Processo n.: 0433.04.110797-3
Requerente: Ministério Público de Minas Gerais
Requerido: Paulo José Carlos Guedes e outro
O Ministério Público do Estado de Minas Gerais ajuizou a presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA em face de Paulo José Carlos Guedes e Renato Lopes Santos de Carvalho, ambos devidamente qualificados nos autos em epígrafe, pelos fatos e fundamentos adiante expostos.
Em apertada síntese, afirma o Parquet que o requerido Paulo José Carlos Guedes, no exercício do cargo de presidente da Associação de Vereadores da Área Mineira da Sudene (AVAMS), utilizou bens pertencentes à indigitada associação, bem como os serviços prestados pelo segundo requerido, enquanto funcionário da entidade, para fins particulares, especialmente para confecção de matérias para o Jornal Vale do Sol, administrado pelo primeiro réu.
Sustenta que a utilização indevida do patrimônio da AVAMS pelo primeiro réu para satisfação de interesses pessoais configura os atos de improbidade administrativa tipificados no art. 9º, caput e IV, e art. 11, caput e I, da Lei nº 8.429/92; ao passo que o segundo réu incorreu nos atos ímprobos previstos no art. 10, caput e II, e art. 11, caput e I, da Lei de Improbidade, uma vez que trabalhava para o primeiro requerido, mas, pelos serviços prestados, era remunerado pelas verbas públicas repassadas pelas Câmaras Municipais associadas à AVAMS. Nesse passo, o autor requereu a condenação dos réus Paulo José Carlos Guedes e Renato Lopes Santos Carvalho pelos atos de improbidade administrativa praticados.
A inicial foi instruída com os documentos de f. 14/114.
Após a regular apresentação de manifestação preliminar pelos requeridos (f. 121/125 e 127/129, respectivamente), a inicial foi recebida às f. 133.
Devidamente citado, o réu Renato Lopes Santos de Carvalho apresentou contestação às f. 141/144, na qual suscitou a preliminar de ilegitimidade passiva. No mérito, asseverou que não obteve qualquer vantagem ilícita em virtude de práticas do primeiro requerido, razão pela qual requereu a total improcedência dos pedidos iniciais.
Em contestação de fls. 147/158, o réu Paulo José Carlos Guedes arguiu a preliminar de carência de ação e pugnou pelo reconhecimento incidental da inconstitucionalidade formal da Lei nº. 8.429/92.
No tocante ao mérito, impugnou todos os fatos a ele imputados, notadamente que utilizou a sede e recursos da AVAMS para confecção do Jornal Vale do Sol ou que sequer era proprietário do Jornal Vale do Sol à época dos fatos. Por fim, alega o réu que a diretoria da AVAMS decidiu pela alienação de veículo pertencente à entidade ao Sr. Renato Lopes, tendo havido o regular pagamento do preço acordado. Requereu, pois, a total improcedência dos pedidos iniciais.
Instruíram a resposta os documentos de f. 159/200.
Em decisão de f. 213, foram afastadas todas as preliminares até então alegadas, por se confundirem com o mérito. Já às f. 967/968, rejeitou-se a preliminar de incompetência desse juízo por prerrogativa de função.
Em decisão de f. 1043, foi deferida a produção de prova testemunhal, documental e depoimento pessoal dos requeridos.
Em audiência de instrução e julgamento, ouviram-se duas testemunhas arroladas pelo autor. As duas outras testemunhas do Ministério Público foram ouvidas por carta precatória, conforme documentos de f. 1081/1083 e f. 1114.
Intimadas, as partes apresentaram alegações finais às f. 1117/1123, 1124/1135 e 1150/1153.
Trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa em que o Ministério Público de Minas Gerais imputa a "Paulo José Carlos Guedes" e a "Renato Lopes Santos de Carvalho" a prática de atos ímprobos, notadamente a utilização de recursos da Associação de Vereadores da Área Mineira da Sudene (AVAMS) em prol do "Jornal Vale do Sol".
Inicialmente, verifica-se que todas as preliminares alegadas pelos requeridos foram afastadas pelas decisões de f. 213 e 967/968. Não há, pois, qualquer nulidade a ser reconhecida.
