A Auditoria Governamental e a Aplicação de Recursos Públicos
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A Auditoria Governamental e a Aplicação de Recursos Públicos Repassados Por Uma Instituição Pública Mediante Convênio [1]
Bianca da Silva de Santana
RC: 14514 - 13/04/2018
SANTANA, Bianca da Silva de [2]
SANTANA, Bianca da Silva de. A Auditoria Governamental e a Aplicação de Recursos Públicos Repassados Por Uma Instituição Pública Mediante Convênio. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 03, Ed. 04, Vol. 02, pp. 13-23, Abril de 2018. ISSN:2448-0959
Auditoria nos Convênios
Este trabalho limita-se a apresentar o assunto a algumas reflexões quanto à colaboração da auditoria governamental, mediante suas normas, técnicas e procedimentos na avaliação do comprometimento do gestor público na adoção de políticas e práticas adotadas, que possam comprometer a aplicação dos recursos públicos que lhes foram confiados mediante a celebração de convênios. As normas e técnicas da auditoria governamental servem como parâmetros para avaliar os resultados alcançados, constatando se o que determina a legislação foi adequadamente empregado e se os recursos tiveram boa e regular aplicação, atendendo aos objetivos a que foram propostos.
Palavras-Chave: Auditoria Governamental, Definições, Normas Técnicas e Procedimentos, Convênios, Controle.
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta é prevista no art. 70 da Constituição Federal de 1988, que estabelece a verificação dos recursos públicos quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. A Constituição Federal estabelece que a fiscalização seja exercida pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder.
Algumas entidades por determinação legal têm o dever de prestar contas de sua gestão administrativa e financeira a sociedade. A forma pela qual essas organizações se comunicam com o público, em geral, ocorre por meio das demonstrações financeiras ou contábeis.
A Auditoria governamental surge então apresentando um conjunto de técnicas que visa avaliar a gestão pública, pelos processos e resultados gerenciais, e a aplicação de recursos públicos por entidades de direito público e privado, mediante a confrontação entre uma situação encontrada com um determinado critério técnico, operacional ou legal. Trata-se de uma importante técnica de controle do Estado na busca da melhor alocação de seus recursos, não só atuando para corrigir os desperdícios, a improbidade, a negligência e a omissão e, principalmente, antecipando-se a essas ocorrências, buscando garantir os resultados pretendidos, além de destacar os impactos e benefícios sociais advindos.
A gestão de convênios constitui elementos que irão colaborar para elevar o nível de entendimento na complexa função do contexto dos controles, externo e interno, em que se busca uma integração, a fim de proporcionar de forma clara os requisitos de formalização, execução e prestação de contas nos principais aspectos que envolvem os Convênios (RAMIDOFF & ROCHA, 1998).
Convênio é qualquer instrumento que discipline a transferência de recursos públicos e tenha como participante órgão da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União, visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.
Concedente é o órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista, responsável pela transferência dos recursos financeiros ou pela descentralização dos créditos orçamentários destinados à execução do objeto do convênio, bem como a responsabilidade de controlar e fiscaliza a execução do Convênio, e aprovar as prestações de contas que forem apresentadas pelo Convenente.
Proponente é a instituição pública ou particular que se dirige ao titular do Ministério, órgão ou entidade responsável pelo programa, e propõe a celebração de convênio, mediante a apresentação de Plano de Trabalho, que após análise da documentação que acompanha o Plano de Trabalho e a sua aprovação, o proponente após assinatura do convênio, passa a figurar na situação de Convenente.
Convenente é o órgão da administração pública direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista, de qualquer esfera de governo, ou organização particular com a qual a administração federal pactua a execução de programa, projeto/atividade ou evento mediante a celebração de convênio;
Executor é o órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista, de qualquer esfera de governo, ou organização particular, responsável direta pela execução do objeto do convênio. O Executor pode ser ou não o convenente, devendo ser indicadas, no instrumento de Convênio, as suas obrigações, tendo em vista que é o responsável direto pela execução do Convênio.
