DEPARTAMENTO DE DIREITO A INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO. por GABRIELA ASSIS ABDALLA ORIENTADOR: PEDRO PAULO SALLES CRISTOFARO PDF
DEPARTAMENTO DE DIREITO A INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO. por GABRIELA ASSIS ABDALLA ORIENTADOR: PEDRO PAULO SALLES CRISTOFARO 2012.
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Aurélio Andrade Neiva
1 PUC DEPARTAMENTO DE DIREITO A INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO por GABRIELA ASSIS ABDALLA ORIENTADOR: PEDRO PAULO SALLES CRISTOFARO PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO DE JANEIRO RUA MARQUÊS DE SÃO VICENTE, CEP RIO DE JANEIRO - BRASIL
2 A INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO por GABRIELA ASSIS ABDALLA Monografia apresentada ao Departamento de Direito da Pontifícia Universidade Catoĺica do Rio de Janeiro (PUC-Rio) como requisito parcial para obtenc aõ do ti tulo de Bacharel em Direito Orientador: Pedro Paulo Salles Cristofaro
3 Dedico esta obra ao meu avô, Miguel Abdalla Netto (in memoriam), meu eterno incentivador; ao meu pai, Luciano, à minha mãe, Lucia Helena, e ao meu irmão, Daniel, minhas fontes inesgotáveis de carinho e suporte.
4 Meus sinceros agradecimentos Ao meu melhor amigo, João Paulo Azeredo da Rosa, pela leitura crítica de alguém leigo no tema e por me acompanhar em mais um capítulo da minha vida; Aos queridos Fernanda Bortolini, pelas dicas e vivência de Direito Administrativo, e Felipe Cozer, por todas as opiniões contrárias e pelos incansáveis debates sobre o tema; Ao Pinheiro Neto Advogados, pela rica biblioteca e experiência jurídica ímpar; Aos meus chefes, Marcos Saldanha Proença e Décio Pio Borges de Castro, pelos ensinamentos da vida e de Direito; e Ao Professor Pedro Paulo Salles Cristofaro, que motivou meu interesse pelo tema e foi paciente e atencioso na orientação e crítica do trabalho.
5 Resumo: O presente trabalho possui como escopo analisar as modalidades e os limites à intervenção do Estado no domínio econômico, buscando as raízes históricas da formação do Estado Executor e Estado Regulador. Analisaremos os princípios constitucionais da Ordem Econômica contrapondo-os e mostrando a sua pertinência sobre a atividade econômica. Em seguida, estudaremos os fundamentos constitucionais da atividade intervencionista do Estado sobre e no domínio econômico, diferenciando os seus aspectos jurídicos. Por fim, analisaremos como são aplicadas de forma concreta as modalidades de intervenção do Estado no domínio econômico e as decisões do Supremo Tribunal Federal sobre cada caso. Palavras-Chave: Estado; Intervenção; Domínio econômico; Direito econômico; Princípios constitucionais econômicos; Modalidades interventivas.
