Os desafios para a expansão do mercado livre - O Setor Elétrico | Conteúdo técnico para engenheiros
Reportagem: Mercado livre e cativo
Projeto de lei que tramita no Congresso pretende diminuir as exigências para a migração do consumidor cativo ao ACL. Especialistas acreditam que, com as regras atuais, já é possível aumentar consideravelmente o mercado livre.
Consumir, ou melhor, comprar energia elétrica como se adquirisse créditos para o celular ou sinal para televisão a cabo e internet. E ter a liberdade de poder escolher de qual empresa obter eletricidade para iluminar sua casa e acionar seus aparelhos eletroeletrônicos, assim como se possui atualmente, o direito de escolher a operadora de telefonia, de internet e de TV a cabo. Este é o desejo de alguns agentes do setor elétrico na busca pela expansão do mercado livre de energia.
Nesse sentido, vale destacar o projeto de Lei (PL) 1917/2015 de autoria dos deputados Marcelo Squassoni (PRB/SP), Antonio Carlos Mendes Thame (PSDB/SP), Rodrigo de Castro (PSDB/MG), Augusto Carvalho (SD/DF), Odorico Monteiro (PT-CE) e Pedro Vilela (PSDB-AL), que dispõe sobre a portabilidade das contas de luz, prevendo a redução escalonada das exigências para a migração de consumidores cativos para o ambiente de contratação livre (ACL) até 2022. O projeto de lei foi aprovado recentemente na Comissão de Defesa do Consumidor da Câmara dos Deputados e no momento está aguardando parecer da Comissão de Minas e Energia (CME).
Atualmente, podem participar do mercado livre, ou seja, estão aptos a escolher seu fornecedor de energia, dois tipos de grupos de consumidores. O primeiro é composto por unidades consumidoras com carga maior ou igual a 3 MW atendidas em tensão maior ou igual a 69 kV, em geral, consumidores do subgrupo A3, A2 e A1, considerados de alta e média tensão. Neste grupo também são livres unidades consumidoras instaladas após 7 de julho de 1995 com demanda maior ou igual a 3 MW e atendidos em qualquer tensão.
Outro grupo que participa do ACL é formado pelo consumidor especial: unidade ou conjunto de unidades consumidoras localizadas em área contígua ou de mesmo CNPJ, cuja carga seja maior ou igual a 500 kW (soma das demandas contratadas) e tensão mínima de 2,3 kV. No entanto, este consumidor pode contratar apenas energia incentivada, que é a gerada partir de fontes solar, eólica, biomassa, e de Pequenas Centrais Hidrelétricas (PCHs), cuja potência injetada na rede seja menor ou igual a 30 MW.
Sob estas regras não podem migrar para o ambiente de contratação livre sob nenhuma condição os demais tipos de consumidores, tais como do grupo B, de baixa tensão, que apresentam tensão inferior a 2,3 kV. Estes são denominados consumidores cativos e apenas podem participar do ambiente de contratação regulado (ACR), adquirindo sua energia por meio das concessionárias de distribuição às quais estão ligados. Neste sistema, o consumidor não compra energia, sendo esta adquirida pela distribuidora que a repassa ao usuário, cabendo ao consumidor pagar uma fatura de energia mensal, que inclui o serviço de distribuição, a geração da energia e as tarifas, reguladas pelo Governo.
Fazem parte dos tipos de consumidores que só podem ser cativos os consumidores residenciais e rurais, sobre os quais o projeto de lei que tramita no congresso teria fortes efeitos.
O projeto de lei talvez seja a principal medida visando a expansão do mercado livre de energia, mas não foi a primeira. Antes desta iniciativa, tivemos outras, como a resolução nº 611/ 2014, da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), que traçou as regras para a cessão de excedentes de energia e potência no ACL. Tratava-se de uma demanda antiga dos consumidores livres a possibilidade de comercializar suas "sobras de energia" a preços livremente negociados. No ACL, os consumidores podem escolher seus fornecedores, assim como o preço a ser pago pela energia, mas até a publicação da resolução, as parcelas de energia e potência não utilizadas por eles tinham que ser negociadas pela Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE), em uma espécie de acerto de contas, no qual todo o excedente era liquidado, com um preço prefixado e determinado semanalmente pela própria Câmara, o chamado Preço de Liquidação de Diferenças (PLD). A modificação foi importante no sentido de estimular os consumidores livres a fazerem contratos de longo prazo, facilitando o financiamento de empreendimentos destinados ao mercado livre.