Os convênios podem ter três origens:
Apresentação de emenda ao Orçamento Fiscal da União por deputado federal ou senador;
Proposta ou projeto formulado pelo próprio interessado, diretamente ao ministério ou a entidade que disponha de recursos aplicáveis ao objeto pretendido; e
Próprio ministério ou própria entidade que detectam a existência de necessidades ou desejam implementar programas.
Normalmente um convênio envolve quatro fases, conforme quadro abaixo:
Quadro 01 – As fases do convênio. Fonte: Ramidoff & Rocha, 1998
É fundamental para a aprovação de um convênio, que o convenente atenda às condições de participação, qualquer falha no projeto ou inobservância de uma exigência como: previsão de contrapartida correta contextualização da situação de necessidade, preenchimento adequado dos formulários específicos, apresentação de plano de trabalho consistente e completo pode inviabilizar a obtenção de recursos.
A exatidão das informações do plano de trabalho tem repercussão, também, na execução do convênio e na respectiva prestação de contas. A fiscalização baseia-se nas informações do plano de trabalho para fixar critérios de avaliação do alcance das metas propostas. Subestimar ou superestimar as metas, os custos ou o cronograma de execução do objeto do convênio poderá trazer sérias consequências para o gestor do convênio (BRASIL, 2003, p. 28).
Neste contexto, para propor a celebração de convênio, o interessado deve atentar para: a elaboração de plano de trabalho de forma detalhada e completa, estruturação de orçamento realista com o objeto programado, certificação da existência dos recursos de contrapartida, realização de previsão das fases do projeto e do prazo adequado para sua conclusão, e principalmente, propor a celebração de convênio, somente quando dispuser do projeto básico de seu objeto.
Durante a execução das fases do convênio, é importante ficar atento à legislação, a fim de evitar que a execução do convênio ou a sua prestação de contas seja considerada irregular pela Controladoria-Geral da União – CGU e Tribunal de Contas da União – TCU.
O sucesso na fase de execução do convênio depende essencialmente de dois fatores: o planejamento do convênio no plano de trabalho e o atendimento às normas de administração orçamentária e financeira da administração pública.
Falhas e irregularidades cometidas nessa fase poderão comprometer, irremediavelmente, as contas que serão apresentadas à concedente. Na fase de execução é que normalmente ocorrem as ações de fiscalização, cujas conclusões, servirão de respaldo à avaliação das contas.
Tendo em vista o tempo decorrido entre a apresentação da proposta e a liberação dos recursos, o convenente percebe que o objeto previsto não poderá ser executado nos termos propostos no instrumento de convênio, ou que o objeto proposto não é considerado mais prioritário. Nesses casos, o convenente deve entrar em contato com a concedente, para renegociar os termos do convênio naquilo que não seja exequível.
Não devendo o convenente, em hipótese alguma, utilizar os recursos para outra finalidade, visto que é considerada falha de natureza grave, o que normalmente conduz ao julgamento pelas irregularidades das contas apresentadas (BRASIL, 2003, p. 31).
A execução financeira tem importância fundamental na execução do convênio. Inicialmente deve ser aberta conta corrente em instituição bancária, para movimentação de recursos do convênio, sendo informado o respectivo número à concedente. Para cada convênio, uma conta exclusiva.
Os recursos depositados na conta corrente específica somente podem ser utilizados para pagamento de despesas referentes ao objeto do convênio. Obrigatoriamente, os pagamentos devem ser feitos mediante a emissão de cheques nominativos ou ordem bancária, configurada a relação causal entre as despesas efetuadas e o objeto conveniado.
Todos os débitos da conta corrente devem corresponder a um comprovante da regular liquidação, ou seja, cada débito em conta deverá estar suportado por documento comprobatório da execução efetiva da despesa (empenho, nota fiscal, recibo, medições, cópia de cheque) no mesmo valor (BRASIL, 2003, p. 35/36).
