https://doi.org/10.1590/S1414-753X2010000200003
Notes and reflections on environmental international jurisprudence: the participation of individuals and non-governmental organizations
Fúlvio Eduardo Fonseca
Doutor em Relações Internacionais, Professor colaborador do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília - UnB
O objetivo do artigo é oferecer uma sistematização da jurisprudência internacional relevante envolvendo onGs e meio ambiente. Para isso, buscou-se mapear os casos exemplares levados às instâncias internacionais, como forma de ilustrar o potencial e as limitações da estratégia de se recorrer ao direito internacional, levada a efeito por um crescente número de indivíduos e organizações. A pesquisa considerou as sentenças e decisões de órgãos judiciais (Corte Interamericana de Direitos Humanos, Corte européia de Direitos Humanos, tribunal de Justiça europeu e Corte Internacional de Justiça) e quasi-judiciais (Comitê de Direitos Humanos das nações unidas), constituindo um aporte inicial aos interessados na matéria e um incentivo a estudos futuros que venham a complementá-la.
Palavras-chave: Direito internacional ambiental. Jurisprudência internacional. Organizações não governamentais.
The aim of this article is to present relevant international jusrisprudence involving NGOs and environment in a systematic way. Therefore, it seeks to identify examples of cases taken to international instances. The reasearch considered sentences and decisions as an example of the potential and limitation of the strategy used by an increasing number of individuals and organizations in making use of judicial (Interamerican Court of Human Rights, European Court of Human Rights, European Tribunal of Justice and International Court of Justice) and quasi-judicial organs (United Nations Human Rights Committee), as an initial contribution to those interested in this issue and an incentive for future studies that could complement it.
Keywords: Environmental international law. International jurisprudence. Non-governmental organizations.
As Organizações Não Governamentais (ONGs) constituem um grupo diverso e heterogêneo. Embora compartilhem elementos fundamentais como o caráter não-estatal, não lucrativo e com finalidade pública, suas missões e áreas de atuação podem ser bem díspares, assim como seus objetivos e atribuições. Tanto podem ser pequenas entidades comunitárias cujo orçamento é restrito, como organizações de grande porte, com amplos recursos humanos e financeiros. Podem atuar individualmente ou se articular em redes, visando ao aumento de seu impacto, intercâmbio de informações e divisão de tarefas.
Dada essa diversidade, multiplicam-se as definições a respeito das ONGs, tanto por parte dos pesquisadores como por parte de organismos internacionais. A Carta das Nações Unidas estatui que o Conselho Econômico e Social (ECOSOC) "[...]pode criar procedimentos consultivos com ONGs que se ocupam de assuntos que estejam dentro da sua competência"1 e a Resolução 1996/31, que estabelece os critérios e princípios para o estabelecimento de relações consultivas, define ONG como "[...] any international organization which is not established by a governmental entity or intergovernmental agreement." (RESOLUÇÃO... 1996/31), indicando também que "organização" refere-se às ONGs nos níveis nacional, subregional, regional e internacional.2
A Agenda 21, em seu capítulo 27, reconhece que as organizações não governamentais desempenham um papel fundamental na implementação da democracia participativa e sua credibilidade, segundo o documento, repousa sobre o papel responsável e construtivo que desempenham na sociedade.
Tudo indica que a presença das ONGs ambientalistas no cenário internacional contribui para elevar a conscientização pública sobre a sustentabilidade e representa uma força que não deixa de impulsionar a adoção de novas normas e padrões internacionais. Além disso, o trabalho das ONGs proporciona insumos técnicos sobre os assuntos em pauta, a ligação entre as deliberações nacionais e internacionais, aumentando a transparência do processo e o controle dos atores, além de representar uma comunidade interessada em desenvolver ações práticas e monitorar os resultados.
O objetivo do presente artigo é oferecer uma sistematização da jurisprudência internacional relevante envolvendo ONGs e meio ambiente. Para isso, buscou-se mapear os casos exemplares levados às instâncias internacionais, como forma de ilustrar o potencial e as limitações da estratégia de se recorrer ao direito internacional, utilizada por um crescente número de indivíduos e organizações.3 A pesquisa considerou as sentenças e decisões de órgãos judiciais (Corte Interamericana de Direitos Humanos, Corte Europeia de Direitos Humanos, Tribunal de Justiça Europeu e Corte Internacional de Justiça) e quasi-judiciais (Comitê de Direitos Humanos das Nações Unidas, Comissão Interamericana de Direitos Humanos e Comissão Africana de Direitos Humanos e dos Povos), constituindo um aporte inicial aos interessados na matéria e um incentivo a estudos futuros que venham a complementá-la.
Inicialmente, serão analisadas questões preliminares e conceituais sobre o direito internacional, especialmente no que se refere à atuação das ONGs e de cidadãos para, em seguida, apresentar-se os casos selecionados. Como resultado desse recueil, ainda em fase exploratória, espera-se demonstrar a atividade das ONGs e, quando pertinente, dos indivíduos perante as instâncias internacionais que influenciam a governança ambiental, o que, naturalmente, depende tanto das próprias ONGs, dos Estados nacionais, do contexto internacional, assim como da cultura política e das formas e níveis de mobilização e organização na esfera ambiental.
