As desigualdades regionais no Brasil se constituem em uma característica herdada do processo histórico de ocupação do território nacional. Foram sendo construídas desde o período colonial, quando população e produção se concentraram no litoral, ampliando-se e consolidando-se nos movimentos de industrialização e urbanização vivenciados na segunda metade do século XX. Além disso, também desempenhou papel relevante nesse processo a diversidade regional, representada pela existência de seis biomas distintos, onde se organizaram relações sociais, culturais e econômicas, induzidas pelos recursos naturais e pela mistura de raças.
A partir dos primeiros anos do século XXI, a execução de várias políticas públicas propiciou a reversão da tendência de contínuo crescimento das desigualdades regionais, que ainda são muito significativas. Entre as políticas públicas que impactaram a dimensão regional do desenvolvimento brasileiro, cumpre refletir sobre as que consideram o território como elemento organizador e sobre aquelas de corte setorial.
Das políticas de corte setorial, destacam-se algumas de caráter claramente econômico, como a de valorização do salário mínimo e a de ampliação do crédito, outras de natureza assistencial, como as de transferência de renda por meio do 'Programa Bolsa Família' e da previdência rural. O resultado mais perceptível dessas políticas foi a inclusão de milhões de brasileiros no mercado interno por meio do crescimento da renda das famílias, o que levou ao incremento do consumo de alimentos e bens duráveis. Essa maior demanda propiciou investimentos produtivos e de infraestrutura, muitos deles localizados nas regiões menos desenvolvidas, como no Nordeste e no Norte do País.
A valorização do salário mínimo, por exemplo, teve um impacto muito expressivo no Nordeste, onde quase a metade dos trabalhadores ocupados, segundo dados da PNAD/IBGE 2013, recebe até um salário mínimo. Apesar de atuar em todo o Brasil, o 'Programa Bolsa-Família' destina, em média, mais de 50% de seus recursos para o Nordeste. Esse constante fluxo de renda acarretou o fortalecimento do comércio em geral e, especialmente, nos pequenos municípios.
Na Região Norte, especificamente na Amazônia Ocidental, os desafios econômicos, sociais e ambientais representam barreiras secularmente erigidas, tanto pela geografia física da região, quanto pela distância dos grandes centros fornecedores e consumidores nacionais e estrangeiros.
Diante desses desafios, a promoção do desenvolvimento socioeconômico regional requer políticas públicas elaboradas a partir de parcerias entre setores governamental, empresarial e acadêmico, de modo a utilizar de modo eficiente os recursos de ciência, pesquisa, tecnologia, inovação e biotecnologia disponíveis como principais instrumentos para superação das dificuldades existentes.
As políticas públicas de base territorial – rural, regional, ambiental e urbana – também contribuíram para esse novo quadro de crescimento econômico e distribuição de renda que, paralelamente, auxiliou na redução das desigualdades regionais. Um exemplo disso refere-se ao maior volume de recursos alocados no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), que passaram de R$ 2,3 bilhões no ano safra 2002/03 para R$ 21 bilhões no ano safra 2013/14, o que representou um incremento superior a nove vezes.
Com relação à temática regional, a institucionalização da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) em 2007 representou a retomada dessa temática na agenda do Governo Federal. O elemento mais inovador da PNDR foi o reconhecimento de que a desigualdade regional não deve ser tratada somente na escala macrorregional e sim na sub-regional de forma a englobar áreas menos desenvolvidas espalhadas em todo o território nacional, inclusive em macrorregiões consideradas ricas, como o Sul e o Sudeste, e em áreas historicamente prioritárias como o Semiárido Nordestino e a Faixa de Fronteira. Esta, situada no extremo oposto à região costeira, constitui território muito menos povoado e desenvolvido que o litoral, carecendo de infraestrutura e de condições logísticas adequadas à interiorização do desenvolvimento brasileiro e à articulação com os países da América do Sul.
Ademais, houve a orientação de se aplicar mais recursos dos Fundos Constitucionais do Centro-Oeste (FCO), do Nordeste (FNE) e do Norte (FNO) nas sub-regiões consideradas menos desenvolvidas, embora o dinamismo das regiões mais estruturadas economicamente atraia a aplicação de recursos, que se destinam ao financiamento do setor privado. Há ainda necessidade de aprimorar os instrumentos de financiamento, inclusive com a criação de um fundo de desenvolvimento para o setor público, com viés regional, de forma a estruturar atividades apoiadas pelos fundos regionais atualmente existentes.
Com o propósito de reformular a PNDR, de maneira a superar os obstáculos que dificultaram resultados mais exitosos, realizou-se processo de consulta à sociedade civil, à academia e aos governos subnacionais, por meio da I Conferência Nacional de Desenvolvimento Regional (27 conferências estaduais, 5 macrorregionais e nacional), durante os anos de 2012 e 2013. O resultado desse esforço está expresso em propostas de alterações legais e infralegais que se encontram em análise pelo Governo Federal, indicando alterações quanto ao modelo de governança, aos critérios de elegibilidade de regiões prioritárias e aos instrumentos de financiamento.
A despeito dos avanços alcançados em termos de redução das desigualdades regionais nos últimos anos, elas ainda persistem de forma expressiva, o que leva à identificação de desafios a serem enfrentados pelas políticas públicas territoriais. Um dos desafios diz respeito à inexistência de uma política de ordenamento territorial que trate dos conflitos inerentes ao uso do território por diversos atores com interesses distintos. Nesse contexto, a ação do Estado torna-se fundamental para propor o modelo de desenvolvimento para o País.
