DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: ARTICULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E ATORES SOCIAIS - PDF
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Ruy Franca Zagalo
1 UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO - UFRRJ INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS ICHS DEPARTAMENTO DE DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E SOCIEDADE - DDAS CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E SOCIEDADE - CPDA DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: ARTICULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E ATORES SOCIAIS Pesquisadores: Assistente de Pesquisa: Secretaria: NELSON GIORDANO DELGADO PHILIPPE BONNAL SÉRGIO PEREIRA LEITE KARINA KATO DIVA AZEVEDO DE FARIA Convênio IICA OPPA/CPDA/UFRRJ Rio de Janeiro Dezembro de 2007
2 2 ÍNDICE Introdução 03 Desenvolvimento Territorial e Governança 06 A territorialização da governança 06 O processo de governança em perspectiva histórica 09 O contexto e os desafios na lógica do desenvolvimento territorial 12 Territorialização do Desenvolvimento e Articulação de Políticas Públicas e Atores Sociais Territorialização das políticas públicas 15 A territorialização do desenvolvimento 21 Os atores sociais e os processos de articulação As Experiências de Desenvolvimento Territorial no Brasil: algumas lições aprendidas O Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais 30 Evidências e destaques na análise do desenvolvimento territorial 35 Obstáculos e desafios ao processo de territorialização Conclusões e Recomendações de Políticas 59 Referências Bibliográficas 67
3 3 DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: ARTICULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E ATORES SOCIAIS 1.INTRODUÇÃO O tema do desenvolvimento territorial no Brasil, em especial nos espaços rurais, tem sido objeto de um número crescente de estudos e intervenções políticas. Em novembro de 2003, o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA) tomou a iniciativa de organizar um seminário intitulado Território, desenvolvimento rural e democracia (IICA, 2003), cujos resultados constituíram-se num relativo brainstorming dedicado ao assunto, rebatendo, inclusive, na armação do contexto institucional de políticas públicas no nível do governo federal, que se encontrava à época em processo de construção. Passados quatro anos, e com uma rica e complexa experiência não limitada ao meio rural, novas investidas sobre o assunto estão em curso, entre as quais o presente estudo voltado a explorar as interfaces entre desenvolvimento territorial, políticas públicas e atores sociais. Para a elaboração deste texto realizamos um amplo levantamento bibliográfico e documental sobre o tema, em particular valendo-nos da literatura dedicada ao caso brasileiro sem comprometer, contudo, referências internacionais quando necessário. O material recolhido nesse processo foi sistematizado pela e- quipe de pesquisadores, procurando dar conta não somente das análises sobre o meio rural, mas incorporando igualmente outros textos cujo objeto não se referia propriamente ao tema agrário. No sentido de complementar o tratamento aqui dispensado ao assunto, incorporamos, também, o debate travado no fórum virtual de discussões sobre Políticas públicas e atores sociais, sediado na página internet do Fórum Permanente de Desenvolvimento Rural Sustentável (Fórum DRS), além da consulta ao material de entrevistas e depoimentos com representantes do poder público e organizações da sociedade civil constantes no acervo de estudos anteriores desenvolvidos pelos membros da equipe. Estruturamos nossa empreitada a partir de cinco pontos principais, quatro deles tratados detalhamente nesse texto. São eles: i) emergência de uma nova esfera de governança territorial; ii) articulação de atores e processos de representação/participação política; iii) políticas públicas, desenvolvimento territorial e articulação institucional; iv) lições aprendidas a partir da experiência do caso brasileiro; e v) definição de estratégias e recomendações de propostas e políticas. Assim, foi possível estabelecer um percurso de pesquisa amparado em dois caminhos, expostos a seguir.
4 4 Como na maioria dos casos as políticas públicas locais são compostas por programas governamentais de distintas procedências (federal, estadual, municipal; além de programas não-governamentais ou da cooperação técnica e/ou financeira internacional), uma das questões importantes no exame de sua implementação diz respeito à articulação desses diferentes programas e políticas. Neste sentido, deveríamos considerar as arenas decisórias e os espaços públicos institucionais existentes não apenas como espaços de representação e participação dos atores no processo da política, mas também de possível articulação dos programas existentes. Em ambos os casos, estamos tratando de questões políticas, que dizem respeito a relações de poder, e não de questões meramente técnico-administrativas, o que significa que a consideração do empoderamento dos diferentes atores e instituições é crucial para avançar nessa problemática e as questões técnico-administrativas têm de ser contempladas também dessa perspectiva. O tema dos obstáculos existentes para a articulação entre políticas, e entre políticas e instituições, e das estratégias que podem ser definidas para superá-los, poderia ser explorado levando em conta precisamente esses três componentes: (a) os programas governamentais de distintas procedências; (b) as arenas decisórias e os espaços públicos existentes no território; e (c) a questão do empoderamento dos distintos atores e agências institucionais nos espaços públicos existentes e seus efeitos sobre as possibilidades de articulação das políticas e das instituições. Ademais, a análise dos processos territoriais deveria cada vez mais tratar de considerar a existência de redes de articulação de atores, instituições e programas no processo da política pública, buscando caracterizar suas formas de construção e identificar seus participantes, as estratégias de ação coletiva que conseguem implementar, e suas condições de reprodução ao longo do tempo. Como as forças endógenas não são, em um bom número de situações concretas, suficientes para conduzir e garantir um processo de desenvolvimento local/territorial com características sustentáveis, é central que essas redes de articulação de atores, instituições e programas não fiquem restritas aos atores, instituições e programas locais, mas incorporem ou articulem-se a outros de fora do local. Uma hipótese que pode ser explorada é que essas redes de articulação de atores, instituições e programas reforçam a capacidade de ação coletiva dos atores locais, estimulam a realização de alianças, fortalecem a implementação participativa das políticas públicas e favorecem a criatividade social e a efetividade do processo da política, quem sabe construindo condições institucionais para uma articulação e integração crescentes das ações, muitas vezes diversas e contraditórias, voltadas para o desenvolvimento local/ territorial. Assim, quando examinamos a literatura existente sobre políticas públicas, territorialização e desenvolvimento territorial 1, não é impróprio destacar, grosso modo, três objetivos independentes, mas potencialmente interdependentes, que podem ser indentificados no uso da abordagem da territorialização, numa perspectiva de intervenção governamental. São eles: a territorialização da governança, a territorialização das políticas públicas e a territorialização do desenvolvimento. O próximo tópico é dedicado ao primeiro ponto, enquanto os demais constituem objeto dos itens seguintes deste relatório, precedendo o 1 Por exemplo, Sepúlveda, Rodríguez, Echeverri y Portilla (2003), Schejtman y Berdegué (2003), Guimarães (2003) e FAO (2005).