Os documentos das despesas devem ser emitidos em nome do convenente, constando o atesto de recebimento do bem ou de execução dos serviços, inclusive, o número e o título, objeto do convênio.
Outro cuidado que o convenente deve tomar é o de não realizar pagamentos antes ou após o período de vigência do convênio, cuja impropriedade pode ter como consequência, a impugnação do valor e a sua respectiva devolução.
A execução do convênio, diz respeito aos procedimentos aplicados após a celebração do Convênio, relativo aos fatos relacionados com a liberação dos recursos e sua utilização.
A execução física do objeto do convênio desenvolve-se em várias fases e compreende diversos procedimentos. Deve existir perfeita sincronia com a execução financeira, evitando dúvidas quanto à legalidade e à lisura dos atos praticados (BRASIL, 2003, p. 38).
As liberações das parcelas ficarão retidas quando ocorrerem às situações de não ter havido comprovação da boa e regular aplicação de parcela recebida; verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos; atrasos não justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas; práticas atentatórias aos princípios fundamentais de Administração Pública nas contratações e demais atos praticados na execução do Convênio; e quando for descumprida, pelo convenente ou executor, qualquer cláusula ou condição do Convênio.
Por se tratar da utilização de recursos da União, há necessidade de serem obedecidas às regras aplicáveis à Administração Pública Federal. Sendo assim, quando o convenente for órgão ou entidade pertencente a qualquer esfera de Governo, bem como, entidades privadas, deverão na execução, obrigatoriamente, aplicar as disposições da Lei n.º 8.666/93 – lei de licitações e contratos, ou adotar procedimentos semelhantes aos estabelecidos naquele Diploma Legal.
Conforme o valor e a natureza do objeto a ser adquirida ou produzida (obras e serviços de engenharia e compras e outros serviços), a licitação pode ser realizada por convite, tomada de preços, concorrência ou pregão. A comissão de licitação encarregada de proceder às licitações deve ser integrada, preferencialmente, por pessoas que possuam um mínimo de conhecimento da legislação específica e alguma experiência em processos licitatórios, caso não tenham, o convenente gestor, deverá proporcionar treinamento mediante a capacitação dos membros da comissão.
Na fase de celebração do contrato com a empresa vencedora, após o regular processo licitatórios, os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua execução, expressa em cláusulas que definam direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da proposta. As cláusulas contratuais do contrato (BRASIL, 2003, p. 40/41), devem conter todas as especificações referentes a:
Definição exata e perfeita do objeto contratado;
Regime de execução ou forma de fornecimento;
Prazos das etapas de execução, conclusão, entrega e recebimento definitivo do objeto;
Preço dos produtos ou dos serviços;
Forma de pagamento, correspondente às fases de andamento da realização do objeto;
Critérios de reajuste de preços;
Direitos e responsabilidades das partes, penalidades cabíveis e valores de multas;
Início e término de vigência.
Grande parte dos convênios trata de obras. Obra pública é considerada toda construção, reforma fabricação, recuperação ou ampliação de bem público, realizada de forma
direta pela Administração ou indiretamente, por intermédio de terceiro contratado por meio de licitação, observada a legislação vigente. Normalmente, construção e recuperação de estradas rodoviárias e vicinais, pontes, pavimentação asfáltica, construção de matadouro, mercados e feiras, eletrificação rural, e outros são alguns exemplos da variedade de projetos demandantes de recursos.
Após a celebração dos convênios, as instituições que repassaram os recursos passam a acompanhar a execução dos objetos conveniados com vistas a constatar se estão sendo executados de acordo com o plano de trabalho aprovado e se atenderão aos objetivos a que foram propostos.
Dessa forma, técnicos são designados a procederem à fiscalização in loco nos convênios, visando acompanhar, avaliar e orientar a execução das obras/serviços se está sendo ou se foram executados da forma que estava prevista, além de examinar documentos do processo licitatório, que devem está de acordo com o que estabelece a lei 8.666/93 de licitações e contratos, as notas fiscais e extratos bancários visando constatar se os recursos realmente estão sendo utilizados conforme o acordado e se atendem as exigências legais, assim como analisam e aprovam ou não a prestação de contas apresentada pelos convenentes após a execução final dos convênios.
