Nosso Brasil: Julho 2015
ESCLARECIMENTOS SOBRE A NOTA INFORMATIVA Nº 1.000 do Senado Federal
Ao prestar esclarecimentos sobre a Nota Informativa Nº 1000, de 2015, queremos agradecer o excelente volume de informações prestadas através da mesma, pelo Sr. Marco André Ramos Vieira MD Consultor Legislativo do Senado.
Vamos analisar item por item, abordando o que nos parece pertinente.
1. SOBRE A MINUTA DE PEC
A descrição da minuta da PEC está excelente e nada temos a acrescentar.
2. ANÁLISE DA MINUTA DE PEC
Quanto à observação de que a PEC exigirá ajustes jurídicos vamos detalhar o que nos parece precisará ser feito.
2.1 VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS
Evidentemente o IOF terá de ser extinto, ou substituído como sendo uma parcela a ser cobrada pelos Estados e Distrito Federal ao aplicarem o Imposto previsto. Quanto aos ajustes com os municípios isso ficará a cargo das Assembleias Legislativas de cada unidade federativa.
2.1.1 SOBREPOSIÇÃO DA COMPETÊNCIA FEDERAL
Já fizemos referência ao IOF e é muito pertinente a observação referente ao sistema compensatório existente para o ICMS que não existirá mais, com a substituição deste imposto. As transações financeiras terão de ser processadas pelo sistema bancário, algo essencial para se evitar a fuga ao imposto. Quanto à observação sobre a liberdade concedida aos entes federados, entendemos que esta é uma das grandes vantagens do sistema proposto.
2.1.2 VIOLAÇÃO DA NÃO CUMULATIVIDADE PARA O ICMS
O Congresso acaba de aprovar uma legislação que altera, a favor dos Estados consumidores, a tributação do ICMS.
2.1.3 DIMINUIÇÃO DAS RECEITAS TRANSFERIDAS AOS MUNICÍPIOS
Os Municípios passarão a receber não mais somente 25% do ICMS, mas sim o valor necessário, pois cada unidade federada definirá o montante dos recursos que será cobrado pelo novo Imposto, algo hoje impensável, em termos de receita tributaria.
2.2 PREMISSAS EQUIVOCADAS UTILIZADAS NA JUSTIFICAÇÃO
Vamos analisar os itens apontados.
2.2.1 NÃO EQUILÍBRIO DOS ORÇAMENTOS ESTADUAIS
Excelente valiosa e altamente convincente a análise feita neste item, não restando qualquer dúvida sobre as vantagens da tributação sobre circulação financeira, em comparação com o sistema de valor agregado sobre consumo. Ao contrário do que ocorre agora, as unidades federativas terão autonomia para trabalhar com orçamentos devidamente equilibrados.
2.2.2 TENDÊNCIA À MONETIZAÇÃO DA ECONOMIA
Valiosa argumentação para justificar a PET, pois deslocar a tributação do consumo para a monetarização é excelente, sob o ponto de vista de justiça social. Para complementar é preciso reduzir o valor das notas em circulação, aliás, uma tendência universal em termos de proposição, obrigando a identificação do dinheiro circulante. Ao contrário do que foi argumentado, a tendência com a PEC é reduzir drasticamente o dinheiro circulante.
2.2.3 NÃO OBSERVAÇÃO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA
Destacamos e reproduzimos o seguinte parágrafo da Nota Informativa: "Um dos ideais do sistema tributário é a pessoalidade da tributação, de modo que a definição do valor devido deveria levar em conta as características pessoais do contribuinte". A PET estabelece como condição para sua implantação, a observação e respeito à capacidade contributiva, do contribuinte, aspecto esse totalmente desconsiderado pelo ICMS.
Quanto à consideração sobre a possibilidade de os entes federados não aproveitarem o sistema de tributação proposto, entendemos que é melhor que assumam de forma consciente das vantagens oferecidas, do que serem obrigados a adotarem um sistema imposto.
Estas as considerações que entendemos pertinentes, ficando ao dispor para prestar maiores esclarecimentos.
NOTA INFORMATIVA Nº 1.000, DE 2015
Referente à STC nº 2015-02614, do Senador OMAR AZIZ, na qual se requer a elaboração de nota informativa sobre a Proposta de Emenda à Constituição relativa ao ICMS.
O Senador OMAR AZIZ solicitou a elaboração de nota informativa sobre a minuta de Proposta de Emenda à Constituição (PEC) anexa à Solicitação de Trabalho à Consultoria (STC).
Em atendimento à STC, analisar-se-ão, preliminarmente, os pontos abordados pela proposta de emenda. Após, serão examinados os aspectos tributários da proposição e, em seguida, as implicações da sua eventual aprovação.
A minuta visa acrescentar novo inciso e parágrafo ao art. 155 do texto constitucional. Com a introdução do inciso IV ao art. 155 da Constituição Federal (CF), amplia-se a competência dos Estados e do Distrito Federal para instituir imposto sobre operações financeiras. No entanto, o parágrafo 4º a ser acrescentado impede que seja instituído simultaneamente o novo imposto e o ICMS[1], cabendo a cada unidade federativa optar por um dos tributos.
