações a esta Lei e às diretrizes e normas estabelecidas respectivamente pelo Conselho Monetário Nacional e pelo Banco Central do Brasil sujeitam a instituição de pagamento e o instituidor de arranjo de pagamento, bem como seus administradores e os membros de seus órgãos estatutários ou contratuais, às penalidades previstas na legislação aplicável às instituições financeiras.
Parágrafo único. O disposto no caput não afasta a aplicação, pelos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, das penalidades cabíveis por violação das normas de proteção do consumidor e de defesa da concorrência."
No que tange ao funcionamento do mercado, tanto a Lei 12.865 (art. 7º) quanto a Resolução BCB 4282/13 (art. 3º), editada logo em seguida, trazem alguns princípios que devem nortear o funcionamento dos arranjos de pagamento, reforçando a necessidade de interoperabilidade entre esses esquemas, ou seja, que não haja discriminação dos serviços prestados:
"Os arranjos de pagamento e as instituições de pagamento observarão os seguintes princípios, conforme parâmetros a serem estabelecidos pelo Banco Central do Brasil, observadas as diretrizes do Conselho Monetário Nacional:
I - interoperabilidade ao arranjo de pagamento e entre arranjos de pagamento distintos
(...) III - acesso não discriminatório aos serviços e às infraestruturas necessários ao funcionamento dos arranjos de pagamento"
Além da questão da interoperabilidade dos arranjos de pagamento, outras questões foram tratadas tanto pela lei quanto por outros dispositivos infralegais, como a Resolução 4283/2014 e as Circulares 3.680/2013 a 3.683/2013 e a 3.721/2014, que visam estabelecer novas regras de funcionamento para o setor. Entre elas podem ser destacadas:
A obrigação de que todos os arranjos de pagamento (bandeiras) atuantes no SPB sejam autorizados a funcionar pelo BACEN;
A obrigação de que todos os agentes participantes destes arranjos (notadamente os instituidores do arranjo, os emissores e os credenciadores) também sejam autorizados a funcionar pelo BACEN, seja como "instituições de pagamento" ou de alguma outra forma (e.g. instituições financeiras), cada qual na sua atividade especifica;
A definição de diversas atividades desempenhadas pelas empresas do setor, tais como: (i) emissão de moeda eletrônica (ii) gestão de transações de contas de pagamento; (iii) credenciamento e (iv) prestação de serviços de rede. Em especial, deve-se destacar que as atividades de emissão de moeda eletrônica e gestão de transações de contas de pagamento passaram a exigirautorizações especificas do BACEN;
Regras específicas sobre gerenciamento de risco, governança interna das instituições, utilização das contas de pagamento e desenvolvimento de programas de combate à fraude e à lavagem de dinheiro, que exigirão adaptação por parte das novas instituições de pagamento; e, em especial,
Regras de interoperabilidade inter-arranjos e intra-arranjos;
Obrigação de utilização, por instituições financeiras e instituições de pagamento, de arquivos padronizados de agenda de recebíveis.
Nota-se, assim, que o legislador pátrio verificou a necessidade de readequar o mercado de meios de pagamento, com a consequente exigência da interoperabilidade entre os arranjos, padronização da agenda de recebíveis, dentre outros aspectos que objetivam evitar comportamentos discriminatórios por parte dos agentes dominantes do mercado.
O artigo 9º da resolução 4283/2014 estabelece que a natureza e as características de cada arranjo devem ser consideradas na fixação das condições para "promover a interoperabilidade entre arranjos de pagamento e entre participantes de um mesmo arranjo" bem como "fomentar a competição e a transparência na prestação de serviços de pagamento":
"Art. 9º A natureza e as características de cada arranjo de pagamento devem ser consideradas na fixação das condições para: I - promover a interoperabilidade entre arranjos de pagamento e entre participantes de um mesmo arranjo; II - promover a oferta de serviço de pagamento com o intuito de ampliar e melhorar o acesso da população aos serviços financeiros; e III - fomentar a competição e a transparência na prestação de serviços de pagamento."
Conforme se percebe, a referida lei, ea regulamentação setorial superveniente, passaram a impor a necessidade de adoção de um modelo de operações que agregasse novas instituições aos arranjos de pagamento e, sobretudo, que os seus instituidores (bandeiras) passassem a atuar de forma neutra.
De maneira geral, a regulamentação visa endereçar as preocupações que são recorrentes no mercado de meios de pagamento, resultado de uma estrutura ainda bastante concentrada e verticalizada, como se verá adiante, o que cria incentivos para práticas discriminatórias.
Não obstante o esforço do regulador, há indícios de que os incumbentes do mercado têm resistido em promover as mudanças necessárias para que o mercado seja atraente a novos entrantes, impedindo o acesso às estruturas essenciais ao pleno funcionamento para que possam competir de maneira eficiente no mercado. É com base nessa assertiva que se insere a presente investigação encampada pela SG.
2.4 Da estrutura do mercado – concentração e verticalização
Conforme dito, o mercado de meios de pagamento é bastante concentrado no Brasil, além de verticalizado em suas diversas etapas, resultado de uma situação passada que, a despeito dos esforços para que houvesse maior abertura e entrada de novos agentes, permanece vigente até o momento.
Como afirmado anteriormente, o mercado é constituído por dois lados, quais sejam: (i) lado do emissor, agente que emite o cartão para o consumidor final; e (ii) lado do credenciador/adquirente, responsável pela captura das transações no varejo. Além disso, nos esquemas de 4 pontas, há a figura da bandeira (arranjo de pagamento), responsável pela estrutura da rede e da marca que dão suporte a todo esse esquema.
As principais bandeiras no Brasil são a Visa e a Mastercard. Ambas são marcas globais, não verticalizadas no país, seja no credenciamento, seja na emissão. Além disso, conforme também explicado, desde 2010 ambas as bandeiras são interoperáveis, ou seja, o acesso a ambos os arranjos é aberto. Isso significa que, para que um emissor ou um credenciador passe a operar com alguma dessas bandeiras, não há obstáculos em termos de exclusividades para que novos agentes integrem tais arranjos. Basta, obviamente, que entrem em acordo em relação às regras que os próprios arranjos exigem de seus parceiros. Visa e Mastercard concentram cerca de 89% das transações a débito e cerca de 91% das transações a crédito no país[15].
No entanto, há outras bandeiras em funcionamento no Brasil que, embora menores em comparação com as líderes, não são desprezíveis e têm apresentado crescimento, com destaque para a Elo, criada em 2010 por meio de uma associação entre Bradesco e Banco do Brasil e que entrou em funcionamento em 2011. Em pouco mais de 3 anos de atuação, a Elo alcançou quase 9% do mercado nacional em termos de transações a débito, embora na modalidade crédito ainda possua pequena representatividade, com cerca de 1% das transações.
Além da Elo, destacam-se também a American Express e a Hipercard. Ambas são mais relevantes na modalidade de crédito. A American Express (Amex) é uma bandeira internacional, com maior foco no público de alta renda. Segundo resposta da própria empresa[16], a Amex pode ser considerada uma bandeira de nicho, que sempre teve como foco clientes de renda mais elevada, com alto valor agregado. Ou seja, embora sua participação em termos de quantidade de transações a crédito realizadas no Brasil seja de aproximadamente 3%, esse valor é possivelmente mais representativo em termos de volume de valores transacionados[17].
No Brasil, a Amex atua num modelo de 3 pontas, ou seja, a mesma empresa atua como credenciador e emissor dos cartões. No caso, o Banco Bradesco é o agente licenciado pela American Express Limited (EUA) para as atividades de credenciamento da bandeira Amex no Brasil. Contudo, conforme explicado pelo Bradesco, na busca por diminuir os investimentos na expansão da rede de captura das transações com cartões Amex, o banco escolheu a Cielo como parceiro para operar a captura das transações com cartões Amex. Vale dizer que tal acordo não mudou o formato do arranjo Amex, que continua a operar no formato de 3 pontas, contudo, por meio de um serviço denominado VAN (Value Added Network), a Cielo atua como contratada para prestar o serviço de captura, sendo remunerada conforme um valor fixo em reais por transação.
A Hipercard, por sua vez, é uma bandeira com presença mais relevante na região nordeste, dado seu histórico de criação, tendo sido inicialmente um cartão "private label" do grupo de supermercados Bompreço. Atualmente representa cerca de 4% das transações a crédito no Brasil. Com a aquisição da administradora Hipercard em 2004 pelo Grupo Itaú Unibanco, a bandeira passou a integrar o referido grupo econômico, tendo suas transações capturadas pela credenciadora Rede, do mesmo grupo econômico.
Além das bandeiras de cartões, destaca-se também a relevância das empresas atuantes no mercado de vouchers (cartões de benefícios – alimentação). Trata-se de um mercado também relativamente concentrado, em que as três principais empresas detêm, conjuntamente, 82% das transações. A Alelo é a líder, com cerca de 30%, seguida pela Sodexo, com 29% e pela Ticket, com 23%. A captura desse tipo de transação é especialmente relevante nos segmentos do comércio que lidam com alimentação (supermercados, padarias, restaurantes, lanchonetes, etc), em que os consumidores utilizam seus cartões de benefícios para efetuar o pagamento.
Trata-se de uma modalidade também de 3 pontas, em que o próprio detentor do arranjo é responsável por emitir os cartões e credenciar os estabelecimentos. Contudo, essas bandeiras se utilizam do serviço de VAN das credenciadoras atuantes no mercado para capturar as transações, reduzindo assim o custo com a manutenção da rede. Dentre essas empresas, a Alelo, líder do mercado, também é fruto de uma associação entre Bradesco e Banco do Brasil, assim como a Elo.
Já no que se refere ao mercado de credenciamento, como já visto, as empresas líderes de mercado, Cielo e Rede, concentram cerca de 88% dos estabelecimentos aptos a capturar transações com cartões no Brasil. Não obstante as principais bandeiras, Visa e Mastercard, sejam capturadas por diversas outras credenciadoras, algumas bandeiras menores, mas também relevantes, são capturadas apenas por uma das duas líderes. Nesse ponto, a questão da verticalização parece ter um papel relevante para explicar as razões disso.
A Rede é, atualmente, controlada pelo Banco Itaú. O mesmo Banco Itaú é controlador da Bandeira Hipercard. Ou seja, o Itaú é, ao mesmo tempo, o instituidor do arranjo Hipercard, o emissor dos cartões dessa bandeira e, por meio da Rede, o único agente apto a capturar as transações com esses cartões.
A situação da Cielo é ainda mais complexa. A Cielo é uma empresa de capital aberto, com cerca de 40% de suas ações em circulação (free float), com 30% de suas ações nas mãos do Bradesco e cerca de 28% em poder do Banco do Brasil. Ambas as instituições financeiras também são controladoras da bandeira Elo(juntamente com a Caixa Econômica Federal) cujas transações são capturadas apenas pela Cielo. Ainda, como visto, o Bradesco é o licenciado da Amex no Brasil, tendo firmado contrato de prestação de serviços de rede com a Cielo, sua controlada, para a captura das transações Amex. Por fim, a Alelo, líder do segmento de tickets de alimentação no país, também controlada por Bradesco e Banco do Brasil, é capturada com exclusividade pela Cielo.
Por fim, no mercado de emissores, há também elevada concentração de mercado em poder de alguns poucos agentes. Itaú, Bradesco, Banco do Brasil e Caixa são quatro dos cinco principais emissores de cartões do país, concentrando aproximadamente 70% das emissões de novos plásticos.
Ou seja, o mercado de meios de pagamento no Brasil apresenta elevada concentração em todas as etapas da cadeia de prestação de serviços, desde o mercado de bandeiras, passando pelo lado do credenciamento e também pelo lado da emissão. Ainda, há a prevalência de determinados agentes, verticalizados, detendo elevados Market shares no credenciamento e na emissão de cartões, como se vê abaixo:
Tabela 4 – Verticalização e Market share
Bradesco/Banco do Brasil
Market share conjunto (%)[18]
Arranjo de pagamento (bandeira)
Alelo, Elo, Amex
Banco do Brasil, Bradesco e Caixa
Elaboração: CADE
A verticalização em si não pode ser considerada um problema. Trata-se de algo recorrente em diversos mercados, com eficiências econômicas justificáveis, motivo pelo qual não se pode imputar um viés anticompetitivo a essas estruturas per se. Contudo, é também notório que estruturas verticais dão azo a preocupações concorrenciais relacionadas a possibilidade de fechamento de mercado, condutas discriminatórias e aumento do custo de rivais.
