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International Lender of Last Resort: Panacéia para as Crises Epidêmicas dos Regimes Financeiros Internacionais?
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Manoel Molinari Porto
1 Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro Instituto de Relações Internacionais IRI/PUC-RJ International Lender of Last Resort: Panacéia para as Crises Epidêmicas dos Regimes Financeiros Internacionais? Dissertação de Mestrado apresentada ao IRI/PUC-RJ como parte dos requisitos para a obtenção do título de mestre em Relações Internacionais. Aluno: Virgilius de Albuquerque Orientador: Luís Manuel Fernandes Rio de Janeiro - 30 de outubro de 2000
2 2 Agradecimentos A minha filha Juliane. Pelos momentos em que não pude brincar nem desfrutar de sua linda convivência. Desculpe-me e muito obrigado pela tua compreensão e por todo esse infindável e belo sentimento que tenho por você, algo que apenas você pode me ensinar. Agradeço, de Coração e terna Mente, a Linda alva que desponta e ilumina cada Manhã de Sol ou Chuva, e que sempre me acompanhou e sinalizou o instante do descanso após a Noite acesa de reflexões e estudos. E, ao Pai que se manifesta diversamente e de um jeito todo especial e particular para cada Ser. Inúmeras pessoas prestaram inestimável colaboração para a realização desta dissertação. Inicialmente, menciono a contribuição sempre espontânea e arguta do professor Luís Fernandes, e a sua orientação sempre fundada na argumentação lógica e na crítica construtiva. Agradeço, também, a todos os professores do IRI-PUC, pelo convívio sempre cordial e por todos os ensinamentos e conhecimentos transmitidos, que me conduziram a uma nova dimensão epistemológica. Obrigado, da mesma forma, a todos os competentes, zelosos e simpáticos funcionários do IRI. Destaco e agradeço, também, a contribuição imprescindível do professor Afonso Bevilaqua, do Departamento de Economia da PUC, que colaborou para a seleção do tema e indicou materiais bibliográficos amplamente utilizados neste trabalho. Não obstante o meu grande agradecimento e reconhecimento aos docentes que ministraram as disciplinas cursadas, todas as observações heréticas constantes desta tese, são de minha autoria, razão pela qual, desde já, consigno minha data venia. Manifesto, outrossim, meus agradecimentos a todos os colegas e amigos de classe pelo apoio incessante e pela convivência sempre agradável e profícua. Aprendi muito com todos eles, também. Finalmente, agradeço a todos aqueles que me estimulam continuamente e, da mesma forma, manifestaram-se durante esse programa de mestrado. Um muito obrigado singelo e bastante denso para a minha esposa Sonia, meus queridos pais, Ivan e Rachidi, meus irmãos e irmãs, seus cônjuges, e a todos a quem tenho como amigos e amigas que direta ou fortuitamente me apoiaram nesse curso, dentre os quais, gostaria de mencionar a ex-secretária da Secex/RJ-TCU, Sonia Imbuzeiro.
3 3 Resumo Analisando as principais crises financeiras internacionais, constatamos que a função de emprestador de última instância não é desempenhada eficazmente, nos termos pressupostos por Bagehot, por nenhuma organização internacional, assim como, por nenhum Estado nacional. Nos regimes monetários precedentes, a resolução das crises financeiras era constrangida pela capacidade do Estado, detentor de maiores recursos de poder financeiro, de manter o regime internacional vigente, de modo a não invocar uma cláusula de escape. A Inglaterra e, posteriormente, os EUA não foram capazes de assegurar a preservação dos regimes de padrão-ouro e de Bretton Woods, respectivamente, abandonando a conversibilidade de suas moedas em ouro. Todavia, no atual regime de taxas flutuantes, os EUA adquiriram um papel singular na história das finanças internacionais, ao conjugarem em sua moeda as propriedades de meio de troca e reserva de valor internacional, devidamente substantivadas nos mercados financeiros internacionais. Desse modo, os EUA vêm consolidando a sua hegemonia financeira internacional, nos termos preconizados pela teoria da estabilidade hegemônica, e, por conseguinte, assegurando a resolução das crises financeiras internacionais. Asseguram, portanto, a manutenção do bem público da estabilidade monetária global e, por conseqüência, do poder estrutural do capital internacional e dos interesses do blocco storico, constituído pela haute finance (grandes corporações financeiras internacionais) e pelo Estado hegemon, estruturado organicamente desde o padrão-ouro. A livre mobilidade de capital possibilita a obtenção de elevados rendimentos nos diversos mercados financeiros nacionais, e o tradeoff entre o rendimento e o risco do investimento é atenuado pela intervenção instrumental de um emprestador internacional de última instância amorfo, que reifica o problema de risco moral. Abstract Analyzing the main international financial crises, we verified that the function of lender of last resort is not carried out efficiently, in the terms presupposed by Bagehot, by any international organization, as well as, by any nation-state. In preceding monetary regimes, the resolution of the financial crises was constrained by the capacity of the State which possessed the greatest resources of financial power in maintaining the international regime, so as not to invoke an escape-clause. England and later the USA were not able to assure the preservation of the gold-standard and Bretton Woods regimes, both abandoning the convertibility to gold of their currencies. Though, in the current floatingrate regime, the USA acquired a singular role in the international financial history, as they conjugated in their currency the properties of means of exchange and international reserve of value, properly substantivated in the international financial markets. Thus, the USA are consolidating their international financial hegemony, in the terms prescribed by the theory of hegemonic stability, and, therefore, are assuring the resolution of the international financial crises. Hence, they guarantee the maintenance of the public good of global monetary stability and, as a consequence, of the structural power of international capital and of the interests of the blocco storico, composed of the haute finance (major international financial corporations) and of the hegemon, that has been structured organically since the gold-standard regime. The free flow of capital favors the obtaining of high revenues in the several national financial markets, and the tradeoff between the yield and the risk of the investment is attenuated by the instrumental intervention of an amorphous international lender of last resort, that reifies the moral hazard problem.