6 SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO 6 2. A HISTÓRIA DA INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA MUNDIAL 8 3. A INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA NO BRASIL PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ECONÔMICOS FORMAS DE ATUAÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA ESTADO EXECUTOR ESTADO REGULADOR CLASSIFICAÇÃO DAS MODALIDADES INTERVENTIVAS INTERVENÇÃO DIRETA INTERVENÇÃO POR ABSORÇÃO INTERVENÇÃO POR PARTICIPAÇÃO INTERVENÇÃO INDIRETA INTERVENÇÃO POR DIREÇÃO INTERVENÇÃO POR INDUÇÃO CONCLUSÃO 67 BIBLIOGRAFIA 69
7 1. INTRODUÇÃO O papel do Estado e a sua intervenção na economia são, certamente, temas que atravessam a história e que, até hoje, são amplamente questionados. O debate é um tanto mais caloroso quanto mais o órgão estatal interfere na esfera privada. Essa atuação, por sua vez, suscita a reflexão sobre temas muito interessantes que acabam sempre deixando à mostra a tênue linha que divide o campo de domínio privado e o de domínio público. No campo do domínio privado observamos que o setor econômico responde por grande parte das relações entre os particulares. Desde os tempos mais remotos, os indivíduos realizavam trocas e se organizavam em pequenas sociedades. O comércio e o mercado são partes integrantes da sociedade, da qual não se dissociam. O fato das pessoas responderem a impulsos econômicos e de suas vidas serem diretamente afetadas por qualquer desequilíbrio no mercado faz com que o Estado observe este setor de forma mais atenta, passando a se debruçar sobre ele. Daí, a livre iniciativa, pilar das liberdades econômicas, ser tão importante. É ela que garante a liberdade de comércio em sentido amplo, garante que o indivíduo poderá desempenhar o seu papel dentro do mercado e assim desenvolver suas atividades econômicas de forma livre. Diante da relevância do setor econômico para a sociedade entendemos ser de relevante interesse o estudo da atuação do Estado neste este setor. O objetivo deste trabalho, portanto, será o de analisar o papel do Estado na ordem econômica, as suas formas de atuação e os seus limites, pautando-se sempre nos princípios da Constituição de 1988, sem pretender exaurir o tema.
8 7 Para iniciar essa análise, recorreremos, primeiramente, ao estudo da evolução histórica da intervenção estatal sobre a economia, tendo em vista que o atual modelo de Estado reflete, em grande parte, os resultados das experiências históricas vividas no passado. Uma vez que o panorama geral estiver sedimentado, passaremos a estudar como os ideais liberais e intervencionistas refletiram no papel assumido pelo Estado brasileiro desde o império até a atual Constituição que dispõe de um título próprio para a Ordem Econômica e Social. Os princípios constitucionais econômicos, como norteadores da ordem econômica, serão cuidadosamente descritos em seguida e são prérequisitos para o estudo das formas de atuação do Estado na economia. Por fim, tentaremos descrever brevemente as modalidades de intervenção do Estado no domínio econômico trazendo situações reais para que possamos refletir, no caso concreto, sobre os limites do Estado em cada uma das modalidades.
9 2. A HISTÓRIA DA INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA MUNDIAL A dicotomia aparentemente lógica entre a intervenção estatal e a livre iniciativa possui raízes profundas na história das sociedades. As origens dessa dicotomia remontam ao século XVIII quando a teoria do liberalismo clássico reinava absoluta. O pensamento filosófico embasado por pensadores como Adam Smith, no campo do liberalismo econômico, e John Locke, no liberalismo político (Laissez-faire), pregava a separação entre a atividade econômica e a política. De acordo com as ideias liberais de Adam Smith, caberia ao Estado três deveres: (i) o de proteger a sociedade da invasão por outros estados; (ii) o de proteger cada membro da sociedade da injustiça e da opressão de qualquer outro membro; e (iii) o de praticar e manter determinadas políticas e obras públicas que, por possuírem baixa (ou nenhuma) perspectiva de lucro, não seriam interessantes para os indivíduos isoladamente, mas que a sua realização fosse relevante para a sociedade como um todo. Segundo a teoria do liberalismo econômico, as forças econômicas seguem um