Já em sede de prejudicial de mérito, alega o primeiro réu que a Lei nº. 8.429/92 seria formalmente inconstitucional, sob o fundamento de que o diploma legal foi sancionado sem ser submetido ao processo legislativo bicameral, previsto no art. 65 da Constituição Federal de 1988. É certo, todavia, que razão não lhe assiste.
O Supremo Tribunal Federal já analisou a questão no bojo da ADI nº. 2182, em que se discutiu exatamente a alegada inconstitucionalidade formal da Lei de Improbidade Administrativa por ofensa ao processo legislativo bicameral. Na oportunidade, decidiu o STF que não houve qualquer vício no processo legislativo do diploma legal em análise, assentando a constitucionalidade da Lei n. 8.429/92.
Observe-se o acórdão:
ADI 2182 Relatora do Acórdão: Ministra Carmem Lúcia DJe 10.09.2010 EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 1. QUESTÃO DE ORDEM: PEDIDO ÚNICO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE LEI. IMPOSSIBILIDADE DE EXAMINAR A CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. 2. MÉRITO: ART. 65 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI 8.429/1992 (LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA): INEXISTÊNCIA.
Questão de ordem resolvida no sentido da impossibilidade de se examinar a constitucionalidade material dos dispositivos da Lei 8.429/1992 dada a circunstância de o pedido da ação direta de inconstitucionalidade se limitar única e exclusivamente à declaração de inconstitucionalidade formal da lei, sem qualquer argumentação relativa a eventuais vícios materiais de constitucionalidade da norma.
Iniciado o projeto de lei na Câmara de Deputados, cabia a esta o encaminhamento à sanção do Presidente da República depois de examinada a emenda apresentada pelo Senado da República. O substitutivo aprovado no Senado da República, atuando como Casa revisora, não caracterizou novo projeto de lei a exigir uma segunda revisão.
Ação direta de inconstitucionalidade improcedente.
Desse modo, não há se falar em inconstitucionalidade da Lei de Improbidade Administrativa.
Passa-se à análise de mérito.
Alega o autor ministerial que o primeiro réu, Paulo José Carlos Guedes, enquanto presidente da Associação de Vereadores da Área Mineira da Sudene – AVAMS, utilizou (i) recursos materiais de referida entidade e (ii) os serviços do segundo réu, empregado contratado em nome da AVAMS, na elaboração e confecção do "Jornal Vale do Sol".
De fato, restou incontroverso nos autos que Paulo José Carlos Guedes exerceu a função de presidente da AVAMS no período de 2001-2004 (dois mandatos). Também é fato incontroverso que o segundo réu trabalhou para a AVAMS durante quase todo o ano de 2001, recebendo, como remuneração mensal, dois salários mínimos. É o que se depreende das informações prestadas pelos próprios réus (f. 23/25, 72/74 e 1099/1100).
Noutro giro, é de se reconhecer a evidente relação entre o primeiro réu e o "Jornal Vale do Sol". Consoante documento de f. 164/166, Paulo José Carlos Guedes figurou como sócio proprietário do referido periódico até 1997, oportunidade em que transferiu suas cotas a seus irmãos – Anastácio Guedes Saraiva e José Carlos Júnior.
Além de ter transferido as suas cotas a familiares próximos - o que é um indício da manutenção do vínculo com referido veículo de comunicação-, o conjunto probatório acostado aos autos demonstra que o primeiro réu se manteve como proprietário e administrador de fato do Jornal Vale do Sol mesmo após sua saída formal da sociedade. Nesse sentido, tem-se a prova testemunhal:
Maria de Fátima Antunes Rocha: "Que a depoente trabalhava o jornal Vale do Sol de propriedade do primeiro requerido (f. 1064/1065).
Fábio Henrique Carvalho Oliva: " (…) Ele [Paulo José Carlos Guedes] mantém naquele local a sede do jornal Vale do Sol, que é de sua propriedade particular" (f. 17, ratificado judicialmente às f. 1063)
Depoimentos de Antônio Edilson de Oliveira Nobre: "(...) Que o declarante acrescenta que em 2001, acreditando que em outubro ou novembro, na comemoração festiva do Vereador Destaque do Ano, o Sr. Paulo José Carlos Guedes contratou mais duas linhas telefônicas para divulgar e vender matéria do seu jornal, inclusive levou sua esposa e um funcionária do jornal de nome Fátima, que não é a Fátima secretária da AVAMS, para vender fotografias que seriam afixadas na página do jornal (...)". (f. 39/40, ratificado judicialmente às f. 1114)
O próprio segundo requerido, ao ser questionado sobre os serviços de editoração gráfica que prestava ao referido jornal, afirmou que "quando prestava serviços ao Jornal Vale do Sol, sua combinação era sempre feita com Paulo Guedes" (f. 72/74).