4 4 Sumário I. Introdução 7 I.1 Apresentação 8 I.2 Sistema Financeiro Internacional 12 I.3 Economia Política Internacional 14 I.3.1 Economia Economia Política das Finanças Internacionais 18 I.3.2 Economia Política da Globalização 22 I.4 Hegemonia Internacional 23 II. Emprestador Internacional de Última Instância 32 II.1 Introdução 33 II.2 Conceito, Funções e Implicações 35 II.3 Algumas Questões Relevantes 41 II.3.1 Risco Moral 41 II.3.2 Contágio 43 II.3.3 Too Big to Fail 45 II.4 Críticas ao FMI 47 III Finanças Internacionais e Crises Financeiras 62 III.1 Introdução 63 III.2 Política Cambial e Política Monetária 63 III.3 Política Cambial e Controle de Câmbio 65 III.4 Escolha do Regime Cambial 66 III.5 Modelos de Previsão da Trajetória da Taxa de Câmbio 68 III.6 Políticas Econômicas para a Manutenção do Câmbio 70 III.7 Crises Financeiras Definição 73 III.8 Taxionomia das Crises Financeiras 74 III.9 Origens das Crises Financeiras 76 III.10 Modelos de Crises Financeiras 77 III.10.1 Modelo de Primeira Geração 80 III.10.2 Modelo de Segunda Geração 81 III.10.3 Modelo de Terceira Geração 82 III.10.4 Boom and Bust Cycle 83 IV Teorias e Programas de Pesquisa das Relações Internacionais 93 IV.1 Conceitos sobre Teoria 94 IV.2 Níveis de Análise 98 IV.3 Teorias Racionalistas das Relações Internacionais 100 IV.3.1 Realismo 100 IV Teoria da Estabilidade Hegemônica 103
5 5 IV As Quatro Estruturas do Poder e o Poder Estrutural do Capital 104 IV Perspectiva Institucional 108 IV.3.2 Liberalismo 112 IV Instituições Internacionais 116 IV Teoria dos Regimes 118 IV.3.3 Marxismo 120 IV.4 Síntese Racionalista 123 IV.5 Críticas à Abordagem Racionalista 126 IV.6 Construtivismo 127 IV.6.1 Construtivismo Convencional 130 IV.6.2 Construtivismo Crítico 131 IV.6.3 Construtivismo Pós-Moderno 132 IV.7 Política Doméstica 133 IV.7.1 Instituições Domésticas 136 IV.8 Interação entre as Teorias de Relações Internacionais 137 IV.9 Teorias de Mudança Estrutural 140 IV.9.1 Institucionalismo Histórico 145 V Re Regimes e Crises Financeiras: Prestamista Internacional de Última Instância 173 V.1 Introdução 173 V.2 Crises Financeiras Anteriores ao Padrão-Ouro 178 V.3 Regime do Padrão-Ouro 181 V.3.1 Investidores Internacionais 183 V.3.2 Crises Financeiras e Emprestadores de Última Instância 185 V.4 Padrão Ouro-Libra 188 V.4.1 Crises Financeiras e Emprestadores de Última Instância 192 V.5 Padrão Ouro-Dólar 199 V.5.1 Investidores Internacionais 202 V.5.2 Crises Financeiras e Emprestadores de Última Instância 202 V Período de Não-Conversibilidade: 1947 a V Período de Conversibilidade: 1959 a V.6 Regime de Taxas Flutuantes 216 V.6.1 Investidores Internacionais 216 V.6.2 Crises Financeiras e Emprestadores de Última Instância 219 V Crises Sistêmicas da Década de V Crise do Sistema Monetário Europeu 226 V Crise Mexicana de V Crise Asiática 236
6 6 VI Nova Arquitetura do Regime Financeiro Internacional 262 VI.1 Economia de Mercado versus Regulação do Estado 263 VI.1.1 As Teses Antípodas de Polanyi e Hayek e a Democracia 263 VI.2 Propostas de uma Nova Arquitetura Financeira Internacional 265 VI.2.1 Mercado Racional? 265 VI.2.2 Propostas de um Novo Regime Internacional 266 VI Uma Nova Função para o FMI 274 VI.2.3 EUA e o Emprestador Internacional de Última Instância 276 VII International Lender of Last Resort: Panacéia para as Crises Financeiras? 283 VII.1 Observações Gerais 284 VII.2 Economia Política do Emprestador Internacional de Última Instância 293 VII.3 Panacéia para as Crises Financeiras? 299 Referências Bibliográficas 304
7 7 I. Introdução Although analysts readily admit that international trade and investment have important implications for the distribution of wealth and power among nations, no similar agreement exists regarding the significance of the international monetary system. Susan Strange 1. [B]reaking the rules establishes a precedent and a new rule, which should be adhered to or broken as occasion demands. In these circumstances, intervention is an art, not a science. General rules that the state should always intervene or that it should never intervene are both wrong Charles Kindleberger 2. I use the term political economy simply to indicate a set of questions to be examined by means of an eclectic mixture of analytic methods and theoretical perspectives. Robert Gilpin 3. [F]ew economists will question that research in international relations is now informed by a rich variety of suggestive analytical approaches if anything, a richer menu of theories than mainstream economics itself. Barry Eichengreen 4. A história da ciência tem sido, e deve ser, uma história de programas de pesquisa [(ou paradigmas)] competitivos, mas não tem sido, nem deve vir a ser, uma sucessão de períodos de ciência normal O pluralismo teórico é preferível ao monismo teórico: nesse ponto Popper e Feyerabend estão certos e Kuhn 5 está errado. Imre Lakatos 6. Esta dissertação de mestrado objetiva tecer uma abordagem descritiva, assim como, prognosticar, com base na narrativa histórica, a função institucional do emprestador internacional de última instância, a partir da perspectiva do campo de estudo das relações internacionais, denominado economia política internacional. O argumento precípuo que norteia este trabalho é que a função institucional do emprestador internacional de última instância, para a resolução das crises financeiras e a manutenção da estabilidade do sistema monetário internacional, só pode ser compreendida a partir de sua contextualização no poder estrutural do capital internacional. Os EUA, com o objetivo de preservar a sua supremacia financeira, exercida pelo poder do dólar nos mercados financeiros globais e, dessa maneira, assegurar os interesses do blocco storico das finanças