curso natural, regidas principalmente pela lei da oferta e da procura e pela prática da livre concorrência. O liberalismo adota uma economia de mercado segundo a qual não há um planejador central cuidando do desenvolvimento econômico, mas sim um conjunto de decisões isoladas de famílias e empresas que, interagindo no mercado, guiam suas decisões pelo preço e por seus interesses próprios. A premissa de que todos os indivíduos buscam apenas a satisfação de seus interesses sem se ater ao bem coletivo garante resultados desejáveis, quando observadas do plano macroeconômico. A mão invisível conduz a economia tendo o preço como instrumento já que ele se ajusta de acordo
10 9 com a oferta e a demanda para alcançar resultados que maximizem os lucros e o bem-estar da sociedade. O papel do Estado nesse modelo econômico seria o de garantir a propriedade privada, sem a qual não há garantia dos bens a serem negociados, e as condições mínimas do livre mercado. Ao lado do desenvolvimento do liberalismo econômico, a Revolução Francesa ( ) marca a histórica com ideais filosóficos liberais - liberdade, igualdade e fraternidade trazendo a concepção de que uma das finalidades do Estado era a proteção dos direitos individuais contra os abusos da autoridade. Em contraposição ao período monárquico, a Revolução Francesa, com a influência de ideais do liberalismo econômico, deu início ao modelo de Estado Liberal do século XIX. Devemos lembrar que a Revolução Francesa, muito caracterizada pela movimentação política de uma classe burguesa contra o monarca, tornava ainda mais difícil a adoção de qualquer intervenção estatal. As características do Estado ainda se confundiam com as do monarca e a intervenção representava um retrocesso ao regime anterior. Para os liberais clássicos, cada indivíduo deveria ter a liberdade de promover seus próprios interesses e ninguém melhor que ele para avaliálos, sendo totalmente desnecessária a ingerência estatal sobre este aspecto. Para estes pensadores a relação entre particulares poderia se autorregular, e eles alcançariam um ordenamento quase perfeito a partir da própria lógica do mercado. O lema era laissez faire, laissez-passer (deixai fazer, deixai passar). Nesse sistema, a atuação do Estado não incidiria sobre a esfera privada, devendo garantir a propriedade privada e permanecer como mero observador da organização autônoma dos indivíduos. Ocorre que este pensamento não demorou a ser criticado e posto à prova. A ideia do liberalismo econômico radical possuía falhas que diziam
11 10 respeito à própria organização do sistema. Nos dizeres de Mankiw 1 a mão invisível é poderosa, mas não é onipotente. Constatou-se a existência de determinadas situações em que o mercado não era capaz de, por si só, alocar os recursos de forma eficiente (o fenômeno economicamente conhecido como falha de mercado ). Uma das hipóteses para criação da falha de mercado se configurava na concentração do poder de mercado - quando um único agente (agindo individualmente ou em grupo) ganhava tanto poder que era capaz de influenciar os preços praticados pelo mercado, levando à supressão da concorrência. Diante desse contexto, o Estado começou a ser chamado a intervir na economia de modo a garantir a própria existência da ordem capitalista e da economia de mercado. Além dos fatores econômicos, do ponto de vista político, o final do século XIX foi marcado pela eclosão das escolas socialistas e, especialmente em 1848, pela publicação do Manifesto Comunista de Karl Marx, com ideais contrários ao liberalismo. A revolução industrial, apesar de ter trazido um enorme desenvolvimento científico, deixou à mostra as diferenças entre a burguesia e o proletariado. O desenvolvimento da indústria provocou a migração de muitos trabalhadores para os grandes centros urbanos em busca de emprego. O espaço urbano inchado e sem infraestrutura não fornecia condições dignas, favorecendo inclusive a proliferação de doenças. A longa jornada de trabalho, os baixos salários, as condições precárias de segurança nas fábricas e a inserção cada vez maior de mulheres e crianças dentro do ambiente industrial motivou a revolução da classe operária no início do século XIX. As questões e problemas reais dos trabalhadores começaram a ser levados para o plano político. 1 MANKIW, Gregory N. Introdução a Economia. São Paulo: Pioneira Thomson, p