5 5 resgate que fazemos das experiências recentes sobre o assunto, em particular aquelas derivadas do Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PDSTR). Além de ilustrar de forma mais concisa a abordagem e argumentação aqui desenvolvida, tais experiências servem também para apontar os limites e alcances dos processos e políticas em curso. Ao final elaboramos nossas conclusões, buscando, de forma tentativa, indicar algumas recomendações de políticas. Finalmente, é preciso dizer que este relatório constitui-se no resultado do trabalho desenvolvido pelo Observatório de Políticas Públicas para a Agricultura (OPPA), do Programa de Pós-Graduação de Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Socieade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ), mediante convênio com o IICA. Além das fontes supracitadas, levamos também em consideração os possíveis desdobramentos das estratégias sociais, políticas e econômicas que envolvem o desenvolvimento territorial, bem como as recomendações de políticas que atuem sobre as mesmas, oferecidas durante a realização do II Fórum Internacional Desenvolvimento Territorial: articulação de políticas públicas e atores sociais, na cidade de Salvador, BA, entre 6 a 9 de novembro de Dessa forma estaremos nos valendo, adicionalmente, do trabalho de sistematização, memória e relatoria que o OPPA desenvolveu após o referido evento (Lasa e Kato, 2007) 2. Com efeito, o II Fórum Internacional Desenvolvimento Territorial: Articulação de Políticas Públicas e Atores Sociais teve como objetivo principal contribuir com o aperfeiçoamento das estratégias, metodologias e modelos de gestão social e institucional para a articulação das políticas públicas, agentes governamentais e atores sociais nos Territórios. O evento foi realizado pelo Instituto Interamericano de Cooperação para Agricultura (IICA) e o Fórum Permanente de Desenvolvimento Rural Sustentável (Fórum DRS) em parceria com o Governo da Bahia, por intermédio da Secretaria do Planejamento (Seplan), e o Ministério do Desenvolvimento Agrário/ Secretaria de Desenvolvimento Territorial (MDA/SDT), o Banco do Brasil, o Ministério de Meio Ambiente (MMA) e o Ministério da Integração Nacional (MI). A relatoria do evento, como informado a- cima, coube ao Observatório de Políticas Públicas para a Agricultura (OPPA) do CPDA/UFRRJ. A realização deste segundo encontro buscou dar continuidade às discussões iniciadas em 2003, em Fortaleza, que se centrou no debate sobre a importância do reconhecimento da dimensão espacial, tanto em seus recortes regional como territorial, para a formulação e implementação das políticas públicas, tema que perpassa os diferentes tópicos apresentados a seguir. 2 Para ampliar o escopo das discussões suscitadas e permitir a maior participação e interação de diferentes atores sociais na construção do evento, a realização do II Fórum baseou-se em metodologia que contou com três etapas principais, as quais se deram de forma simultânea. A primeira delas corresponde à realização de uma ampla consulta e debate virtual sobre o desenvolvimento territorial e a articulação de políticas públicas e atores sociais (Plataforma Virtual). Na segunda etapa foram elaborados textos, baseados em boas práticas de integração e em reflexões acadêmicas, para apoiar as discussões conceituais, metodológicas, técnicas, institucionais e subsidiar a formulação de estratégias de articulação das políticas públicas com participação social. E, por fim, a terceira etapa que corresponde à realização do Seminário Presencial Internacional propriamente dito.
6 6 2. DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E GOVERNANÇA As considerações aqui apresentadas fundamentam-se na premissa de que a questão do desenvolvimento territorial está ligada à forma como o Estado atua no espaço nacional, ou seja, como se articulam as decisões públicas em todas as escalas da organização administrativa. Por forma de atuação do Estado, entende-se o conjunto das práticas públicas, visando o equipamento do espaço nacional, a organização espacial dos serviços públicos, assim como as formas de articulação do Estado com os atores sociais. Sendo assim, o desenvolvimento territorial e o processo de territorialização das políticas remete, de uma certa maneira, ao tratamento das dimensões administrativas (desconcentração) e políticas (descentralização), como nos lembram diversos autores, entre os quais Perraud (2005: 290) e Sencebé (2007: 2). No entanto, como teremos o- portunidade de examinar adiante, a articulação desses instrumentos e políticas não é trivial e demanda, como aponta corretamente Echeverri (2007), recortes horizontais (articulação de políticas setoriais incidentes sobre uma mesma região) e verticais (articulação de esferas diferenciadas de poder nacional, regional, estadual, departamental, territorial, local, etc. tendo por base uma determinada política). Por ora vale lembrar que as políticas territoriais foram estruturadas com o propósito de oferecerem soluções inovadoras, com respeito às políticas setoriais, frente aos novos ou antigos desafios da sociedade e da economia nacional, tais como a pobreza, a desigualdade regional ou, ainda, a emergência do desenvolvimento sustentável e a sua compatibilidade com o desenvolvimento e- conômico e social. 2.1 A territorialização da governança A abordagem da territorialização da governança busca utilizar a noção de território como um locus espacial e socioeconômico privilegiado para implementar processos de descentralização das atividades governamentais e da relação entre Estado e sociedade, que tiveram um papel relevante no processo de democratização política do Brasil a partir da metade da década de Por um lado, a descentralização esteve associada à criação de esferas públicas ou de espaços públicos, como foram mais comumente chamados, entendidos como arenas sociais nas quais a presença de novos atores, usualmente movimentos e organizações sociais, de fora do sistema político tradicional, buscava ampliar o campo da política ao tentar redefinir as relações entre Estado e sociedade (civil), da perspectiva dessa última. Nessa ótica, a retomada da política e a reconstrução da democracia não se deveriam restringir à (indispensável) reativação/redefinição das instituições democráticas tradicionais partidos, parlamento, judiciário, eleições livres etc - mas implicariam a criação de novos espaços públicos que, ao viabilizarem a inclusão de novos atores sociais e o surgimento de novas práticas de interlocução entre o Estado e a sociedade, dariam força à tentativa de viver a transição democrática como um processo de democratização de uma sociedade histori-
7 7 camente autoritária e excludente, no sentido de transformação da cultura política predominante e de busca de uma maior compatibilização entre esfera pública e sistema político, como requisitos necessários à implementação de uma governança democrática 3. Um momento privilegiado da transição democrática, entendida dessa forma, foi a promulgação da Constituição de O outro lado das transformações que acompanharam a economia e a sociedade brasileira a partir da década de 1980 foi o que Delgado (2005: 62) chamou de ajustamento constrangido à ordem econômica globalizada, ou seja, o ajustamento econômico unilateral à crise da dívida externa por parte do Brasil e de outros países latino-americanos, que levou simultaneamente à quebra financeira do Estado, à crise de sua iniciativa desenvolvimentista e à adoção do receituário de políticas econômicas e sociais neoliberais, especialmente nos anos Com a ascensão ao poder da ideologia e da política neoliberais, há uma intenção explícita de redefinir o papel do Estado na sociedade e de alterar completamente o padrão de relação Estado e mercado predominante na economia brasileira a partir da década de Nesse sentido, fêz-se um esforço bastante significativo para reduzir a capacidade de intervenção do Estado nacional, com o propósito de passar ao mercado e às empresas internacionais a responsabilidade fundamental pela retomada do crescimento econômico do país. Assim, o processo de descentralização ocorrido neste período - bem como o surgimento, com muita força retórica, da idéia de desenvolvimento local como o espaço possível e desejável para onde a energia desenvolvimentista deveria ser canalizada 4 - reflete também a crença no esvaziamento da capacidade intervencionista do Estado nacional, cuja atuação deveria ficar restrita, quase exclusivamente, à obtenção e à preservação do equilíbrio macroeconômico (em especial fiscal e monetário). As peculiaridades das transformações ocorridas na economia, na sociedade, na política e nas condições de governança do Brasil, a partir da década de à semelhança do ocorrido em outros países da América Latina - correm o risco de não serem percebidas se não levarmos em conta a dialética desse processo que Dagnino (2004: 195) chamou de confluência perversa entre, de um lado, o projeto neoliberal que se instala em nossos países ao longo das últimas décadas e, de outro, um projeto democratizante, participatório, que e- merge a partir das crises dos regimes autoritários e dos diferentes esforços nacionais de aprofundamento democrático (ênfase no original). No caso brasileiro, a territorialização da governança ligada ao processo de descentralização e de desconcentração administrativa considerou o município como o seu local por excelência e, devido em grande parte à confluência perversa acima mencionada, produziu uma proliferação concomitante, nos municípios, tanto de espaços públicos de participação como de políticas públicas fragmentadas. 3 Existe uma ampla literatura a respeito. Consulte-se, por exemplo, Avritzer (1996 e 2002), Dagnino (1994 e 2002) e Dagnino, Olvera e Panfichi (2006). 4 Ver, a respeito, Oliveira (2001). Mas note-se que a idéia de local e de desenvolvimento local, além de ter parte de seu ressurgimento contemporâneo associado aos processos da globalização, ganhou, no caso brasileiro, grande interesse político e acadêmico devido à proliferação de governos progressistas em vários municípios por todo o país. Nesse sentido, e refletindo a complexidade dos processos que estamos assinalando, a idéia de local e de desenvolvimento local é uma invenção tanto de setores conservadores como das forças progressistas!
