Jornal do Brasil - Marcus Ianoni - A Política Nacional de Participação Social
08/07/2014 às 06h40
Em 23 de maio último, o Diário Oficial publicou o decreto presidencial nº 8.243, de Dilma Roussef, que institui a Política Nacional de Participação Social (PNPS). Essa política tem "o objetivo de fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas de diálogo e a atuação conjunta entre a administração pública federal e a sociedade civil". Por estranho que pareça para os que pensam em valores democráticos mais profundos, esse decreto vem sendo combatido, e não só pelos conservadores da oposição, mas também por líderes do PMDB, partido da bancada governista, que tem a palavra democracia em seu nome. O presidente da Câmara, Henrique Eduardo Alves (PMDB-RN), quer colocar em votação um projeto de decreto legislativo para derrubar o decreto presidencial. Entre outros motivos, ele alega que o decreto fere a legislação e também a separação de poderes.
O decreto define dez conceitos: sociedade civil, conselho de políticas públicas, comissão de políticas públicas, conferência nacional, ouvidoria pública federal, mesa de diálogo, fórum interconselhos, audiência pública, consulta pública e ambiente virtual de participação social. Excetuando a sociedade civil, que é um conceito, por assim dizer, teórico, correspondente à esfera não estatal, cujos atores, no caso brasileiro pós-1988, felizmente, têm se relacionado democraticamente com as agências do Poder Público, os demais conceitos dizem respeito a instâncias e mecanismos de participação social, que podemos, também, denominar de instituições participativas. A PNPS busca racionalizar e estimular os dispositivos e organismos já existentes de democracia participativa, para que, em todas as fases das políticas públicas (formulação, implementação, monitoramento e avaliação), sejam levados em conta objetivos tais como a consolidação do método de governar através da participação social e o aprimoramento das relações do governo federal com a sociedade civil, respeitando a autonomia das partes. Nesse sentido, ela institui o Sistema Nacional de Participação Social (composto pelos supracitados conselhos, comissões, conferências e ouvidorias) e o Comitê Governamental de Participação Social, para assessorar a Secretaria Geral da Presidência da República no monitoramento e na implementação da complexa arquitetura institucional democrático-participativa. O decreto recomenda que os órgãos do governo levem em conta, sempre que possível, os mecanismos de participação social.
As relações entre o Estado e a sociedade civil são inevitáveis, mesmo em regimes autoritários. O sociólogo Fernando Henrique Cardoso, por exemplo, formulou, ao analisar o regime militar, o conceito de anéis burocráticos, que teve um impacto importante na literatura especializada das ciências sociais. Através desse conceito, Fernando Henrique argumentou que, na inexistência ou insuficiência de mecanismos de interação formais entre as elites do Estado e o empresariado, no contexto do autoritarismo, alguns interesses eram encaminhados por elos informais, os anéis burocráticos. Se, por um lado, tais anéis constituíam-se em mecanismos políticos não transparentes, por outro, eu os evoquei para ilustrar a inevitabilidade das relações entre Estado e sociedade civil, que, em contextos democráticos, são especialmente acentuadas, embora as formas concretas dessa interação variem de país para país e ao longo do tempo. Recentemente, por demanda empresarial, ou seja, a partir de relações democráticas com o setor produtivo, o governo Dilma manteve várias desonerações, por exemplo, na folha de pagamentos, para incentivar a atividade industrial. Tal decisão será encaminhada ao Legislativo através de Medida Provisória. Mas está totalmente fora de cogitação a possibilidade de Henrique Eduardo Alves desejar derrubar a própria legalidade das desonerações na Câmara dos Deputados, por considerá-las invasivas ao Legislativo ou infringentes à legislação por algum vício de origem. No debate acadêmico sobre desenvolvimento, uma das principais ideias é a de autonomia inserida, formulada por Peter Evans, segundo a qual a efetividade das políticas do Estado para promover o crescimento depende de projetos feitos em parceria com os agentes econômicos, ou seja, de capacitação política, de cooperação entre as partes envolvidas, e não apenas de capacitação técnica de uma burocracia pública insulada.