Outra iniciativa visando à expansão do mercado livre foi a criação da figura do comercializador varejista, cuja função é gerenciar a energia e as demais responsabilidades dos consumidores especiais, atuando como uma espécie de ponte entre o vendedor de energia incentivada e os consumidores especiais. Tal operador foi elaborado para facilitar a entrada no ACL de mais consumidores, principalmente empresas de pequeno porte, que se mantinham afastadas em razão da complexidade da operação e das regras para participar do mercado livre de energia.
O diretor de regulação, tarifas e mercado da empresa de consultoria e gestão de energia Thymos Energia, Ricardo Savoia, vê o comercializador varejista como uma figura benéfica para o mercado livre. Para ele, o comercializador varejista melhora a burocracia, em termos de risco e tomada de posição, trazendo um certo dinamismo para o mercado de despachos de processo no dia a dia, em relação às documentações, garantias e outros aspectos envolvidos. Contudo, segundo ele, a expectativa sobre o novo operador foi maior do que efetivamente se concretizou, ficando limitado seu escopo de atuação a consumidores também acima de 500 kW. "Basicamente, o comercializador varejista ficou para a gestão dos consumidores que já estão presentes no ACL", explica.
A possibilidade de os agentes do mercado livre participarem de leilões de energia nova e de energia velha – restritos ao ambiente de contratação regulada – também é uma demanda antiga no sentido de fortalecer e aumentar o escopo de atuação do mercado livre de energia. Isso porque agentes enxergam o envolvimento nos certames como uma maneira de se obter energia por um preço mais competitivo.
No início de dezembro de 2015, a promulgação da Lei 13.203, que entre outros objetivos, alterou a Lei 10.848, de 15 de março de 2004, que dispõe sobre a comercialização de energia elétrica, provocou um grande desapontamento para quem esperava o aval do governo neste sentido. Isso porque a presidente Dilma Rousseff vetou a inclusão do artigo 2º – C, que abria a possibilid
ade de participação de consumidores livres, com carga mínima de 20 MW, nos leilões de energia nova, justificando que o dispositivo iria de encontro à lógica de separação entre os ambientes de contratação livre e regulada.
O governo pretende futuramente abrir os leilões para a participação de consumidores livres de energia, mas com uma dinâmica própria, composta por duas fases, em que a primeira seria destinada a vender energia ao mercado cativo e a segunda ao mercado livre. As duas etapas ocorreriam concomitantemente, mas a energia só seria comercializada para os consumidores livres se o empreendimento responsável pela venda não colocasse tudo no ACR. Para adequar o certame ao ambiente de contratação livre, o governo fragmentaria a energia em vários produtos com prazos de contratos diferentes dos tradicionais 30 anos praticados no ACR.
O presidente-executivo da Associação Brasileira de Grandes Consumidores Industrias de Energia e de Consumidores Livres (Abrace), Paulo Pedrosa, lamenta o veto da presidente da República e destaca que "a participação voluntária dos consumidores livres nos certames é um importante aprimoramento rumo ao aumento da competitividade". Contudo, segundo Pedrosa, o modelo necessitaria respeitar as características básicas das indústrias. "Contratos com 15 ou 30 anos de duração são inviáveis", diz.
Sobre os leilões de expansão de energia, o presidente da Abrace afirma que, na prática, até agora, os consumidores livres têm subsidiado os consumidores cativos nos certames, "uma vez que os empreendedores interessados nos projetos tentam compensar as menores tarifas possíveis para o ACR com a cobrança de valores mais elevados da parcela dos empreendimentos destinadas ao ambiente de livre contratação".