Como regra de vigência, a minuta estabelece o início de produção de seus efeitos com a publicação da Emenda.
Justificou-se a proposta pelo fato de o ICMS não observar o princípio da capacidade contributiva, previsto no art. 145, § 1º, da CF. Como alternativa deveriam os Estados tributarem a movimentação financeira, o que poderia equilibrar os orçamentos estaduais e reduzir os preços dos produtos aos consumidores finais.
A proposta é flagrantemente contrária ao ordenamento jurídico, violando-se diversos dispositivos constitucionais, além de partir de premissas equivocadas.
Caso aprovada a proposta, haverá uma invasão de competência federal, que já tributa as operações financeiras por meio do IOF[2]. Ademais, a proposição violará o princípio da não-cumulatividade previsto para o ICMS e prejudicará os municípios, que deixarão de participar da arrecadação desse imposto, comprometendo-se o equilíbrio federativo.
Na sequência, serão analisadas, de forma mais detalhada, cada uma dessas implicações.
Conforme previsto no art. 153, inciso V, da CF, as operações financeiras (como crédito e relativas a títulos e valores mobiliários) estão no campo de incidência do imposto federal. Caso a PEC seja aprovada, sobre essas operações haveria bitributação, incidindo o IOF, estabelecido em lei federal, e o imposto estadual. Ainda que fosse restrita a tributação pelo novo imposto somente à movimentação bancária, a exemplo do que ocorria com a extinta CPMF[3], com a tendência de sobrecarga dessas operações, os contribuintes evitariam a utilização do sistema bancário convencional, para pagar menos tributo. Além do mais, poderiam existir no Brasil 27 leis estaduais e distrital distintas, de modo que os contribuintes procurariam operar nos Estados que oferecessem menor carga tributária.
De acordo com o disposto no inciso I do § 2º do art. 155 da CF, o ICMS é imposto não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou outro Estado ou pelo Distrito Federal.
Caso aprovada a PEC, o contribuinte localizado em Estado que não tribute o ICMS, caso adquira mercadorias e serviços em determinado Estado que institua esse imposto, não terá direito a crédito, sendo onerado efetivamente pelo tributo.
Conforme previsto no inciso IV do art. 158 da CF, pertencem aos municípios 25% do produto da arrecadação do ICMS. Desse modo, caso o Estado deixe de instituir o tributo, os municípios localizados naquela unidade da Federação terão redução de receitas, o que lhes causará desequilíbrios orçamentários e consequentemente comprometerá o pacto federativo.
Contrário do afirmado na justificação da PEC, a medida não promoverá o equilíbrio dos orçamentos estaduais, tenderá a monetizar a economia e não atenderá ao princípio da capacidade contributiva, conforme a seguir detalhado.
Qualquer debate acerca da conveniência de tributar as transações financeiras não pode relegar a experiência brasileira com a CPMF, que fornece subsídios relevantes para a discussão.
A CPMF constituiu uma espécie particular de tributo sobre transações financeiras (financial transaction taxes), incidente sobre operações internas com objetivo arrecadatório (constituir uma fonte segura de recursos para a saúde), sem gerar impactos relevantes na tomada de decisão pelos agentes econômicos.
Anteriormente à CPMF, em função da crise de financiamento da saúde, havia sido instituído, em julho de 1993, o Imposto Provisório sobre a Movimentação Financeira (IPMF), em decorrência da Emenda à Constituição nº 3, de 17 de março de 1993. Esse imposto foi extinto por ter sido declarado inconstitucional, o que pressionou e viabilizou o surgimento de uma contribuição, a CPMF (Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996). A alíquota que havia sido de 0,25% durante a vigência do IPMF, foi reduzida para 0,2% com a criação da CPMF, incidindo sobre qualquer operação liquidada ou lançamento realizado, pelas instituições financeiras, que representassem circulação escritural ou física de moeda, e de que resultasse ou não transferência da titularidade dos mesmos valores, créditos e direitos. O baixo patamar das alíquotas buscava impedir a corrosão da base de incidência do tributo, devido à redução do número de transações financeiras, garantindo uma arrecadação estável ao longo do tempo. A CPMF vigorou inicialmente entre 23 de janeiro de 1997 e 23 de janeiro de 1999, sendo substituída pelo IOF até seu reestabelecimento em 17 de junho de 1999. Sua alíquota, que era originalmente de 0,20%, foi elevada, na época de seu restabelecimento, para 0,38%, posteriormente reduzida para 0,30%, em 17 de junho de 2000, e novamente aumentada para 0,38%, em 19 de março de 2001. A contribuição foi definitivamente extinta em 31 de dezembro de 2007.