8 8 internacionais, constituído por esse Estado hegemon em conjunto com as grandes instituições financeiras estadunidenses, avoca a si os poderes para a resolução dessas crises sistêmicas, instrumentalizando, outrossim, o FMI e outras organizações financeiras internacionais para a consecução de sua economia política internacional. Neste capítulo introdutório, apresentaremos como esta dissertação foi estruturada, expondo a sua lógica constitutiva e a segmentação em diferentes capítulos. Faremos, outrossim, uma sucinta apresentação do sistema financeiro internacional e descreveremos o objeto de análise da economia política em sua dimensão internacional. Por fim, será tecida uma explanação sobre o conceito de hegemonia e, a associação entre poder e riqueza nas relações internacionais. I.1 Apresentação Uma série infindável de contendas entre acadêmicos e gestores públicos das finanças internacionais questiona a necessidade de existência de um emprestador internacional de última instância para assegurar a liquidez e a estabilidade do regime monetário internacional contemporâneo. Mesmo entre aqueles que propugnam a institucionalização desse mecanismo de regulação financeira internacional, os meios e os arcabouços de operacionalização propostos são bastante difusos. Basicamente, as duas polaridades desse amplo quid pro quo teórico situam-se entre os apologistas do laissez faire, que, a partir da crença na racionalidade dos agentes econômicos e na ineficiência da ação estatal, prescrevem a abstinência mercadológica por parte do Estado e, por outro lado, os defensores da intervenção in continenti do Estado nas diversas atividades empreendidas pelo mercado. Esses últimos sustentam, essencialmente, que o Estado detém maior capacidade alocativa e distributiva de recursos econômicos e que a propalada autoregulação do mercado é um processo mítico. Sem dúvida, sob esse enfoque, essa lide encontra-se eivada por um embate dogmático. Desse modo, com o objetivo de evitar esse viés ideológico, procuramos problematizar e desconstruir não na conotação empregada pelos teóricos pós-modernos os processos de intervenção dos Estados com vistas a assegurar a liquidez e estabilidade dos regimes monetários internacionais. Assim sendo, com o fito de procurarmos uma resposta teoricamente consistente e empiricamente corroborada, percorreremos um longo caminho. Inicialmente, após discorrermos sobre os apanágios do sistema financeiro mundial, introduziremos, nessa discussão, uma outra matriz analítica, qual seja, a
9 9 economia política internacional. A inserção dessa disciplina, na matéria em comento, expandirá os rendimentos analíticos, porquanto serão abordadas as dimensões do poder e da cooperação no estudo das intervenções internacionais nos mercados financeiros, assim como, também, será possível examinar os interesses imanentes dos Estados e das instituições privadas que mantêm o regime financeiro internacional. Portanto, em um estágio inicial, discorreremos sobre os conceitos de economia política, a interação entre o Estado e o mercado, e o papel precípuo do Estado para a consolidação dos regimes internacionais. Aberta a perspectiva para a análise dessa questão a partir de uma ótica política, concentraremo-nos, em uma segunda etapa, no conceito de prestamista internacional de última instância. Suscitaremos a sua problemática, no que tange aos problemas de risco moral, contágio e too big to fail. Ademais, enfocaremos a atuação do Fundo Monetário Internacional FMI como international lender of last resort. Contextualizado o nosso objeto de análise, e cônscios da importância da abordagem econômica, no estudo do prestamista en dernier ressort, teceremos, a seguir, segundo a perspectiva da economia internacional, uma análise intuitiva dos principais elementos relativos à macroeconomia das finanças internacionais, abordando, essencialmente, os problemas de equilíbrio do balanço de pagamentos e, mormente, as origens e tipologias das crises financeiras internacionais, adotando, nesse tópico, a taxionomia desenvolvida por Jeffrey Sachs. Subseqüentemente, empreenderemos a análise política das relações internacionais, dentre as quais, encontram-se subjacente as transações envolvendo as diversas moedas nacionais. Academicamente, a disciplina da economia política internacional encontra-se inserida, também, no campo de estudos das relações internacionais. A análise da economia política, por sua vez, pode ser empreendida segundo um conjunto de teorias, dentre as quais se destacam a de estabilidade hegemônica, poder estrutural de capital, regimes, comunidades epistêmicas e sistemas-mundo. Impende, também, salientarmos a análise dos processos de mudança, empreendida por Robert Cox, inspirada nos bloccos storicos de Antonio Gramsci. Desse modo, elaboraremos uma cronologia do desenvolvimento teórico da disciplina de relações internacionais. A escolha pela evolução cronológica não foi meramente ilustrativa. Nosso intuito e utilizando a terminologia empregada por Peter Katzenstein, Robert Keohane e Stephen Krasner consiste em apresentar a concepção das principais meta-teorias realismo, liberalismo, marxismo e construtivismo os programas de pesquisa derivados de cada uma dessas
