4 passos para o Estado brasileiro sair da crise fiscal - Jus.com.br | Jus Navigandi
Pedro Monteiro Machado de Almeida Penna
1 – Pagamento dos Precatórios e a Penhorabilidade dos bens Públicos.
Existe ética no Estado Brasileiro? Desconheço ética para um devedor não aceitar compensar seus créditos com seus débitos.
O estoque de Precatórios no Brasil até julho de 2012 são: i) Estados R$ 48 bilhões; ii) municípios R$ 32 bilhões e autarquias e administração indireta R$ 6 bilhões (CNJ, 2012).
Débitos Fiscais inscritos em dívida ativa no Brasil são: R$ 1,8 trilhões de reais, com perdas prováveis provisionadas de R$ 1,1 trilhões de reais, ou seja, 61% o próprio governo considera como impagável. Os créditos por entes são os seguintes: i) Estados R$ 324 bilhões; ii) municípios R$ 134 bilhões; iii) governo federal 1,4 bilhões (Tesouro Nacional, 2013).
A compensação dos precatórios com débitos em dívida ativa não afetaria as finanças públicas se a compensação fosse estabelecida com débitos fiscais mais antigos, não implicaria em falta de recolhimento de tributos correntes.
Outra forma de acelerar o pagamento dos precatórios é o uso de depósitos judiciais. O Supremo Tribunal Federal considerou inconstitucional parte da EC n. 62/09 no julgamento das ADINS 4.357 e 4.425, e determinou que o CNJ apresentasse uma proposta normativa para utilização de 50% dos depósitos judiciais para pagamento de precatórios e possibilidade de compensação de precatórios vencidos com dívida ativa inscritos até 25.03.05.
Foi promulgada a LC 151/2015 liberando a utilização de 70% dos depósitos judiciais para pagamento de precatórios. A AMB ingressou com um ADIN n. 5361 no STF para declará-la inconstitucional porque os Tribunais arrecadam milhões de reais com os juros destes depósitos judiciais. Provavelmente o STF vai acatar o uso dos depósitos judiciais entre 50% e 70% para pagamento de precatórios.
No Brasil existe um contingente de R$ 174 bilhões de depósitos judiciais. A LC 151/2015 disponibilizará aos Estados e Municípios o valor de R$ 21 bilhões no primeiro momento e mais R$ 1,6 bilhões anuais (CANARIO, 2015). A melhor opção é a compensação dos precatórios com os débitos fiscais, mas o uso dos depósitos judiciais irá acelerar o pagamento dos precatórios.
Após pagarmos todos os precatórios, temos que acabar com este instituto jurídico que somente existe no Brasil.
Deveria ser revogado do ordenamento jurídico a impenhorabilidade dos bens públicos. Se o Estado não pagar suas dívidas os bens públicos deveriam ser penhorados, exceto aqueles empenhados na prestação de serviços públicos essencias, como saúde, educação e segurança pública. Os demais bens deveriam ser penhoráveis, com alienação em leilão judicial ou adjudicação pelo credor, conforme a escolha do credor, sendo os bens alienados no valor de mercado na adjudicação e com redutor de 20% no leilão judicial.
O Estado brasileiro tem muitos bens públicos, terrenos, prédios e outros sem qualquer uso. O Estado brasileiro não paga suas dívidas, mas nossos governantes vivem em Palácios, usufruindo de aviões, veículos, hospedam-se em hoteis de luxo com familiares e outros confortos que não podem condizem com um devedor. Logo, todos os bens públicos deveriam torna-se penhoráveis. Por exemplo se uma Prefeitura não paga por suas dívidas, deveria ser penhorado e alienado todos os seus veículos oficiais e outros bens que sobrarem.
Pagando suas dívidas, o Estado Brasileiro ganharia credibilidade internacional, reduzindo os juros de seus empréstimos, bem como, o Estado Brasileiro poderia voltar a investir em infraestrutura e outros investimentos necessários ao crescimento econômico do Brasil.
2 – Execução Fiscal Administrativa
As execuções fiscais representam 32% dos processos judiciais no Brasil, com um contingente de 27 milhões de processos judiciais (CNJ, 2011). A Procuradoria Geral da Fazenda Nacional no ano de 2011 obteve através de execução fiscal a arrecadação de 1,37% do estoque de débitos fiscais (PGFN, 2011). Estes números demonstram que a execução fiscal é ineficiente.
Não localizado o número de Execuções Fiscais Embargadas, contestadas, mas por experiência própria posso estimar em 5% as execuções fiscais contestadas.
No Poder Judiciário atualmente a regra é aplicar a penhora de ativos financeiros, denominada, BACENJUD, de forma que o juiz se tornou um burocrata, sem qualquer decisão judicial relevante a ser tomada em uma execução fiscal.