8 8 Embora, os espaços públicos de participação tenham sido criados como parte de uma nova institucionalidade democrática que visava preencher o espaço existente entre a sociedade civil e a autoridade estatal, buscando ampliar o conceito de público, partilhar poder com as agências estatais, e favorecer a construção de uma cultura democrática, sua efetividade real foi limitada e enfrentou inúmeros obstáculos pelo fato de que os municípios eram os locais onde não apenas estava o povo ou a sociedade civil, mas onde também as oligarquias tradicionais tinham arraigados seu poder e sua capacidade de arregimentação política. As figuras centrais do sistema político municipal onde se manifestava o poder das oligarquias eram as prefeituras e as câmaras de vereadores, de modo que, do ponto de vista da governança democrática, conquistar a autonomia dos espaços públicos de participação em relação a essas instâncias de poder estatal passou a ser uma luta política fundamental. Nesse aspecto, como destaca Dagnino (2002: 282), os conflitos que se verificam em quase todos os casos estudados de espaços públicos locais têm a ver com a partilha efetiva do poder estatal pelas representações da sociedade civil local. Por outro lado, a restrição da capacidade coordenadora do Estado nacional, motivada por sua crise institucional e pelas orientações emanadas do credo neoliberal, estimulou uma considerável fragmentação das políticas públicas descentralizadas (econômicas e sociais), além de que dificultou enormemente a já historicamente limitada capacidade de articulação entre políticas originadas dos diferentes níveis da administração governamental (federal, estadual e municipal). Como muitos espaços públicos de participação foram concebidos como instrumentos de acompanhamento e de controle social de políticas públicas diferenciadas, a fragmentação dessas políticas estimulou uma correspondente fragmentação e proliferação dos espaços públicos, restringindo sua capacidade de participação nas decisões acerca da política pública nos municípios e fragilizando a possibilidade dessas esferas públicas representarem espaços de compartilhamento do poder entre sociedade civil e autoridade estatal local. Nesse sentido, a consolidação das esferas públicas nesses contextos depende também da possibilidade de descobrir como articular o conjunto dos espaços públicos existentes, ou seja, de encontrar formas adequadas para viabilizar sua ação conjunta (Cordeiro et al., 2007). Ao contrário do que muitas vezes se alardeia, os espaços públicos de participação não são instrumentos mágicos de governança territorial, orientados estruturalmente à construção de algum tipo de concertação/ harmonização de atores do Estado e da sociedade civil nos territórios. Em sociedades autoritárias e excludentes como a brasileira, o oposto é muitas vezes mais frequente. Ou seja, esses espaços públicos são lugares de conflito, nos quais a partilha de poder entre representantes de esferas sociais diversas nas decisões acerca da política pública é um de seus objetivos fundamentais. Em boa parte desses espaços, tais conflitos se manifestam através de concepções diversas acerca do significado da participação. Por um lado, os atores (gestores) governamentais entendem a participação como um modelo de gestão da política pública, submetido à lógica da racionalidade técnica, enquanto os atores da sociedade civil tendem a considerá-la como um processo de democratização da política pública, orientado pela lógica da racionalidade comunicativa e da aprendizagem dos atores envolvidos, além da oportunidade aber-
9 9 ta ao controle social da implementação dos programas governamentais (Cordeiro et al., 2007). Como consequência, muitos espaços públicos acabam imobilizados pela impossibilidade de equacionar esses conflitos ou por sua deterioração. O reconhecimento de que a construção de uma institucionalidade democrática é bastante conflitiva, e de que o território não é simplesmente um espaço social onde a harmonia política, gerencial e social pode ser mais facilmente obtida como algumas abordagens parecem sugerir - remete para a questão fundamental da necessidade de construção hegemônica no território e de existência de projetos políticos participativos e democratizadores que possam ser compartilhados por atores do Estado e da sociedade civil. Sem esse esforço de construção hegemônica dificilmente a tensão existente em todos os espaços públicos entre gestão e democratização será canalizada de forma positiva, bem como as oportunidades de articulação de diferentes instituições e políticas públicas serão consideravelmente estreitadas (Dagnino, 2002; Delgado e Limoncic, 2004). 2.2 O processo de governança em perspectiva histórica As questões postas até aqui sobre os limites e alcances destes novos espaços territoriais como lócus de processos sociais, políticos e econômicos inovadores, devem ser enfocadas a partir de uma perspectiva histórica, onde as transformações no contexto político e institucional (ou seja, as dimensões politics e polity das políticas públicas, respectivamente) têm pesado decisivamente na capacidade operacional dos novos instrumentos (policies) de intervenção pública governamental e não-governamental (Leite et al., 2007). i) Uma descentralização em construção: cabe ressaltar que, apesar de que o Brasil exista como Federação desde mais de um século, o funcionamento do federalismo continua sendo um tema de disputa entre o poder federal e os executivos estaduais e municipais. A inscrição da descentralização como preceito constitucional, renovou a reflexão sobre a organização dos poderes nos três níveis, rebatendo na redistribuição das responsabilidades entre eles. Contudo, tomando em conta a herança nacional marcada pela justaposição do patrimonialismo estadual e do centralismo autoritário, a implementação da descentralização resulta ser um processo difícil e demorado que realmente teve início com o primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. Durante a última década, foram criados instrumentos indispensáveis para avançar na descentralização da ação pública. Avanços foram conseguidos em diferentes á- reas. Na área financeira, em primeiro lugar, a Lei de Responsabilidade Fiscal contribuiu para o esclarecimento das relações fiscais e orçamentárias entre a União e os governos estaduais, tentando restringir a guerra fiscal existente entre esses dois níveis. Na área administrativa, ações foram realizadas para melhorar a gestão dos programas públicos, implicando na participação da sociedade local via conselhos, comissões, câmaras, etc., assim como ações de capacitação dos funcionários públicos nos estados e a definição de procedimentos para a implementação, acompanhamento e fiscalização das políticas