10 10 perspectivas, bem como, discorrer sobre alguns de seus modelos 7. Desse modo, a partir de uma exposição da heurística do desenvolvimento científico de Thomas Kuhn, Karl Popper e Imre Lakatos, conceituaremos, com bases nesses politólogos internacionais e filósofos das ciências, as teorias supracitadas como programas de pesquisa de cada uma dessas meta-teorias. Ademais, a compreensão desses programas de pesquisa a partir de suas teorias conceptivas dilata o espectro analítico da economia política internacional. Quanto à opção metodológica pela descrição cronológica, observamos, inicialmente, que essas abordagens teóricas não são excludentes e que os rendimentos analíticos decorrentes dessa pluralidade de conceitos, defendida, entre outros, por Robert Gilpin, são crescentes. Isso posto, cientistas políticos, como John Ruggie, evidenciaram uma série de similaridades de premissas e hipóteses entre as teorias realista e liberal, contrapondo-as com a teoria construtivista, desenvolvida em antítese a esses dois paradigmas. Posteriormente daí a pertinência da dinâmica histórica empreendida os três politólogos, mencionados anteriormente, desenvolveram um argumento de suplementação entre essas grandes metateorias das relações internacionais, abarcando, outrossim, a análise internacional a partir da perspectiva da política doméstica. Por conseguinte, esses elementos, motivaram-nos a empreender a análise da vertente política do campo da economia política internacional, com fundamento em lentes conceituais teóricas em vez de lentes programáticas. No estágio seguinte, efetuaremos uma narrativa histórica de todos os regimes financeiros internacionais, emersos a partir do padrão-ouro, no último quarto do século XIX. Nosso objetivo é identificar os blocos históricos das finanças internacionais abordagem desenvolvida no programa de pesquisa de mudança estrutural, de Cox, que, por sua vez, incorporou essa metodologia dos trabalhos historiográficos de Fernand Braudel e as mudanças estruturais ocorridas nesse campo da economia internacional, de modo a, não apenas descrevermos, como também, prospectarmos os seus possíveis desdobramentos nas discussões acerca da função institucional de emprestador internacional de última instância. Essa narrativa insere elementos de macroeconomia, economia política e ilustra, essencialmente, as diversas intervenções efetuadas com o propósito de garantir a liquidez e estabilidade dos mercados financeiros internacionais. Os estudos dos regimes financeiros, desenvolvidos por Barry Eichengreen, e de suas crises, abordadas por Charles Kindleberger, foram basilares e amplamente utilizados nessa etapa. Outrossim, com o objetivo de problematizarmos o papel do crédito, considerado, por Susan Strange, o principal elemento de poder da estrutura financeira internacional, abordaremos algumas das principais crises financeiras ocorridas antes da institucionalização do regime de
11 11 padrão-ouro, quando, então, inexistia o sistema de reservas bancárias fracionadas. Por fim, evidenciaremos a contribuição analítica proporcionada pelas abordagens construtivistas crítica e pós-moderna, ressaltando que a finalidade das mesmas, ao contrário do objetivo explicativo das meta-teorias, consiste, de outro modo, em desenvolver a capacidade crítica e, introduzir a dimensão do poder no processo de construção do conhecimento. Uma vez conhecidas as circunstâncias que ocasionaram as diversas formas de intervenção nos sistemas financeiros internacionais, apresentaremos, posteriormente, as disjuntivas entre livre-mercado e regulação, contrastando o pensamento de Friedrich Hayek e Karl Polanyi, e discorreremos sobre as diversas propostas aventadas para a implementação de alterações no regime monetário internacional, em especial, no caso vertente do prestamista de última instância. Isso feito, desenvolveremos a etapa conclusiva de nosso trabalho, analisando, com base nos elementos aduzidos, a função do emprestador internacional de última instância, a partir de uma perspectiva de economia política, procurando, enfim, uma resposta para o leitmotif desta dissertação de mestrado. Por fim, gostaríamos de fazer alguns pequenos comentários sobre o escopo deste trabalho. Utilizando a taxionomia de Umberto Eco [1977: 2-44], e de Giovanni Sartori [1979: 28-29] essa dissertação corresponde à uma tese de investigação descritiva, que desenvolve a compilação bibliográfica de um tema histórico e panorâmico, com o objetivo de analisar uma discussão contemporânea e predizer os seus desdobramentos futuros. O recurso de nota de rodapé foi bastante utilizado, com o propósito de deixar evidenciado, para futuras consultas acadêmicas, todas as informações bibliográficas julgadas capazes de enriquecer o conhecimento sobre matérias atinentes às finanças e crises financeiras mundiais, às teorias das relações internacionais, e à história dos regimes financeiros internacionais. Outrossim, a escolha do tema possibilitou sedimentar conceitos teóricos sobre as finanças internacionais e, mormente, explorar as potencialidades analíticas das teorias das relações internacionais para a melhor compreensão de seu campo de estudo, expresso pela economia política internacional. Sem esses fundamentos, consideramos que qualquer discussão política sobre temas econômicos tenderá a apresentar um viés político ou econômico, além de, ficar reduzida à uma dimensão improlífica.