12 11 O Cartismo ( ), na Inglaterra, a Revolução de 1848 e a Comuna de 1871, na França, são movimentos caracterizados pela tentativa de inserção dos representantes das massas operárias no contexto político. Os movimentos políticos questionavam o sistema então vigente e buscavam, além de uma maior representação política, a garantia de que o bem-estar social de fato chegaria para todos os integrantes da sociedade. Era o momento de reivindicar melhores condições de trabalho, igualdades políticas e eleitorais, melhor distribuição de riquezas, quesitos que só poderiam se concretizar através de um Estado mais atuante. Ressalte-se que nesse momento da história a intervenção do Estado começa a ser aceita de uma forma menos negativa. A intervenção não é um retrocesso, mas sim a possibilidade de ver o ideal de igualdade se concretizar na vida dos operários. Para além da revolução das massas operárias, os países enfrentaram, já no início do século XX, a necessidade de voltar os seus esforços para a Primeira Guerra Mundial. A economia de guerra e a mobilização das atividades econômicas para garantir o poder bélico do Estado provocou indiretamente o alargamento das atribuições estatais. Interessante observar os dizeres de VIGORITA, citados por VENÂNCIO FILHO, a respeito dos efeitos da guerra sobre o regime do liberalismo: a Primeira Guerra Mundial rompe a tradição do liberalismo econômico, acelerando violentamente a ação dos fatores desagregadores. De fato, tal guerra: a) dilata desmesuradamente as exigências de armamento e aprovisionamento, demonstrando a necessidade do controle integral e coativo da vida econômica; b) em virtude disso, constitui uma experiência concreta da total disciplina pública da economia, assumido como modelo de futuros objetivos autoritários de política econômica; e ao mesmo tempo cria hábitos e métodos dirigistas dificilmente anuláveis; c) provoca excessos dimensionais e distribuições erradas na industrialização, com predisposição à ruínca por falta e capital e de demanda, e consequente absorção estatal para evitar a crise; d) fraciona o mercado internacional pelo surgimento de novos Estados ( ); e) provoca o desenvolvimento numérico e o despertar classicista das massas operárias, de quem acresce o peso político e a força organizatória, colocando em posição de
13 12 condicionar a tradicional supremacia das antigas classes dirigentes e de exigir a revisão em sentido social do intervencionismo 2 Do ponto de vista da produção jurídica, o período do final da Primeira Guerra Mundial foi especialmente importante pela promulgação da Constituição Mexicana de 1917 e da Constituição de Weimar de Ambas as Cartas consagraram direitos sociais e deram início a uma fase de constitucionalização do Estado Social de Direito, positivando no texto constitucional aspirações sociais reivindicadas nas revoluções da classe operária promovidas ao status de princípios constitucionais. No plano econômico, o contexto do pós-guerra ainda foi agravado pelo acometimento da Grande Depressão na década de 30, e novos estudos econômicos surgiram buscando soluções para a crise e teorias para evitar novos colapsos, atribuídos a falhas produzidas por um mercado livre. Esses estudos, em especial o de John Maynard Keynes, embasaram cientificamente o surgimento do Estado Intervencionista ou o Estado Social. Para Keynes, a teoria econômica clássica explicava os efeitos de longo prazo das políticas econômicas e, por isso, não cuidava dos eventuais picos de crise acreditando que eles seriam sanados no longo prazo. Keynes percebe que é nos momentos de crise que o Estado é chamado a intervir de forma mais vigorosa, tanto pelos menos desfavorecidos, que nessas épocas ficam desempregados, como pelo empresário que não tem demanda para gerar seus lucros. Tendo essa premissa, Keynes introduz o ideal de que o Estado, atuando de forma organizada, é capaz de estabilizar, estimular e dirigir o rumo de sua economia sem descambar para um regime autoritário, podendo a economia e a política conviver de forma harmoniosa. 2 VIGORITA, Vincenso Spagnuolo. L Iniziativa Economica Privata nel Dirito Publico. Napoli, 1959, pp apud FILHO, Alberto Venâncio. A Intervenção do Estado no Domínio Econômico. Rio de Janeiro: Renovar, p. 11.