2 Fundamentos da capacidade de agir e do Locus Standi internacional
A exploração dos recursos naturais além de sua capacidade de renovação ameaça o bem estar de todos. Essa afirmação está relacionada ao modelo conhecido como "tragédia dos commons", segundo o qual, sem a existência de limites ou mecanismos de controle, os indivíduos não têm incentivos para conter a exploração indiscriminada dos recursos comuns. Assim, os ganhos são daqueles que exploram os recursos, mas as perdas são compartilhadas por todos (HARDIN, 1968; BROMLEY, 1992).4
Nesse sentido, o direito de participação pública em matéria ambiental, consagrado como o Princípio 10 da Declaração do Rio5, adquire especial importância:
Environmental issues are best handled with the participation of all concerned citizens at the relevant level. At the national level, each individual shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, and the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided (DECLARAÇÃO DO RIO, 1992, Princípio 10).
A adoção da Convenção de Aarhus, ainda que apenas no âmbito europeu, é fundamental para o tema que está sendo estudado. Tal convenção pretende sensibilizar o público para as questões ambientais, favorecendo o acesso à informação e a sua participação no processo de tomada de decisões.
A Convenção tem como objetivo contribuir para a proteção do direito de cada pessoa, das gerações presentes e futuras, a viverem num ambiente que preserve a sua saúde e bem estar. Para atingir este objetivo, a Convenção propõe uma intervenção em três domínios: desenvolvimento do acesso público à informação em posse das autoridades; favorecimento da participação na tomada de decisões que tenham efeitos sobre o meio ambiente e aprimoramento das condições de acesso à justiça.6
Apesar dos avanços recentes, desde 1910 o Instituto de Direito Internacional tem se interessado pelas "associações internacionais de caráter privado", haja vista, por exemplo, a proposição de Nicolas Politis, que inscreveu na ordem do dia a matéria da "condition juridique des associations internationales". Em 1923, na sessão de Bruxelas, foi apresentado um primeiro "projet de convention relative à la condition juridique des associations internationales", compreendendo dezoito artigos; em 1950, preparou-se um outro documento, consagrado às "conditions d'attribution d'un statut international à des associations d'initiative privée". Em que pese as demandas pelo reconhecimento de um "estatuto mínimo", os projetos não foram postos em prática, representando, contudo, um aporte significativo ao plano das ideias do direito internacional (RANJEVA, 1999).7
O reconhecimento da capacidade de agir das ONGs internacionais permanece controverso, embora o Conselho da Europa tenha adotado a Convenção sobre o Reconhecimento da Capacidade Jurídica das ONGs Internacionais, em 24 de abril de 1986, sendo registrada como a Convenção 124 na Série de Tratados Europeus, e entrando em vigor em 1º de janeiro de 1991. A Convenção 124 é um texto sucinto e claro, contendo 11 artigos. Segundo a Convenção, todas as ONGs internacionais, criadas de acordo com o direito interno de um país A, são automaticamente reconhecidas, tanto quanto aquelas em um país B ou C que sejam partes da Convenção, representando, por essas características, o primeiro e único instrumento jurídico internacional a regulamentar essa matéria (HONDIUS, 2000).8
Esta Convenção, no entanto, refere-se apenas à questão do status legal intraestatal das ONGs e não à questão fundamental da extensão da qualidade de sujeito às ONGs internacionais no direito internacional. A cláusula básica que regulamenta as ONGs internacionais - embora redigida vagamente - continua sendo o já citado Artigo 71 da Carta da ONU e a Resolução 1996/31 do ECOSOC.
Além desses dispositivos, os regulamentos e atos constitutivos das organizações internacionais e órgãos de monitoramento também refletem uma forma de se garantir os direitos das ONGs, sendo ao menos um indicativo da aceitação e do status dessas organizações. Por exemplo, o Comitê sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais prevê direitos de participação específicos para ONGs, incluindo a apresentação de Relatórios da Sociedade Civil referentes ao Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. As Regras de Procedimento 75 e 76 da antiga Comissão de Direitos Humanos da ONU já conferiam às ONGs o mesmo tipo de procedimento consultivo previsto pelo ECOSOC, o mesmo ocorrendo no âmbito do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR).
Mais indicativos do locus standi internacional das ONGs podem ser encontrados nas formulações contidas nos tratados internacionais. Por exemplo, de acordo com o Protocolo 9 à Convenção Europeia de Direitos Humanos, o qual entrou em vigor em 1994, as ONGs têm o direito de apor petições e representar vítimas de supostas violações de direitos, sendo que uma garantia semelhante às ONGs está contida no Artigo 44 da Convenção Americana de Direitos Humanos. Por seu turno, o Protocolo 11 à Convenção Europeia de Direitos Humanos, adotado pelo Conselho da Europa em 11/05/2004, reconheceu o acesso direto e irrestrito dos indivíduos à Corte.9
De fato, o reconhecimento da capacidade processual do indivíduo vem consagrar o seu direito de recorrer a um órgão de supervisão internacional. Como ensina Cançado Trindade, os mecanismos de proteção internacional preveem o sistema de petições individuais e interestatais, sendo que para o exercício das petições de indivíduos, o vínculo exigido, ao invés do da nacionalidade, é antes o da relação entre o reclamante e o dano ou violação dos direitos humanos que este denuncia (CANÇADO TRINDADE, 1991).