Desse modo, é clarividente que Paulo José Carlos Guedes, embora tenha se afastado formalmente da composição societária do Jornal Vale do Sol, continuou de fato a administrá-lo.
Partindo de tais premissas, cumpre analisar se os requeridos, enquanto presidente e funcionário da AVAMS, entidade subvencionada por verbas públicas repassadas pelas Câmaras Municipais Associadas1, praticaram atos de improbidade administrativa.
Da detida análise dos autos, verifica-se que o primeiro réu, na qualidade de presidente da AVAMS e de administrador/proprietário de fato do Jornal Vale do Sol, utilizou-se de recursos materiais da referida entidade em prol do periódico. É o que demonstra a uníssona prova testemunhal:
Depoimentos de Antônio Edilson de Oliveira Nobre:"(...) Que é membro da diretoria da AVAMS; que ocupa atualmente o cargo de 2º vice presidente, período de 2003/2004; que no último mandato foi vice-presidente; (...) Que sempre nas épocas de eventos da AVAMS como: seminários e encontros regionais, o jornal de propriedade do Sr. Paulo José normalmente utiliza das dependências da AVAMS, bem como seus móveis, telefone, etc. ; (f. 39/40, ratificado judicialmente às f. 1114) (grifo posto)
Depoimentos de Gilberto Figueiredo David: "(...) Que o depoente exerceu dois mandatos consecutivos de tesoureiro da referida entidade (AVAMS), por um período de seis anos, com termo final em 31 de dezembro de 2002; (…) Que o depoente presenciou o referido Paulo José Carlos Guedes se utilizar das referidas salas para edição de seu jornal particular denominado 'Vale do Sol' (...)". (f. 46/47) (grifo posto)
"O Jornal Vale do Sol era editado na AVAMS, mas não sabe dizer se essa edição era paga com o dinheiro da AVAMS; Que Renato Lopes Santos de Carvalho fazia o jornal e não era funcionário da AVAMS; (…) presenciou o Paulo José Carlos Guedes utilizando salas da AVAMS para edição do Jornal Vale do Sol". (f. 1082) (grifo posto)
Depoimentos Maria de Fátima Antunes Rocha: "(...) Que foi secretária da AVANS [sic] no período compreendido entre julho de 1994 a 10 de junho de 2003; Que no período em que PAULO JOSÉ CARLOS GUEDES foi presidente da AVANS o mesmo utilizou a CASA DO VEREADOR para fazer a redação do JORNAL VALE DO SOL; que PAULO JOSÉ utilizava o computador, telefone, sendo que todo o papel e tinta utilizados para a impressão das matérias e ainda para a prova da diagramação eram adquiridos com o dinheiro da AVANS; que quando PAULO GUEDES ainda era candidato à presidência da AVANS, o mesmo perguntou à depoente se ela poderia trabalhar em seu jornal, que, segundo ele, funcionaria em uma sala ao lado da sede da AVANS; Que assim que PAULO tomou posse, o mesmo, na companhia de RENATO DE TAL, chegou com os materiais na AVANS e disse para a depoente que ali funcionaria a redação do jornal; Que a depoente questionou em qual período deveria trabalhar para o jornal sendo que PAULO lhe disse que era para a mesma fazer algumas matérias e assinar o jornal, sendo que poderia fazer o mesmo durante o expediente na AVANS (...)". (f. 52/53, ratificado judicialmente às f. 1064/1065) (grifo posto)
Mais ainda, tem-se que Renato Lopes Santos de Carvalho, contratado como funcionário da AVAMS durante quase todo o ano de 2001, prestava serviços ao Jornal Vale do Sol no período de trabalho na AVAMS, sempre com o aval do primeiro réu – que, diga-se, foi quem o contratou. Observe-se:
Depoimentos de Antônio Edilson de Oliveira Nobre: Que o Sr. Paulo José contratou a pessoa de Renato Lopes, funcionário da Unimontes, para prestar serviços para AVAMS, sem o devido conhecimento da diretoria, sendo certo que Renato prestava referidos serviços, na sede da AVAMS, para o jornal de Paulo (…) (f. 39/40, ratificado judicialmente às f. 1114) (grifo posto)
Depoimentos Maria de Fátima Antunes Rocha: "Que RENATO trabalhava na AVANS com a confecção de convites e ainda prestava serviços para o JORNAL VALE DO SOL; Que RENATO era remunerado pela AVANS; Que, na verdade, RENATO passava mais tempo prestado serviço ao JORNAL VALE DO SOL do que à AVANS; (..) Que RENATO sempre trabalhou no JORNAL VALE DO SOL com PAULO (...)" (f. 52/53, ratificado judicialmente às f. 1064/1065) (grifo posto)