Somente o pedido de BACENJUD demora meses para ser apreciado por um juiz. Se não localizado ativos financeiros o processo se estende por anos na busca de bens. Se não localizados bens o processo vai ao arquivo e depois de 5 anos ocorre a prescrição intercorrente, com o fim da execução fiscal sem qualquer êxito.
Na minha opinião, seria prudente transferir as Procuradorias a competência para intimar o Contribuinte a se defender. Se houver defesa o julgamento ocorre no Poder Judiciário. Se não houver defesa cabe a Procuraria fazer diretamente a penhora de ativos financeiros e penhora e leilão de bens móveis e imóveis. Se o Contribuinte quiser se defender sobre o mérito ou as penhoras terá o Poder Judiciário.
Se a execução fiscal fosse transferida as Procuradorias, quando não há oposição pelo Contribuinte aliviaria o Poder Judiciário. As execuções fiscais representam 32% dos processos judiciais brasileiros, liberando o Poder Judiciário para julgar as demandas cíveis e criminais, bem como, provavelmente haveria o aumento de recuperação de créditos fiscais pela Fazenda Pública pelo aumento de celeridade dos atos.
Deveria ser unificado no Brasil a taxa de cobrança de execução fiscal de 20% sobre o valor da dívida ativa executada, permanecendo com a Procuradoria 15% e outros 5% seria destinado para o custeio dos novos Tribunais Tributários.
3 – Tribunais Administrativos e Judiciais – Reforma estrutural
Está em discussão proposta de Emenda Constitucional do Senador Ataides Oliveira que pretende extinguir os Tribunais Administrativos Tributários, criando uma função concursada de juiz tributário administrativo e o recurso seria dirigido diretamente aos Tribunais Judiciais.
Importante o tema porque um processo administrativo poder durar anos e uma ação judicial tributária pode durar dezenas de anos. Este demora no julgamento retarda o recebimento dos débitos fiscais como retarda o ressarcimento ao Contribuintes do pagamento indevido de tributos.
Na minha opinião o projeto deveria ser alterado. Minha sugestão é copiar a Justiça do Trabalho, considerada o setor da Justiça mais eficiente e célere do Poder Judiciário.
Os Tribunais Administrativos Tributários são muito bons, tem decisões técnicas, muito melhor que os Tribunais Judiciais. Única falha dos Tribunais Administrativos atuais é o empate pró-fisco e a impossibilidade de análise das questões constitucionais.
Um juiz administrativo conhece profundamente as obrigações acessórias e os tributos, porque trabalha ou trabalhou com questões práticas do Direito Tributário. Um juiz judicial é formado para conhecer teorias de Direito Penal e Direito Civil e o Direito Tributário é relegado a segunda importância, como poucas questões nos concursos de admissão para juízes.
A sugestão é criar Justiça Tributária Única exclusiva, encerrando a dicotomia dos Tribunais Administrativos e Judiciais. O juiz tributário será exigido o conhecimento em Direito Tributário, contabilidade e finanças no seu processo seletivo. Será uma nova área do Poder Judiciário, igual a Justiça do Trabalho.
A Primeira instância seria formada por juízes federais selecionados em concurso público.
A Primeira instância federal teria competência para apreciar as defesas do Contribuinte contra Autos de Infração emitidos pelas Secretarias das Fazendas Municipal, Estadual e Federal, bem como, apreciar defesas contra a execução da dívida ativa realizada diretamente pelas Procuradorias Fazendárias. O juiz poderia afastar incidentalmente normas legais sob o fundamento de inconstitucionalidade.
Os Tribunais Estaduais Tributários seriam formados por 1/3 de auditores Fiscais estaduais e federais, 1/3 de juízes concursados de primeira instância e 1/3 de advogados nomeados pela Ordem dos Advogados do Brasil com notório conhecimento em Direito Tributário, com apresentação de título mínimo de especialização em Direito Tributário ou 10 anos comprovados de exercício da advocacia tributária.
Os Tribunais Estaduais Tributários, com Câmeras de 5 Desembargadores federais e casos sorteados e julgados por 3 Desembargadores, teriam competência para apreciar os recursos de decisões terminativas da primeira instância. As decisões interlocutórias de primeira instância seriam irrecorríveis. Os incidentes de inconstitucionalidade seriam apreciados por uma Câmara Plena, composto de todos os Desembargadores.
O Tribunal Superior Tributário seria formado por profissionais com mais de 10 anos de exercício judicante ou exercício de atividade tributária, formados por 1/3 de auditores fiscais estaduais e federais, 1/3 Desembargadores dos Tribunais Estaduais Tributários e 1/3 de advogados nomeados pela Ordem dos Advogados do Brasil, com especialização em Direito Tributário ou 10 anos comprovados de exercício da advocacia tributária.