Assim, o contexto da verticalização deve ser levado em consideração na análise das condutas que serão abordadas na presente investigação, pois a ponderação de potenciais efeitos negativos ao mercado e possíveis eficiências deve levar em conta a estrutura do mercado e como ela interfere na racionalidade econômica dos agentes em suas práticas comerciais em relação a seus concorrentes, clientes e fornecedores de insumos.
3. Análise das condutas
Com visto incialmente, o objetivo da presente investigação é analisar a ocorrência de possíveis condutas anticompetitivas que estariam limitando ou impedindo o acesso de novos concorrentes ao mercado, praticadas por agentes já estabelecidos. Tais práticas podem ser divididas em 3 condutas principais, quais sejam:
Recusa de contratar/exclusividade: algumas bandeiras (arranjos de pagamento), especialmente aquelas vinculadas a grupos econômicos de grandes instituições financeiras e credenciadoras, estariam mantendo relações de exclusividade (de direito ou de fato) com as credenciadoras de seu próprio grupo, em detrimento das demais concorrentes. Assim, as transações com cartões dessas bandeiras seriam passíveis de captura apenas por meio dos POS das credenciadoras de seus respectivos grupos econômicos;
Recusa de contratar em relação a antecipação de recebíveis: tal conduta estaria sendo praticada tanto por grandes bancos em relação às pequenas credenciadoras quanto pelas grandes credenciadoras (vinculadas aos grupos daquelas instituições financeiras) em relação aos pequenos bancos. Os indícios dão conta de que as instituições financeiras de grande porte, em sua maioria controladoras de alguma credenciadora, estariam se recusando a "ler" a agenda de recebíveis de pequenas credenciadoras, impondo dificuldades para que os clientes dessas empresas pudessem efetuar a operação de crédito de "antecipação de recebíveis" das vendas de cartões. Por outro lado, as credenciadoras líderes, controladas por esses bancos, estariam dificultando o acesso de suas agendas de recebíveis aos pequenos bancos, o que também impede os clientes desses bancos de antecipar seus recebíveis.
Recusa de contratar/discriminação na operação de Pinpad: as credenciadoras líderes estariam comercializando e dificultando a operação dos Pinpads com um mapa de chaves atualizado, que contempla todas as credenciadoras do mercado, inclusive as menores, novas entrantes. Por meio da utilização de uma versão antiga do Pinpad e de um mapa de chaves desatualizado, as credenciadoras líderes estariam limitando a concorrência apenas entre elas, excluindo as menores desse mercado.
Os indícios das três práticas brevemente descritas acima são relevantes, como se verá adiante, e têm grande potencial anticompetitivo, na medida em que impede que novas empresas compitam de maneira efetiva com as empresas já estabelecidas, o que pode estar contribuindo para a manutenção da excessiva concentração desse mercado, à despeito da maior abertura ocorrida a partir de 2010. Assim, passa-se a avaliar em seguida cada uma dessas três potenciais condutas de maneira independente.
3.1 Exclusividade de bandeira
O mercado de meios de pagamento, no Brasil, ainda é caracterizado pela existência de relações remanescentes de exclusividade em relação a algumas bandeiras, as quais permanecem credenciadas a um único agente do mercado. Nesse sentido, expõe-se na tabela abaixo as principais bandeiras e vouchers de alimentação que atuam por meio de credenciador exclusivo.
Tabela 5 – Relações de Exclusividade Remanescentes
Bandeira/ Voucher Alimentação
Elaboração: CGAA02
As relações de exclusividade existentes nesse mercado podem trazer inúmeros prejuízos para o ambiente concorrencial. É de se ressaltar que tais exclusividades não decorrem de relações formais, ou seja, contratos que prevejam alguma forma de exclusividade, mas por questões de fato, que demonstram que algumas bandeiras permanecem credenciadas a um único agente do mercado, mesmo que outros já tenham tentado contratá-las. Embora desde 2010 as principais bandeiras sejam interoperáveis, o que contribuiu para a maior competitividade no mercado, os indícios apontam para o fato de que mesmo bandeiras menores podem conferir poder de mercado às credenciadoras que capturam suas transações com exclusividade.
Exclusividade entre agentes econômicos que se relacionam em mais de uma etapa da cadeia produtiva são potencialmente prejudiciais quando, em geral, envolvem o fornecimento de um insumo essencial para a produção de um bem ou prestação de um serviço no mercado à jusante. Um agente dominante no mercado à montante pode fechar o mercado à jusante caso se recuse a fornecer para empresas que dependem do insumo que ela fabrica. As preocupações decorrentes desse tipo de relação não se limitam ao risco de fechamento do mercado, pois também podem gerar um efeito de redução do nível de competição, por meio ao aumento dos custos de rivais, conforme explica Hovenkamp[19]:
Muitas das teorias de fechamento decorrentes de negociação exclusiva se tornam mais robustas se entendidas não como excludentes, mas por elevar os custos de rivais relegando-os a canais de distribuição inferiores. (tradução livre)
Assim, é importante atentar, ao longo da análise, não apenas para o risco de que as exclusividades mantidas entre algumas bandeiras e credenciadoras possam causar a exclusão de concorrentes do mercado, mas também em que medida essas práticas elevam os custos de seus rivais, impedindo uma competição mais vigorosa no mercado.
Também é importante ressaltar que práticas de exclusividade não necessariamente são um iilícito concorrencial, motivo pelo qual esse tipo de conduta é analisado sob a regra da razão, avaliando-se eventuais eficiências e justificativas vis a vis os impactos negativos ao ambiente concorrencial, ponderando o efeito líquido resultante. Relações de exclusividade podem emergir em mercados que lidam com incertezas em relação ao suprimento de matéria prima, por exemplo. Uma empresa que dependa de um insumo com fornecimento incerto pode estar propensa a celebrar um contrato de exclusividade com um único fornecedor que lhe garanta, em troca dessa exclusividade, um fornecimento garantido. Relações de exclusividade também podem surgir em situações em que uma empresa (um fornecedor, por exemplo) realiza investimentos em determinado distribuidor/varejista e, em contrapartida dos investimentos, passa a ser fornecedor exclusivo do estabelecimento. Tais estratégias também visam mitigar o risco de free rinding, evitando que concorrentes da empresa que realizou o investimento se apropriem de parte das melhorias proporcionadas.
Contudo, essa não parece ser a lógica que permeia a exclusividade mantida entre diversas bandeiras e algumas credenciadoras. Isso se deve ao fato de que uma credenciadora deve ser entendida como uma plataforma de captura de transações. Em sendo uma plataforma, as bandeiras que operam em seu ecossistema não são mutuamente excludentes, muito pelo contrário, uma mesma credenciadora pode capturar transações de tantas bandeiras/arranjos quanto lhe convier, desde que tais arranjos estejam disponíveis para negociação.
Assim, esse é um mercado com externalidades[20] de rede. Como já afirmado pelo ex-conselheiro Carlos Ragazzo, em análise do mercado de banco de dados de proteção ao crédito[21]:
"A utilidade do ativo envolvido (no caso, banco de dados) aumenta à medida que um agente adicional é integrado àquela rede de compartilhamento de informações. Ou seja, não apenas esse agente adicional é beneficiado com o acesso às informações, mas todos aqueles que já compunham determinado sistema passam a ser beneficiados com a adição de novas informações trazidas por esse novo agente."
Fazendo uma analogia ao mercado de meios de pagamento, cada nova bandeira adicionada ao portfólio de uma credenciadora gera benefícios para os diversos participantes do mercado: (i) para aquele novo arranjo, que, de maneira imediata, passa a ser capturado por toda a rede de estabelecimentos previamente vinculados à credenciadora; (ii) a própria credenciadora, que passa a ter uma plataforma ainda mais atrativa para seus clientes, com mais uma opção de bandeira a ser capturada; e (iii) para os clientes da credenciadora, que passam, de imediato, a estar aptos a capturar transações de mais uma bandeira existente no mercado. Ou seja, quanto maior for o número de arranjos aos quais uma credenciadora estiver conectado, maior será seu valor para o mercado, para o arranjo que se vincula e para os clientes previamente existentes. É uma característica intrínseca de mercados de rede, e que geram tais externalidades à medida que novos participantes são agregados àquele ecossistema.
Assim, não se pode ignorar o risco para o mercado de que algumas credenciadoras, justamente aquelas que possuem o maior market share, possuam a exclusividade na captura de algumas bandeiras. Considerando que há efeitos de rede significativos decorrentes da quantidade de arranjos aos quais determinada credenciadora está vinculada, impedir que empresas menores e potenciais entrantes tenham acesso a determinados arranjos colocam tais credenciadoras em uma situação de desequilíbrio no mercado.
E essa é a situação pela qual o mercado passa atualmente. Cielo e Rede possuem, dentre seus respectivos portfólios de bandeiras vinculadas, algumas cujas transações só podem ser capturadas em suas maquinetas. Além de impedir que outras credenciadoras menores possam concorrer no mérito com as líderes do mercado, a manutenção dessas exclusividades impõe custos mais altos aos clientes dessas empresas – o mercado varejista em geral – e que de alguma forma é repassado ao consumidor final.
O primeiro problema óbvio é que, para um comerciante capturar o maior número possível de transações, ele deve estar apto a receber todas as bandeiras existentes no mercado. Assim, considerando que Cielo e Rede possuem acesso exclusivo a alguns desses arranjos, os estabelecimentos tendem a contratar no mínimo duas credenciadoras, incorrendo no custo de aluguel de 2 POS. O segundo problema é que, dadas as exclusividades, Cielo e Rede tendem a ser as credenciadoras preferenciais, pois, de outra maneira, o estabelecimento estaria abrindo mão de capturar transações de alguma bandeira do mercado, o que pode impactar suas receitas, ponto que reduz o acesso de novas entrantes ao mercado.
Um terceiro problema, e talvez mais grave, é que essa situação limita a concorrência tanto entre as líderes – Cielo e Rede – quanto entre elas e as demais credenciadoras do mercado. Com isso, há uma tendência de prática de preços (taxa de desconto) mais elevados no mercado nacional. Ainda, para uma credenciadora menor atuar de maneira competitiva no mercado, deve comprimir sua margem, de maneira a compensar no preço cobrado a ausência de determinadas bandeiras em sua plataforma para convencer o estabelecimento de sua contratação.
Assim, não há dúvidas de que impedir o acesso de novas credenciadoras aos diversos arranjos de pagamento existentes no mercado é uma prática com potencial de causar graves danos à concorrência. Para além disso, não basta que seja facultado o acesso das demais credenciadoras aos arranjos hoje exclusivos, é preciso que esse acesso seja não discriminatório, requisito essencial para que seja conferido a todos os credenciadores capacidade de competir no mercado. Por conta disso, a seguir será feita uma breve análise dos formatos de credenciamento hoje em discussão no mercado. Em seguida, serão apresentadas as manifestações de todas as partes ouvidas pela SG durante a instrução do presente feito.
3.1.2 Modelos de credenciamento: full acquirer x value added network (VAN)
É cediço que para o alcance de maior nível de concorrência entre credenciadoras, um requisito fundamental é permitir a todos os concorrentes acesso aos arranjos de pagamentos cuja captura hoje se dá de maneira exclusiva por parte de poucas empresas. Contudo, possibilitar a captura dessas bandeiras é apenas parte da solução, sendo condição necessária, mas não suficiente para que novos e potenciais entrantes possam competir no mercado. É preciso que não haja discriminação do acesso dessas empresas aos arranjos de pagamento; em outras palavras, é preciso que a captura de transações se dê de maneira isonômica, não colocando os diversos concorrentes em situações de desigualdade, o que leva a discussão para os modelos de captura hoje existentes.