Se na análise da prestação de contas realizada pela instituição repassadora, constatar-se que o convenente não cumpriu com o que estava pactuado e não regularizar as pendências quando solicitado pela Autarquia, os procedimentos para instauração da Tomada de Contas Especial será iniciado.
A Tomada de Contas Especial é um processo administrativo, formalizado com o objetivo de apurar os fatos ocorridos, identificar os responsáveis e quantificar o débito daqueles que derem causa a perda, extravio, desvio de recursos ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário.
Durante a tramitação da Tomada de Contas Especial, desde sua instauração até o julgamento pelo Tribunal de Contas da União, o responsável (pessoa que geriu os recursos do convênio) tem o direito à ampla defesa e ao contraditório, podendo produzir as provas que julgar necessárias em seu favor.
Os responsáveis pela aplicação de recursos transferidos pela União que tiverem suas contas julgadas irregulares pelo TCU poderão sofrer várias sanções, como:
Devolução dos valores, com atualização monetária e juros de mora;
Multa que pode alcançar 100% do valor atualizado do dano ao erário;
Inscrição no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal – CADIN, o que implica impossibilidade de realizar transações bancárias;
Declaração, pela Justiça Eleitoral de inelegibilidade para cargos eletivos.
Além dessas sanções, o órgão convenente poderá receber a chancela de inadimplente no SIAFI, impedindo-o de receber novas transferências.
O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, é um sistema de controle orçamentário, financeiro e contábil do Governo Federal, gerenciado pelo Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO. Nesse sistema encontra-se inserido um módulo específico de convênios, onde são cadastrados todos os convênios firmados pelo Governo Federal, demonstrando separadamente a aplicação de recursos públicos federais no país, por órgão de governo.
As técnicas de auditoria e fiscalização utilizadas são de extrema importância uma vez que como órgão repassador de recursos federais precisa exercer o controle e avaliar a utilização dos recursos públicos repassados pela mesma mediante convênios.
Várias são as técnicas de auditoria na área governamental utilizadas pelas instituições, no entanto, as que mais se destacam são as da análise documental, com a análise dos procedimentos licitatórios e prestação de contas; inspeção física, mediante a realização de fiscalizações durante a execução dos convênios e após, com vistas a avaliar o alcance dos resultados socioeconômicos; e conferência de cálculos, com a análise das notas fiscais e extratos bancários, visando constatar se houve desvio de finalidade na utilização dos recursos repassados.
A auditoria governamental então com os seus procedimentos e técnicas possibilitam as instituições repassadoras dos recursos avaliar o emprego dos recursos públicos repassados pelos convênios, garantindo os resultados operacionais da coisa publica, comprovando a legalidade e legitimidade dos atos e fatos administrativos, avaliando os resultados alcançados sob o aspecto de eficiência, eficácia e economicidade da gestão orçamentária, financeira, patrimonial das unidades e entidades da administração pública e entidades de direito privado que por meio de convênios receberam das instituições recursos da União.
Portanto, diante dos convênios celebrados com o setor público e privados, torna-se necessário, conhecer e adotar técnicas, normas e procedimentos de auditoria na área governamental, para através de fiscalizações periódicas em unidades conveniadas analisar a qualidade dos serviços executados, quantidade e os gastos realizados com a execução do projeto, para posterior emissão de pareceres que credenciem a veracidade e autenticidade das faturas apresentadas na prestação de contas, sendo, portanto, de grande utilidade as técnicas e procedimentos da auditoria governamental, colaborando para avaliação do emprego dos recursos públicos repassados as entidades da administração pública e privada.
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[1] Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Instituto Prominas como parte dos requisitos para obtenção da Pós-Graduação em MBA Executivo em Gestão Pública