Depoimentos de Gilberto Figueiredo David: " (…) Que Renato Lopes Santos de Carvalho fazia o jornal e não era funcionário da AVAMS". (f. 1082) (grifo posto)
O segundo requerido expressamente reconheceu, em seu depoimento de f. 72/74, que realizava a editoração do Jornal Vale do Sol no mesmo período em que prestava serviços à AVAMS, negando apenas que o fazia nas dependências da entidade. A utilização indevida da estrutura da AVAMS pelo réu, todavia, foi cabalmente demonstrada pelos depoimentos acima colacionados.
Ademais, diferentemente do que foi alegado pela parte ré, a "Comunicação de Serviço" subscrita por servidor do Ministério Público (fls. 20/21) apenas constata que, no exato momento da vistoria, não se encontrou indício de que o Jornal Vale do Sol funcionasse na sede da AVAMS. Todavia, a farta prova testemunhal produzida nos autos, repita-se, demonstra a utilização da AVAMS em prol do jornal.
Não há, pois, dúvida de que recursos materiais da AVAMS e a força de trabalho do segundo requerido (então funcionário da entidade) eram utilizadas em prol do Jornal Vale do Sol, em evidente irregularidade que visava a contemplar interesses pessoais do primeiro réu.
É bom realçar que nem toda irregularidade administrativa caracteriza conduta ímproba. Pacificou-se na jurisprudência pátria que, para a condenação do agente público nas imputações fundadas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92 ( enriquecimento ilícito e violação a princípios, respectivamente), é imprescindível a demonstração do dolo, ainda que genérico; e ao menos culpa, nas hipóteses do art. 10 da mesma norma (lesão ao erário).
Repise-se: conforme cediço entendimento no âmbito do Superior Tribunal de Justiça2, o elemento subjetivo necessário para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos artigos 09 e 11 da LIA é o dolo, ao passo que a culpa é suficiente para configuração do ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário (art. 10). Também se firmou o entendimento de que os atos de improbidade por lesão a princípios administrativos, previstos no art. 11 da Lei 8.249/1992, independem da ocorrência de dano ou lesão ao erário3.
In casu, as condutas praticadas pelos requeridos, acompanhadas do respectivo elemento subjetivo necessário para tanto, ensejaram (i) o enriquecimento ilícito do primeiro réu e (ii) lesão ao erário. Senão vejamos.
Ao utilizar de recursos da AVAMS para editoração de jornal de sua propriedade, o réu Paulo José Carlos Guedes enriqueceu-se ilicitamente, uma vez que utilizou recursos públicos em prol de sua empresa particular. É essa a expressa previsão da Lei de Improbidade Administrativa:
(…) IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades; (grifo posto)
(…) XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei. (grifo posto)
Já o segundo requerido era funcionário da AVAMS à época dos fatos, recebendo uma remuneração mensal de 02 (dois) salários mínimos para prestação 04 (quatro) horas diárias de serviços.
Ao realizar serviços para o Jornal Vale do Sol durante o expediente da AVAMS, é indubitável que Renato Lopes Santos de Carvalho causou prejuízos ao erário, na medida em que concorreu para que o primeiro réu utilizasse seus serviços e os recursos materiais da AVAMS em proveito do Jornal Vale do Sol. Observe-se a expressa previsão legal nesse sentido:
(…) II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; (grifo posto)
(…) XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades. (grifo posto)
Cumpre assinalar que estão presentes os elementos subjetivos necessários à configuração dos atos de improbidade para os tipos previstos nos artigos 09 e 10 – dolo e culpa, respectivamente. Afinal, as provas testemunhais demonstram que os requeridos tinham plena consciência de que estavam utilizando recursos da AVAMS em proveito particular, o que evidencia a vontade específica de praticar atos que causavam enriquecimento ilícito e lesão ao erário.