Como demonstrado, o papel, a função e a importância das ONGs ambientalistas têm aumentado consideravelmente nas últimas décadas. Certos direitos lhes foram concedidos no campo internacional, o que pode sugerir que as regras do direito internacional possam vir a garantir, ao menos, uma personalidade jurídica parcial às ONGs internacionais. Embora não se possa falar ainda de um reconhecimento generalizado de tais entidades, o panorama atual parece indicar que existem alguns casos de reconhecimento da capacidade de agir das ONGs, como será visto na próxima seção (SHELTON, 2002).10
3 Jurisprudência internacional
3.1 Caso Awas Tingni Mayagna (sumo) v. Nicarágua e caso Bernard Ominayak v. Canadá
O entrelaçamento entre as questões de direitos humanos e as questões ambientais fica evidente no caso Awas Tingni Mayagna (Sumo) v. Nicarágua e no caso Bernard Ominayak v. Canadá. O primeiro, julgado pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, envolveu a proteção das florestas nicaraguenses em terras tradicionalmente ocupadas pelos índios Awas Tingni. A demanda originou-se de uma ação contra a empresa Sol del Caribe S/A, que ganhou uma concessão do governo da Nicarágua para exploração das florestas, sem que os Awas Tingni tivessem sido consultados. O caso foi encaminhado à Comissão Interamericana com as alegações de que o governo havia violado os direitos à cultura, religião, igualdade de tratamento e participação no governo. A Comissão levou o caso à Corte, em 04/06/1998, indicando a violação pelo Estado da Nicarágua, dos artigos 1, 2, 21 e 15 da Convenção Americana, devido a não demarcação do território daquela comunidade e requerendo, com base no artigo 63.1, que a Corte estipule uma compensação pelos direitos violados. Em 31/08/2001, a Corte declarou que o estado violou o direito à proteção judicial (art. 25) e o direito à propriedade (art. 21), determinando que a Nicarágua adote leis e regulamentos nacionais para demarcar as propriedades das comunidades indígenas e intimando o Estado a investir 50.000 dólares em serviços públicos que beneficiem os Awas Tingni, como forma de reparação.
Da mesma forma, na comunicação de Bernard Ominayak e outros às Nações Unidas, os requerentes alegaram ao Comitê de Direitos Humanos que o governo da província canadense de Alberta havia privado seu povo de seus meios de subsistência e de seu direito de autodeterminação, por negociar concessões de petróleo e gás em suas terras. O Comitê caracterizou a denúncia como uma questão de direito das minorias, sob o artigo 27 do Pacto das Nações Unidas de Direitos Civis e Políticos e entendeu que, tanto as desigualdades históricas como os acontecimentos recentes, incluindo a exploração de gás e petróleo representavam uma ameaça ao modo de vida e à cultura do grupo e, portanto, violavam o citado artigo 27.
3.2 Caso Bladet Tromso e Stensaas v. Noruega e caso Guerra e outros v. Itália
O caso Bladet Tromso e Stensaas v. Noruega, submetido em 1999 à Corte Europeia de Direitos Humanos, discute a importância do acesso à informação em matéria ambiental. Em sua decisão, a Corte entendeu que o estado demandado não poderia invocar leis contra a difamação para restringir a disseminação de informações ambientais de interesse público. Nesse caso, a Corte declarou que a Noruega havia violado os direitos de um jornal e de seu editor, ao acusá-los e processá-los por difamação após a publicação de trechos de um relatório de um inspetor de caça às focas do governo. A ação sofrida pelos jornalistas foi considerada uma interferência injustificada ao artigo 10 da Convenção Europeia de Direitos Humanos.
Igualmente, no Caso Guerra e outros v. Itália a Corte Europeia de Direitos Humanos entendeu que o Estado demandado falhou ao não informar a população de um município sobre os riscos associados a uma indústria química na localidade e sobre como proceder na eventualidade de um acidente. Em 16/09/1996 a Corte acolheu a petição na qual os demandantes alegavam ter sido vítimas de uma violação do artigo 8 da Convenção Europeia de Direitos Humanos, que protege a vida privada e familiar. Em sentença de 19/02/1998, a Itália foi condenada pela inobservância do referido artigo, tendo a Corte reiterado que a poluição ambiental pode afetar o bem estar dos indivíduos de forma tal que a vida familiar dos mesmos seja severamente prejudicada.
3.3 Caso Barcelona Traction e caso Gabcikovo-Nagymaros
O reconhecimento do interesse comum no meio ambiente global pode levar às regras internacionais consideradas erga omnes, aplicáveis a todos os Estados, e cujo conteúdo os estados devem respeitar e fazer respeitar. A esse respeito, a Corte Internacional de Justiça (CIJ), no caso Barcelona Traction, pronunciou-se da seguinte maneira:
[...]an essential distinction should be drawn between the obligations of a State towards the international community as a whole, and those arising vis-à-vis another State in the field of diplomatic protection. By their very nature the former are the concern of all states. In view of the importance of the rights involved, all States can be held to have a legal interest in their protection; they are obligations erga omnes (CASO BARCELONA, 1970, p. 63).
Assim, no direito ambiental, a noção de que o interesse nacional de um estado é conflitivo em relação ao dos outros estados está sendo redefinida e, em certos casos, ela não é mais relevante pois a proteção ambiental não é um "jogo de soma zero", onde os ganhos de um jogador derivam necessariamente das perdas dos demais.