12 12 I.2 Sistema Financeiro Internacional Procedemos nesse tópico, à conceituação do sistema financeiro internacional e de seus diversos mercados constitutivos. O domínio das finanças globais compreende, por um lado, os diversos mercados financeiros internacionais, que expressam um grupo de mercados de capitais fortemente interconectados, nos quais ocorrem trocas de ativos 8 em seus diversos segmentos mercados de câmbio, derivativos 9, euromercado, títulos públicos e privados e, por outro, a administração financeira internacional das atividades (i) bancárias empréstimos bancários, financiamento do comércio internacional, (ii) das finanças corporativas investimento externo direto, administração internacional dos recursos das tesourarias das empresas multinacionais, e (iii) dos investimentos de portfolio composição de carteiras de ativos financeiros pelos bancos de investimento, fundos de pensão, fundos mútuos e companhias seguradoras. Ademais, organismos transnacionais, responsáveis pela regulação, supervisão e manutenção das finanças globais, tais como, o Fundo Monetário Internacional FMI, e o Bank of International Settlements BIS 10, também, integram o sistema financeiro internacional. Dentre os diversos mercados financeiros, enfocamos o mercado monetário internacional, que tem por objetivo propiciar ordem e estabilidade aos mercados cambiais, assim como, fornecer mecanismos para o equacionamento dos problemas de desajuste do balanço de pagamentos e prover acesso a créditos internacionais. Compreende as relações empreendidas pelos diversos agentes financeiros internacionais envolvendo operações em moedas estrangeiras, para a liquidação das transações ocorridas no sistema financeiro internacional. Essas transferências de recursos podem decorrer do comércio internacional, pagamentos de serviços (seguro, frete, viagens, turismo), remessa de lucros, investimentos externos diretos, aplicações financeiras, hedging 11 e empréstimos e financiamentos internacionais. Os mercados de câmbio representam os loci onde são realizadas as operações de moedas internacionais [Eng et al., 1995: e 76-79]. Trata-se, na realidade, de um over-the-counter market, em que as transações monetárias efetuadas pelos bancos comerciais, de investimento e de fomento supranacional como o Banco Mundial, por exemplo instituições financeiras não-bancárias, e.g. brokerage houses, empresas multinacionais, investidores institucionais fundos de pensão, fundos mútuos e companhias seguradoras e as autoridades monetárias dos Estados, são efetivadas, sem regulação e sistema de câmara de compensação, por intermédio de tecnologias de informação, ou seja, recursos telemáticos. O FMI, também, integra esse sistema quando os
13 13 seus países-membros demandam crédito de recursos depositados nessa instituição, e, quando, assim como o BIS, são instados a fornecer liquidez ao sistema monetário internacional. Esses mercados transacionam, atualmente, cerca de US$ 1,25 trilhão por dia, em operações efetuadas nos mercados spot, forward e swaps [Bordo et al., 1999: 31]. Cerca de 43% dessas operações são efetuadas no mercado spot e 48%, em swaps. O valor de referência notional value do estoque de contratos de derivativos swaps 12 de câmbio e juros, swaptions e opções estimado, em 1999, para os mercados de balcão over-the-counter correspondia a cerca de US$ 80 trilhões [Belluzzo, 1997: 176; BIS, 1999: 3; Eiteman et al., 1998: 91-92; Greenspan, 1999: 1]. As aplicações financeiras e as operações de hedging decorrentes de transações interbancárias e investimentos de portfolio, correspondem, aproximadamente, a 97% desse volume de negociação. Ou seja, apenas 3% referem-se a liquidações cambiais de operações de comércio internacional. Ademais, 90% dessas transações são revertidas em, no máximo, uma semana [Tobin, 1999]. A preponderância da participação estadunidense no mercado de derivativos é evidenciada pelo notional value dos bancos dos EUA, equivalente a US$ 33 trilhões de um mercado de balcão estimado em US$ 70 trilhões, no ano de sendo que, apenas, US$ 4 trilhões de derivativos foram negociados em mercados de valores mobiliários regulados. Ou seja, os bancos estadunidenses são responsáveis por cerca de 40% das operações de derivativos em mercados não-regulamentados pelos governos. Esses volumes refletem a attractiveness of customized over standardized products, bem como o fato de que a regulation is also a factor [preponderante, haja vista que] the largest banks, in particular, seem to regard the regulation of exchange-traded derivatives, especially in the United States, as creating more burdens than benefits. Ademais, a capacidade desses instrumentos financeiros de unbundle risks, improves the ability of the markets to engender a set of product and asset prices far more calibrated to the value preferences of consumers than was possible before derivative markets were developed [Greenspan, 1999: 1-2]. Ilustrativamente, esse mercado, cresceu na década de 1990, a uma taxa média de 20% ao ano. Não obstante, exsurge salientarmos que a exposição de crédito corresponde, apenas, a um pequeno percentual do notional principal, equivalente à variação do câmbio, dos juros, e dos preços das ações e commodities,. Exemplificadamente, no ano de 1998, o credit exposure total, das operações de derivativos dos mercados globais de balcão foi de cerca de US$ 3,2 trilhões, ou seja, cerca de 1,6% do valor de referência contratual, ou 12% dos