10 10 públicas. Durante o governo Luiz Inácio Lula da Silva, foi elaborada e aprovada a Lei dos Consórcios que agiliza a cooperação intergovernamental 5. Os mecanismos implementados pelos governos federais sucessivos desde 1994 deram resultados altamente positivos, principalmente, na área social: saúde, educação fundamental, combate à fome, previdência e na área financeira (Abrucio, 2006). Isto revela uma real capacidade administrativa na gestão desconcentrada de políticas públicas. As dificuldades nascem na hora de estabelecer políticas próprias aos níveis municipais e estaduais e, principalmente, para definir políticas públicas em territórios que não correspondem às unidades administrativas da Federação. Mas dificuldades reais limitam ainda o aprofundamento da descentralização e impedem a flexibilidade de planejamento das unidades municipais e estaduais. Uma dessas dificuldades reside na estrutura das receitas ainda fortemente concentradas no nível federal, o que limita a transferência de responsabilidades da União e obriga a manter um pesado sistema de transferência de recursos. Outra dificuldade reside evidentemente na desigual capacidade financeira e administrativa entre municípios e entre estados, o que cria uma forte dependência das unidades mais pobres vis-à-vis a redistribuição fiscal da União. Enfim, a persistência em unidades municipais ou estaduais de uma ideologia não cooperativa com respeito às outras unidades da federação, assim como a sobrevivência de traços do patrimonialismo, constituem também dificuldades reais. Mas, contudo, Abrucio (2006) estima que o ponto que mais contribuiu na limitação da descentralização foi a fraqueza da visão estratégica durante a década de 1990, quando o esforço para a transformação da máquina administrativa limitou-se à sua adequação aos padrões e exigências do projeto democráticoliberal. Os desdobramentos recentes, no entanto, parecem indicar que este quadro ausência de projeto estratégico, enxugamento do Estado, liberalização extremada das políticas, etc. - poderia estar em mutação. ii) O lento retorno do planejamento estratégico: como se sabe, o sistema de planejamento estratégico da União, introduzido ao final dos anos 1940, teve um papel importante no equipamento do país em diferentes períodos. O primeiro aconteceu nos anos 1950, com o Plano de Metas, destinado a promover a modernização econômica do país e a construção de Brasília. O segundo grande período se deu durante os anos 1970, com os Planos Nacionais de Desenvolvimento I e II, elaborados com o objetivo de promover e complementar os grandes investimentos requeridos pelo processo de industrialização nacional, em especial atendendo setores estratégicos como os segmentos petroquímico, energético, etc. Durante os anos 1980 e início dos anos 1990, a crise fiscal, a contestação do centralismo do Estado e a emergência da idéia de Estado mínimo, tiveram como conseqüência direta o abandono do planejamento a médio e longo prazo. É somente em 1995, com o Plano Plurianual (PPA) , que reemerge a preocupação de antecipar as necessidades do país para facili- 5 Segundo Echeverri (2007) a vigência dos mecanismos de co-financiamento das ações públicas em determinadas regiões e/ou territórios tem contribuído para o processo de articulação de políticas públicas na medida em que pressupõe alguma capacidade de diálogo e interface entre os poderes envolvidos.
11 11 tar seu desenvolvimento econômico. Este plano estratégico, formulado na continuidade do Plano Real, num contexto de crise fiscal e de abertura econômica foi, antes de tudo, norteado pela preocupação de controlar a inflação e reativar o crescimento. Durante este plano, a visão estratégica era limitada ao fortalecimento de eixos de desenvolvimento, concebidos como espaços geográficos polarizados por vias de transporte com saída para o mar, ou seja, vias privilegiadas para o abastecimento do mercado doméstico do litoral e do mercado de exportação. Com o PPA , o projeto do Estado evoluiu, passando de facilitador das exportações para indutor do desenvolvimento. Tratou-se de apoiar eixos nacionais de integração e desenvolvimento. Duas estratégias nortearam a elaboração deste plano. Em primeiro lugar, estimou-se necessário ampliar o conceito de desenvolvimento, integrando uma preocupação da sustentabilidade no processo de desenvolvimento econômico. A noção de eixo de desenvolvimento foi transformada em Eixo Nacional de Integração e Desenvolvimento, reconhecendo maior consistência à área de influência de cada eixo. A segunda estratégia foi a de atrelar o plano plurianual ao Plano de Estabilização Fiscal, estabelecendo as regras de estabilização da economia, marcada fortemente pelo viés ortodoxo, mantido na gestão posterior. O PPA , preparado pelo governo Lula, se caracteriza por manifestar - para além das preocupações de estabilidade econômica e de estímulo à produtividade e à competitividade, que constituíam o cerne dos dois planos anteriores - uma vontade de reequilibragem social e territorial, afrontando com políticas específicas os problemas da pobreza e da estagnação no desenvolvimento econômico das regiões vulneráveis (Araújo, 2003). Assim sendo, observou-se uma reintrodução da preocupação do desenvolvimento diferenciado. Com relação à formatação, este último PPA inovou ao organizar, embora de forma muito incipiente e problemática, um debate público, em todo o território nacional, a- berto aos atores sociais. No que diz respeito ao PPA , observa-se que no processo de elaboração do plano, particularmente no conjunto de textos que resultou na oferta de subsídios territoriais ao PPA, ou ainda no PPA territorializado, vislumbrou-se a possibilidade de avançar no processo de concatenação da territorialização das políticas públicas e seu rebatimento no planejamento estratégico. No entanto, não há dúvida de que o anúncio do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) em 2007 acabou atropelando uma iniciativa mais concreta de ordenamento territorial do planejamento ao redefinirem os investimentos públicos e privados em função das linhas de ação prioritárias para o crescimento econômico. Portanto, a preocupação com o planejamento estratégico, após o seu quase abandono durante os períodos de crise e abertura econômica, parece assistir um processo de renascimento, embora de maneira errática uma vez que o plano plurianual não tenha recebido o destaque e a função de coordenação da ação pública que podia se esperar ao observar a evolução dos planos anteriores. Contudo, durante esses diversos planos, observa-se que o papel do Estado passou sucessivamente de (i) ator principal do planejamento do desenvolvimento, (ii) fiscalizador da ortodoxia orçamentária, numa lógica de Estado mínimo, para (iii) ator indutor de desenvolvimento, mediante parcerias com o setor privado e o diálogo com os movimentos sociais. Obviamente não
12 12 se trata aqui de afirmar qualquer linearidade e evolucionismo nessa performance, mas ressaltar, muito resumidamente, o jogo de forças políticas e econômicas que tem impulsionado tal transformação. A definição recente da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e a discussão em curso sobre a Política Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT) ilustram, a nosso ver, esta tentativa de reinvestir no planejamento estratégico. A PNDR está estruturada especificamente sobre a problemática da desigualdade regional em múltiplas escalas (macroregional, regional e subregional), priorizando uma entrada territorial. Uma primeira implicação desta orientação é que esta política tem um posicionamento particular com respeito às demais políticas, sendo transversal às políticas sociais ou econômicas setoriais e complementar às políticas de infra-estrutura e territoriais (desenvolvimento agrário, meio ambiente, cidade). Este posicionamento particular obriga a definir dispositivos específicos de coordenação entre essas diferentes políticas. Contudo, mais uma vez, esta evolução no sentido da promoção do planejamento estratégico integrado de largo prazo, previsto e preparado ao fim do primeiro governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, foi alterada pela emergência, ao fim do ano 2006, pela afirmação de uma estratégia de mais curto prazo, promovendo uma preocupação setorial voltada a resolver problemas urgentes e prioritários da sociedade, a qual deu lugar a implementação, como mencionamos anteriormente, de programas específicos tais como: o programa de aceleração do crescimento (PAC), o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), ou de maneira mais ampla, das políticas ligadas ao sistema de metas governamentais. Isto aponta sobre a grande dificuldade operacional, no processo de planejamento nacional, de articular de maneira eficiente políticas públicas fragmentadas (ou setoriais). 