Na esfera da jurisprudência internacional, o Caso Gabcikovo-Nagymaros é o mais célebre contencioso de fundo ambiental sobre o qual a CIJ deveria pronunciar-se. Nessa disputa, sobre um tratado acerca da construção de uma série de usinas hidrelétricas no Rio Danúbio, a Hungria alega que a Eslováquia, ao implementar o projeto, não levou em consideração as questões ecológicas tampouco realizou um estudo sobre o impacto ambiental. A Corte entendeu que as partes estavam obrigadas a aplicar as normas do direito internacional do meio ambiente, não apenas visando às atividades futuras, mas também às ações já empreendidas. A Corte fez referência ao conceito de desenvolvimento sustentável e propugnou que as partes negociem em boa fé, harmonizando os objetivos do tratado celebrado com os princípios do direito internacional do meio ambiente e do direito dos cursos de água internacionais. A CIJ requisitou que as partes cooperem para a administração conjunta do projeto e para a instituição de um processo contínuo de monitoramento e proteção ambiental.
3.4 Caso dos Gatos Selvagens
No caso Comissão Europeia v. França, de 1990, o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça Europeu, no processo 182/89, tem por objetivo declarar que a França não cumpriu as obrigações que lhe incumbiam em virtude do Regulamento 3626/82 do Conselho, de 3 de dezembro de 1982, ao conceder licenças de importação para peles de gatos selvagens da Bolívia:
A França não cumpriu as obrigações que lhe cabem em virtude da alínea (b) do parágrafo 1 do Artigo 10 do Regulamento 3626/82, relativo à aplicação na Comunidade da Convenção sobre o Comércio Internacional de Espécies da Fauna e Flora Ameaçadas de Extinção (CITES), ao conceder licenças de importação para mais de 6.000 peles de gatos selvagens das espécies Felis Geoffroyi e Felis Wiedii, provenientes da Bolívia, no decurso do mês de fevereiro de 1986 (COMISSÃO EUROPEIA, 1990, p. I-4362).
3.5 EHP v. Canadá e Ilmari Lansman e outros v. Finlândia
Dois exemplos de demandas ambientais enviadas ao Comitê de Direitos Humanos das Nações Unidas são as comunicações EHP v. Canadá e Ilmari Lansman e outros v. Finlândia. No primeiro caso, de 1980, um grupo de cidadãos canadenses alegou ao Comitê que o armazenamento de lixo radioativo próximo a suas casas constituía-se uma ameaça ao direito à vida das gerações presentes e futuras. O Comitê entendeu que o caso despertava sérios questionamentos a respeito da obrigação dos Estados em proteger a vida humana, mas declarou que a demanda não era admissível, por não demonstrar a exaustão dos recursos internos.
No caso Ilmari Lansman e outros v. Finlândia, o Comitê de Direitos Humanos das Nações Unidas declarou que o artigo 27 do Pacto não havia sido violado em razão da exploração de minérios permitida pela Finlândia nas terras tradicionais dos Sami (lapões). O Comitê observou que um Estado pode induzir o desenvolvimento e as atividades econômicas, levando-se em consideração o disposto no artigo 27 e assegurando, por exemplo, a participação dos membros das comunidades minoritárias nas decisões que lhes afetarem. Apesar de o Comitê ter concluído que o direito à cultura dos peticionários não havia sido violado, foi recomendado que o estado demandado tomasse medidas para minimizar os impactos da mineração ao meio ambiente.
3.6 Caso Greenpeace e outros v. Comissão Europeia
Sobre a questão ainda controversa do locus standi em tribunais internacionais, tem-se o caso Greenpeace e outros v. Comissão: trata-se de um recurso apresentado pelo Greenpeace International contra uma decisão em primeira instância da primeira câmara do Tribunal Europeu, de 09/08/1995. O caso refere-se à construção de duas usinas de energia elétrica nas Ilhas Canárias, as quais, alegadamente, careceriam de uma análise de impacto ambiental. A Corte manteve a decisão anterior, acatando o argumento de que o Greenpeace não era titular do locus standi para submeter a demanda. A sustentação de que o Greenpeace era parte interessada no processo, por constituir-se em uma organização de proteção ambiental, não foi admitida pelos juízes, conforme o entendimento de que era necessário um envolvimento pessoal e direto com a questão.
3.7 Caso Lopez-Ostra v. Espanha
Um exemplo das complexas interações entre indivíduos, empresas, governos e tribunais internacionais, encontra-se ilustrado no caso Lopez-Ostra v. Espanha, a principal decisão da Corte Europeia de Direitos Humanos em matéria ambiental (1994), relacionada ao direito à vida privada e motivada por uma petição da Sra. Lopez-Ostra e sua filha, que sofreram sérios problemas de saúde decorridos da poluição de uma usina de tratamento de lixo que operava contígua ao edifício onde moravam. A usina foi inaugurada em 1988, sem a licença requerida para esse tipo de atividade e lançava gases e fumaça, os quais causaram distúrbios à população que residia na área. A municipalidade removeu todos os residentes para o centro da cidade, mas permitiu que a usina prosseguisse parcialmente com suas atividades. Os problemas persistiram e a requerente, enfim, vendeu sua casa e se mudou, em 1992. A Corte observou que a poluição local pode afetar o bem estar dos indivíduos e impedi-los de usufruir de seus lares, de uma maneira que afeta negativamente suas vidas privada e familiar. Para determinar se essa violação havia ocorrido, seria necessário verificar um equilíbrio entre os benefícios econômicos para a cidade e o desejo da peticionária de ter assegurados os direitos a sua casa, vida familiar e privacidade. Fazendo uso da doutrina da "margem de apreciação" do estado, a Corte entendeu que, nesse caso, ela havia sido excedida e determinou o pagamento de 4.000.000 pesetas à Sra. Lopez, a título de reparação.