O Tribunal Superior Tributário teria a competência de uniformizar a jurisprudência dos Tribunais Estaduais Tributários, na matéria reservada a Lei Tributária. O Tribunal Superior Tributário teria a competência para definir súmulas vinculantes para a administração tributária na interpretação das leis, bem como, os julgamentos de matérias relevantes seguiria os procedimentos do Recurso Repetitivo utilizado no Superior Tribunal de Justiça.
Nos primeiros anos as ausências de julgadores tributários, os cargos poderão ser ocupados por juízes dos Tribunais Administrativos, Desembargadores Federais ou Ministros dos Tribunais Superiores, sendo que os julgadores tributários teriam os mesmos rendimentos e direitos dos magistrados da Justiça Federal.
O Supremo Tribunal Federal continuaria como a última instância tributária para a matéria constitucional.
Estima-se que o decurso de tempo de um processo tributário nos novos Tribunais Tributários seria de 1 a 6 anos, o mesmo prazo de um julgamento administrativo nos dias atuais, mas com o benefício da unificação dos tribunais. Estima-se que a qualidade dos julgamentos seja o mesmo dos Tribunais Administrativos, mas com juízes com garantias e direitos de magistrados integrantes do Poder Judiciário, encerrando-se a regra do empate pró-fisco, porque os julgamentos serão feitos com magistrados em quantidade ímpar e oferecendo a estes magistrados tributários a possibilidade de apreciar a constitucionalidade das normas tributárias, como qualquer magistrado integrante do Poder Judiciário.
4 – Reduzir a produção de laranjas jurídicas
O Brasil é o maior produtor mundial da fruta laranja, algo que temos que nos orgulhar.
Existe uma laranjada que não podemos nos orgulhar, que ocorre no uso de pessoas interpostas em sociedades para inibir a responsabilização financeira dos verdadeiros sócios.
Existem outras diversas fraudes societárias (DIAS, 2015), como: i) fraudes contábeis; ii) omissões e manipulações de transações; iii) apropriação de bens do ativo circulante; iv) fraudes com investimento; v)simulação de despesas; vi) esvaziamento de patrimônio; v) aluguel de CNPJ, dentre outras.
Estas diversas fraudes societárias aumentam as dívidas fiscais que nunca serão pagas, por uso de sócio interposto ou esvaziamento do patrimônio da sociedade. Sem patrimônio não há efetividade na execução dos débitos fiscais.
Existem algumas regras que poderiam dificultar as fraudes societárias:
1 – Análise de capacidade financeira dos sócios pelas Secretarias da Fazenda. Não podemos dificultar a abertura de novas empresas, mas as Secretarias de Fazenda deveriam sistematicamente fazer análises de capacidade financeira dos sócios das empresas para identificar a existência de laranjas, mediante cruzamento eletrônicos das declarações de Imposto de Renda Pessoa Física com os dados de capital social investido presente no banco de dados das Juntas Comerciais;
2 – Acompanhamento financeiro das empresas com débitos fiscais. Procedimento este realizado no âmbito da Receita Federal, denominado de arrolamento fiscal (IN 1.565/2015. O mesmo deveria ser estendido para as Fazendas Estaduais e Municipais;
3 – Criação de capital social mínimo para cada tipo de empresa. Por exemplo a Agência Nacional de Petrônio estabelece capital social mínimo para empresas de Distribuição de Petróleo de R$ 4,5 milhões (Resolução ANP 58/2104);
4 – Proibição de alteração societária com débitos fiscais, devendo ser exigido no ato de alteração societária a apresentação de Certidão Negativa ou Certidão Positiva com Efeitos de Negativa e neste último caso a apresentação concomitante de garantias financeiras para o pagamento dos tributos em discussão.
Resumidamente, se o Estado Brasileiro seguir estes 4 passos enunciadas poderia facilmente sair da crise fiscal:
Quitação dos precatórios mediante compensação e uso de depósitos judiciais, bem como, penhorabilidade dos bens públicos e a extinção dos precatórios;
Execução Administrativa, que iria acelerar a cobrança e recebimento de débitos fiscais, com criação de uma taxa de 20%, sendo que 15% será destinado a custear a cobrança e outros 5% direcionado aos novos Tribunais Tributários;
Criação da Justiça Tributária, Única e exclusiva, extinguindo os Tribunais Administrativos e retirando do Poder Judiciário comum o julgamento das causas tributárias, igual a Justiça Federal do Trabalho, com juízes federais concursados especializados em Direito Tributário, com conhecimentos em contabilidade e finanças, com novos Tribunais Tributários e um novo Superior Tribunal Tributário, formados por especialistas tributários e auditores fiscais federais e estaduais;
Aprimoramento da fiscalização societária pelas Secretarias de Fazenda, estabelecimento de capital social mínimo e proibição de alteração societária com débitos fiscais ou mediante apresentação de garantias.