Basicamente, o mercado hoje trabalha com os modelos full acquirer (full)e o modelo value added network (VAN). O primeiro é o modelo que hoje prevalece nas relações envolvendo esquemas de 4 pontas com credenciadoras (Visa e Master são os maiores exemplos), enquanto o modelo VAN prevalece no esquema de 3 pontas (Amex e cartões de alimentação).
No modelo full, as credenciadoras têm acesso direto às bandeiras (arranjos), firmando com essas seus contratos para captura de transações. Nesse modelo, cada credenciadora, além de capturar as transações, determina sua taxa de desconto a ser cobrada do estabelecimento comercial (Merchant discount rate - MDR), liquida as transações perante o estabelecimento e negocia demais condições comerciais com seus parceiros. Além disso, por serem as responsáveis pela compensação das transações, no modelo full a credenciadora controla sua agenda de recebíveis, o que é fundamental para permitir que seus clientes efetuem operações de antecipação (ponto que será visto adiante). E o mais importante: os principais esquemas de 4 pontas do mercado atualmente (Visa e Mastercard) atuam com credenciamento full, ou seja, todas as credenciadoras que capturam transações dessas bandeiras estão aptas a concorrer em pé de igualdade, pois cada uma tem autonomia para gerenciar as condições comerciais de oferta do seu produto.
No esquema VAN, por seu turno, a credenciadora atua meramente como fornecedora de serviço de rede, capturando as transações apenas. Como nos modelos de 3 pontas o próprio arranjo é emissor e credenciador, é ele quem determina as condições comerciais perante o estabelecimento, como a taxa de desconto, e também efetua a liquidação das transações. Ou seja, há pouca autonomia de atuação por parte das credenciadoras contratadas para prestar o serviço de VAN. Não há, a princípio, óbice à utilização do sistema VAN, contudo, se utilizado de maneira indevida, pode servir de instrumento para a discriminação de concorrentes.
Isso porque em modelo de 4 pontas, como o arranjo não atua como credenciador, necessariamente ele deverá possuir no mínimo 1 agente que atue como credenciador para que transações sejam capturadas com sua bandeira. Esse credenciador principal será necessariamente full, pois a ele caberá definir todas as condições comerciais necessárias ao pleno funcionamento da rede daquela bandeira.
Contudo, ao ofertar aos demais credenciadores do mercado a possibilidade de captura de transações daquele arranjo apenas pelo modelo VAN – e não full – todos esses demais credenciadores estarão em uma relação de desequilíbrio com o credenciador principal, que, ao mesmo tempo em que é um concorrente, é também um intermediário entre ele e o arranjo. Ou seja, abre-se a possibilidade de conviverem em um mesmo arranjo 2 modelos de credenciamento, completamente distintos no que se refere à autonomia de atuação da credenciadora, o que é potencialmente problemático sob o ponto de vista concorrencial.
Esse modelo, em que uma credenciadora principal atua como full perante um arranjo e as demais prestam apenas serviço de rede (VAN), em um sistema de quatro pontas, onde as figuras de credenciador e emissor do cartão são distintas, pode ser representado conforme a figura 6 abaixo:
Figura 6 – Modelo VAN com conexão entre credenciadoras
A credenciadora principal, com relação direta com o arranjo, é chamada de "cred-super", enquanto as demais credenciadoras, "cred-van". Nota-se, de fato, que esse formato permite, de certa maneira, uma melhor abertura do mercado, permitindo que as credenciadoras de menor porte também tenham acesso às bandeiras que, anteriormente, eram credenciadas exclusivamente a um único agente do mercado. Ou seja, o problema da exclusividade ou da impossibilidade de captura de determinados arranjos é, a princípio, resolvido por meio dessa solução. Contudo, não se elimina o problema da discriminação, pois as condições a que os concorrentes estão submetidos são distintas.
Isso porque, embora a credenciadora que opera como VAN ("cred-van") possa capturar a transação no ponto de venda, não lhe cabe realizar a compensação dos valores aos estabelecimentos comerciais, nem determinar as taxas cobradas, negociar condições comerciais e de atendimento, tal como ocorre no modelo de full acquirer. Tais funções ficam a cargo apenas da credenciadora que tem contato direto com a bandeira, denominada de cred-super.
Tais preocupações foram endossadas pela (acesso restrito). Essa última expôs, em resposta ao ofício nº (acesso restrito)/2015/CADE, os problemas que o referido sistema pode trazer, in verbis:
"O modelo VAN (ou MultiVan) possibilita a implementação em menor prazo, mas não possibilita liberdade de oferta em taxas e serviços ao varejo, além de representar à empresa de VAN despesa adicional quanto a remuneração das bandeiras/adquirentes (modelo comercial não usual para serviços de captura). Entendemos que o modelo de integração FULL Adquirente das Bandeiras tem caráter definitivo em relação ao modelo de negócios e permite a atuação plena da (acesso restrito) e demais entrantes como opção de escolha ao estabelecimento comercial em relação a taxas/serviços (livre concorrência). Conforme relacionamos anteriormente o modelo de VAN não atende a livre concorrência e o projeto Full Adquirência ainda não tem condições comerciais e prazos estabelecidos."
Já a (acesso restrito), em resposta ao ofício nº (acesso restrito)/2015/CADE, expôs diversas preocupações com o sistema VAN, conforme se verifica abaixo:
"Não é possível para uma credenciadora que presta serviços de VAN competir em pé de igualdade com as credenciadoras que atuam como full acquirers, por conta da grande desvantagem competitiva gerada pelas limitações do modelo VAN. O grande diferencial das credenciadoras full é a liberdade de estabelecer preços por transação que sejam rentáveis, na medida em que garantem receita e margem. Como as credenciadoras que operam como VAN não liquidam as transações dos estabelecimentos, tal negociação não é possível. Assim, os estabelecimentos mais rentáveis optam naturalmente pelas credenciadoras full acquirers, até para reduzir seus custos operacionais e indiretos de conciliação de valores, enquanto as demais credenciadoras VAN acabam tendo oportunidades apenas em estabelecimentos menores e em localidades nas quais as grandes credenciadoras full não têm interesse em atuar, por conta da menor rentabilidade e maior complexidade operacional e logística."
Nota-se, ainda, que o referido modelo obriga que as cred-van tenham que contratar com outra credenciadoracolocando-as em posição de dependência dessas. Assim, sob a ótica da cred-van, a conclusão da operação de credenciamento é impossível sem a participação da cred-super, que é concorrente da cred-van em operações full acquirer.
É de se ressaltar que a obrigação da cred-van em encaminhar os dados transacionais à cred-super pode dar origem a uma nova preocupação concorrencial.
Isso porque o modelo VAN impõe que as cred-supertenham acesso aos dados (cadastrais, bancários, transacionais, volume de negócios, faturamento, etc.) dos estabelecimentos credenciados pela cred-van, bem como aos contratos e às condições comerciais por ela pactuadas com os lojistas. Essa imposição contratual permite o acesso a informações estratégicas da operação comercial dos concorrentes. A lista de clientes de uma empresa é, por razões óbvias, um ativo comercial relevante, já que os clientes são fonte de renda do agente atuante naquele mercado[22].
Ademais, outra preocupação existente é que no modelo full acquirer as credenciadoras são remuneradas por uma taxa variável sobre o valor da transação, a taxa de desconto, ou MDR, a qual é fixada pela própria credenciadora, conforme negociações com os lojistas, com a bandeira e com o banco. Já no modelo VAN, é a cred-superquem fixa as taxas de cobrança, sendo a cred-van remunerada por uma taxa fixa, que ela não pode negociar, mas que é substancialmente inferior ao MDR, o que além de tudo eleva seus custos pois, além da MDR determinada e recolhida pela cred-super, os estabelecimentos clientes pagam por essa taxa adicional de serviço, o que não ocorre com as credenciadoras full.
Verifica-se, assim, que o modelo VAN para esquemas de 4 pontas não é razoável, pois coloca concorrentes em situação de desequilíbrio no mercado, favorecendo a manutenção do status quo[23]. Desta feita, a imposição do modelo VAN mascara um sistema de exclusividade entre algumas bandeiras e as credenciadoras dominantes, que atuam no modelo full.
Contudo, é importante mencionar que o modelo VAN não é um problema per se, pois, da forma como é utilizado hoje nos esquemas de 3 pontas, não há, a princípio, problema concorrencial derivado do modelo. Como os próprios arranjos de 3 pontas atuam como credenciadores, eles contratam as demais credenciadoras do mercado para prestar o serviço de captura de transações apenas, ou seja, todas as credenciadoras estão, a princípio, em situação de equilíbrio. O problema que se verifica nos esquemas de três pontas se deve ao fato de que algumas bandeiras contratam o serviço de VAN de com exclusividade.
Por exemplo, a Alelo e a Amex, ambos esquemas de 3 partes, possuem contrato de VAN apenas com a Cielo, assim como a Ticket possui contrato apenas com a Rede. Em ambas as situações, a utilização do modelo VAN não suscita preocupações concorrenciais, mas a exclusividade na captura, mais uma vez, se revela nociva à competição, pois outras credenciadoras não estão aptas a capturar transações desses esquemas.
Em resumo, nota-se que há situações em que se identificou indícios de que esteja ocorrendo discriminação em relação a algumas credenciadoras do mercado por parte de arranjos, especialmente aqueles verticalizados, controlados por grupos econômicos que também atuam na emissão e no credenciamento. Não há, a princípio, óbice por parte desta SG na utilização do modelo VAN para captura de transações, mas sim preocupações derivadas da utilização de formatos distintos de credenciamento em um mesmo arranjo. Ou seja, uma mesma bandeira sendo capturada pelos modelos full e VAN, a depender da credenciadora, o que claramente coloca empresas que deveriam competir entre si em uma relação de desequilíbrio.
Assim, esta SG entende que não há um problema intrínseco à utilização do modelo VAN, mas sim relacionado ao seu uso como mecanismo de discriminação de concorrentes. Como em um esquema de 4 pontas necessariamente o credenciador é independente do arranjo, permitir que um credenciador apenas atue como full e os demais apenas como VAN coloca esses concorrentes em uma situação de desequilíbrio, dado que: (i) as condições comerciais seriam determinadas pela cred-super; (ii) a agenda de recebíveis estaria em poder da cred-super; (iii) há repasse de informações dos clientes da cred-van para a cred-super; e (iv) os custos da cred-van seriam maiores que os da cred-super, já que aquelas, além de recolherem a MDR, teriam que embutir no custo a taxa de remuneração que lhes é devida pelo serviço de rede.
Já nos modelos de 3 pontas, a utilização do serviço de VAN não é, a princípio, um problema, pois todas as credenciadoras contratadas estão em condições de equilíbrio no mercado. Contudo, a manutenção de relações de exclusividade na captura bem como eventual discriminação das condições comerciais permanece um problema, devendo ser enfrentado nesta análise.
3.1.3 Posicionamento das Bandeiras
A Elo[24] afirmou não possuir nenhum contrato de exclusividade com a Cielo ou com qualquer outra empresa, embora não negue que tal relação ocorra de fato. Ainda, a empresa alegou que a relação comercial existente com a Cielo decorre dos significativos investimentos que foram e ainda são feitos pela Cielo da estruturação da bandeira Elo. Vale mencionar que Elo e Cielo compartilham os mesmos controladores, quais sejam: Banco do Brasil e Bradesco. Ademais, a empresa informou que estaria em negociação com outras credenciadoras para expandir sua rede de captura, e que já estaria apta a ser capturada por outros agentes além da Cielo até o segundo semestre de 2015. Contudo, até o momento, a bandeira ainda remanesce exclusiva da Cielo.