3.8 Caso Mateos e Silva Ltda. e outros v. Portugal e caso Pine Valley Development v. Irlanda
São exemplares dois casos de fundo ambiental decididos pela Corte Europeia de Direitos Humanos: Mateos e Silva Ltda. e outros v. Portugal e Pine Valley Development v. Irlanda. No primeiro caso, julgado em 1996, o governo português desejava criar uma reserva natural na costa do Algarve, prevendo a desapropriação de terras dos demandantes. A Corte entendeu que os direitos dos peticionários haviam sido descumpridos pela razão de que o recurso a essa decisão do governo permanecia pendente nos tribunais locais por mais de 13 anos. Quanto ao direito de propriedade, a Corte aceitou que medidas tomadas com o propósito de se proteger o meio ambiente são de interesse público e, portanto, justificam restrições ao direito de propriedade, embora no caso em análise, o governo português nunca tenha implementado seus planos de criação da reserva.
No caso Pine Valley Development v. Irlanda, de 1991, a Corte Europeia referendou a interferência governamental nos direitos de propriedade quando o objetivo é a proteção ambiental. A interferência do governo da Irlanda foi negar uma permissão de construção em um "cinturão verde" e, nesse caso, a finalidade - proteção do meio ambiente - era legítima e os meios eram proporcionais aos fins almejados, conforme a sentença dos juízes.
3.9 Opinião consultiva sobre o acesso à informação ambiental
Sobre a integração entre os direitos nacionais e o direito internacional na União Europeia, merece ser mencionada a Opinião Consultiva sobre o Acesso à Informação Ambiental: trata-se de uma opinião consultiva do Tribunal Europeu, em resposta a um questionamento de um órgão administrativo da Alemanha concernente à liberdade de acesso à informação ambiental, definida pela Diretiva 90/313/ECC do Conselho da União Europeia.
3.10 Caso Rainbow Warrior
Acerca das relações nem sempre amistosas entre estados e ONGs, o caso Rainbow Warrior (Nova Zelândia e Greenpeace v. França) é emblemático: o contencioso emergiu a partir do ataque, em 10/07/1985, ao navio Rainbow Warrior, de propriedade do Greenpeace, por agentes franceses, enquanto este navegava em águas neozelandesas, ocasionando seu naufrágio e a morte de um dos tripulantes. O caso foi levado à apreciação do então Secretário-Geral das Nações Unidas, Perez de Cuellar, que determinou um pedido formal de desculpas, por parte da França, uma compensação no valor de 7 milhões de dólares ao governo da Nova Zelândia, a transferência dos dois agentes franceses, presos na Nova Zelândia e o pagamento de uma indenização à família do Sr. Fernando Pereira, vítima fatal no incidente. Além disso, o Estado Francês iniciou negociações com o Greenpeace International com vistas a estipular um valor a ser pago a título de indenização, entretanto, como um acordo não foi concluído, a questão foi resolvida por arbitragem internacional. O tribunal arbitral constituído (formado por um árbitro francês, um neozelandês e um suíço) sentenciou o governo da França a pagar um montante de 6.591.000 dólares, além de dois terços das taxas de arbitragem (750.000 dólares).11
3.11 Caso Chernobyl
Como visto, a questão da atuação internacional das ONGs em um cenário definido pelos estados-nacionais é bastante complexa. A matéria do locus standi é causa de polêmica mesmo quando se trata da capacidade de agir de instituições da União Europeia. No caso Parlamento Europeu v. Conselho (caso Chernobyl), em julgamento de 22/05/1990,o Tribunal de Justiça Europeu decidiu que o Parlamento tinha locus standi apenas para proteger suas prerrogativas:
[...] an action for annulment brought by the Parliament against an act of the Council or the Commission is admissible provided that the action seeks only to safeguard its prerogatives and that it is founded only on submissions alleging breach of them. Provided that condition is met, the Parliament' s action for annulment is subject to the rules laid down in the Treaties for actions for annulment brought by the other institutions (PARLAMENTO, 1990, p. I-2073).
O caso dizia respeito à admissibilidade de uma ação visando à anulação da Decisão do Conselho nº 3954/87, de 22 de dezembro de 1987, acerca dos níveis máximos permitidos de contaminação por radioatividade em alimentos, como consequência de um acidente nuclear, por exemplo. A sentença do Tribunal terminou por conformar o Artigo 230 do Tratado de Maastricht.