A arrecadação dessa contribuição, em 2007, foi de R$ 36,5 bilhões. Naquele ano, a arrecadação de ICMS totalizou R$ 152,1 bilhões[4]. Caso fosse mantida a mesma proporção existente naquela época entre a arrecadação da CPMF e do ICMS, a alíquota deveria ser 5 vezes maior, para que somente a tributação sobre movimentação financeira mantivesse o nível de arrecadação estadual. Dessa forma, o novo imposto, ao contrário do afirmado na justificação da minuta de PEC, não equilibraria os orçamentos estaduais, pois não seria suficiente para sustentar os gastos estatais, se não tiver uma alíquota extremamente elevada.
A instituição do imposto em substituição ao ICMS acarretará a necessidade de se aumentar demasiadamente a alíquota sobre a movimentação financeira, o que tenderá à monetização da economia.
Os defensores do imposto sobre movimentação afirmam que o tributo não estimularia a monetização, pois o custo de transação com moeda manual é superior à economia de impostos obtida. Assim, seria mais seguro e menos oneroso continuar a utilizar os bancos do que portar o dinheiro e fazer pagamentos com papel-moeda. Essa afirmação é verdadeira somente para os casos em que a alíquota é reduzida. Contudo, para substituir o ICMS, necessariamente a alíquota terá que ser elevada, o que compensará a utilização do papel moeda no lugar das transações eletrônicas, desestimulando a intermediação financeira.
Com a monetização, o controle inflacionário será mais difícil, pois o governo precisará emitir mais papel moeda. Haverá, ainda, o risco de as transações financeiras passarem a ser realizadas por meio do sistema bancário de outros países que não cobram o tributo.
Segundo especialistas, incluindo entre eles o ex-Presidente do Banco Central do Brasil, Armínio Fraga, a tributação sobre movimentação financeira, como foi o caso da CPMF, inibe a participação de capital estrangeiro no mercado de capitais e, como comprovam alguns estudos e depoimentos empresariais, afeta negativamente e de modo irrecuperável a competitividade do produto nacional[5].
Outra consequência da elevada tributação sobre a movimentação bancária será a tendência ao aumento das fusões e reorganizações das empresas para evitar transações monetárias entre partes relacionadas.
Um dos ideais do sistema tributário é a pessoalidade da tributação, de modo que a definição do valor devido deveria levar em conta as características pessoais do contribuinte. Entretanto, a tributação sobre a movimentação financeira despersonalizaria a cobrança de tributos, pois os contribuintes pagariam em função do dinheiro movimentado, sem levar em conta suas despesas, ou se o dinheiro decorreu de empréstimos, por exemplo, que não se incorporam de modo definitivo ao patrimônio do contribuinte.
Ainda que se fixem alíquotas diferenciadas em função do total movimentado, é muito difícil alcançar a progressividade da tributação. Isso porque a redução da alíquota para determinado montante movimentado ou a elevação para certo patamar pode acarretar a abertura de diversas contas pelo contribuinte ou a utilização de contas em nome de parentes ou de interpostas pessoas para diluir a movimentação financeira.
Dessa maneira, a exemplo do que ocorre com o ICMS, a tributação sobre movimentação financeira não respeita o princípio da capacidade contributiva.
Por fim, os gastos com o novo tributo serão repassados inexoravelmente para o custo das mercadorias vendidas, a fim de que os agentes econômicos mantenham o mesmo nível de lucro. Dessa forma, ao contrário do afirmado na justificação, a medida não promoverá redução de preços ao consumidor final.
Para substituir o ICMS por um imposto sobre operação financeira, a alíquota desse tributo terá que ser elevada, o que pode estimular a elisão fiscal por meio da não utilização do sistema bancário oficial. As pessoas passariam a utilizar o dinheiro para obter descontos nas transações comerciais, de modo que as projeções de arrecadação não seriam confirmadas quando comparadas à obtida pela CPMF.
Além do mais, ao deixar a opção pela tributação entre o imposto sobre operações financeiras e o ICMS, é provável que a proposta não traga nenhuma efetividade. Se os Estados entenderem que não haverá ganho na tributação, não modificarão suas legislações internas, tornando letra morta a PEC.
Essas foram as considerações em relação à solicitação formulada. Para quaisquer observações ou esclarecimentos adicionais que o Senador julgar necessários, a Consultoria Legislativa, em especial o subscritor desta Nota, coloca-se à disposição.
Advirta-se que notas informativas com conteúdo similar foram encaminhadas a outros Gabinetes, devido a pedidos de análise da mesma minuta de PEC.
Consultoria Legislativa, 22 de abril de 2015.
[1] Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação.
[2] Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou relativas a Títulos ou Valores Mobiliários.
[3] Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira
[4] SECRETARIA DE ESTADO DOS NEGÓCIOS DA FAZENDA DE SÃO PAULO. Relatório da Receita Tributária. Estado de São Paulo. Da Arrecadação das Receitas Federais. Janeiro de 2009. Disponível em: http://www.unesp.br/ape/mostra_arq_multi.php?arquivo=4752. Acessado em: 17 de abril de 2015.