14 13 A teoria econômica de Keynes reconcilia a iniciativa privada e a atuação estatal, possibilitando que o Estado passasse a interferir e induzir o rumo da economia sem dirigismo buscando satisfazer os interesses coletivos. Para Dênio Nogueira 3, citado por Alberto Venâncio Filho, a teoria de Keynes construiu o ideal da economia de bem-estar social. No período que sucede a Grande Depressão, dois regimes totalitários emergiram: o nazista e o fascista. Foram duas experiências totalmente antiliberais, em que o Estado controlava diretamente toda a ordem econômica, e contemporâneas ao regime socialista da União Soviética, com características também voltadas para o alargamento do poder do Estado. Nos Estados Unidos, inspiradas na teoria de Keynes, as medidas anticrise, como os planos econômicos propostos por Roosevelt, J. Kennedy e L. Johnson, respectivamente, o New Deal, a Nova Fronteira e a Grande Sociedade, também evidenciavam o aumento do papel do Estado na regulação da economia. O novo modelo de Estado permitiria a intervenção no campo econômico para assegurar o seu crescimento equilibrado, adotando um sistema em que o interesse público limita os ideais do regime capitalista. Interessante perceber que, na perspectiva desse novo modelo, a atuação estatal visa a garantir direitos constitucionais, sendo um deles o direito à assistência, como bem descrito por Pedro Lenza ao citar a obra de Wilenski: 4 a assistência prestada pelo Estado do bem-estar ( Welfare State ), ou Estado assistencial, não é oferecida como caridade, mas sim como direito político. O Estado passa, então, à fase do dirigismo econômico, se propondo a, através da regulação e fiscalização do mercado, proporcionar uma 3 FILHO, Alberto Venâncio. A Intervenção do Estado no Domínio Econômico. Rio de Janeiro: Renovar, p LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 15 ed. São Paulo: Saraiva, p
15 14 distribuição de renda mais igualitária e amenizar as consequências de regras exclusivamente liberalistas/capitalistas, vistas como danosas à sociedade. Com este novo sistema, diversas regras jurídicas reguladoras da ordem econômica passaram a existir, ganhando tanta importância que sentiu-se a necessidade de constitucionalizá-las como princípios norteadores daquele sistema jurídico. As cartas constitucionais daquela época ou não abarcavam normas econômicas ou estabeleciam apenas a observância aos institutos clássicos do direito de propriedade e da autonomia da vontade privada - medidas lógicas visto que o capitalismo pregava por sua autorregulação e pela mínima intervenção estatal. Estes princípios clássicos, entretanto, já não eram mais suficientes para regular a atividade econômica. O constituinte viu a necessidade de incluir no texto constitucional a adoção do modelo capitalista com a finalidade de garantir a todos a existência digna, de acordo com a justiça social. Criou-se espaço para a intervenção do Estado, vista como uma forma de garantir esses preceitos e a manutenção do próprio modelo capitalista, além de tentar solucionar as supostas falhas de mercado. Na maioria dos países ocidentais, o direito de propriedade, a liberdade de comércio e a autonomia da vontade privada não foram suprimidos nesse processo, mas foram mitigados frente ao interesse social, de modo que a intervenção estatal servisse para coibir o abuso no exercício desses direitos. Na prática, para intervir na ordem econômica o Estado precisou se municiar de técnicas antes próprias do empresário. Como anota José dos Santos Carvalho Filho citando uma obra de Debbasch: (...) a intervenção do Estado na ordem econômica se consubstanciou e se ampliou através de diversas formas e ensejou algumas técnicas especiais, entre estas a criação e a gestão pelo Estado de empresas industriais e comerciais. Por intermédio delas, passou a ter maior proximidade com os setores privados do