Cético com a intervenção do Governo no mercado de compra e venda de energia elétrica, o presidente da comercializadora independente de energia Trade Energy, Walfrido Avila, afirma não se tratar de uma ideia realizável misturar o ACL no Leilão de ACR. Segundo ele, o gerador nunca conseguiria retaliar seu produto em várias partes para atender aos interesses dos consumidores livres. O diretor de regulação, tarifas e mercado da Thymos Energia vê a ideia do leilão como interessante, inclusive já tendo sido pensada pela Thymos com a Associação Brasileira de Comercializadores de Energia (Abraceel). Contudo, de acordo com Savoia, talvez não seja necessária. Para ele, o consumidor livre já vem apresentando ganhos nas negociações bilaterais feitas no ACL, sendo necessária a realização de alguns pequenos ajustes. "Primeiro uma liberalização um pouco maior do mercado e uma maior discussão regulatória de quais mecanismos implementar para tornar mais competitivo o preço no mercado livre de energia", avalia.
Mesmo sem mudanças nas regras de portabilidade das contas de luz, é possível que o mercado livre cresça bastante, segundo Savoia. O diretor da Thymos recorda que a energia comercializada no mercado livre representa atualmente 24,5% da demanda nacional, e que a projeção é de que, mesmo nas regras atuais, possa ser equivalente a 42% de tudo que é demandado nacionalmente. "Então ainda tem um mercado gigantesco para crescer", diz o consultor, destacando que este acréscimo seria focado nos consumidores de médio e pequeno portes, já que as indústrias de grande porte estão praticamente todas inserida no mercado livre.
Savoia vê na expansão da fonte renovável de energia, graças aos incentivos promovidos pelo Governo Federal nos últimos anos, uma maneira de aumentar a participação de consumidores de médio e pequeno portes no ACL. Isso porque estes consumidores só podem migrar ao mercado livre ao adquirir energia de fontes incentivadas. "Para comprar por fonte incentivada este consumidor não tinha oferta lá nos idos de 2005. Mas, ultimamente, a oferta de fonte incentivada vem se ampliando e isso fez com que aumentasse significativamente o número de consumidores no mercado livre. Hoje já existem 1.172 consumidores que são livres e especiais", declara.
A possibilidade de a tarifa de energia do mercado regulado elevar-se ainda mais nos próximos anos em razão da crise econômica fará com que o preço da energia no mercado livre de energia se torne mais atraente, impulsionando a migração de mais consumidores para o ACL, segundo o diretor da Thymos. Savoia acredita que, em virtude da retração da atividade econômica, o preço da energia no ACL se torne mais vantajoso, de 20% a 30% mais rentáveis. "Em alguns casos até superior a isso", afirma.
A única modificação que o diretor de regulação tarifas e mercado da Thymos Energia acredita ser necessária no momento para incentivar a migração é diminuir o limite mínimo de potência consumida de quem pode se tornar livre dos atuais 500 kW para 300 kW. Posteriormente, de acordo com Savoia, na medida em que se liberar cada vez mais o mercado para consumidores de baixa tensão, pode-se pensar em outras mudanças para que haja uma migração efetiva.
O presidente da Trade Energy discorda e afirma que o mercado deveria estar liberado para todos desde já. "Primeiro abre e depois organiza", diz Avila, para quem o Governo deve diminuir drasticamente sua intervenção no mercado de energia. Após a liberação, segundo o presidente da Trade Energy, os agentes comercializadores seriam credenciados perante as distribuidoras locais, que continuariam sendo as responsáveis por levar a energia até as unidades consumidoras. Conforme Avila, só seriam cadastradas as empresas comercializadoras que comprovassem ter condições para tal. "O mercado se organiza sozinho. Com todas as outras mercadorias é assim, por que não é assim com a energia elétrica?", questiona, argumentando que o Brasil deveria ser exemplos de países como Itália, Portugal e Alemanha, onde o mercado de energia é totalmente livre.