Essa ação deve ser levada a cabo por meio de um amplo debate coordenado pelo Estado em instâncias de negociação entre atores e instituições com o intuito de se harmonizar as estratégias de uso e ocupação do território nacional, que devem estar expressas em uma política de ordenamento territorial. Vale ressaltar que há um importante instrumento para orientar a ação nesse âmbito, que é o Zoneamento Ecológico-Econômico - ZEE.
O ZEE tem sido percebido por vários setores dos governos federal, estaduais e municipais e da sociedade civil como o principal instrumento de planejamento ambiental territorial em implementação. Seu papel ganha força e legitimidade na medida em que cresce a percepção de que o meio ambiente está submetido a pressões que comprometem a base de recursos naturais, fundamentais ao próprio desenvolvimento e à qualidade de vida. Para tanto, é imprescindível a articulação harmônica entre a questão ambiental e as atividades econômicas, voltadas para o desenvolvimento do país.
Cabe ressaltar que territórios como a Amazônia Legal e o Nordeste Semiárido exigem soluções criativas para o seu desenvolvimento. São territórios ambientalmente sensíveis que não suportam a exploração intensiva de base agropecuária ou mineral. O beneficiamento da produção local nesses territórios agrega valor, gera mais e melhores empregos, diversifica a economia regional e cria encadeamentos internos no setor industrial e no de serviços, amenizando a pressão sobre o consumo de recursos naturais.
Assim como é necessário o fortalecimento institucional dos territórios mais vulneráveis, é também essencial promover seu desenvolvimento econômico. Uma forma relevante de fazê-lo é a partir de Rotas de Integração Nacional, que buscam articular cadeias produtivas com vistas ao aprimoramento tecnológico e ao fortalecimento da comercialização dos bens produzidos nos Arranjos Produtivos Locais (APL) que compõem essas rotas. Nesse sentido, busca-se o desenvolvimento e adensamento desses APLs e de redes regionais de produção e inovação visando à inclusão produtiva. O adensamento dos APLs em territórios estratégicos estimula a oferta local de serviços e insumos, fortalecendo centros urbanos regionais e revertendo a tendência de concentração da rede de cidades e da metropolização das capitais estaduais.
Além disso, é necessário desconcentrar a produção de conhecimento e desenvolver tecnologias voltadas para a agricultura familiar em todas as regiões do Brasil. Este esforço deve ser feito em cooperação com a rede nacional de ensino médio profissionalizante e superior, de abrangência nacional, além da rede pública de assistência técnica, pesquisa, financiamento e apoio a microempreendedores, pequenas e médias empresas.
Neste contexto, a política de desenvolvimento territorial rural desenvolvida desde 2003 pelo Estado brasileiro constitui-se como uma inovação alicerçada na ampliação dos processos de participação social, na integração de políticas públicas e na articulação interfederativa, contribuindo para a redução das desigualdades regionais e sociais e para a promoção do desenvolvimento rural sustentável.
O território socialmente constituído, utilizado como unidade de planejamento e gestão, possibilita a participação e representatividade dos atores locais nos Colegiados Territoriais, a formulação do planejamento territorial e ainda a inserção, de forma mais clara, de outras dimensões para além da setorial, contemplando, por meio da abordagem territorial, a ação integrada de diversos setores governamentais, sejam eles da área social, econômica, ambiental ou de infraestrutura.
A partir de 2008, essa estratégia territorial rural foi ampliada com a constituição do Programa Territórios da Cidadania, criado para contribuir com a superação da pobreza no meio rural mediante a estratégia de desenvolvimento sustentável baseada na abordagem territorial. O Programa, que conta com a participação de 23 ministérios, tem uma estrutura de gestão que privilegia a atuação colegiada para alocar a oferta de políticas públicas selecionadas para os territórios, articular esta oferta com as demandas sociais organizadas no planejamento territorial e promover a integração de políticas públicas entre os setores do Governo Federal e com os demais entes da Federação.
A estratégia territorial rural apoia atualmente 239 territórios que reúnem 3.591 municípios em todas as regiões do país, nos quais habitam cerca de 76,5 milhões de brasileiros, e estão presentes 3,5 milhões de estabelecimentos da agricultura familiar, 812,2 mil famílias assentadas da reforma agrária. Esse público, durante muito tempo invisibilizado, teve nessa estratégia a oportunidade de ampliação do acesso às políticas públicas federais.
Nesses territórios rurais são desenvolvidas ações de apoio às iniciativas da sociedade civil e dos poderes públicos, de investimentos em serviços e infraestrutura produtiva e a gestão do conhecimento, expressas nos seguintes eixos de atuação: o fortalecimento da gestão social, a articulação de políticas públicas, a inclusão socioprodutiva e a ampliação das capacidades e competências nos territórios. Essa atuação foi fortalecida a partir da realização da II Conferência Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário em 2013, que conformou um Plano Nacional para o Desenvolvimento do Brasil Rural, e deliberou pela construção de planos nas escalas estaduais e territoriais.
Importante ressaltar que um desafio ainda presente é a ampliação da participação de grupos historicamente excluídos, como Mulheres, Jovens e Povos e Comunidades Tradicionais na estratégia de desenvolvimento territorial. Nesse sentido, a atuação governamental busca ampliar essas representações nas instâncias territoriais, além de realizar ações afirmativas que visam à habilitação das mulheres rurais para o acesso às políticas públicas e consequentemente a sua efetiva inserção nas atividades produtivas, contribuindo para a construção da sua autonomia.