16 15 capital e maior eficiência no controle de condutas privadas prejudiciais à comunidade. 5 A adoção do modelo de Estado de Bem-Estar significou o acúmulo de funções e atividades diretas a serem exercidas pelo Estado. O Estado passou a assumir o papel de prestador ( Estado Provedor ) garantindo condições de vida mínimas para a sociedade. O saldo da intervenção estatal direta foi positivo representando melhorias para uma grande parcela da sociedade que antes não recebia esses benefícios. Em um estudo bem cuidadoso do tema, Marçal Justen Filho adota o critério da expectativa de vida para mostrar que adoção dessa posição ativa do Estado, de fato, alterou positivamente as condições de vida dos cidadãos. 6 O problema é que a própria prestação de serviços gera custos que são integralmente suportados pelo Estado que, por sua vez, tem limitações orçamentárias advindas das contribuições fiscais que recebe. Em meados da década de 70, o Estado de Bem-Estar começou a dar sinais de que o modelo, da forma como estava sendo aplicado, gerava um grande endividamento do Estado e a ineficiência de diversas atividades. Para que continuassem prestando esses serviços, os Estados teriam que necessariamente aumentar sua arrecadação. Este fenômeno ficou conhecido como a crise fiscal. Países como Estados Unidos, França e Alemanha, apesar de terem modelos de Estado de Bem-Estar diferentes, experimentaram problemas, pela inviabilidade das atividades puramente provedoras do Estado e que culminaram na crise fiscal. Os altos gastos, a ineficiência do aparelho 5 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, p JUSTEN FILHO, Marçal. O Direito Regulatório. Interesse Público: Fórum. Belo Horizonte, n. 43, p , 2007.
17 16 estatal para fornecer serviços técnicos e de evolução tecnológica rápida fizeram com que o papel e o tamanho ideal de Estado fossem questionados. O Estado Regulador surge nessa época e possui características próprias. Segundo Marçal Justen Filho: O Estado Regulador se peculiariza pelo compartilhamento entre Estado e sociedade da responsabilidade de promover a tão esperada revolução social. Reconhece-se que a dimensão dos encargos necessários à concretização dos valores fundamentais supera os limites de possibilidade da atuação isolada do Estado. Por isso, a sociedade civil é convocada para particiar ativamente do desempenho de atividades necessárias à produção da igualdade substancial entre os cidadãos. 7 Esta forma de regulação e intervenção, como veremos mais adiante, vem sendo reformulada e adaptada de acordo com as necessidades de cada país. No Brasil, essa experiência é relativamente recente e possui reflexos de um contexto histórico próprio que vivemos e que será estudado no próximo capítulo. 7 Ibidem, p. 24.
18 3. A INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA NO BRASIL A evolução histórica da intervenção estatal no Brasil segue um rumo um pouco diferente do panorama mundial (leia-se, principalmente, europeu e americano). O Brasil, enquanto colônia de Portugal, era submetido a uma administração extremamente fiscalista que criava diversas formas de retenção de recursos na colônia para repassá-los a metrópole. O panorama do Brasil, no período colonial, era regido por um sistema mercantilista e por características típicas da colônia portuguesa, motivo pelo qual nosso país não passou pela fase do liberalismo econômico clássico. Apenas em 1808, com a vinda da família real e a consequente transferência de todo o aparato administrativo para o Brasil, o desenvolvimento econômico e o processo de intervenção do Estado nas atividades do setor privado passou a ser mais perceptível, descaracterizando o ideal fiscalista. Em 1 o de abril de 1808, D. João, no intuito de fomentar o desenvolvimento da colônia, institui a liberdade de comércio permitindo a livre instalação de fábricas e manufaturas. A redação do alvará dispunha como se segue: Permitte o livre estabelecimento de fabricas e manufacturas no Estado do Brazil. Eu o Principe Regente faço saber aos que o presente Alvará virem: que desejando promover e adiantar a riqueza nacional, e sendo um dos mananciaes della as manufacturas e a industria que multiplicam e melhoram e dão mais valor aos generos e productos da agricultura e