Se o Estado Brasileiro implementasse estas medidas haveria um aumento de arrecadação. Fica somente a dúvida. Será que o Estado Brasileiro usa adequadamente o dinheiro que arrecada?
Segundo o Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT, 2014) os países mais eficientes na cobrança de tributos comparando-se a carga tributária com o índice de desenvolvimento humano são: Estados Unidos, Austrália e Coréia do Sul, com carga tributária abaixo de 27% do Produto Interno Bruto (PIB) e com índices elevados de desenvolvimento humano acima de 0,9.
O Brasil tem carga tributária de 36,27% (2012) e o nosso índice de desenvolvimento humano de 0,730 (2012), com uma população de 200 milhões e um PIB de USD 2 trilhões.
Existem críticos para o índice criado pelo IBPT, por falta de comparação da quantidade da população dos países ou do valor do Produto Interno Bruto (BARBOSA, 2014). Estas críticas são válidas em parte, no entanto, os críticos deveriam apresentar um índice melhor e nós seriamos agraciados com 2 índices.
Fica a dúvida, quais economias mundiais ou regimes políticos devemos almejar ou espelhar? Abaixo alguns exemplos:
Será Cuba: carga tributária acima de 44%, grande intervenção do Estado na Economia e um IDH de 0,815, População de 11 milhões e um PIB de USD 57 bilhões;
Será Estados Unidos: carga tributária de 24,3%, pequena intervenção do Estado na Economia e um IDH de 0,937, população de 318 milhões e PIB de USD 15 trilhões;
Será Alemanha: carga tributária de 37,60%, com intervenção parcial no Estado na Economia e um IDH de 0,920, População de 81 milhões e PIB de USD 3,5 trilhões;
Será Rússia: carga tributária de 23%, com intervenção parcial no Estado na Economia e um IDH de 0,719, População de 143 milhões e PIB de USD 2,5 trilhões.
Existem diversas soluções para a Crise Fiscal para aumentar a arrecadação, mas desconheço um sinal dos nossos governantes o que farão com o dinheiro do aumento da arrecadação e quais os modelos políticos e econômicos que eles almejam.
Se nenhuma das sugestões for aplicada, acredito que continuaremos o panorama atual da Justiça Tributária, Precatórios com longas filas, estoque de milhões de processos de execução fiscal com baixíssimo índice de recuperação de dinheiro, com processos judiciais tributários que duram décadas em 2 Tribunais distintos (Administrativa e Judicial) e o contínuo nascimento de empresas que usam de fraudes societárias para esquivar do pagamento de tributos.
BARBOSA, Caio. A farsa do estudo do IBPT e do Brasil ser "o pior em retorno de imposto". Disponível em: <http://ideiascadentes.blogspot.com.br/2014/04/a-farsa-do-estudo-do-ibpt-e-do-brasil.html>
CANARIO. Pedro. Dilma Sanciona Lei que transfere depósitos judiciais para o Executivo. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-ago-06/dilma-sanciona-lei-transfere-depositos-judiciais-executivo>.
CNJ. Relatório dos Precatórios – Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/images/imprensa/precatorios/realtorio_precatorios_CNJ_FINAL1.pdf>
CNJ - A EXECUÇÃO FISCAL NO BRASIL E O IMPACTO NO JUDICIÁRIO. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/images/pesquisas-judiciarias/Publicacoes/pesq_sintese_exec_fiscal_dpj.pdf>
DIAS, Luciano Couto. Fraudes e simulações empresariais na partilha de bens. Disponível em:
http://jus.com.br/artigos/36507/fraudes-e-simulacoes-empresariais-na-partilha-de-bens
IBPT. Carga Tributária/ PIB X IDH. Disponível em: <http://www.ibpt.com.br/img/uploads/novelty/estudo/1614/140403AsscomEstudo2014PIBversusIDH.pdf>
PGFN. Dados Estatísticos, disponível em: <http://www.pgfn.fazenda.gov.br/divida-ativa-da-uniao/dados-estatisticos>.
PNUD, IDH. Disponível em <http://www.pnud.org.br/atlas/ranking/Ranking-IDH-Global-2013.aspx>.
Tesouro Nacional – Balanço do Setor Público Nacional. Disponível em <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/390400/CPU_BSPN_2013.pdf/1a207bb6-3b4c-46db-a7ad-a5486f4d0993>
Advogado, especialista em Direito Tributário, MBA em Gerência Financeira e Controladoria, Mestrado em Ciências Ambientais. Professor de Direito. Coordenador de Planejamento Tributário.