2.3 O contexto e os desafios na lógica do desenvolvimento territorial No Brasil, como em outros países do continente e do mundo, mas de maneira específica, o debate atual sobre o desenvolvimento territorial rural se fundamenta, em primeiro lugar, na observação da persistência interligada da pobreza rural e da desigualdade regional, e se enquadra na discussão mais ampla sobre o desenvolvimento econômico e a sustentabilidade. De fato, apesar de se ter observado pela primeira vez na história nacional um processo de redução da pobreza rural no Brasil, seu nível continua elevado, uma vez que se estima que em torno de 12 milhões de pessoas viviam, em 2001, com menos de 1 dólar por dia. Esta situação de pobreza de massa no meio rural contrasta evidentemente com as altas taxas de crescimento econômico da agricultura capitalista. A desigualdade social e econômica entre as diversas regiões do Brasil - fenômeno que tem estreita relação com a pobreza rural - é outra realidade que chama a atenção pela sua importância e profundidade histórica. Observa-se que a renda per capita do Estado mais rico da União, o Distrito Federal, era, em 2000, 5 vezes superior à da unidade mais pobre, o Maranhão (PNDR, 2007). A diferença é evidentemente maior no nível das micro-regiões e ainda mais no nível municipal. Também, cabe lembrar a força da herança histórica, uma vez que a diferenciação territorial / regional nasceu com o modo de explo-
13 13 ração durante o período colonial e se fortaleceu, durante o período republicano, com a concentração industrial. Alguns economistas, tais como Araújo (2006) ou Diniz (2002), estimam que, após ter ocorrido uma desconcentração durante a segunda metade do século XX, se está observando um princípio de reconcentração espacial das atividades econômicas, notadamente num polígono localizado no Sudeste e no Sul do País, atuando como pólo agregador de indústrias inovadoras. Assim sendo, o Brasil é ainda um dos países com maior desigualdade espacial e social no nível mundial, uma vez que 70% do PIB está concentrado numa área muito restrita localizada no Centro-Sul do país e nas capitais regionais das outras regiões. Os principais elementos desta desigualdade territorial são os seguintes: i) a concentração da população na faixa litorânea, correspondendo à velha lógica da exploração do território no sentido leste-oeste, com exceção de algumas capitais regionais do interior, ii) a urbanização acelerada e a afirmação do poder econômico e social das grandes metrópoles que concentram uma parte cada vez mais significativa da população e da produção econômica (serviços), iii) a concentração da pobreza e dos índices baixos de desenvolvimento humano nas regiões Norte e Nordeste (incluindo a parte norte de Minas Gerais) do país, com manchas no sul do Estado de São Paulo e centro do Paraná, iv) a disseminação de sub-regiões com bons rendimentos econômicos e condições de vida, embora de tamanhos muito variáveis, nas diferentes macroregiões do país. Esta situação deve ser posta em perspectiva com as duas orientações estratégicas de desenvolvimento do Estado no período recente: a vontade de impulsionar a retomada vigorosa do crescimento econômico e a intenção de promover o processo de desenvolvimento sustentável. A estratégia de desenvolvimento econômico acelerado implica num bom posicionamento estratégico dos produtos nos mercados (externo e interno). Por outro lado, a sustentabilidade traz à tona a preocupação da preservação dos recursos naturais, da integração das dimensões econômicas, sociais e ambientais. A compatibilidade entre essas duas escolhas estratégicas constitui o tema de um debate permanente e conflitivo - entre os atores públicos, privados e os movimentos sociais. O conceito de território se encontra na intersecção dessas problemáticas e estratégias, de maneira específica ou combinada, uma vez que é geralmente concebido como uma escala de ação adequada para empreender políticas públicas diferenciadas, objetivando a reequilibragem social e territorial. Esta constatação levanta duas interrogações. A primeira se fundamenta num aparente paradoxo ligado à proximidade dos objetivos das diferentes políticas públicas e a diferença dos referenciais teóricos mobilizados no campo da economia para justificá-las. De fato, a maioria das políticas públicas territoriais objetiva reduzir a pobreza e a diferenciação social e territorial, mediante o incentivo à ação coletiva voltada para a realização de projetos de acumulação de renda compatíveis com os ativos culturais locais e respeitosos do meio ambiente. Frente a esta aparente homogeneidade, observa-se uma variação ampla das abordagens teóricas usadas em trabalhos e programas de desenvolvimento territorial no Brasil como, por exemplo:
14 14 - Os referenciais sobre o desenvolvimento territorial local baseados na concepção neo-mashalliana, muito presentes nos trabalhos sobre os arranjos produtivos localizados, colocando ênfase nas relações entre os atores econômicos e sociais e na definição do ambiente favorável ao desenvolvimento de produção localizada e diferenciada. Esta concepção, que se fundamenta nas experiências italianas dos distritos industriais, é defendida por economistas, notadamente europeus, cujo interesse está centrado nas dinâmicas de concentração de pequenas indústrias, tais como Pecqueur, Bagnasco e Garofoli (Veiga, 1999). - Os referenciais específicos ao desenvolvimento regional, citados por Guanziroli (2006), Uderman (2005) e Amaral Filho (1999), tanto aqueles gerados nas décadas de 1950 até 1970 sobre os pólos de desenvolvimento e as dinâmicas de atração - que fizeram sucesso durante a época das políticas de substituição de importações (Perroux, Myrdal, Hirschman, Furtado, etc.) - quanto os referenciais mais recentes sobre o crescimento endógeno, o capital social e os clusters (Krugman, Putnam, Porter, etc.). - O referencial institucionalista, ou neo-institucionalista, que enfatiza os acordos, regras, organizações, criados pelos atores no nível local para diminuírem os custos de transação de acesso ao mercado, ou para se protegerem contra o risco. Outra preocupação presente nos autores inscritos neste referencial é entender o processo de mudança institucional, tentando perceber como os atores locais adaptam-se a contextos em transformação ou, ao contrário, conseguem proteger-se desse tipo de situação. Também está incluída nesta abordagem a questão da ação coletiva e do comportamento do indivíduo dentro do grupo (Olson, Crozier & Fridberg). - Os referenciais da economia solidária, economia plural, sociologia econômica ou a socioeconomia, que, numa lógica de articulação das dimensões econômica e social, reconhecem a importância e a força das relações de solidariedade e de reciprocidade dentro do grupo (Polanyi, Granovetter, Mauss). A segunda interrogação é sobre a coerência entre os objetivos de combate à pobreza, reequilibragem territorial e incentivo à ação coletiva para produção de renda. Questiona-se aqui, a capacidade, num mesmo programa público, de oferecer soluções tanto aos problemas da sociedade civil como um todo (pobreza, desigualdade social e regional), quanto aos atores privados visando interesses próprios. Este questionamento levanta a necessidade de diferenciar a territorialização das políticas públicas entendida como a aproximação do Estado da realidade local para melhorar a eficiência das suas ações, de outra concepção que a considera como as políticas de apoio à gestão territorial descentralizada e que corresponde a uma delegação de poder federal em beneficio de um consórcio de atores públicos, privados e civis. Esta colocação, por sua vez, recupera o tema da governança e provoca o debate sobre a articulação de políticas.