14 14 ativos dos bancos internacionais, o que evidencia o seu apanágio de diluição de riscos cambiais [BIS, 1999: 2]. Finalmente, observamos que essas inovações nos mercados financeiros estendem-se, também, para as estruturas organizacionais das corporações. De forma a evitar que o capital de uma empresa seja retido, em caso de sua falência, essas empresas são re-estruturadas de forma a criarem uma derivative product company que, por essa característica, são melhor avaliadas em termos de rating do que as próprias parent companies; diante disso, essa reorganização empresarial propicia a estabilidade dos mercados de derivativos [Kroszner, 1998: 2]. Isso posto, toda essa diversidade de agentes econômicos e a multiplicidade dos instrumentos financeiros nos mercados de câmbio corroboram a importância denotada por Strange [1996, 1997 e 1998] aos agentes nãoestatais, em sua abordagem do novo realismo, e por Gill & Law [1993] sobre o poder estrutural do capital transnacional. Essas entidades não-governamentais, conforme será discorrido oportunamente, também, tiveram papel decisivo como prestamistas internacionais de última instância. Portanto, elas serão abordadas neste trabalho, particularmente, no que tange a atuação dos bancos comerciais e dos fundos de investimentos durante as crises financeiras internacionais. I.3 Economia Política Internacional Não havia possibilidade de se mudar as leis da Inglaterra a partir de uma doutrina abstrata. Para converter o Parlamento britânico aos princípios do livre comércio era preciso algo mais substancial do que uma verdade cientificamente demonstrada Benjamin Disraeli 14. O Congresso e a comunidade empresarial norteamericanos eram por demais racionais, em seus cálculos de custos e benefícios financeiros da política externa dos Estados Unidos, para liberar os recursos necessários à efetivação de um plano tão pouco realista Giovanni Arrighi 15. The parallel existence and mutual interaction of state and market in the modern world create political economy ; without both state and market there could be no political economy. Robert Gilpin 16.
15 15 A economia política per se, fundamenta-se no fato de que actors have different preferences and any outcome will have to reflect these differences [Milner, 1998: 13]. Polanyi [1944: 96 e 140] apresenta uma visão mais profunda sobre essa definição. Analisando a sociedade inglesa do final do século XVIII e início do XIX, época em que esse conceito foi elaborado, aduz que o desenvolvimento dessa disciplina aconteceu em duas perspectivas opostas a do progresso e aperfeiçoamento, de um lado, e a do determinismo e da perdição, do outro. A sua tradução para a prática também foi alcançada por dois caminhos opostos; através do princípio da harmonia e da autoregulação, de um lado, e da competição e do conflito, do outro. Dessarte, a tensão institucional entre o liberalismo econômico e a proteção social, e o conflito de classes foi moldada a partir dessas contradições. Desse modo, fica patenteado que, ao contrário do estudo das políticas econômicas, que visam, tão somente, a formulação de princípios, conceitos e práticas econômicas nas vertentes do consumidor, indústria, mercado e administração pública, com o fito de melhorar o bem-estar social em termos de indicadores de desemprego, eficiência, rentabilidade, crescimento econômico e equilíbrio das contas públicas interna e externa, a economia política que preceitua que as forças econômicas são, de fato, forças políticas [Medeiros in Boyer, 1998: 220] concentra o seu objeto de estudo nos diversos agentes sociais e nos objetivos econômicos do Estado. No caso da economia política internacional, esses agentes correspondem a todos os grupos e entidades de escopo de atuação internacional, que interagem para a obtenção de benefícios resultantes de entendimentos políticos acerca de questões econômicas. De acordo com Hirst & Thompson [1996: 32], a expressão economia internacional é uma simplificação do conceito de economia política internacional, que pode ser definida como o produto das complexa interação das relações políticas e econômicas, modeladas e remodeladas pelas lutas das grandes potências. Katzenstein et alii [1998: 1] conceituam economia política internacional como o campo de estudo das relações internacionais que analisa as real-world connections between politics and economics, enfocando, portanto, economics and a variety of existing theoretical orientatios, notably realism, liberalism and marxism at the systemic level, and marxism, statism and pluralism at the domestic level 17. Contudo, acrescentam que a evolução dessa disciplina priorizou as theoretical perspectives, comparativamente às questões relativas à trade, finance, raw materials politics and multinational corporations. Assim, enquanto alguns programas de pesquisa have relied heavily on economics, others have distanced themselves both from substantive concerns of that discipline and the rationalism
16 16 it represents, possibilitando, por conseguinte, que a partir do estudo de tópicos substantivos comércio e finanças internacionais, por exemplo fossem empreendidas análises sobre uma variety of aspects of world politics 18. Cox [1996: e 185] apresenta duas vertentes dessa área de estudos, que inserem o conceito de poder no estudo da economia. Inicialmente, a economia política marxiana 19 e a neomercantilista 20 enfocam os agentes e as suas interações, com o objetivo de responder who does what to whom?, com base nas power relations of capital, land and labor, entendimento análogo à práxis de Strange, who wins?, who loses? e what is to be done?. A limitação imanente à essa abordagem é que, ao enfocar as relações de poder entre os agentes econômicos Estados ou grupos societais ela desconsidera os efeitos estritamente econômicos, que constituem o objeto de estudo da Economia formal, ciência essa, em que por sua vez, a análise do [p]ower should therefore be a recurrent theme in economic studies of a theoretical or applied nature 21 [Strange, 1988: 35]. Uma outra abordagem, de cunho marxista, enfoca as estruturas, em vez dos agentes; portanto, nessa perspectiva, o estudo da economia política compreende as relações de poder entre o