Além disso, a Elo alegou que na decisão do CADE[25] que analisou sua criação, o conselheiro relator afirmou que, dado o estágio inicial do lançamento de uma nova bandeira, em que são realizados testes de mercado, é razoável que, em um primeiro momento, uma bandeira entrante restrinja suas operações a poucos agentes. Na ocasião, a decisão do CADE foi pela aprovação da operação com a condição de que as requerentes concedam tratamento não discriminatório a outros agentes, principalmente no mercado de credenciamento, devendo a Elo observar as regras na auto-regulamentação da Abecs que prevê a proibição de relação de exclusividade entre bandeiras e credenciadoras, salvo para aqueles agentes que possuam participação menor do que 20% do mercado. Assim, sendo a Elo uma empresa nascente, estaria resguardada pela exceção prevista na auto-regulamentação da Abecs e expressamente citada pelo conselheiro em seu voto condutor.
A Amex informou em resposta[26] que, por ser um esquema de três pontas, ela própria atua como emissora e credenciadora. No Brasil, o Bradesco é o agente oficialmente licenciado pela American Express Limited para as atividades de credenciamento de estabelecimentos da bandeira Amex. Contudo, por ser responsável pelo credenciamento, isso impôs ao Bradesco, no passado, um elevado custo na estruturação da rede de captura dos cartões Amex (fornecimento de POS aos estabelecimentos). Assim, com o objetivo de reduzir custos na formação dessa rede, a Amex firmou parceria com a Cielo para a captura das transações realizadas por consumidores portadores do cartão Amex no Brasil. Embora tal relação não preveja exclusividade contratual, também é um fato que a Cielo é a única credenciadora do mercado apta a capturar transações com essa bandeira. Vale lembrar, novamente, que o Bradesco, licenciado da Amex no Brasil, é um dos controladores da Cielo. A Amex também informou que estaria negociando com outras credenciadoras para a captura de transações e que até o segundo semestre outras empresas além da Cielo estariam aptas a realizar tais operações. Contudo, até o momento, isso não ocorreu.
A Alelo[27] informou em resposta à SG que também opera sob o modelo de três pontas, ou seja, é a responsável pela emissão e pelo credenciamento dos estabelecimentos comerciais. Assim como no caso da Amex, a Alelo contratou os serviços da Cielo exclusivamente pelo modelo VAN, ou seja, para capturar as transações, em razão da economia de custos, já que de outra forma a Alelo precisaria estruturar uma rede própria de captura. A Alelo também informou que não possui relação de exclusividade com a Cielo, embora esta seja de fato a única credenciadora apta a capturar transações com a bandeira Alelo. Também de maneira similar à Elo, a Alelo é fruto de uma associação entre Banco do Brasil e do Bradesco.
Por sua vez, a Hipercard/Hiper informou à SG[28] que também não possui relação formal de exclusividade com a Rede, embora esta seja a única credenciadora apta a capturar as transações da bandeira Hiper. Segundo a resposta, essa relação se deve a uma interconexão histórica entre ambas as empresas. A bandeira surgiu inicialmente como um cartão private label, ou seja, uma bandeira fechada e com captura exclusiva em um determinado estabelecimento comercial, no caso do Grupo Bompreço. Em 2004, o Grupo Unibanco adquiriu a administradora Hipercard e, com a aquisição do Unibanco pelo Itaú, detentor da Rede, ambas as empresas passaram a ser controladas pelo mesmo grupo econômico, o Grupo Itaú-Unibanco.
Por fim, a Ticket[29], também operadora de uma bandeira de tíquetes alimentação, foi questionada a respeito da exclusividade mantida com a Rede. A empresa informou que não possui relação de exclusividade com a Rede, contudo informou que atualmente também só captura transações por meio dessa credenciadora. De maneira idêntica à Alelo, a Ticket opera num sistema de três pontas, sendo a Rede contratada para prestar o serviço de VAN. Além disso, no terceiro aditivo do contrato firmado entre as partes em julho de 2010, foi inserida uma regra de preferência à Rede, por meio da qual a Ticket se compromete a oferecer a Rede como primeira opção para os novos estabelecimentos a serem credenciados. Vale dizer que, diante da exclusividade de fato existente até o momento, essa cláusula é inócua, já que inexiste outra opção para captura de transações com bandeira Ticket que não a própria Rede. Contudo, ao contrário das demais bandeiras mencionadas até aqui, a Ticket não possui relação societária com a Rede ou o Grupo Itaú.
Assim, nota-se que é um fato inconteste que as principais credenciadoras do mercado, Cielo e Rede, contam com a exclusividade de fato na captura de transações de importantes bandeiras do mercado. Todas essas bandeiras, questionadas a respeito da exclusividade mantida, responderam que há planos para que passem a operar com outras credenciadoras. Contudo, o fato é que até o momento isso não se transformou em atitudes concretas por parte dessas empresas. Além disso, o fato é que essa situação está vigente há muito tempo no mercado, tendo potencialmente causado prejuízos a diversos concorrentes e aos consumidores finais.
Diante desse cenário, esta SG enviou ofícios a credenciadoras menores, supostamente alvo da conduta em análise e potencialmente prejudicadas pela prática, com o objetivo de colher informações adicionais a respeito do comportamento das empresas investigadas.
3.1.4 Respostas das credenciadoras
Questionadas a respeito, algumas credenciadoras de menor porte apresentaram suas respectivas manifestações, afirmando, de maneira unânime, ter interesse na contratação de bandeiras que hoje são capturadas exclusivamente por Rede ou Cielo.
A (acesso restrito)[30] afirmou que, com o objetivo de aumentar sua competitividade, tem intenção de operar com outros arranjos de pagamento relevantes no mercado, como Elo, Amex, Hiper, Alelo, Sodexo e VR, seja no modelo VAN ou no modelo full. Segundo a empresa, estaria apenas aguardando a disposição das respectivas licenças para viabilizar acordos comerciais com as bandeiras mencionadas. Nesse sentido, em 07 de janeiro de 2014 (há quase dois anos) a (acesso restrito) encaminhou aos dirigentes dos principais arranjos de pagamento do mercado correspondências demonstrando o interesse em oferecer a captura dessas bandeiras em sua rede. A empresa informou que à exceção da VR, as demais empresas consultadas ou não deram retorno à solicitação ou vêm postergando o agendamento de reuniões para tratar do assunto. No caso específico da Amex e da Elo houve retorno, mas as condições comerciais apresentadas não eram viáveis, além de ter sido ofertado apenas a conexão pelo modelo VAN, ou seja, a (acesso restrito) seria apenas uma prestadora do serviço de rede.
A (acesso restrito), por sua vez, em resposta a ofício enviado pela SG[31], informou que a despeito das reiteradas tentativas feitas ao longo do último ano pela (acesso restrito) para estabelecer novos relacionamentos com as bandeiras Hipercard, Elo, Alelo e Amex, não foi possível até o momento atuar como credenciadora de nenhuma delas. Segundo a empresa, no que se refere à Hiper (antiga Hipercard), foram feitos inúmeros contatos, sem sucesso, para designar uma reunião para tratar de questões comerciais. Relata que em apenas uma ocasião foi possível tratar do assunto com a empresa, mas ouviu que a prioridade interna da Hiper seria a criação de um cartão de débito antes que fosse aberta a possibilidade de aderir a outras credenciadoras. No que tange à Elo e à Amex, a empresa informou que depois de inúmeros contatos, foi apresentada uma proposta inviável sob o ponto de vista comercial, limitando a contratação da (acesso restrito) como operadora de rede de ambas as bandeiras, pelo modelo VAN, ou seja, bastante semelhante ao relato apresentado pela (acesso restrito). No que se refere à Alelo, a (acesso restrito) informou que inicialmente a bandeira se mostrou aberta a uma reunião, mas somente após setembro de 2015, não tendo havido esforço para início de conversas no curto prazo. Segundo a (acesso restrito), o que se observa no mercado não é "uma negativa explícita por parte das bandeiras de contratação dos serviços de credenciamento, mas, como mencionado acima, a colocação de dificuldades ao agendamento de reuniões de negócio ou, quando se estabelece alguma comunicação, a imposição de condições impeditivas (sistema VAN)".
A (acesso restrito), também em resposta a esta SG[32], afirmou que vem tentando contratar diversas bandeiras para captura em sua rede, mas que tais empresas têm se negado a contratar, seja no modelo full acquirer seja no modelo VAN. No que se refere à Hipercard, a (acesso restrito) teria enviado e-mails (acesso restrito), informando da intenção em prestar o serviço de credenciamento, tendo obtido respostas negativas em todas as oportunidades. Em relação à Elo, a (acesso restrito) teria enviado email e(acesso restrito), não tendo obtido resposta. Reiterou o pedido em carta enviada em (acesso restrito), obtendo como resposta que a Elo "estava analisando as alternativas operacionais que melhor atenderão às necessidades do nosso negócio, inclusive no que se refere ao modelo de captura e adquirência a ser adotado". Mais tarde, a Elo teria oferecido à (acesso restrito) operar como VAN, mas em resposta, a (acesso restrito) ofereceu uma contraproposta em (acesso restrito), para atuar como credenciadora full acquire da Elo, não tendo obtido resposta da empresa. No que se refere à Alelo, a (acesso restrito) enviou dois pedidos de credenciamento da bandeira, em março e maio de 2014, não tendo obtido resposta em nenhuma das ocasiões. Segundo a (acesso restrito), a inexistência de vínculo com determinadas bandeiras é extremamente prejudicial para as credenciadoras, ameaçando inviabilizar o negócio dessas empresas. Afirmou ainda que os estabelecimentos preferem participar de uma plataforma cujos cartões sejam muito utilizados pelos portadores, assim, as credenciadoras que oferecem maior variedade de bandeiras possuem maiores vantagens competitivas.
O ponto ressaltado pela (acesso restrito)vai ao encontro do que já fora afirmado anteriormente nesta Nota Técnica, de que o mercado de credenciamento possui externalidades de rede que decorrem da quantidade de arranjos vinculados a determinada adquirente. Assim, a recusa por parte de algumas bandeiras em contratar com essas credenciadoras impacta decisivamente a capacidade de competir com as líderes do mercado.
Algumas dessas empresas, como a Elo, alegam que estariam resguardadas pelo código de autoregulação da Abecs, que prevê que arranjos com menos de 20% poderiam estabelecer relações de exclusividade com credenciadoras, tendo sido tal argumento inclusive utilizado pelo conselheiro relator na decisão do CADE que autorizou a criação da Elo.
Contudo, vale dizer que a autoregulação não tem caráter normativo, podendo, e devendo, ser enfrentada quando se vislumbra potencial anticompetitivo decorrente da referida regra. O fato é que, passados cerca de quatro anos desde a sua criação, alguns dos aspectos levantados pelas requerentes em suas alegações perante ao CADE não parecem estar sendo devidamente seguidos. À época da análise da referida operação, as requerentes expressamente afirmaram que, após o período inicial de lançamento, analisariam alternativas disponíveis e necessárias ao crescimento da nova bandeira, e que outras empresas poderiam realizar o credenciamento de estabelecimentos para uso da bandeira Elo. Além disso, tal abertura valeria também para o lado da emissão, em que outros agentes poderiam emitir cartões com bandeira Elo, se fosse de interesse, conforme trecho abaixo, extraído do voto condutor:
Portanto, observados os requisitos mínimos para a operação, é possível que outros emissores que não as requerentes emitam cartões da bandeira Elo (...) dessa forma, desde que as requerentes mantenham tratamento não discriminatório em relação a outras entidades emissoras, a presente operação não tem o potencial de afetar negativamente o mercado de emissão de cartões de pagamento (...) Dessa forma, é possível afirmar que não há impedimentos técnicos ou contratuais para que outras empresas se tornem credenciadoras dos cartões Elo após a fase de lançamento do projeto (...)Tendo em vista a recente abertura desse mercado e seus consequentes efeitos benéficos para a concorrência no setor, a presente operação não tem o potencial de prejudicar a concorrência no mercado de credenciamento de cartões de pagamento, desde que as requerentes observem as regras até o momento acordadas no seio da ABECS e mantenham tratamento não discriminatório em relação a outras entidades credenciadoras.
O fato é que, depois de quatro anos, apenas os controladores da Elo, bem como a Cielo, do mesmo grupo econômico, operam com a referida bandeira. Não é razoável supor que a bandeira ainda estaria em sua fase inicial de lançamento, quando já possui cerca de 10% do mercado de transações a débito no país.