Nessa contextura de ideias, é inexorável que o primeiro réu, ao utilizar recursos materiais e os serviços do segundo réu para editoração do Jornal Vale do Sol, de sua propriedade, incorreu em ato de improbidade administrativa que causa enriquecimento ilícito (art. 9º, IV e XII); ao passo que o segundo réu prestava serviços ao Jornal Vale do Sol durante o expediente remunerado na AVAMS, em patente prática do ato ímprobo previsto no art. 10, II e XIII da LIA.
A teor do parágrafo único do art. 12 da Lei n.º 8.429/92, a fixação das sanções ali previstas deve observar a extensão da lesão causada e o proveito patrimonial do agente, bem como deve revestir-se de caráter pedagógico e punitivo. Ademais, as sanções não são necessariamente cumulativas e podem ser graduadas de forma razoável e atenta às circunstâncias do caso concreto.
No caso dos autos, tendo o réu Paulo José Carlos Guedes enriquecido-se ilicitamente, mas sem a quantificação do valor do acréscimo patrimonial, devem ser aplicadas as sanções de suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público.
Quanto ao réu Renato Lopes Santos de Carvalho, tendo ele causado lesão ao erário sob subordinação ao primeiro réu, e não tendo restado delineada a extensão do dano, devem ser aplicadas as sanções de pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público.
Por fim, importante frisar que não restou demonstrada qualquer irregularidade na venda de veículo de propriedade da AVAMS ao segundo réu. Em verdade, tal fato não é objeto da lide, haja vista que o Ministério Público sequer citou tal venda em sua exordial ou em sede de alegações finais.
Em face do exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido inicial e condeno Paulo José Carlos Guedes e Renato Lopes Santos de Carvalho pela prática de atos de improbidade administrativa, da seguinte forma: ao primeiro réu, imponho as sanções de (i) pagamento de multa civil no valor de 03 (três) vezes da remuneração por ele recebida enquanto vereador do Município de Manga à época dos atos ímprobos (2001), (ii) suspensão dos seus direitos políticos por 08 (oito) anos e (iii) proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, também pelo prazo de 10 (dez) anos, nos termos do artigo 37, §4º da Constituição Federal, e do artigo 12, incisos I e parágrafo único, da Lei n. 8.429/92; condeno o segundo réu, de outro lado, (i) ao pagamento de multa civil no valor de 05 (cinco) vezes da remuneração por ele recebida enquanto funcionário da AVAMS à época dos atos ímprobos (2001), e (ii) à proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, também pelo prazo de 05 (cinco) anos, nos termos do artigo 37, §4º da Constituição Federal, e do artigo 12, inciso II e parágrafo único, da Lei n. 8.429/92.
O montante referente à multa civil deve ser corrigido monetariamente pela tabela da CGJMG, desde a prática do ato ilícito até a data do efetivo pagamento, e ser revertido em favor do ente prejudicado – no caso, da AVAMS, que deve empregar o montante em favor das Câmaras Municipais associadas, que são os verdadeiros entes públicos prejudicados.
Determino a extinção do processo, conforme artigo 269, I, do CPC e condeno os requeridos ao pagamento das custas processuais.
Transitada em julgado a presente sentença, comunique-se ao Tribunal Regional Eleitoral.
Cumpra a Secretaria as demais providências legais pertinentes, incluindo as diligências normativas do Conselho Nacional de Justiça.
Montes Claros, 16 de março de 2015.
1Nesse sentido, tem-se o Estatuto da entidade (f. 56/63) e os recibos de f. 64/71, demonstrando o repasse de verbas públicas pelas Câmaras Municipais associadas para a AVAMS.
2 REsp Nº 951.389 - SC (2007/0068020-6) Relator : Ministro Herman Benjamin.
3 Precedentes: REsp 799.094/SP, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, 1ª Turma, DJe 22/09/2008; Resp 988.374/MG, Rel. Ministro Castro Meira, 2ª Turma, DJe 16/05/2008.