centro, semi-periferia e periferia, tipos-ideais da teoria estrutural marxista, desenvolvida por Wallerstein [1974]. É notório a divergência existente entre os economistas monetaristas e aqueles de linhagem keynesiana. Analogamente, também, é bastante conhecida as dissimilitudes entre os apologistas da economia de livre-mercado e dos mercados regulamentados e controlados. Do mesmo modo, essa diversidade, também, é observada no estudo das políticas econômicas, onde divergências dogmáticas impedem a convergência do estudo das causas e efeitos de decisões econômicas. Historicamente, predominam na disciplina de Relações Internacionais, três estirpes distintas de pensamento ideológico. Primeiro, os teóricos realistas sustentam que todas as negociações e deslindes políticos são decisivamente influenciadas pelos Estados dotados de maior poder 22 em sua dimensão de natureza material, ou seja, poderio militar e econômico e visam, via de regra, a melhoria ou, ao menos, a manutenção, de suas próprias posições relativas [Grieco, 1993]. De acordo com essa vertente, os constrangimentos para a sua liberdade de ação são, sobretudo, determinados por estruturas posicionais de natureza material, individual ou coletivamente organizadas sob a forma de balança de poder. Por sua vez, os teóricos liberais institucionalistas, em essência, não discordam que as tratativas políticas visam a obtenção de benefícios próprios; não obstante, crêem que as instituições delimitam os graus de liberdade com que os agentes mesmo aqueles mais instituídos de poder perseguem os seus objetivos próprios. Por fim, os doutrinadores construtivistas propõem um programa de
17 17 pesquisa mais extensivo, endogenizando o próprio processo de formação de instituições a partir das práticas, identidades e interesses dos diversos agentes. Ao propagar uma linha epistemológica que procura explicar o comportamento dos indivíduos, grupos sociais e Estados a partir de sua gênese, essa escola procura preencher as lacunas do pensamento realista, incapaz de explicar, em seus diversos substratos analíticos, todos os comportamentos e outcomes políticos evidenciados empiricamente. Ademais, enfatizando a componente sociológica da formação de grupos de interesse organizados e dos Estados nacionais, essa corrente contribuiu para o fim da clivagem dos estudos de política doméstica disciplina de Ciências Políticas e de política internacional disciplina das Relações Internacionais, haja vista a necessidade de análise da formação social do Estado para melhor compreensão de sua postura internacional. A propósito, observamos que as proposições idealistas, de teóricos utópicos tão bem contestadas por Carr [1939] que acreditavam na existência de agentes políticos e econômicos altruístas, não conserva nenhum posto significativo no pensamento político vigente. Desse modo, podemos compreender a economia política internacional como o estudo do comportamento dos Estados e demais agentes transnacionais, que utilizam e são constrangidos por recursos de poder, primordialmente, de natureza militar e, sobretudo, econômica, assim como, por um conjunto de instituições internacionais, com o objetivo de amealharem benefícios resultantes de decisões políticas sobre matérias de natureza econômica, tais como o comércio de bens e fatores de produção, transações em moeda, e investimentos internacionais. Efetuamos, a seguir, duas breves digressões sobre esse campo de estudos das relações internacionais. Inicialmente, enfatizaremos o caráter difuso dos interesses imanentes à economia política das relações financeiras internacionais. A seguir, deixaremos assente que a abordagem da globalização deve ser empreendida sob a ótica da economia política internacional.
18 18 I.3.1 Economia Política das Finanças Internacionais A basic principle of political economy is that powerful minorities... generally will be successful in obtaining political favors paid for by fragmented majorities (the average taxpayer). Charles Calomiris 23. Gilpin [1987] elenca três institutos como os elementos básicos de análise da economia política internacional, quais sejam, o comércio, a moeda e os investimentos. A teoria macroeconômica insere os investimentos na instituição monetária e, ipso facto, debruça seu estudo no comércio e na moeda, essencialmente [Krugman & Obstfeld, 1997]. As principais instituições internacionais concebidas a partir do acordo de Bretton Woods, em 1944, foram denotadas de cunho monetário e de investimentos Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) Não obstante, apesar do Acordo Geral de Tarifas de Comércio (GATT) ter sido constituído em , não possuindo, outrossim, o status de organismo internacional (ao contrário do FMI e BIRD) é na instituição do comércio que as negociações e interesses políticos são mais transparentes. A maior interdependência mundial no campo do comércio, permite uma maior partilha e presença de nações menos desenvolvidas nos diversos foruns de negociação comercial. Ademais, a maior organização de grupos de interesses domésticos propicia a consolidação do processo de negociação multilateral. Por outro lado, como as questões financeiras apresentam resultados mais difusos, que se espraiam, via de regra, por toda a sociedade, a constituição de grupos de interesses fica arrefecida. Outrossim, ao contrário do comércio, o capital internacional, que lastreia toda a instituição internacional representada pela moeda, não se apresenta diluído; está concentrado nas mãos de capitalistas dos países desenvolvidos. Diversamente dos regimes precedentes do ouro-libra e do ouro-dólar, o atual regime de taxas flutuantes não mais se fundamenta em um sistema de reservas lastreado em ouro. Atualmente, dada a supremacia do dólar como moeda de reserva 25 e, concomitantemente, moeda de liquidez internacional ao contrário dos outros regimes, em que havia uma clivagem entre essas duas funções da moeda o valor do dólar, perante as demais moedas conversíveis internacionais, é determinado, de forma inelutável, pelo banco central dos EUA, única entidade capaz de, no longo prazo, afetar a disponibilidade do dólar. À guisa de ilustração, cerca de 70% do comércio e 75 % do crédito bancário