Mais uma vez, não se pode olvidar a questão da verticalização, já detalhada anteriormente, que pode contribuir para o entendimento da prática e de sua racionalidade econômica. À exceção da Ticket, as demais bandeiras apresentadas fazem parte do grupo econômico da credenciadora com a qual mantém a exclusividade. Alelo, Elo e Amex[33] são exclusivas da Cielo, com a qual compartilha os mesmos controladores, no caso, Bradesco e Banco do Brasil. Por sua vez, a Hipercard é controlada pelo Grupo Itaú-Unibanco, mesmo controlador da Rede. Ou seja, a recusa de tais bandeiras em contratar com outras credenciadoras pode derivar do fato de que Cielo e Rede auferem benefícios decorrentes de tal exclusividade, o que compensa a manutenção dessas relações, contrariando o que se espera em um mercado como esse.
Isso porque, sob o ponto de vista de racionalidade econômica, por ser um mercado de 2 lados, é importante para uma bandeira o tamanho de sua rede de aceitação. Para que um arranjo de pagamento cresça e se torne relevante, é necessário o crescimento em seus dois lados, na emissão e no credenciamento. Uma bandeira com ampla emissão, mas com baixa rede de captura tem pouco valor para o consumidor, assim como uma ampla rede de captura com baixa base de cartões no mercado não é interessante. Assim, é de se esperar que uma bandeira firme contratos com o maior número de credenciadores possível, com o objetivo de ampliar sua aceitação pelos estabelecimentos comerciais.
Assim, uma explicação razoavelmente plausível para que tal estratégia seja ignorada pelas bandeiras em questão seja o fato de que os ganhos no mercado de credenciamento, com a manutenção dessas exclusividades, superam eventuais prejuízos decorrentes da não ampliação da rede de aceitação dessas bandeiras. Isso é uma estratégia possível por parte desses grupos econômicos que atuam em todos os elos da cadeia de prestação do serviço, possibilitando-os equalizar seus interesses de maneira a maximizar os ganhos. Isso não se aplica apenas no caso da Ticket, que, como explicado, não faz parte de nenhum desses grupos econômicos.
Contudo, o fato é que todos esses arranjos têm se recusado a estabelecer parcerias com outras credenciadoras do mercado, o que é potencialmente prejudicial à concorrência, limitando o crescimento desses agentes e inibindo a entrada de outros. Nota-se, pelos relatos trazidos pelas credenciadoras menores, que a prática dessas bandeiras é semelhante. Embora não possuam exclusividade contratual com nenhuma credenciadora, e a regulamentação que vem sendo editada desde 2013 pelo Banco Central preveja a completa interoperabilidade desses arranjos, as bandeiras têm adotado uma postura de relutância, protelando a negociação de acordos comerciais com as demais credenciadoras do mercado, não respondendo às demandas de credenciamento ou apresentando propostas aparentemente inviáveis sob o ponto de vista comercial e concorrencial, sugerindo a adoção do modelo VAN mesmo para esquemas de 4 pontas (Elo e Hiper), o que, como já visto, não é adequado para endereçar os problemas concorrenciais verificados.
Esta SG entende, assim, que há indícios suficientes para a instauração do Inquérito Administrativo para aprofundar a análise do caso.
3.1.5 Formação do polo passivo
A conduta é, a princípio, imputada aos arranjos detentores de bandeiras que se recusam em contratar com outras credenciadoras. Contudo, para a formação do polo passivo da presente representação, é importante considerar a estrutura dos respectivos grupos econômicos envolvidos.
Como visto, não faz sentido, a princípio, sob o ponto de vista de racionalidade econômica, que bandeiras se recusem a contratar com o maior número possível de credenciadoras, o que aumentaria a capilaridade da rede de captura de seus arranjos e a aceitação no mercado. A suposta conduta, contudo, ganha sentido ao se perceber que essas bandeiras pertencem a grupos econômicos que podem ter a ganhar com tais práticas.
No caso da Elo e da Alelo, há participação direta do Banco do Brasil e do Bradesco no capital de ambas. A Elo é controlada pela Elo Participações, holding controlada por ambas as instituições financeiras na proporção de 49,99% e 50,01% respectivamente. Essa holding, por sua vez, possui 66,665% na Elo, com os demais 33,335% em poder da Caixa Econômica Federal, conforme figura abaixo:
Figura 7: estrutura societária – Elo
No caso da Alelo, a situação é semelhante. A bandeira, cuja razão social é Companhia Brasileira de Soluções e Serviços (CBSS) é totalmente controlada por Banco do Brasil e Bradesco via Elo participações. Por fim, no caso da Amex, embora não haja participação societária de nenhuma das duas instituições no arranjo, o Bradesco é o licenciado exclusivo da Amex no Brasil, sendo o único agente apto a credenciar estabelecimentos para captura de transações da bandeira em território nacional.
Banco do Brasil e Bradesco possuem também o controle compartilhado da Cielo, possuindo, conjuntamente, 58,71%. A Cielo é, como visto, a líder no mercado nacional de credenciamento, possuindo atualmente quase 50% do mercado. Assim, haveria incentivos por parte de seus controladores em manter a captura de transações das bandeiras controladas apenas na Cielo, de maneira a impedir que concorrentes da Cielo possam concorrer coma empresa de maneira efetiva.
A situação do arranjo Hipercard é semelhante. Trata-se de uma bandeira controlada pelo Grupo Itaú-Unibanco, que também controla a credenciadora Rede, vice-líder do mercado, com cerca de 40% de participação.
Ou seja, em ambas as situações, as instituições financeiras controladoras tanto dos arranjos quanto das credenciadoras seriam as principais beneficiadas pela manutenção dessas relações de exclusividade, eventualmente abrindo mão de conferir maior abrangência na aceitação de suas bandeiras em troca de maior rentabilidade no negócio de credenciamento. A estrutura societária de ambos os grupos permite ao Itaú, Banco do Brasil e Bradesco equalizar os interesses do grupo, de maneira a auferir a maior rentabilidade combinando os ativos por elas detidos. Trata-se de uma estratégia racional e, a princípio, totalmente legítima. No entanto, considerando a estrutura do mercado de cartões de pagamento no Brasil, tal prática tem grande potencial de gerar prejuízos ao ambiente concorrencial, reduzindo a competição no mercado de credenciamento sem eficiências perceptíveis – ou até o momento identificadas.
O único caso que foge à lógica apresentada acima é da empresa Ticket, terceiro maior agente no mercado de cartões de alimentação no Brasil. Embora não possua relação societária com o grupo Itaú-Unibanco, mantém com a Rede uma exclusividade de fato na captura de suas transações, o que também é potencialmente prejudicial ao ambiente concorrencial, devendo ser apurada as razões e justificativas para tanto.
Assim, sugere-se a instauração de Inquérito Administrativo contra as empresas Elo, Alelo, Amex, Hipercard e Ticket, para melhor apurar os fatos mencionados e os efeitos decorrentes dessas relações de exclusividade. Sugere-se também instauração de Inquérito Administrativo contra Itaú, Bradesco e Banco do Brasil, por entender que essas empresas são diretamente beneficiadas pela estratégia adotada pelas bandeiras e provavelmente responsáveis pela suposta conduta em análise.
3.2 Agenda de recebíveis
A segunda conduta objeto de análise do presente feito envolve uma suposta recusa por parte dos bancos controladores das credenciadoras líderes de mercado (Cielo e Rede) em ofertar a operação de crédito denominada "antecipação de recebíveis" para clientes das credenciadoras não verticalizadas. Para melhor entender a prática, cabe inicialmente alguns esclarecimentos sobre a referida modalidade de crédito.
É inerente à modalidade de vendas realizadas com cartões de crédito que os estabelecimentos comerciais recebam os valores devidos após determinado prazo (em geral, 28 dias da compra). No Brasil, especificamente, com o advento das compras parceladas pelo próprio estabelecimento, os créditos são recebidos periodicamente, a depender da quantidade de parcelas que o estabelecimento ofertou ao seu cliente. A soma dessas diversas vendas realizadas diariamente na função de crédito forma uma "agenda" de valores a receber, chamada de agenda de recebíveis, que nada mais é do que um extrato dos fluxos futuros de recebimentos.
Em razão da grande previsibilidade desses recebimentos e baixo risco de inadimplência, é comum que bancos e as próprias credenciadoras ofertem uma linha de crédito denominada de antecipação de recebíveis (pré-pagamento), em que o agente financeiro credita de maneira antecipada aos seus clientes – estabelecimento comercial – um valor correspondente àquele fluxo futuro de recebíveis, aplicando-se uma taxa de desconto como juros de remuneração da operação. Segundo a credenciadora (acesso restrito):
Grande parte dos lojistas necessita receber o pagamento adiantado das contas parceladas para poderem dispor de capital de giro (...) a contratação de pré-pagamento é, por questões tributárias, a alternativa de funding mais barata e atrativa possível para os estabelecimentos comerciais. Por ser assim, é evidente que uma enorme parcela dos estabelecimentos comerciais leva em consideração, no momento de contratação de uma credenciadora, a oferta satisfatória de pré-pagamento.
Segundo a Associação Brasileira de Bancos – ABBC[34], "a força da garantia dos recebíveis de cartão, que serve de lastro para a linha de crédito, faz dela o equivalente, na pessoa jurídica, do crédito consignado na pessoa física". Não por outro motivo, trata-se de uma linha de crédito muito demandada pelos estabelecimentos comerciais, justamente por essa atratividade em relação ao custo. Estimativas da ABBC dão conta que um quarto das compras feitas com cartões de crédito no segundo trimestre de 2013 foram antecipadas pelos lojistas, indicando a relevância dessa modalidade de crédito para quem opera com cartões de crédito.
A antecipação de recebíveis de cartões poder ser realizada de duas formas: (i) diretamente pela credenciadora com a qual o lojista mantém relação comercial; ou (ii) pelo banco com o qual o estabelecimento mantém relação comercial e em que os créditos de suas vendas são depositados pela credenciadora.
Na primeira modalidade, a credenciadora utiliza-se dos recursos próprios em caixa – podendo inclusive emitir debêntures para captar recursos – para ofertar o crédito a seus clientes. Nessa modalidade, ainda, não há cobrança do Imposto sobre Operações Financeiras – IOF. Trata-se de um serviço bastante relevante sob o ponto de vista das credenciadoras, representando considerável parcela das receitas de seus serviços. Segundo (acesso restrito), as receitas das credenciadoras provêm de três fontes, basicamente: aluguel dos POS, MDR e receita de antecipação de recebíveis, sendo essa última responsável por cerca de 30% das receitas da atividade de credenciamento, motivo pelo qual é tão importante para essas empresas poder antecipar os valores a seus clientes.
Contudo, como visto anteriormente, no modelo VAN a agenda de recebíveis não fica em posse da credenciadora que captura as transações, mas sim da credenciadora principal que mantém uma relação full com o arranjo. Ou seja, em relação àquelas bandeiras em que a credenciadora é meramente um prestador de serviço de rede, ela não pode ofertar tal linha de crédito a seus clientes, o que, além de impactar nas suas receitas, não contribui para o incremento da rivalidade na oferta dessa modalidade de crédito.
A segunda modalidade de antecipação é realizada pelo sistema financeiro, pelos bancos comerciais nos quais os lojistas mantêm suas contas correntes, o que é chamado de "domicílio bancário". Trata-se da modalidade mais comum, até pela maior disponibilidade de capital por parte dessas instituições. Assim, o atendimento da demanda do mercado por operações de pré-pagamento depende em grande medida das instituições bancárias.
Contudo, para que um banco possa ofertar uma linha de crédito para seu cliente tendo como garantia seu fluxo de recebíveis, é preciso que a instituição financeira seja capaz de "ler" a agenda de recebíveis da credenciadora com a qual seu cliente captura as transações na ponta. Essa leitura permite ao banco definir o volume médio de vendas do lojista bem como os prazos de recebimento, de modo a ofertar um limite de crédito compatível com a capacidade de pagamento daquele cliente.