Para o diretor da Thymos, a liberação total do mercado é uma tendência, contudo, tal liberalidade deve vir com uma série de ajustes. "Não adianta liberar o mercado se não há nada regulado", afirma, argumentando que neste contexto há o risco da liberalidade se transformar "em um tiro no pé". A abertura total do mercado de energia antes do tempo, segundo o consultor, pode trazer uma série de incertezas e riscos, e inviabilizar basicamente o mercado.
A mudança tem que ser paulatina e constante, segundo o diretor da Thymos, para que se aumente cada vez mais o número de consumidores participantes do mercado livre. Contudo, segundo ele, o país ainda não se encontra em um momento adequado para que haja, por exemplo, uma quase totalidade de consumidores migrando para o ACL. Como dito, para ele, ajustes regulatórios importantes precisam ser feitos para que se consiga em cerca de dez anos estar com o mercado livre bem estabelecido, funcionando corretamente, trazendo os ganhos em eficiência necessários e favorecendo o crescimento, tendo e
m vista a expansão gigantesca desse mercado.
Os ajustes pensados por Savoia devem ser aqueles realizados no sentido de prover um ambiente em que o consumidor consiga entender como funciona a formação de sua tarifa e no qual esteja apto a gerenciar o seu consumo e consequentemente o valor pago pela energia consumida. Em suma, implementar esforços no sentido de criar um consumidor mais ativo, que estranhe cada vez menos um ambiente em que o consumo não esteja atrelado à tarifa regulada. Neste sentido, o diretor da Thymos destaca a tarifa branca, opção oferecida a instalações em baixa tensão, que sinaliza aos consumidores a variação do valor da energia conforme o dia e o horário do consumo. "Então, talvez, essas discussões regulatórias no sentido de mudar os critérios de tarifação acabem permitindo a maior possibilidade de o consumidor reduzir seu custo, deslocando a ponta do sistema e não só favorecendo a si próprio como a distribuidora e o sistema agregado como um todo", diz.
Não obstante a expansão do mercado livre, Savoia crê que a energia deve continuar sendo regulada por se tratar de um bem de todos. "De certa maneira, cabe à União melhor gerenciar do que ao próprio ente privado", declara. Na questão da forma de alavancagem dos recursos para se construir usinas é necessária a utilização de leilões de energia regulados pelo governo. "O mercado regulado nunca vai deixar de existir. Ele é de fundamental importância porque realmente dá lastro para o investidor fazer aquele tipo de investimento de infraestrutura de geração", garante Savoia.
De forma semelhante, pensa o coordenador do Grupo de Estudos do Setor Elétrico (Gesel) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), professor Nivalde José de Castro, que é ainda mais veemente em sua defesa do mercado regulado de energia e nas críticas à expansão total ao mercado livre. Para o professor, a proposta é tendenciosa e tem interesse eminentemente comercial. "As comercializadoras só olham a parte dela e não para o todo", afirma o docente.
Além disso, Castro vê a proposta como impraticável. Ecoando as palavras de Savoia, o professor da UFRJ assevera que quem garante a expansão da oferta de energia no país é o mercado cativo. Conforme o coordenador, em um país em desenvolvimento, como o Brasil, um dos principais desafios para a concretização de grandes obras de infraestrutura, tal qual as de geração de energia elétrica, é o financiamento. Grosso modo, os empreendedores só obtêm dinheiro para a realização dos seus projetos de geração se garantirem que sua energia será consumida em longo prazo. A garantia, por sua vez, só é obtida dentro dos leilões do ambiente de contratação regulada e o financiamento, com condições mais favoráveis, só é afiançado, no Brasil, através dos recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
Segundo o coordenador do Gesel, caso o mercado fosse liberado totalmente para os consumidores residenciais, hoje cativos, iriam se beneficiar no curto prazo, comprando energia a um preço mais barato, calcado em uma oferta já existente. No entanto, em longo prazo, quando fosse necessária a expansão da geração, haveria um aumento do preço da energia, pois os empreendedores, inseridos em um ambiente de contratação livre, teriam que buscar financiamento em bancos privados, com juros maiores e prazos de amortização bem menores para a construção de novos empreendimentos.