15 15 3. TERRITORIALIZAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO E ARTICULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E ATORES SOCIAIS Diante do quadro acima, não é fácil construir uma análise que dê conta da complexidade do debate conceitual sobre o emprego de categorias como território, empoderamento, empreendedorismo, entre outras, e da praxis dos processos sociais, políticos e econômicos que tensionam esses novos espaços de articulação de atores e políticas públicas 6. Araújo (2007), por exemplo, apresenta de forma extremamente interessante, uma tipologia das políticas públicas a partir do corte territorial, dividida em quatro possibilidades. A primeira seria aquela onde as políticas setoriais estariam territorializadas (havendo uma articulação entre as esferas nacional, estaduais e municipais, como é o caso do Sistema Único de Saúde-SUS) ou onde haveria uma leitura territorial das mesmas (como é o caso de alguns programas da área de Educação e de Ciência e Tecnologia). O segundo tipo de políticas associadas à essa dimensão territorial corresponderia, segundo a autora, aos programas construídos a partir de bases territoriais específicas, como é o caso da política de Territórios Rurais da SDT/MDA, ou ainda de intervenções do MIN (PNDR e Promeso), do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio com os Arranjos Produtivos Locais (APLs), etc. A terceira classificação refere-se à construção de planos territoriais específicos como espaços próprios de planejamento (via PPA por exemplo) da ação governamental, que vem ganhando espaço em contextos regionais como nos casos de Sergipe, Bahia, Rio Grande do Norte, Ceará, Pará, etc. Finalmente, uma quarta possibilidade diz respeito às políticas territoriais propriamente ditas, privilegiando um enfoque de desenvolvimento endógeno ou ainda de um movimento bottom-up, como parece ser os casos de alguns consórcios intermunicipais ou a experiência de planejamento no Seridó, RN. Sem negar a importância de uma digressão mais longa sobre esses pontos, o que foge ao escopo do nosso trabalho, buscamos, a seguir, recortar o problema a partir de duas questões relacionadas aos processos de territorialização: políticas públicas e desenvolvimento. 3.1 Territorialização das políticas públicas A abordagem da territorialização das políticas públicas faz parte do processo de descentralização administrativa das atividades governamentais, que ganhou importância a partir da metade da década de 1980 ao início dos anos 1990, precisamente no contexto da experiência de confluência perversa entre a democratização política e a adoção de políticas neoliberais, mencionada anteriormente. Nesse sentido, ela reflete essa dupla influência: por um lado, uma intenção democratizante do desenvolvimento do país e de redução das desigualdades existentes entre e em suas diferentes regiões e, por outro, uma busca de reordenamento territorial a partir de um Estado nacional para o qual se 6 Existe uma vasta literatura sobre as questões supra mencionadas. Consultar, entre outros os trabalhos de Abramovay (2000, 2003 e 2007), Bebbington (1999), Carrière e Cazella (2006), Couto Fo. (2007), Haesbaert (2004), Jean (2007), Ortega e Mendonça (2007), Sumpsi (2007) e Veiga (1999), além de documentos oficiais.
16 16 pretendia, na época, reduzir a capacidade de intervenção e de formulação de estratégias e de projetos de desenvolvimento nacional. O resultado foi a multiplicação de agências e de programas federais, estaduais e municipais - para a territorialização das políticas públicas sem a existência de uma política nacional de territorialização que identificasse mecanismos institucionais capazes de estimular o diálogo e a articulação coerente entre essas agências e programas/ações nos diferentes territórios, que muitas vezes foram definidos de forma diversa por essas agências e programas, especialmente quando pertencentes a níveis administrativos distintos. Ademais, sem uma política nacional de territorialização, as tentativas isoladas de territorialização das políticas públicas levam, muitas vezes, à guerra fiscal entre estados e entre municípios. De modo geral, pode-se dizer que a abordagem da territorialização das políticas públicas tem sido implementada no Brasil de duas perspectivas. Por um lado, uma perspectiva de reordenamento/reorganização territorial, que busca atualizar as políticas tradicionais de desenvolvimento regional, passando de uma ênfase que priorizava as grandes regiões do país (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul) para outra que destaca a relevância da consideração de uma escala menos abrangente, como é o caso da escala micro ou mesorregional. Por outro, uma perspectiva que salienta a territorialização de políticas públicas específicas, usualmente de recorte setorial, diferenciadas ou universais, com o objetivo de alcançar maior eficácia e efetividade na implementação da descentralização desse tipo de políticas públicas 7. Parece existir um consenso entre os pesquisadores do tema que entre as décadas de 1970 e 1990 houve uma relativa desconcentração da localização da produção nacional, com uma redução da participação da região Sudeste no PIB brasileiro e um concomitante aumento do peso das regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste, o Sul mantendo sua participação praticamente inalterada (Araújo, 2000). Essa tendência foi acompanhada por uma crescente diferenciação interna das macrorregiões brasileiras, contrapartida do processo de integração do mercado nacional a partir de São Paulo, que, no entanto, não reduziu a heterogeneidade existente nessas macrorregiões, pelo contrário, tornouas mais complexas e diferenciadas. Tal processo de aumento da integração produtiva do país teve como atores fundamentais o Estado nacional e o grande capital industrial (Araújo, 2000 e 2003). Como já assinalamos, na década de 1990, com a crise do Estado nacional e o maior protagonismo atribuído ao mercado e à abertura da economia ao exterior, verificou-se uma interrupção do movimento de desconcentração do desenvolvimento na direção das regiões menos desenvolvidas (Araújo, 2000: 119), esboçando-se uma tendência à ìnserção espacialmente bastante diferenciada do Brasil à economia internacional, que vai ressaltar a distinção entre espaços 7 Perraud (2005) mostra muito bem como esse aspecto da territorialização de políticas setoriais convencionais não é algo necessariamente recente no meio rural, mesmo que tais estratégias territoriais não encontrem amparo ou explicitação na nomenclatura das ações, programas ou sub-programas de políticas como a PAC (Política Agrícola Comum) da União Européia. Como mostra o autor, mesmo nesse caso clássico de política setorial agrícola, desde 1975 pode ser observado o emprego de instrumentos (compensatórios, ambientais, etc.) que reconhecem e diferenciam os espaços rurais europeus e sua relação com a distribuição dos recursos dos fundos específicos.