Entretanto, indícios dão conta que alguns dos principais bancos do país, que, como já visto, controlam as principais credenciadoras, estariam impondo dificuldades para possibilitar a leitura da agenda de recebíveis de credenciadoras menores. Trata-se de uma prática potencialmente prejudicial à concorrência, na medida em que, não sendo possível "ler" a agenda de determinada credenciadora, todos os seus clientes estariam impossibilitados de antecipar seus recebíveis nos principais bancos do país.
Segundo a (acesso restrito), "é praticamente impossível um estabelecimento trabalhar com uma credenciadora que não oferece antecipação de recebíveis, pelo fato de o Brasil ter prazos de pagamento diferidos". Ainda a esse respeito, a (acesso restrito) informa que mesmo quando a credenciadora atua como full acquirer, o "maior componente de custo é o acesso a fundos que sustentem essa linha de negócio. A maior fonte de recursos é o próprio sistema financeiro, na figura dos maiores bancos de varejo do país, que por sinal controlam os maiores credenciadores do país. Trata-se de outra barreira a entrada..."A (acesso restrito) segue a mesma linha, afirmando que "o problema é que justamente os principais bancos do país (Bradesco, Banco do Brasil e Itaú) são, justamente, os investidores de Cielo e Rede". Ou seja, tais instituições estariam impondo dificuldades para a leitura da agenda de recebíveis das credenciadoras menores, de maneira a impedir que seus clientes – lojistas – antecipem os recebíveis, forçando-os a contratar com as credenciadoras controladas por tais instituições.
Como forma de regulamentar a atividade e tentar pôr fim a essas supostas práticas, o Banco Central editou a Circular nº 3721/2014, que impôs que, até 02 de fevereiro de 2015, todos os bancos deveriam ser capazes de ler e interpretar os arquivos enviados por qualquer credenciadora do mercado:
II - pelas instituições financeiras e de pagamento que desempenham a atividade de credenciamento, na condição de emissor dos arquivos, quando demandado pelo destinatário. Art. 2º Esta Circular entra em vigor em 2 de fevereiro de 2015.(grifo nosso)
No entanto, passado o prazo para tais adaptações, há indícios de que os problemas persistem. Segundo algumas das credenciadoras menores, os bancos vêm impondo outras dificuldades para a viabilização das operações de antecipação de recebíveis a seus clientes.
Questionado a respeito, o Bradesco[35] informou que, para que possa visualizar a agenda de recebíveis do estabelecimento credenciado, a respectiva credenciadora deve estar integrada ao Sistema de Controle de Garantias (SCG) e deve firmar acordo bilateral com o banco. O Banco do Brasil[36]e o Itaú[37]responderam da mesma maneira, indicando que a credenciadora deve firmar contrato bilateral com o Banco do Brasil e estar integrada ao SCG.
Esta SG também questionou a Febraban[38], que organiza o SGC em sua estrutura, a respeito dos requisitos para que uma credenciadora possa aderir ao SCG. Segundo a entidade, além da celebração do termo de adesão concordando com as regras do SCG, é obrigatório que as credenciadoras possuam acordos bilaterais com todas as instituições integrantes do SCG.
Ou seja, pelas respostas fornecidas pelos bancos oficiados e pela Febraban, denota-se que o estabelecimento de contratos bilaterais entre, de um lado, a credenciadora interessada e, de outro, cada um dos bancos integrantes do SCG, exerce papel crucial para que sua adesão ao SCG seja aceita.
Embora possa se questionar quais seriam as justificativas para tal exigência, o fato é que atualmente o SCG contém 23 bancos participantes, o que implica que cada credenciadora, para aderir ao sistema, deve firmar contratos bilaterais com cada uma dessas instituições, tendo ou não interesse de manter relacionamento comercial com todas. Parece, a princípio, uma exigência desarrazoada, que merece aprofundamento.
Para além disso, há indícios de que novamente os bancos controladores de Cielo e Rede (Banco do Brasil, Bradesco e Itaú) estariam impondo condições que impedem o estabelecimento desses contratos ou recusando-se a negociar com as credenciadoras menores.
Quando questionados a respeito de quais credenciadoras cada uma dessas instituições estava apta a realizar a operação de antecipação de recebíveis, o Bradesco afirmou que possui contratos com Cielo, Rede, Getnet e Elavon, embora os dados financeiros apresentados apontem para operações realizadas apenas com Cielo e Rede. O Banco do Brasil informou que atualmente possui contrato com apenas Cielo e Rede. O Itaú informou que também opera apenas com recebíveis de Cielo e Rede.
Ou seja, embora tenham se passado cerca de 10 meses desde que a Circular 3721 do Banco Central tenha entrado em vigor,estabelecendo que todas as instituições financeiras adequassem seus sistemas para garantir a leitura de agendas padronizadas, o fato é que até o momento as referidas instituições continuam operando apenas com Cielo e Rede, as líderes de mercado, que concentram cerca de 90% do mercado de captura de transações com cartões de pagamento no Brasil.
Os indícios aqui coletados se somam àqueles apresentados no que se refere à conduta anterior, de exclusividade entre bandeiras e credenciadoras, denotando uma estratégia mais ampla por parte das instituições financeiras com o objetivo de favorecer suas controladas, Cielo e Rede, no mercado de credenciamento.
Como visto, para um estabelecimento comercial, ter a possibilidade de antecipar seus fluxos de recebíveis de vendas com cartões é razoavelmente importante, considerando ser um crédito com taxa reduzida em relação a outras operações. Assim, capturar suas vendas com uma credenciadora cuja agenda não é lida pelos principais bancos do país pode se constituir em um grande empecilho aos seus negócios.
Analisando o cenário posto, o lojista tem duas opções: (i) operar com uma das credenciadoras líderes, com aceitação nos principais bancos; ou (ii) operar com uma credenciadora menor, com taxas de desconto talvez mais favoráveis, mas mantendo seu domicílio bancário em uma instituição de menor porte.
Dados os custos de transação envolvidos, é possível que grande parte dos lojistas prefiram manter suas contas bancárias em algum dos bancos de maior porte, dada a capilaridade da rede de atendimento, portfólio de serviços e produtos, dentre outros aspectos. De outro modo, ao optar por uma credenciadora menor, o lojista deve ter em mente que terá que procurar um banco de menor porte caso tenha interesse de antecipar seus recebíveis.
O fato é que não há como negar que a referida prática, por parte dos bancos, constitui elevada barreira à entrada e ao desenvolvimento de novos players no mercado. Mais ainda, revela uma eventual reciprocidade entre os controladores de Cielo e Rede, garantindo que as agendas de cada uma dessas credenciadoras sejam lidas pelos bancos controladores da rival e vice-versa, em uma estratégia de manutenção de reserva de mercado, o que é ainda mais grave.
Por tudo quanto dito, esta SG entende que há indícios suficientes para que seja instaurado Inquérito Administrativo em desfavor do Bradesco, Banco do Brasil e Itaú-Unibanco, com o objetivo de aprofundar a análise da suposta recusa ou tratamento discriminatório por parte desses bancos em relação às credenciadoras não vinculadas aos seus respectivos grupos econômicos.
3.3 Discriminação no uso de equipamentos de captura - PinPad
A terceira conduta alvo da presente investigação preliminar tem por objetivo avaliar possível discriminação no uso de equipamentos de captura de transações com cartões de pagamento, usualmente chamados de Pinpad. Segundo informações fornecidas pela Rede e a Cielo, os principais meios de captura de transações com cartões no Brasil são o POS (point of sale) e o Pinpad. Nas imagens abaixo, é possível identificar ambos os modelos de equipamentos:
POS Cielo Pinpad
Figura 8: equipamentos de captura
Segundo dados de ambas as credenciadoras, cerca de 55% das transações com cartões no Brasil são capturadas por meio de POS, enquanto que aproximadamente 40% são capturadas por meio de Pinpad. O restante engloba comércio eletrônico, mobile, dentre outros.
Segundo Kasznar (2015), em sua obra intitulada Meios Eletrônicos de Pagamento[39], a diferença entre "a maquininha comum, ou POS, para o Pinpad, é que a maquininha pertence apenas a uma adquirente e aceita somente as bandeiras que aquela adquirente é homologada (...) já o Pinpad é multiadquirente, ou seja, dentro do mesmo equipamento são homologadas diversas chaves". Assim, enquanto o POS é exclusivo da credenciadora que o fornece, e nele são capturadas apenas as bandeiras às quais aquela credenciadora está vinculada, o Pinpad permite que diversas credenciadoras estejam em um mesmo equipamento, permitindo a captura de todas as bandeiras vinculadas às credenciadoras.
Outra diferença entre os dois modelos de equipamento se refere à forma de acesso à máquina de captura. Os POS em geral são fornecidos pelas credenciadoras, que os alugam aos estabelecimentos comerciais mediante um pagamento mensal. Já os Pinpad também podem ser alugados junto às credenciadoras, mas também podem ser adquiridos diretamente nos fabricantes. Segundo informações da (acesso restrito), cerca de 50% do parque de Pinpads brasileiro é de titularidade de redes de supermercados, que, por questões de ganhos de escala, preferem adquirir seus equipamentos diretamente dos fabricantes.
Como convivem dentro de um mesmo equipamento diversas credenciadoras, por questões de segurança da informação, o Pinpad deve criptografar cada compra realizada utilizando-se da chave de criptografia da credenciadora respectiva, repassando a informação da compra para a credenciadora que capturou a transação, conforme esquema abaixo:
Figura 9: processo de captura de transações com Pinpad.
Assim, nota-se que o Pinpad é um importante instrumento de indução da rivalidade no segmento de credenciamento, já que ele permite que diversas credenciadoras estejam presentes em um mesmo equipamento, sem custo adicional de aluguel para o lojista, além de facilitar a operacionalização no momento da venda, evitando o manuseio de diversas maquinetas . Dessa maneira, as transações com cada bandeira podem ser realizadas por meio de credenciadoras distintas, possibilitando ao lojista negociar taxas mais vantajosas com os credenciadores. Assim, por exemplo, um estabelecimento pode optar por capturar a bandeira Visa na Getnet, a Mastercard na Rede, a Elo na Cielo e assim por diante. Para que uma nova credenciadora seja contratada, basta inserir a chave de criptografia respectiva no equipamento.
Ocorre que, para que todas as credenciadoras possam ser contratadas por um estabelecimento comercial, o Pinpad utilizado deve conter um "mapa de chaves" com o código de cada uma das credenciadoras disponíveis no mercado.
Até 2010, quando o mercado era caracterizado pelo duopólio entre Rede (antiga Redecard) e Cielo (antiga Visanet), apenas havia no mercado as chaves de criptografia de ambas as credenciadoras. A partir da abertura do mercado, conforme já exposto, e o surgimento de novas credenciadoras, surgiu a necessidade de que novas chaves de criptografia fossem sendo criadas, de maneira a permitir que as entrantes também pudessem ser contratadas pelos estabelecimentos comerciais e serem capturadas em um mesmo Pinpad.
Assim, ao final de 2012, ficou convencionado que a Abecs iria atualizar o mapa de chaves sempre que uma nova credenciadora surgisse, atribuindo-lhe determinado código no mapa de criptografia. Contudo, atualmente, convivem no mercado dois mapas de chaves criptográficas: (i) um mais antigo, na versão 1.07, que não contempla as credenciadoras que entraram a partir de 2013; e (ii) um mais atualizado, na versão 1.08, contendo as entrantes mais recentes, conforme tabela abaixo:
Tabela 6 - Mapa de chaves
Posição no índice
Fonte: concorrentes/Abecs. Elaboração: Cade.
Nota-se que, na versão mais antiga, duas credenciadoras mais novas não estão presentes, o que impede, de pronto, que elas possam ser credenciadas pelos estabelecimentos que possuem equipamentos fornecidos com o mapa de chaves antigo. Contudo, não apenas o fornecimento de equipamentos desatualizados constitui um impedimento para que credenciadoras concorrentes possam estar presentes em um Pinpad.