É um equívoco sonhar com a utopia liberal de uma democracia minimalista na qual, nas eleições, há apenas candidatos e eleitores em contato mútuo no mercado eleitoral e, findo o pleito, tudo o mais começa e acaba no Poder Legislativo eleito, através das bancadas partidárias e parlamentares lá atuantes, inexistindo interações democráticas entre as agências e burocracias do Executivo e os atores da sociedade civil. Onde há tal sistema político minimalista no qual a única instituição estatal protagonista é o Legislativo e os únicos e efetivos atores são os parlamentares eleitos pelos diversos partidos? Se assim fosse, a atual ordem constitucional deveria também ser desfeita por decreto legislativo, pois ela existe não só como resultado da pressão popular, mas, mais que isso, pela efetiva presença popular no mecanismo decisório da Assembleia Nacional Constituinte, através da instituição, em seu regimento interno, da possibilidade de apresentação de emendas populares ao projeto de Constituição. Vários artigos da Constituição de 1988 têm conteúdos provenientes das emendas populares, relacionados a matérias como reforma agrária, função social da propriedade, sistema de saúde, direitos trabalhistas e diversos outros direitos de cidadania, individuais e coletivos.
Na Constituinte, direita e esquerda, ou conservadores e progressistas, se dividiram exatamente em relação ao tema da participação popular no próprio processo de elaboração da nova Constituição, que seria posteriormente, em outubro de 1988, promulgada. O espírito participativo dos anos 1980, após ter sido um tanto quanto constrangido na década neoliberal, os anos 1990, ressurgiu na primeira década do século XXI, sobretudo desde que a posse do presidente Lula, em 2003, passa a demarcar uma virada histórica na conjuntura. As dezenas de conferências nacionais de políticas públicas realizadas nos últimos doze anos são uma expressão rica da vontade de participação dos atores da sociedade civil no processo decisório, e isso não se contrapõe ao papel institucional do Poder Legislativo, pelo contrário, é um complemento. Os conselhos de políticas públicas mostram que a vontade de participação não se contenta apenas com o processo das conferências, mas anseia se institucionalizar e permanecer atuante. Importantes políticas públicas foram aprovadas a partir de mecanismos participativos, dos quais provieram propostas que foram encaminhadas ao Legislativo e convertidas em Lei, como é o caso do programa Minha Casa Minha Vida, que tem relação com o processo das conferências nacionais das Cidades. Na agricultura familiar, políticas como o Pronaf (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar) e o Plano Safra foram geradas a partir de mecanismos de democracia participativa envolvendo o MDA (Ministério do Desenvolvimento Agrário) e as organizações da sociedade civil vinculadas à luta pela terra. A democracia participativa não é exclusividade de nenhuma classe social ou fração de classe (como mostra, por exemplo, o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social), assim como não é a negação da democracia representativa, mas sua complementação, no sentido de dar vazão ao anseio de participação e de propiciar ideias sociopoliticamente respaldadas para o enfrentamento das questões de interesse público. Isso propicia um incremento da legitimidade do Estado, conforme inúmeras experiências têm demonstrado. As manifestações de junho de 2013 reafirmaram que votar nas eleições não supre a demanda por participação política.
Cabe à opinião pública acompanhar os desdobramentos institucionais da PNPS, pois ele visa reconhecer, racionalizar, dar maior transparência e estimular as práticas interativas entre Estado e sociedade, que, em contextos democráticos, mais que meramente inevitáveis, são virtualmente bem-vindas para o aprimoramento da boa governança. Pena que Dilma não publicou esse decreto no início de seu governo, para que sua gestão tivesse avançado mais nas práticas participativas.
A reação contra a PNPS repete a prática elitista dos que, na Constituinte, foram contra a participação popular e as emendas populares. Há quem tenha uma concepção oligárquica de democracia, vendo-a apenas como um meio de eleição de representantes. Vários dos políticos que estão contra a PNPS também se opuseram à proposta de plebiscito, feita por Dilma, em junho de 2013, para consultar a população sobre a ideia de realizar uma Constituinte Exclusiva da Reforma Política. (Excepcionalmente, não publicarei na semana que vem.)