17 17 competitivos e não-competitivos em todas as macrorregiões do país, acentuando em muitos casos a sua heterogeneidade, e reforçando a herança de fragmentação do país em focos dinâmicos de inclusão e em áreas de exclusão. Os aspectos perversos manifestados nessas tendências foram tolerados pela inexistência de políticas de desenvolvimento regional expressivas além dos projetos de infra-estrutura voltados para as exportações - durante os anos A preocupação com essas possibilidades, juntamente com a emergência de novas concepções de desenvolvimento, levou nos anos 2000 ao ressurgimento do interesse pela definição e pela implementação de uma política de desenvolvimento regional para o Brasil que, ao tentar enfrentar as desigualdades regionais inerentes ao desenvolvimento nacional, destacasse as potencialidades econômicas, sociais, e culturais da diversidade territorial existente no país. O levantamento feito por Senra (2007) mostra uma gama impressionante de políticas e de instituições governamentais que, nos níveis federal, estadual e municipal, dedicam-se hoje à temática do desenvolvimento territorial. Vamos aproveitar a abrangência desse trabalho para destacar alguns de seus resultados, que nos interessam mais de perto. i). Desenvolveu-se progressivamente nos anos 2000 um discurso nas instituições governamentais favorável à abordagem territorial do desenvolvimento e das políticas públicas, associado muitas vezes às idéias de desenvolvimento regional e local, e que foi assumido inclusive pelos governos estaduais e municipais. A partir de 2003, foi criada a PNDR no Ministério de Integração Nacional (MIN) que definiu as mesorregiões diferenciadas como seu objeto prioritário de atuação, tendo em vista a redução das desigualdades sociais e regionais no país. Nesse mesmo período, o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), por intermédio de sua Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), estabeleceu uma política de desenvolvimento territorial, através da criação de Territórios Rurais Sustentáveis. ii). No governo federal, existe um grande número de ministérios e agências setoriais que formulam e implementam políticas públicas ou linhas de financiamento relacionadas, de alguma forma, ao desenvolvimento econômico territorial 8. Entre eles, incluem-se: MIN, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), MDA, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC), Ministério das Cidades (MC), Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), Ministério do Meio Ambiente (MMA), Sebrae, Banco do Nordeste (BNB) e Banco do Brasil (BB). As políticas setoriais que se relacionam com o desenvolvimento econômico territorial foram classificadas pelo trabalho de Senra (2007), em quatro grupos principais: políticas territoriais, políticas de fomento às atividades produtivas, políticas sociais e políticas de infra-estrutura. Para ficarmos com a classificação proposta pelo autor, sem prejuízo de outras classificações possíveis, discorremos a seguir sobre os grupos apresentados. iii). De modo geral, o exame das políticas de fomento às atividades produtivas 8 Que, no documento de Senra (2007: 7), é definido como a capacidade de uma sociedade local formular propósitos coletivos de progresso material, equidade, justiça social e sustentabilidade e mobilizar os recursos necessários para sua obtenção.
18 18 indicou a proliferação de um grande número de instituições, cujos programas e ações não indicam qualquer articulação efetiva em relação às diversas noções de território que são utilizadas pelas agências governamentais. As políticas sociais estão organizadas em sistemas nacionais verticais que exigem a adesão de estados e municípios para garantir seu acesso aos recursos dos programas nacionais, o que implica a criação de conselhos e de fundos de financiamento locais, usualmente municipais. Tais conselhos, no entanto, têm sua vinculação estabelecida em relação a esses programas federais específicos, sem qualquer compromisso com a transversalidade das políticas públicas no território onde atuam. As políticas de infra-estrutura, com exceção do saneamento, não são gerenciadas através de sistemas nacionais descentralizados e tendem a não se articular com outras políticas existentes nos territórios. São geralmente executadas por agências federais específicas. Apesar das tentativas realizadas, inclusive através do Plano Plurianual (PPA) e da Câmara de Políticas de Integração Nacional da Casa Civil da Presidência da República (Brasil, PR, 2006), o estudo de Senra (2007: 36) faz menção à existência de escassas evidências sobre a presença tanto (1) de diretrizes e critérios para a articulação da atuação das instituições federais no território, como (2) de casos concretos de atuação conjunta dessas instituições ( Em geral, os programas não citam os correlatos nem estabelecem formas de articulação de esforços ). iv). Quanto ao que denomina de políticas territoriais federais, o trabalho de Senra (2007) chama a atenção para um notável contingente de territórios que foram criados no Brasil, e que convivem simultaneamente, definidos por atributos diversos, inclusive de escala, funções e elementos de classificação 9. Apesar disso, é sintomático que o governo federal não enfatize a prática de territorializar as políticas públicas, o que denota, adicionalmente, a ausência de uma política efetiva de territorialização no país, no sentido de uma política de atuação territorializada do Estado nacional, más allá da territorialização de suas políticas públicas setoriais. Como diz Senra (2007: 46), (e)m geral, as políticas setoriais não praticam o planejamento espacializado dos investimentos, não reconhecem as regionalizações previstas pelo próprio governo federal e não adotam indicadores que permitam a priorização de recortes territoriais. Embora Senra (2007) não trate deste aspecto, a não generalização dessa política não tem a ver apenas com falhas na racionalidade técnica da atuação do governo federal, mas reflete também e de forma mais intensa - a disputa de poder envolvida no processo de territorialização, e de qualquer descentralização administrativa, que se manifesta concretamente na luta por distribuição de poder e de recursos entre as esferas federal, estadual e municipal de governo. v). Não obstante, existem, segundo Senra (2007), políticas e programas fede- 9 Dentre todos os mencionados por Senra (2007: 45-46), vamos indicar aqui apenas alguns: territórios político-administrativos dos estados, DF e municípios; macrorregiões, mesorregiões e microrregiões do IBGE; regiões especiais (Amazônia Legal etc); mesorregiões prioritárias do PNDR; territórios especiais (BR 163 etc); RIDES; territórios étnicos ou culturais; territórios rurais sustentáveis do MDA; territórios dos CONSADS; bacias hidrográficas federais e estaduais; territórios de consórcios inter-municipais; corredores de biodiversidade; territórios turísticos; e muitos outros. Deve-se ressaltar o esforço do Sistema de Informações Territoriais (SIT) existente no portal da SDT em correlacionar cartográfica e estatísticamente essas diferentes bases espaciais, buscando explicitar por intermédio dessas fontes secundárias as semelhanças e diferenças entre esses distintos enfoques.