das artes e augmentam a população dando que fazer a muitos braços e fornecendo meios de subsistencia a muitos dos meus vassallos, que por falta delles se entregariam aos vicios da ociosidade: e convindo remover todos os obstaculos que podem inutilisar e frustrar tão vantajosos proveitos: sou servido abolir e revogar toda e qualquer prohibição que haja a este respeito no Estado do Brazil e nos meus Dominios Ultramarinos e ordenar que daqui em diante seja licito a qualquer dos meus vassallos, qualquer que seja o Paiz em que habitem, estabelecer todo o genero de manufacturas, sem exceptuar alguma, fazendo os seus trabalhos em pequeno, ou em grande, como entenderem que mais lhes convem; para o que hei por bem derogar o Alvará de 5 de Janeiro de 1785 e quaesquer Leis ou Ordens que o contrario decidam, como se dellas
19 18 fizesse expressa e individual menção, sem embargo da Lei em contrario. 8 Em 1822 apesar de declarada a independência, a estrutura se mantém e o Império estende cada vez mais o seu controle sobre as atividades particulares - exigindo autorizações e tarifas protecionistas. Durante o período imperial começaram os trabalhos para elaboração do Código Comercial e da Lei de Terras que viriam a ser promulgados em Curiosamente, apesar da base econômica predominantemente agrária, a criação de normas administrativas nessa época é bastante rica. Em 15 de novembro de 1889 o Império cai e é proclamada a República no Brasil. O então presidente, Deodoro da Fonseca, convoca eleições para a Assembleia Constituinte dando início aos esforços para a elaboração de uma nova constituição baseada em ideais liberais e positivistas. A Constituição de 1891 estabelece um modelo federalista e limita a competência da União para atuar apenas na instituição de bancos emissores de moeda e na criação e manutenção de alfândegas, permanecendo fora das atividades estritamente econômicas. O Estado possui ainda o direito de legislar sobre viação férrea e navegação interior, sendo que a navegação de cabotagem será feita somente por navios nacionais. Durante os primeiros anos da República, coube a Rui Barbosa o cargo de Ministro da Fazenda. No desempenho dessa atividade, Rui Barbosa preconizou um plano de industrialização na tentativa de modificar o modelo puramente cafeeiro vigente à época. Dentre as diversas medidas adotadas pelo ministro ressaltam-se: (i) a permissão para alguns bancos privados emitirem papel moeda; (ii) edição de leis facilitando o estabelecimento de sociedades anônimas; e (iii) novo regime alfandegário buscando proteger a nascente indústria brasileira. 8 Alvará - de 1º de Abril de Disponível em <http://www.planalto.gov.br >. Acesso em 6 de nov
20 19 Entretanto, o plano de industrialização e a crescente emissão de papel moeda resultaram em uma crise inflacionária sem medidas e os planos industrializantes não obtiveram o sucesso esperado. O país de base agrícola assim permaneceu virando suas preocupações para os interesses econômicos de proteção do café o pilar da economia brasileira frente ao mercado internacional. As primeiras medidas intervencionistas do Estado republicano brasileiro nasceram com o de controle de abastecimento e preço do café para proteger nosso maior produto das reviravoltas do mercado. As consequências da Primeira Guerra Mundial desequilibraram ainda mais as economias do país, o que favoreceu a edição de normas tais como o Decreto de 12 de junho de 1918 conhecida pela criação do Comissariado de Alimentação Pública. O referido órgão controlava o estoque de alimentos essenciais e possuía poderes para tabelar seus preços, caso entendesse necessário. O descompasso fático entre a intervenção real do Estado e os princípios constitucionais mais liberais resultou na emenda constitucional de 3 de setembro de 1926 que conferiu amplos poderes à União. O modelo cafeeiro entrou em crise no início do século XX e foi agravado com o acometimento da Crise de 1929 que provocou alterações na taxa cambial e levaram a queda brutal nos preços do café, tornando insustentável o modelo protecionista brasileiro. O endividamento externo contraído no governo de Campos Salles ( ) - que apostava na valorização do café - tornou ainda mais difícil a situação econômica do país que se sustentava numa base artificial de regulação dos preços do café. Em 1930, com a revolução política da Aliança Liberal e a chegada de Getúlio Vargas a presidência, foi possível perceber uma efetiva modificação no plano econômico brasileiro. Foi de Vargas a tarefa de