O Comunicado ABECS de 17 de janeiro de 2014, que trata do compartilhamento de chaves criptográficas, dispõem em seu item 3, V, que:
A Credenciadora que está adquirindo PINPads, ou mesmo procedendo amanutenção técnica do mesmo, tem autonomia para excluir do Mapa Padrão e único de Chaves de Criptografia a chave criptográfica de uma outra Credenciadora (Mapa customizado).Porém não terá autonomia para vetar que a sua chavecriptográfica faça parte do Mapa Padrão e único de Chaves de Criptografia dos PINPads que alguma outra Credenciadora esteja comprando ou mesmo procedendo amanutenção técnica do mesmo (carga, seja presencial ou remota).
Ou seja, mesmo adquirindo um equipamento com um mapa de chaves atualizado, com a possibilidade de inserção de todas as credenciadoras naquele Pinpad, a credenciadora adquirente tem a prerrogativa, conferida pela autoregulação da Abecs, de vetar a chave de outras credenciadoras da maneira que lhe convier.
Ocorre que, segundo algumas credenciadoras menores informam, Cielo e Rede vêm atuando para dificultar a atuação de seus concorrentes de duas maneiras: (i) mantendo a utilização de equipamentos contendo o mapa de chaves mais antigo, que não contempla todas as credenciadoras; ou (ii) deliberadamentesolicitando a exclusão das chaves das demais concorrentes de seus equipamentos adquiridos, nos termos da autoregulação da Abecs.
No intuito de averiguar tal acusação, esta SG empreendeu instrução junto às principais fabricantes de Pinpads no Brasil, Gertec e Ingênico, e também junto à Cielo e Rede.
A Gertec informou[40] que aproximadamente 78% dos equipamentos vendidos por ela em 2015 foram adquiridos por credenciadoras. Desse total, 57% foi adquirido apenas pela (acesso restrito). A Ingênico[41], por sua vez, informou que 76% de seus equipamentos comercializados em 2015 foram adquiridos por (acesso restrito). Nota-se claramente que Cielo e Rede são as principais consumidoras de equipamentos Pinpad no Brasil, que posteriormente são alugados aos estabelecimentos clientes.
A Gertec informou ainda que, do total de equipamentos fornecidos à Rede em 2015, (acesso restrito) foram de um modelo que possui o mapa 1.07 ainda, ou seja, não contempla todas as credenciadoras do mercado. Além disso, em conformidade com o disposto no Comunicado ABECS de 17 de janeiro de 2014[42], já mencionado, a Rede apenas admite a inclusão da chave da concorrente Cielo nos equipamentos adquiridos, vetando todas as demais chaves de outros concorrentes, mesmo na versão do mapa 1.08. Ou seja, mesmo adquirindo um equipamento contendo o mapa de chaves mais atualizado, a credenciadora pode solicitar ao fabricante a inclusão/exclusão das chaves dos concorrentes que ela bem entender. No caso concreto, a Rede exclui todos os demais concorrentes, exceto a líder de mercado e sua principal rival, Cielo.
Em resumo, todos os equipamentos adquiridos pela Rede junto à Gertec, ainda que fornecidos com o mapa de chaves 1.08, continham as apenas as chaves da própria Rede e de sua principal concorrente, Cielo.
Dos equipamentos adquiridos junto à Ingênico a situação é semelhante. Os equipamentos adquiridos pela Rede continham as chaves apenas dela própria e da sua principal concorrente, a Cielo. Por sua vez, os equipamentos adquiridos pela Cielo continham as chaves da Rede e da Getnet (Santander), além da própria Cielo.
Assim, verifica-se que as líderes do mercado têm adquirido equipamentos que, ou não possuem o mapa de chaves atualizado, o que se constitui em impedimento técnico à atuação de algumas das credenciadoras menores, ou solicitam a inclusão apenas da chave de seu principal rival em seus equipamentos (exceção feita à Cielo em relação à Getnet, apenas), constituindo uma barreira comercial à atuação dos demais concorrentes.
Conforme alegado pela Cielo, as credenciadoras entrantes podem e devem realizar investimentos para aquisição de seus próprios Pinpads, com vistas a atender seus clientes. Assim, tais entrantes poderiam injetar em seus equipamentos as chaves criptográficas de outros adquirentes, de acordo com suas respectivas estratégias comerciais. No entanto, nenhuma empresa (entrante ou não) estaria obrigada a injetar as chaves adicionais de seus concorrentes, dado ser esse um investimento em infraestrutura própria de captura.
De fato, não se pode afastar, de pronto, que seria um direito de cada credenciador, ao adquirir seus equipamentos, inserir as chaves dos concorrentes que lhe convier, ou mesmo inserir apenas sua própria chave.
Contudo, alguns fatores levantam questionamentos razoáveis a se fazer a respeito da licitude de tal prática. Primeiramente, como já visto, Cielo e Rede possuem posições de dominância no mercado de credenciamento, devido não apenas ao fator histórico, mas também decorrentes de possuírem acesso exclusivo a algumas bandeiras, da força de seus controladores no mercado bancário, o que suscita outras preocupações concorrenciais, já levantadas nesta Nota Técnica. Assim, devido principalmente à questão do acesso exclusivo a algumas bandeiras, é plausível se supor – fato a ser avaliado com maior profundidade – que os estabelecimentos comerciais procurem uma dessas duas empresas para efetuar o primeiro credenciamento – aquele que fornece o Pinpad em primeira mão. Assim, ao fornecer o equipamento contendo apenas as chaves dela própria e do seu principal concorrente, o estabelecimento já estaria fechado para as demais credenciadoras.
Um segundo ponto, e talvez ainda mais relevante e preocupante sob o ponto de vista concorrencial, é o fato de que tanto Rede quanto Cielo inserem as chaves uma da outra em seus equipamentos. É razoável defender, talvez, que, devido ao fato de ser um investimento em equipamento proprietário, a credenciadora não deveria ser obrigada a inserir chaves de seus concorrentes. Contudo, tal argumento se torna menos sustentável quando ambas, reciprocamente, inserem as chaves de seu principal concorrente, deixando de fora os credenciadores menores. Nota-se que a questão da reciprocidade comercial também fora abordada na conduta anterior, a respeito da leitura de agendas, em que os bancos controladores de Cielo e Rede leem as agendas da credenciadora rival, impondo dificuldades para realizar tal procedimento em relação às demais credenciadoras.
Por fim, nota-se que as credenciadoras menores, entrantes, não vetam a inserção das chaves das líderes nos equipamentos adquiridos. Conforme informações fornecidas pela Ingênico, os equipamentos adquiridos pela (acesso restrito) contêm as chaves de seus principais rivais, Cielo e Rede, além das demais concorrentes. Trata-se da mesma lista de chaves inseridas nos equipamentos adquiridos por clientes não credenciadores, ou seja, que não teriam interesse em privilegiar um credenciador em relação a outro.
Não se pode olvidar também que a lógica de funcionamento de um Pinpad, e sua principal diferença em relação aos equipamentos POS, é justamente permitir que diversas credenciadoras estejam presentes em um mesmo equipamento, o que traz óbvios benefícios em termos de competição na ponta e redução de custos de transação para os estabelecimentos. Seria um contrassenso que os Pinpaps utilizados no mercado contivessem apenas a chave de uma credenciadora, o que, a princípio, reduziria a eficiência do mercado e contraria a lógica de desenvolvimento desse tipo de equipamento – seria um POS, e não um Pinpad. Em outras palavras, se a credenciadora opta pela escolha de não fornecer ao estabelecimento uma máquina que leia todas as bandeiras, de vários credenciadores, isso retira o propósito de um Pinpad. Se, portanto, a credenciadora oferece um Pinpad, sob o argumento de que o estabelecimento se beneficiará de várias bandeiras e credenciadores, qual é a lógica de propositadamente se excluir alguns desses credenciadores? A resposta mais plausível, neste momento, parece efetivamente ser uma lógica exclusivamente anticompetitiva, sem nenhuma eficiência para a credenciadora, salvo a exclusão de um grupo de concorrentes.
Também é importante ressaltar que, ainda que tais equipamentos sejam de propriedade de uma credenciadora, ela não fornece tais equipamentos a custo zero a seus clientes. Pelo contrário, Cielo, Rede e as demais credenciadoras cobram aluguel para fornecer os Pinpads aos lojistas. Ou seja, a princípio não existe uma lógica de maior custo a explicar o veto à leitura de credenciadores rivais.
Ou seja, há alguns indicativos que apontam para a racionalidade anticompetitiva do uso de Pinpads compartilhados, sem veto às chaves de concorrentes, já que: (i) é uma característica dos Pinpads a possibilidade de operar com mais de uma credenciadora no mesmo equipamento, gerando externalidades de rede e eficiências ao mercado; do contrário, há os POS proprietários e exclusivos da credenciadora; (ii) Cielo e Rede possuem dominância no mercado de credenciamento, resultado do histórico de atuação de ambas, da captura exclusiva de determinadas bandeiras e da força de seus controladores no mercado bancário; ambas são as maiores adquirentes de Pinpads no Brasil e, embora possam alegar que os equipamentos são de sua propriedade, ambos inserem reciprocamente as chaves uma da outra, excluindo os rivais menores; (iii) as credenciadoras menores, aparentemente, não vetam a inserção das chaves de seus concorrentes, incluindo aí as líderes Cielo e Rede; e (iv) ainda que tais equipamentos sejam de propriedade das credenciadoras, o custo de aquisição é repassado aos clientes, que pagam aluguel para poder operar com o equipamento.
Assim, nota-se que o veto à inserção das chaves de outras empresas é uma prática mais restrita à Cielo e Rede que, além de se beneficiarem de tal prática, prejudicando suas rivais, impedem o desenvolvimento do mercado, que poderia ser mais competitivo e mais interoperável, o que é potencialmente prejudicial ao consumidor. Assim, entende-se haver indícios suficientes para o prosseguimento da investigação em sede de Inquérito Administrativo.
3.4 Conclusões preliminares
Conforme explicado ao longo desta nota técnica, o mercado de meios de pagamento vem sofrendo importantes modificações ao longo dos últimos anos, iniciando em 2009 com um amplo estudo conjunto entre o Banco Central, SDE e SEAE, que culminou com a abertura do mercado de credenciamento para as principais bandeiras do mercado (Visa e Mastercard), anteriormente capturadas com exclusividade por Cielo (antiga Visanet) e Rede (antiga Redecard), até o início de sua regulação pelo Banco Central, competência conferida pela Lei 12.865/13, que deu início a uma série de normativos infralegais, objetivando não apenas garantir a segurança e solidez do mercado, mas também conferir maior nível de concorrência entre os agentes que nele transacionam.
Contudo, não obstante essas mudanças, o mercado brasileiro de credenciamento ainda possui custos mais elevados do que de outros países. Segundo dados da Febraban, em 2009[43], a taxa de desconto (MDR) média no Brasil para operações com cartões de crédito era de 2,9%, enquanto no Reino Unido era de 1,3% e de 2,2% nos Estados Unidos. Ainda que se comparada com a taxa atual, de 2,76%[44], a taxa brasileira ainda é significativamente superior.
Por se tratar de uma taxa cobrada dos lojistas em cada transação realizada, a MDR é um custo adicional do estabelecimento, que o repassa ao consumidor final no preço dos produtos/serviços comercializados. Ou seja, quanto maior a MDR, maior o custo no preço final ao consumidor.
Assim, é relevante que sejam avaliados os motivos pelos quais o custo do uso do cartão no Brasil se mantêm elevados, mesmo após a adoção de iniciativas que tenderam a aumentar a concorrência. Vale lembrar que o uso de meios de pagamentos eletrônicos é um importante veículo de inclusão financeira e movimentação da economia. Segundo dados da própria Abecs[45], em pesquisa realizada entre julho de 2014 e julho de 2015, cerca de 95% dos brasileiros usam o cartão de crédito todos os meses, sendo que 48% o fazem ao menos uma vez por semana, e 69% fazem ao menos uma compra parcelada sem juros todo mês. Ainda segundo a mesma pesquisa, 72% dos entrevistados teriam feito menos compras no mês anterior caso não houvesse o parcelado sem juros do cartão de crédito.