19 19 rais que atuam diretamente nos territórios e que criam uma institucionalidade territorial com a expectativa de viabilizar a articulação entre as políticas públicas que incidem sobre os mesmos. Cinco dessas políticas e suas institucionalidades são mencionadas (p. 46): os fóruns das mesorregiões do MIN; os territórios rurais sustentáveis do MDA; os territórios dos Consads do MDS; os conselhos das cidades do MC; e os pactos de concertação do MPOG. Todas essas experiências não vamos considerar os conselhos das cidades - representam avanços na concepção da territorialização das políticas públicas, que as aproximam da abordagem da territorialização do desenvolvimento, pois, de alguma forma, todas elas se preocupam em criar condições institucionais para viabilizar o desenvolvimento dos territórios a que se referem e não ficam limitadas à boa operacionalização e ao controle social de políticas públicas especifícas. No entanto, os fóruns mesorregionais e os pactos de concertação são experiências de abrangência nacional relativamente restrita até agora. As experiências mais relevantes - e promissoras, no caso dos primeiros - são as dos territórios do MDA e do Consad. Embora os segundos priorizem o tema da segurança alimentar e do combate à fome (Mendonça e Ortega, 2007), ambos são territórios que incluem número compatível de municípios, têm instituições territoriais federais com objetivos semelhantes, e possuem um grande número de municípios comuns (45% dos municípios dos Consads fazem parte também dos territórios rurais sustentáveis) (Senra, 2007: 48). Mesmo assim, nesses casos e nos outros referidos, a grande diversidade de recortes territoriais existentes no Brasil é um complicador importante para o estabelecimento de uma política nacional de territorialização e para a consolidação da territorialização das políticas públicas e não apenas de políticas públicas territorializadas -, no sentido de sua maior transversalidade, menor fragmentação, institucionalização territorial mais coerente e efetiva, e maior potencial para estimular as possibilidades do desenvolvimento territorial no país. Não podemos esquecer, no entanto, que a existência dessa diversidade de recortes territoriais é consequência também das disputas por poder e por recursos existentes tanto no âmbito das instituições federais, como entre as instâncias federais, estaduais e municipais de governo - o que aparentemente não é valorizado por Senra (2007). Talvez seja essa a principal razão da permanência dessa situação, das enormes resistências encontradas para superá-la, e da impossibilidade de implementação de uma politíca nacional de territorialização, mesmo quando todos parecem apoiar a retórica da territorialização. vi). O levantamento de Senra (2007: 10) observou também um crescente envolvimento dos governos estaduais com a territorialização de suas iniciativas e políticas públicas. Nesse sentido foram identificados dois tipos de movimentos dos governos estaduais: (1) a promoção de atividades produtivas e de geração de trabalho e renda nos territórios, e (2) a execução de políticas de regionalização e de descentralização administrativa e orçamentária. Em relação ao primeiro tipo de atividades, Senra (2007) encontrou três posicionamentos diversos dos governos estaduais considerados em sua pesquisa (Acre, Ceará e Minas Gerais) que classificou como: estado facilitador de novos empreendimentos (Minas Gerais), estado indutor do desenvolvimento econômico (Ceará) e estado investidor direto em atividades produtivas (Acre).
20 20 Quanto às políticas de descentralização administrativa e de regionalização foram encontrados diferentes perfis de institucionalização nos estados pesquisados (Ceará, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul e Santa Catarina), embora seu objetivo geral fosse regionalizar a administração estadual, articular as a- ções públicas nos territórios e abrir espaços para a participação da sociedade civil local nessa institucionalidade. Assim, no Ceará predominam escritórios técnicos de desenvolvimento local e regional, conselhos e agropolos; em Santa Catarina foram instituídos conselhos regionais e secretarias de desenvolvimento regional (Leite et al., 2005); no Mato Grosso do Sul e no Rio Grande do Sul foram criados conselhos regionais (COREDEs) como instituições autônomas da esfera governamental. A experiência dos COREDEs, em particular, chama a atenção uma vez que ilustra bem as dificuldades de descentralizar os centros neste caso estaduais - de produção das políticas públicas. Esses conselhos foram criados em 1991 com a preocupação de reduzir a desigualdade intra-regional acirrada pela industrialização concentrada e pelos processos migratórios por ela induzidos. Em 1996 existiam no estado 26 conselhos, cuja área de atuação cobria a totalidade do espaço estadual. Um fórum dos COREDEs foi então criado com o intuito de agilizar a coordenação entre os conselhos e facilitar a negociação junto aos poderes públicos estadual e federal. O grande desafio era tentar oferecer uma solução descentralizada para as decisões de planejamento do governo estadual, construir um sistema de coordenação horizontal, estabelecer uma organização que não fosse sensível à pressão política-partidária e criar condições para implementar uma regionalização dos Orçamentos Anuais (Bandeira, 2007). Limitados no princípio a uma função consultiva, os COREDEs ganharam progressivamente um espaço no processo de decisão na definição do orçamento estadual, apesar de que os efeitos foram reduzidos por causa da falta de disponibilidade de recursos públicos 10. A estratégia de promover um enfoque participativo culminou em 1998 quando se aprovou um projeto de Lei introduzindo a Consulta Popular, mediante a qual, a população era convidada a propor uma lista de investimentos a serem realizados na região. Apesar das dificuldades com o poder executivo estadual, esta dinâmica participativa desembocou, em 2002, na elaboração de uma nova Lei estadual combinando elementos das experiências da Consulta Popular e do Orçamento Participativo, aplicado em algumas capitais do país, particularmente em Porto Alegre. Os COREDEs possuem várias vantagens que explicam o por quê de sua permanência: sua legitimidade formal, sua composição plural, a preocupação dos membros em manter uma pauta autônoma, a capacidade de desempenhar a- ções articuladas junto com o Poder Executivo e a Sociedade Civil e a forte implicação da classe intelectual, oriunda, notadamente, da academia. Mas, apesar dessas vantagens importantes, os Conselhos Regionais não foram capazes de mobilizar os devidos apoios para que se implementasse um modelo completo e abrangente de governança regional (Bandeira, 2007). Esta experiência, entre outras, aponta em primeiro lugar a forte capacidade dos atores locais e regionais a criar instituições originais fundamentadas em procedimentos inédi- 10 Os analistas geralmente concordam em reconhecer que os conselhos tiveram uma atuação importante no que diz respeito à análise da situação regional, mediante a realização de diagnósticos e na identificação das obras a serem realizadas, assim como na estruturação de redes congregando diferentes atores preocupados pelo desenvolvimento regional.