19 19 internacional, são transacionados em dólares [Brunhoff, 1996: 50] e, de acordo com dados do BIS [1996: 2], cerca de 88% do montante transacionado nas operações dos mercados cambiais transações envolvendo duas moedas (um par de moedas) envolvem o dólar em uma das pontas, contra cerca de 36% envolvendo o marco alemão e 24%, o yen. Extraindo-se as operações efetuadas entre essas currency vehicles, constata-se que o dólar, ainda, participa de mais de 40% das transações efetivadas nos mercados cambiais, ao passo que as operações cambiais em marco alemão, que excluem o dólar e o yen, cai de 36% para, cerca de apenas, 12% do volume total. Já, a participação do yen, decresce de 24% para, menos de 1% do turnover global. Ademais a supremacia do dólar no mercado internacional de moedas pode ser expresso pelo fato de compreender cerca de 88% do montante transacionado em yen, e de participar entre 57% e 73% das operações envolvendo o franco suíço, o marco alemão e o franco francês [Eiteman et al., 1998: 91-93]. Do total das operações em swaps, 95%, também, são referenciadas em dólar. Ademais, dada a capacidade dos EUA em manterem sua dívida pública 26 como título de segurança máxima no sistema financeiro internacional, a taxa de remuneração das aplicações em bonds do Tesouro dos EUA, é considerada como a componente risk-free 27 de todas as formulações de taxas de desconto utilizadas nos cálculos de rentabilidade de ativos. Portanto, não apenas o valor do dólar e das demais taxas cambiais são determinadas pelas taxas de juros domésticas dos EUA, como também, a precificação dos ativos securitizados transacionados internacionalmente. Por fim, o fato de os EUA possuírem a maior moeda de reserva e de liquidez internacional, permite-lhes não incorrer em questões de tradeoffs entre equilíbrio interno e externo. Essa supremacia financeira estadunidense foi resultante de um reenquadramento por parte do governo americano do movimento policêntrico que vinha tendo lugar a partir da transnacionalização dos capitais de origem norte-americana [Fiori, 1998: 32; Tavares e Melin, 1998: 43]. De acordo, com essa argumentação, os EUA, a partir da diplomacia do dólar forte 28 reafirmação da superioridade estadunidense no plano geoeconômico, empreendida pela política monetária restritiva do Federal Reserve System, a partir de 1979, quando, então, assumiram unilateralmente a responsabilidade de manter a posição do dólar como moeda reserva [Cardoso de Mello: 1997: 19] retomaram o controle financeiro de seu sistema bancário privado, ao conseguirem reverter o processo de descentralização econômico-financeira dos interesses do Estado nacional 29.
20 20 Desse modo, o desenvolvimento de um processo de transnacionalização do capital a verdadeira globalização per se foi sustado pelo governo dos EUA, com o objetivo de reaver a sua liderança mundial, abalada com o descolamento do capital de seu Estado nacional. Isso posto, o sucesso desse empreendimento possibilitou a atual síntese da antítese de Polanyi [1944] cunhada na expressão duplo-movimento, segundo o qual a ampliação do mercado auto-regulado era contrabalançado pelo movimento contrário em defesa da sociedade, cujo devir culminava na restrição de funcionamento dos mecanismos de mercado preceituados no laissez faire 30. A presente simbiose desses movimentos contrários é evidenciada pela comunhão dos interesses do mercado, magnificado pelo capitalismo, e do Estado, instituição maior das demandas e organização da sociedade. Essa harmonização resultou na maximização conjunta dos interesses dessas duas maiores instituições mundiais, o Estado e o capitalismo. Ratifica-se, dessa forma, o postulado de Braudel 31 e Weber 32, sintetizado pela memorável aliança entre os estados em ascensão e as forças capitalistas o que foi um fator fundamental para a criação do capitalismo moderno, porquanto os estados [nacionais concorrentes,] tiveram que competir pelo capital circulante, que lhes ditou as condições mediante as quais poderia auxiliá-los a ter poder e, em contrapartida, foi o Estado nacional bem delimitado que proporcionou ao capitalismo a sua oportunidade de desenvolvimento [ mediante a institucionalização do processo de acumulação de riqueza ], enquanto o estado nacional não ceder lugar a um império mundial, o capitalismo persistirá [Fiori, 1997: 92, 130 e 135]. Portanto, a disjuntiva dinâmica entre o mercado e a sociedade, mediada pelo Estado, apresenta o seu atual processo de institucionalização atendendo os interesses do capital, estigmatizado pela globalização, que representa o acordo mútuo entre o Estado, em reascensão, e o capital, corroborando a tese weberiana. A memorável aliança pode ser denotada pelo processo de desregulamentação doméstica do sistema financeiro estadunidense, na década de 1980, e pelas pressões desse Estado para a liberalização das contas de capital e desregulamentação dos sistemas financeiros nacionais, transviadas na ideologia de globalização financeira. Essa síntese, ou melhor, um postulado, ante a impossibilidade de certificação da estratégia dos EUA, expressa a corrente realista das relações internacionais. Desse modo, é a partir dessa lógica, que renega a tese de que a globalização financeira decorre da evolução tecnológica e do desenvolvimento econômico impulsionado pelas forças de mercado, que se deve analisar todo o processo de desregulamentação e de crises financeiras da década de 1990, porquanto a contemporary open global financial