21 20 realizar a transição do sistema oligárquico primordialmente agrário - para o Estado progressista. Com esse propósito, Vargas concedeu diversos incentivos para investimentos em bens de capital e instituiu planos de incentivo à industrialização. O país passou a enfrentar os problemas da economia moderna leiase, os problemas da guerra e das condições precárias da vida dos trabalhadores por isso, a criação dos ministérios do Trabalho, Educação e Saúde, foi importante para tentar garantir a prestação de serviços a essa população. Foi também durante o Governo Provisório ( ) que começaram as movimentações legislativas para edição dos códigos de minas, águas e energia. Os códigos, mais do que regular a matéria, deram ao Estado mais poderes sobre o desenvolvimento dessas atividades. Já no final do Governo Provisório, convocou-se uma nova Assembleia Constituinte. A Carta de 1934 foi promulgada em um contexto pós-guerra, marcada por um ideal redemocratizador e intolerante a regimes autoritários, tendo como molde as Constituições do México e de Weimar que, como mencionado anteriormente, adotaram o título Da Ordem Econômica e Social, buscando resguardar o bem-estar social e a proteção das garantias individuais e sociais. No Brasil, a Constituição de 1934 foi a primeira a adotar esta nova postura do Estado, estabelecendo um discurso intervencionista e inovador que introduziu os princípios da justiça social e da existência digna, garantindo a liberdade econômica dentro desses limites. A partir daí houve uma profunda mudança no papel assumido pelo Estado. Conforme assinala Celso Antônio Bandeira de Mello, o Estado passou a poder intervir no domínio econômico atuando (i) como sujeito ativo, assumindo participação direta nas atividades econômicas; (ii) através de medidas fomentadoras que
22 21 incentivem a atividade privada e (iii) como agente regulador, disciplinando os comportamentos dos particulares, por intermédio do seu poder de polícia. 9 Entretanto, o progresso trazido pela Constituição de 1934 não sobreviveu aos conflitos ideológicos daquela época e muito menos ao interesse militar de suprimir os movimentos comunistas existentes mesmo que desorganizados e incipientes -, como a Intentona Comunista (1935) e o Plano Cohen. Tendo em vista a instabilidade política gerada por tais movimentos, Getúlio Vargas cancela as eleições programadas para 1937 e promulga uma nova Constituição. A Constituição que vigeu de 1937 até 1946, embora conservasse em seu texto as inovações previstas na Constituição anterior, foi moldada na Constituição Polonesa de 1934 de caráter extremamente autoritário. A intervenção estatal na esfera privada, inclusive no domínio econômico, foi acentuada. Como exemplo do processo de intervenção iniciado, podemos citar a criação de autarquias econômicas para defesa de produtos da agricultura e da indústria extrativa, o que demandava do Poder Público um conhecimento cada vez mais técnico sobre a área econômica regulada. O alargamento do Estado também gerou uma máquina administrativa inchada e a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) que foi o primeiro órgão de gestão do governo. O período entre 1937 e 1945 foi caracterizado pela regulação de áreas antes não compreendidas no âmbito do controle estatal. Foi nessa época que, com a edição de diversos decretos-leis, surgiram os códigos Penal, de Processo Penal, de Processo Civil e a Lei das Sociedades por Ações, o Código de Minas, a Consolidação das Leis do Trabalho e a Lei de 9 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12ªed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 558.