3.12 Opinião consultiva da corte internacional de justiça sobre a "legalidade da ameaça ou do uso de armas nucleares"
A polêmica Opinião Consultiva da Corte Internacional de Justiça sobre a "Legalidade da Ameaça ou do Uso de Armas Nucleares", de 1996, é de especial interesse para o tema em exame. 12
Buscando responder à questão proposta pela Assembléia Geral13, a Corte decidiu, após consideração do grande corpo de normas de direito internacional disponíveis, quais poderiam ser as regras relevantes a serem aplicadas, tendo sido encontradas referências específicas em diversos tratados e instrumentos internacionais. Estes incluem o Protocolo Adicional I de 1977 à Convenção de Genebra de 1949, artigo 35(3), o qual proíbe o emprego de "methods or means of warfare which are intended, or may be expected, to cause widespread, long-term and severe damage to the natural environment"; e a Convenção de 10 de Maio de 1977 sobre a Proibição do Uso Militar ou Outros Usos Hostis de Técnicas de Modificação Ambiental, que proíbe o uso de armas que tenham "widespread, long-lasting or severe effects" sobre o meio ambiente (art. 1). Também são relevantes o Princípio 21 da Declaração de Estocolmo de 1972 e o Princípio 2 da Declaração do Rio de 1992 que expressam a convicção comum dos Estados de que eles têm o dever de "to ensure that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction". Estes instrumentos são aplicáveis em qualquer tempo, na guerra e na paz e foi dito por alguns países que eles seriam violados pelo uso de armas nucleares cujas consequências seriam difusas e teriam efeitos transfronteiriços (MOHR, 1997).14
A Corte finalmente reconheceu que o meio ambiente está diariamente sob ameaça e que o uso de armas nucleares poderia constituir uma catástrofe para o meio ambiente. A Corte também reconheceu que o meio ambiente não é uma abstração, mas representa o espaço de vida, a qualidade de vida e a saúde dos seres humanos, incluindo as gerações futuras. A existência de obrigações gerais dos Estados para garantirem que as atividades dentro de sua jurisdição respeitem o meio ambiente de outros Estados é agora parte do corpus do Direito Internacional relativo ao meio ambiente. Por outro lado, a Corte não considera que os tratados em questão poderiam ter a intenção de privar um Estado do exercício de seu direito de autodefesa devido à obrigação de proteger o meio ambiente. Entretanto, os Estados devem levar em consideração os aspectos ambientais ao avaliarem o que é necessário e proporcional na busca de objetivos militares legítimos. Esta abordagem é corroborada pelos termos do Princípio 24 da Declaração do Rio, segundo o qual
[...] warfare is inherently destructive of sustainable development. States shall therefore respect international law providing protection for the environment in times of armed conflict and cooperate in its further development, as necessary (DECLARAÇÃO DO RIO, 1992, Princípio 24).
A Corte notou ainda que os artigos 35(3) e 55 do Protocolo Adicional I proveem proteção adicional ao meio ambiente. Tomadas juntas, essas provisões constituem uma obrigação geral de se proteger o ambiente natural contra danos de longa duração, severos e difusos; uma proibição de métodos e meios de guerra que se pretenda ou que se possa esperar causarem esses danos; e uma proibição de ataques contra o ambiente natural como forma de represálias. Existem, portanto, fortes constrangimentos para todos os estados que tenham ratificado tais instrumentos. A resolução da Assembléia Geral 47/37 de 25 de Novembro de 1992, sobre a Proteção do Meio Ambiente em Tempos de Conflito Armado, também é de interesse. Afirmando que as considerações ambientais devem ser levadas em conta nos conflitos armados, ela estabelece que "destruction of the environment, not justified by military necessity and carried out wantonly, is clearly contrary to existing international law". Assim, a Corte decidiu que, apesar do Direito Internacional existente relacionado à proteção do meio ambiente não proibir especificamente o uso de armas nucleares, ele indica importantes fatores ambientais a serem considerados no contexto da implementação dos princípios e regras de direito aplicáveis em um conflito armado.
3.13 Caso WWF-Itália v. Região da Lombardia
No caso WWF-Itália v. Região da Lombardia, levado ao Tribunal de Justiça Europeu pelo Tribunal Administrativo Regional da Lombardia, em uma questão de derrogação do regime de proteção aos pássaros estipulado pela Diretiva 79/409/CEE (Conservação dos Pássaros Selvagens), o Tribunal decidiu, em 08/08/2006:
En effet, quelle que soit la répartition interne des compétences établie par l'ordre juridique national, les États membres sont tenus de prévoir un cadre législatif et réglementaire garantissant que les prélèvements d'oiseaux ne soient effectués que dans le respect de la condition relative aux "petites quantités", prévue à l'article 9, paragraphe 1, sous (c), de la directive, et ce sur la base d'informations scientifiques rigoureuses, quelle que soit l'espèce concernée (WWF-ITÁLIA, 2006, p. I-5122).
3.14 Caso Yanomamis v. Brasil
No sistema interamericano, a Comissão estabeleceu o nexo entre a qualidade ambiental e o direito à vida, em resposta a uma petição em nome dos índios Yanomami (Yanomamis v. Brasil). A petição alegava que o governo brasileiro havia violado a Declaração Americana de Direitos Humanos em razão da construção de uma rodovia que atravessa o território Yanomami e pela autorização da exploração dos recursos naturais de suas terras. A Comissão entendeu que o Brasil havia violado os direitos dos Yanomami à vida, à liberdade e à segurança pessoal, garantidos pelo artigo 1 da Declaração, assim como os direitos à residência e movimento (art. 8) e o direito à preservação da saúde e bem estar (art. 11).
3.15 Caso Ogoniland v. Nigéria
A Comissão Africana de Direitos Humanos e dos Povos foi o primeiro órgão internacional de monitoramento dos Direitos Humanos a resolver uma questão que tratava diretamente de uma suposta violação do direito a um meio ambiente saudável, nos termos do artigo 24 da Carta Africana de Direitos Humanos e dos Povos. A comunicação foi encaminhada à Comissão por duas ONGs (Social and Economic Rights Action Center da Nigéria e Center for Economic and Social Rights dos EUA) em nome do povo Ogoni, em 14/03/1996. Os autores faziam alegações de que o Estado da Nigéria, por meio da exploração de petróleo, causava degradação ambiental e problemas de saúde (artigo 16) entre os habitantes da região de Ogoniland, sobretudo devido à disposição inadequada de resíduos tóxicos no solo e contaminação dos cursos de água. A Comissão Africana finalmente declarou, em 2001, que a poluição e a degradação ambiental a um nível inaceitável tornou a vida do povo Ogoni um "pesadelo", condenando o Estado nigeriano pela violação de sete artigos da Carta Africana. A Comissão conclamou, ainda, o governo da Nigéria a assegurar a proteção do meio ambiente, saúde e modo de vida dos moradores de Ogoniland, incluindo a obrigação de se compensar adequadamente as vítimas das múltiplas violações dos direitos humanos que foram constatadas.