Diante da importância desse mercado para o consumidor brasileiro e para a própria economia do país, esta SG empreendeu instrução para avaliar possíveis condutas anticompetitivas que estariam sendo empreendidas no mercado por agentes que, em razão do histórico de atuação e da posição que ocupam, estariam dificultando o surgimento e o desenvolvimento de novos competidores.
Dada a configuração do mercado em 2009, quando cada uma detinha exclusividade com uma das duas bandeiras dominantes (Visa e Mastercard), e o cenário atual, verifica-se que a estrutura de um quase duopólio ainda persiste. Se em 2009 Cielo e Rede detinham 89,68% do mercado, atualmente ambas possuem 87,37% do mercado[46].
Ou seja, não obstante as diversas iniciativas visando dar maior abertura ao mercado e proporcionar a entrada de novos concorrentes, a situação pouco se alterou. Soma-se a isso os diversos indícios coletados por meio da instrução realizada e brevemente apresentados ao longo desta nota técnica, há indícios de que as supostas práticas têm contribuído para a manutenção de uma reserva de mercado, favorecendo Cielo, Rede e seus respectivos grupos econômicos, em detrimento de um mercado mais competitivo e eficiente, o que é de interesse do consumidor brasileiro. Vale mencionar ainda que há indícios de que algumas das práticas mencionadas tenham sido adotadas de maneira a preservar os interesses das líderes de maneira recíproca, a fim de prejudicar os demais concorrentes sem, no entanto, interferir negativamente nos negócios de Cielo e Rede, o que torna ainda mais grave as supostas práticas.
Inquérito Administrativo em desfavor de Elo, Alelo, Amex, Hipercard e Ticket, além do Banco do Brasil, Bradesco e Itaú, para avaliar a exclusividade desses arranjos com as credenciadoras Rede e Cielo, e a recusa em contratar com as demais credenciadoras do mercado, condutas, passíveis de enquadramento no artigo 36, §3º, incisos III, IV, V, X e XI da Lei nº 12.529/11.
Inquérito Administrativo em desfavor de Bradesco, Banco do Brasil e Itaú-Unibanco, com o objetivo de avaliar a recusa desses bancos em ler a agenda de recebíveis de credenciadoras concorrentes de suas controladas, Cielo e Rede, respectivamente, , condutas, passíveis de enquadramento no artigo 36, §3º, incisos III, IV, V, X e XI da Lei nº 12.529/11.
[1] Documentos SEI de nº 0004807, 0004823, 0004835 e 0005345.
[2] Procedimento Preparatório nº 08700.003151/2014-48. Representante: Ítalo Gabriel Moreira. Representados: Cielo S/A e Banco Bradesco S.A.
[3] Procedimento Preparatório nº 08700.004557/2014-48. Representante: Anônimo. Representadas: Cielo S/A e Rede S.A.
[4] A guisa de exemplificação: Ato de Concentração nº 08012.000332/2011-28. Requerentes: Banco do Brasil S.A., Banco Bradesco S.A. e Caixa Econômica Federal.
[5] Ato de Concentração 0063/1995, de interesse do Banco Bradesco; Banco de Investimento S.A.; REAL Administradora de Cartões e Serviços Ltda.; VISA International. Processo Administrativo 08012.004089/2009-01, Representante: Associação Brasileira de Internet. Representada: Redecard S.A.
[6]Processo Administrativo 08012.004089/2009-01, Representante: Associação Brasileira de Internet. Representada: Redecard S.A.; Recurso Voluntário 08700.002719/2009-46. Representante: Associação Brasileira de Internet. Representada: Redecard S.A.; Processo Administrativo 08012.005328/2009-31. Representante: SDE Ex Officio. Representadas: Companhia Brasileira de Meios de Pagamento - VisaNet; Visa do Brasil Empreendimentos Ltda.; Visa International Service Association
[7] Relatório sobre a Indústria de Cartões de Pagamento, elaborado pelo Banco Central do Brasil, SEAE/MF e SDE/MJ, p. 22-23. Disponível em: http://www.bcb.gov.br/htms/spb/Relatorio_Cartoes.pdf.
[8] A tarifa ao portador é, em geral, composta de uma parcela fixa, a anuidade, e outra variável, em geral negativa, em virtude dos programas de relacionamento disponibilizados pelos emissores. É comum que, na soma da parcela fixa com a variável, o portador tenha uma tarifa menor que o custo marginal de sua transação, ou mesmo um preço negativo, a fim de incentivar o uso de cartões de pagamento por seus clientes. O montante da tarifa cobrada dos portadores de cartão depende de uma série de fatores. A tarifa cresce com o custo dos bancos emissores e decresce com o grau de competição entre emissores, com a tarifa de intercâmbio e com o nível de resistência dos portadores de cartão – quanto maior a elasticidade-preço da demanda dos portadores por serviços de cartão, maior a sua resistência (Relatório sobre a Indústria de Cartões de Pagamento, p. 24).
[9] A taxa de desconto cobrada dos comerciantes também é função de diversas variáveis. Ela é crescente com o custo dos credenciadores e com a tarifa de intercâmbio. Geralmente é decrescente em função do grau de competição entre credenciadores e do nível de resistência dos estabelecimentos comerciais. O nível de resistência dos comerciantes, além de ser função crescente da elasticidade-preço da demanda por serviços de cartão dos estabelecimentos, também está ligado ao grau de competição existente entre os estabelecimentos. Quanto maior for essa competição, menor tenderá a ser o seu nível de resistência, tornando-os mais propensos a aceitar cartões como instrumento de pagamento e, portanto, dispostos a pagar taxas mais elevadas por esse serviço. Além disso, o nível de resistência dos estabelecimentos é tanto maior quanto mais elásticos forem os bens e serviços transacionados, pois bens e serviços inelásticos permitem mais facilmente um repasse de preços, possibilitando que uma eventual elevação da taxa de desconto seja repassada para os consumidores finais (Relatório sobre a Indústria de Cartões de Pagamento, p. 24-25).
[10] A tarifa de intercâmbio é, em geral, paga pelo credenciador ao emissor. A sua forma de cobrança é bastante heterogênea, sendo que a mais comumente utilizada é que seja uma porcentagem do valor da transação. No entanto, pode assumir a forma de um valor fixo por transação, ou mesmo uma combinação da tarifa fixa com a variável (Relatório sobre a Indústria de Cartões de Pagamento, p. 25).
[11] Relatório sobre a Indústria de Cartões de Pagamento, p. 24.
[12] Ilustração extraída do sítio eletrônico do Pagamento Digital, sob a rubrica "Como funciona o Pagamento Digital) (https://www.pagamentodigital.com.br/site/PagamentoDigital).
[13]Relatório sobre a Indústria de Cartões de Pagamento, elaborado pelo Banco Central do Brasil, SEAE/MF e SDE/MJ, p. 22-23. Disponível em: http://www.bcb.gov.br/htms/spb/Relatorio_Cartoes.pdf.
[14] Representante: SDE – Ex Officio. Representadas: Visa do Brasil Empreendimentos Ltda.; Visa International Service Association e Companhia Brasileira de meios de Pagamento.
[15] Dados de 2014 extraídos das estatísticas de pagamento de varejo e de cartões no Brasil. Disponível em http://www.bcb.gov.br/?SPBADENDOS.
[16] Resposta ao ofício nº 1589/2015/CADE.
[17] Não foram encontrados dados públicos a respeito de sua representatividade em termos de valores.
[18] Envolve arranjos de mercados distintos, como vouchers e cartões de crédito.
[19] HOVENKAMP, Herbert. "The Law of Competition and its practice". 4ª edição. P. 479-480. Original: "Many of the foreclosure theories of exclusive dealing become more robust i fone views them, not as excluding rivals from a Market altogether, but as raising rivals costs by relegating them to inferior distribution channels".
[20] As externalidades de rede têm a característica de gerar benefícios – ou malefícios- não apenas para aquele usuário adicionado na rede, mas para todos os usuários que já estão envolvidos previamente. FILHO, Arthur Barrionuevo; LUCINDA, Claudio R. "Externalidades de Rede e Tarifas de Interconexão na Rede Móvel: o caso brasileiro". Escola de Administração de Empresas de São Paulo, Fundação Getúlio Vargas – FGV. São Paulo: 2005.
[21] AC nº 08012.006726/2011-90, de interesse das empresas Boa Vista e Equifaz.
[22] Fato já explorado pelo CADE no PA nº 08012.004089/2009-01.
[23]Apenas à guisa de exemplificação, conforme dados do BACEN, no mercado de credenciamento de cartão de crédito, o índice de concentração dos dois maiores credenciadores aumentou de 88% em 2013 para 90% em 2014. Um motivo foi a migração dessa atividade no arranjo Hipercard para a Rede.
[24] Resposta ao ofício nº 1589/2015 de 20 de março de 2015.
[25] AC nº 08012.000332/2011-28.
[26] Ofício nº 1728/2015 de 24 de março de 2015.
[27] Ofício nº 1729/2015 de 20 de março de 2015.
[28] Ofício nº 1598/2015 de 20 de março de 2015.
[29] Ofício nº 2836/2015 de 26 de maio de 2015.
[30] Em resposta ao ofício nº (acesso restrito)/2015, de janeiro de 2015.
[31] Ofício nº (acesso restrito)/2015, de 09 de junho de 2015.
[32] Resposta ao ofício nº (acesso restrito)/2015, de 02 de julho de 2015.
[33] Exceção feita à Amex, que é licenciada exclusiva do Bradesco. Contudo, a racionalidade econômica é a mesma: a exclusividade mantida com a Cielo favorece empresa da qual o Bradesco possui participação.
[34] Disponível em <http://www.abbc.org.br/noticiasview.asp?idNoticia=3825>. Consulta realizada em 05 de dezembro de 2015.
[35] Resposta ao ofício nº 3718/2015 de 10 de agosto de 2015.
[36] Resposta ao ofício nº 3450/2015 de 27 de julho de 2015.
[37] Resposta ao ofício nº 3444/2015 de 29 de julho de 2015.
[38] Resposta ao ofício nº 6384/2015 de dezembro de 2015.
[39] KASZNAR, Istvan. MEIOS ELETRÔNICOS DE PAGAMENTO – Análise do Mercado de Cartão de Crédito. Editora Book Express. São Paulo: 2015.
[40] Resposta ao ofício 6385/2015, de 25 de novembro de 2015.
[41] Resposta ao ofício 6386/2015, de 04 de dezembro de 2015.
[42] Segundo o referido comunicado: "V) a Credenciadora que está adquirindo PIN Pads, ou mesmo procedendo a manutenção técnica do mesmo, tem autonomia para excluir do Mapa Padrão e único de Chaves de Criptografia a chave criptográfica de uma outra Credenciadora (Mapa customizado).Porém não terá autonomia para vetar que a sua chave criptográfica faça parte do Mapa Padrão e único de Chaves de Criptografia dos PIN Pads que alguma outra Credenciadora esteja comprando ou mesmo procedendo a manutenção técnica do mesmo (carga, seja presencial ou remota)."
[43] Disponível em <http://www.febraban.org.br/7Rof7SWg6qmyvwJcFwF7I0aSDf9jyV/sitefebraban/Ivo%20Vieitas.pdf>. Consulta realizada em 14 de dezembro de 2015.
[44] Segundo dados da ABECS, disponível em . Consulta realizada em 14 de dezembro de 2015.
[46] Em número de estabelecimentos credenciados. Em 2009, Cielo possuía 49,57% e Rede 40,11%. Atualmente, a Cielo possui 49,73% e a Rede 37,63%. Dados do Banco Central do Brasil.
Documento assinado eletronicamente por Marcelo Nunes de Oliveira, Coordenador(a)-Geral, em 16/03/2016, às 16:56, conforme horário oficial de Brasília e Resolução Cade nº 11, de 02 de dezembro de 2014.
Documento assinado eletronicamente por Kenys Menezes Machado, Superintendente-Adjunto(a), em 16/03/2016, às 17:19, conforme horário oficial de Brasília e Resolução Cade nº 11, de 02 de dezembro de 2014.
A autenticidade deste documento pode ser conferida no site http://sei.cade.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 0177476 e o código CRC 23B69327.