É possível inferir que os órgãos de supervisão, tanto globais quanto regionais, têm considerado a relação entre danos ambientais e os direitos humanos internacionalmente protegidos. No entanto, em virtualmente todas as instâncias, as petições não se basearam no direito específico a um meio ambiente íntegro, mas nos direitos à vida, propriedade, saúde, informação, direitos culturais, etc. Apesar disso, estavam subjacentes a todas as demandas diversos tipos de agressão ambiental, tais como poluição, contaminação da água, desmatamento, perda da biodiversidade, entre outros (SHELTON, 2001).15
[...]ao proclamar a personalidade e capacidade jurídica plenas da pessoa humana, não só no plano interno, mas também no internacional, o Direito Internacional dos Direitos Humanos contribui decisivamente ao resgate histórico da posição do ser humano no direito internacional (droit des gens), consoante, inclusive, às origens históricas dessa disciplina (CANÇADO TRINDADE, 1997, p. 23).
O Quadro 1 sistematiza os resultados das 20 petições e comunicações apresentadas:
Tem-se que 1 dos casos citados foi levado à apreciação da Corte Interamericana de Direitos Humanos e decidido quanto ao mérito em favor dos demandantes. A Comissão Interamericana, por sua vez, decidiu 1 caso contra o Brasil também em benefício dos peticionários. Dos 3 casos encaminhados ao Comitê de Direitos Humanos das Nações Unidas (responsável pela supervisão do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos), 1 teve decisão favorável aos autores, 1 teve decisão desfavorável e 1 não foi considerado admissível. No âmbito da Corte Europeia de Direitos Humanos, 3 casos foram sentenciados em favor das vítimas e 2 casos foram julgados em desfavor dos interessados, entretanto, nesses últimos, as sentenças visavam à proteção do meio ambiente e, por isso, podem ser consideradas positivas. Na esfera de competência da Corte Internacional de Justiça, selecionou-se 1 pedido de opinião consultiva e 2 casos contenciosos, os quais avançaram uma jurisprudência interessante à causa ambiental. Exemplificou-se a aplicação do direito comunitário da União Europeia às questões afeitas ao meio ambiente com 5 casos: destes, 1 caso era uma opinião consultiva solicitada ao Tribunal de Justiça Europeu, 2 casos foram desfavoráveis aos demandantes e 2 foram favoráveis. Finalmente, 1 dos casos analisados foi decidido por um tribunal arbitral ad hoc que deu ganho de causa ao impetrante e, no âmbito africano, a Comissão Africana de Direitos Humanos e dos Povos concluiu 1 caso de forma favorável aos autores da comunicação.
Após a leitura de tantos casos concretos que denotam a complexidade das questões ambientais, os múltiplos interesses envolvidos e as diferentes soluções encontradas, talvez seja útil revisitar a obra do filósofo Hans Jonas, como um convite a novas reflexões. Jonas propõe a idéia de "poder sobre o poder", considerando que a segurança da humanidade deve ter prioridade sobre os avanços tecnológicos e que esses devem estar a serviço do bem estar das gerações presentes e futuras e de todos os povos. Segundo essa visão, ninguém, nem uma pessoa, grupo ou estado tem o direito de colocar em risco os interesses dos outros, por sua própria hýbris.16
Nesse aspecto, considerando a gravidade dos problemas ambientais que estamos enfrentando, seria útil regular, por meio de normas vinculantes, a efetiva implementação desse novo corpo de princípios éticos. Não é de se surpreender que essa nova ética guarde semelhanças com a noção de desenvolvimento sustentável (WORLD, 1987)17, que emergiu no cenário internacional especialmente por meio dos documentos das Nações Unidas (PANJABI, 1993).18
Tanto o conceito de desenvolvimento sustentável como os conceitos chaves desenvolvidos por Hans Jonas em seu trabalho "The Imperative of Responsibility", são orientados para o futuro (JONAS, 1984). Entretanto, as regras devem guiar a conduta humana no presente, e a questão da responsabilidade pode ser um instrumento para vincular atos ou omissões cometidos no passado. Por essa razão, os temas ambientais vêm questionar as categorias tradicionais do direito internacional, incluindo aquelas relacionadas à responsabilidade dos Estados e à própria natureza dos regimes internacionais (COTTEREAU, 1997)19, constituindo uma oportunidade histórica para a consolidação da capacidade de agir dos indivíduos e das ONGs no plano internacional.
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1 "The Economic and Social Council may make suitable arrangements for consultation with non-governmental organizations which are concerned with matters within its competence. Such arrangements may be made with international organizations and, where appropriate, with national organizations after consultation with the Member of the United Nations concerned.", artigo 71 da Carta da ONU.
2 Resolução 1996/31. Consultative relationship between the United Nations and non-governmental organizations, 25 de Julho de 1996.
3 Para uma reflexão sobre o direito internacional do meio ambiente, ver: FONSECA, F. E. A convergência entre a proteção ambiental e a proteção da pessoa humana no âmbito do direito internacional. Revista Brasileira de Política internacional, v. 50, n. 1, p. 121-138, 2007.
4 Ver: HARDIN, Garrett. The Tragedy of the Commons. Science, v. 162, p. 1243-1248, 1968; BROMLEY, Daniel (ed). Making the Commons Work. San Francisco: Institute for Contemporary Studies Press, 1992, pp. 129-160.
5 O Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) adotou, em fevereiro de 2003, uma decisão de particular importância para a sociedade civil, sobre a aplicação do Princípio 10 da Declaração do Rio, a qual:
[...] requests the Executive Director to assess the possibility of promoting, at the national and international levels, the application of principle 10 of the Rio Declaration on Environment and Development and determine, inter alia, if there is value in initiating an intergovernmental process for the preparation of global guidelines on the application of principle 10; invites governments and relevant intergovernmental and civil society organizations to participate actively in the above process. (UNEP, 2003, p. 3).
6 A Convenção sobre o Acesso à Informação, a Participação Pública e o Acesso à Justiça em Matéria de Meio Ambiente foi adotada em 1998, em Aarhus, tendo entrado em vigor em 30/10/2001.
7 RANJEVA, Raymond. Les organisations non gouvernamentales et la mise en oeuvre du Droit International. Recueil des cours de l'Académie de Droit International de la Haye. The Hague/Boston/ London: Martinus Nijhoff, v. 270, p. 9-105, 1999, p. 26.
8 HONDIUS, Frits. La reconnaissance et la protection des ONGs en droit international. AssociationsTransnationales, v. 1, p. 2-4, 2000.
9 "Foi tão-somente nos tempos modernos que se veio a aceitar na teoria e na prática que não havia impossibilidade lógica ou jurídica de normas do direito internacional se dirigirem diretamente aos indivíduos como pessoas protegidas a nível internacional". In: CANÇADO TRINDADE, A. A. A proteção internacional dos direitos humanos: fundamentos jurídicos e instrumentos básicos. São Paulo: Saraiva, 1991. p. 6.
10 Para informações adicionais acerca dos casos comentados, ver: SHELTON, Dinah. Background Paper nº 2 - Human Rights and the Environment: jurisprudence of human rights bodies. Geneva: Joint UNEP-OHCHR Expert Seminar on Human Rights and the Environment, 14-16/02/2002.
11 Caso Rainbow Warrior. Consultado no site Transnational Environmental Law. Disponível em: <www.jura.uni-muenchen.de/einrichtungen/ls/simma/tel/case6.htm>.
12 Opinião Consultiva em resposta à Resolução 49/75K adotada pela Assembléia Geral das Nações Unidas em 15 de Dezembro de 1994: "A ameaça ou o uso de armas nucleares em quaisquer circunstâncias são permitidas pelo Direito Internacional?"
13 A Assembleia da Organização Mundial da Saúde (OMS), por meio da Resolução WHA46.40, de 14 de maio de 1993, já havia solicitado uma opinião consultiva à CIJ, nos seguintes termos: "Em consideração à saúde e aos efeitos ambientais, o uso de armas nucleares por um Estado em guerra ou conflito armado seria uma violação de suas obrigações diante do Direito Internacional, incluindo a Constituição da OMS?". Entretanto, a Corte entendeu que a demanda por uma opinião consultiva submetida pela OMS não se relaciona a uma questão que derive do escopo de suas atividades e, diante disso, a Corte considerou que uma condição essencial que define sua jurisdição no presente caso estava ausente e que, portanto, ela não poderia fornecer a opinião requerida. Por 11 votos contra 3, a demanda não foi considerada admissível.
14 Ver MOHR, Manfred. Advisory Opinion of the International Court of Justice on the Legality of the Use of Nuclear Weapons under International Law. International Review of the Red Cross, nº 316, p. 92-102, 1997.
15 Ver, a esse respeito: SHELTON, Dinah. Background Paper nº 1 - Human Rights and Environment Issues in Multilateral Treaties Adopted between 1991 and 2001. Geneva: Joint UNEP-OHCHR Expert Seminar on Human Rights and the Environment, 14-16/02/2002.
16 Palavra grega que se refere a tudo o que excede, vai além do aconselhável; geralmente indica uma ação impetuosa, impulsiva, violenta, imoderada. Nas pessoas, relaciona-se à ambição, insolência, arrogância, soberba. In: CHAUÍ, M. Introdução à história da filosofia. Glossário. São Paulo: Brasiliense, 1994.
17 O desenvolvimento sustentável (inscrito no Princípio 3 da Declaração do Rio) é aquele que permite às sociedades satisfazerem suas necessidades atuais, preservando a possibilidade das gerações futuras satisfazerem essas mesmas necessidades (WORLD..., 1987).
18 PANJABI, Ranee Khooshie Lal. From Stockholm to Rio: a comparison of the declaratory principles of international environmental law. Denver Journal of International Law and Policy, v. 21, n. 2, p. 215-287, 1993.
19 COTTEREAU, G. Qui est responsable des dommages à l'environnement ?. In: FERENCZI, T. (Org.). De quoi sommes-nous responsables, Huitième Forum "Le Monde" Le Mans. Paris: Le Monde Éditions, 1997, p. 125.