Brasília, 26 de novembro de 2020 - 15:30
Trata-se de recurso extraordinário interposto com fundamento no art. 102, III, a e c, da Constituição Federal contra acórdão da 5ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Pará, cuja ementa transcrevo a seguir:
AGRAVO INTERNO APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME INEXERCÍCIO DE RETRATAÇÃO: INEXISTÊNCIA DE RAZÕES SUFICIENTES A TANTO MATÉRIA JÁ REITERADAMENTE JULGADA NESTA CORTE DE JUSTIÇA: PRECEDENTES. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. UNANIMIDADE. (fl. 131)
O recurso extraordinário apresenta preliminar formal e fundamentada de repercussão geral, na forma do art. 543-A, § 2º, CPC.
Aponta-se violação aos arts. 2º; 61, § 1º, II, a; e 63 do texto constitucional.
O recurso extraordinário foi inadmitido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Pará, ao argumento de inexistência de questão constitucional a ser debatida (fl. 167).
Inicialmente, neguei seguimento ao recurso extraordinário com agravo (fls. 181-184). Em face da referida decisão monocrática, o ora recorrente interpôs agravo regimental, ao qual dei provimento para reconsiderar a decisão anteriormente proferida, dar provimento ao agravo e determinar o processamento do apelo extremo.
No recurso extraordinário, defende-se, em síntese, que os arts. 132, inciso XI, e 246 da Lei Estadual 5.810/1994 (Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da Administração Direta, das Autarquias e das Fundações Públicas do Estado do Pará) são inconstitucionais, uma vez que os referidos preceitos resultaram de emenda parlamentar que implicou aumento de despesa.
Confira-se a redação dos dispositivos impugnados:
Art. 132 Ao servidor serão concedidas gratificações:
XI pelo exercício de atividade na área de educação especial;
Art. 246 Aos servidores em atividade na área de educação especial fica atribuída a gratificação de cinqüenta por cento (50%) do vencimento.
Discute-se nos autos a constitucionalidade de norma local que, vinculada à iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo, foi objeto de emenda parlamentar que implicou aumento de despesas.
Na espécie, o Tribunal de origem considerou constitucionais as disposições insertas nos arts. 132, inciso XI, e 246, ambos da Lei 5.810/1994, do Estado do Pará, resultantes de emenda parlamentar, ao argumento de que a extensão da gratificação (que foi lançada no projeto inicial do Chefe do Poder Executivo para abarcar, tão somente, os professores que exercessem atividades em classe em unidades de ensino especial) a todos os servidores que atuassem na área de educação especial não conduziria à inconstitucionalidade formal da norma, tendo em vista o fato de que também os servidores agiriam em prol da realização de mandamentos constitucionais atinentes à promoção do respeito às pessoas com deficiência.
Assim, tem-se, a partir do exame do acórdão recorrido, que o projeto de lei enviado pelo Chefe do Poder Executivo não abrangia todos os servidores que integravam as unidades de ensino especial, mas somente os professores, no exercício efetivo do magistério.
O aresto, ao assentar a constitucionalidade dos dispositivos, destoa da jurisprudência desta Corte segundo a qual não é admissível emenda parlamentar em projeto de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo que, versando sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, acarrete aumento de despesa.
Nesse sentido, confira-se a ADI 13, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, DJ 28.9.2007, a seguir ementada:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESERVA DE INICIATIVA. AUMENTO DE REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES. PERDÃO POR FALTA AO TRABALHO. INCONSTITUCIONALIDADE.
Lei 1.115/1988 do estado de Santa Catarina. Projeto de lei de iniciativa do governador emendado pela Assembléia Legislativa.
Fere o art. 61, § 1º, II, a , da Constituição federal de 1988 emenda parlamentar que disponha sobre aumento de remuneração de servidores públicos estaduais. Precedentes.
Ofende o art. 61, § 1º, II, c , e o art. 2º da Constituição federal de 1988 emenda parlamentar que estabeleça perdão a servidores por falta ao trabalho. Precedentes.
Cumpre destacar que é firme a jurisprudência desta Corte no sentido de que o processo legislativo nos Estados-membros deve observar as regras básicas previstas na Carta Magna.
Nesse sentido, confira-se, no que interessa, o seguinte julgado:
1. Concurso público: não mais restrita a sua exigência ao primeiro provimento de cargo público, reputa-se ofensiva do art. 37, II, CF, toda modalidade de ascensão de cargo de uma carreira ao de outra, a exemplo do aproveitamento e acesso de que cogitam as normas impugnadas (§§ 1º e 2º do art. 7º do ADCT do Estado do Maranhão, acrescentado pela EC 3/90).
2. Processo legislativo dos Estados-membros: absorção compulsória das linhas básicas do modelo constitucional federal entre elas, as decorrentes das normas de reserva de iniciativa das leis , dada a implicação com o princípio fundamental da separação e independência dos Poderes: jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal.
3. Processo legislativo: reserva de iniciativa do Poder Executivo para legislar sobre matéria concernente a servidores públicos da administração direta, autarquias e fundações públicas. (ADI 637, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJe 1º.10.2004) (grifei)
Impende considerar, ainda, que as regras referentes ao processo de elaboração das leis possuem cunho constitucional.
No tocante à reserva de iniciativa, a Constituição Federal estabelece, de forma taxativa, a autoridade ou órgão legítimos para a instauração do processo legislativo atinente a assuntos restritos.
Ressalte-se, ainda, que as referidas hipóteses são exceções constitucionais insuscetíveis de ampliação pela via interpretativa.
SERVIDOR PÚBLICO REAJUSTE DE VENCIMENTOS OMISSÃO ATRIBUÍDA AO PRESIDENTE DA REPÚBLICA PRETENDIDA EXISTÊNCIA, COM BASE NA LEI Nº 7.706/88, DA OBRIGAÇÃO DE O PRESIDENTE DA REPÚBLICA FAZER INSTAURAR O PROCESSO LEGISLATIVO - IMPOSSIBILIDADE DE MERA LEI ORDINÁRIA IMPOR, EM CARÁTER OBRIGATÓRIO, AO CHEFE DO EXECUTIVO, O EXERCÍCIO DO PODER DE INICIATIVA LEGISLATIVA INICIATIVA VINCULADA DAS LEIS, QUE SÓ SE JUSTIFICA EM FACE DE EXPRESSA PREVISÃO CONSTITUCIONAL PLEITO QUE BUSCA A FIXAÇÃO, PELO PODER JUDICIÁRIO, DE PERCENTUAL DE REAJUSTE DE VENCIMENTOS INADMISSIBILIDADE PRINCÍPIO DA RESERVA DE LEI E POSTULADO DA DIVISÃO FUNCIONAL DO PODER MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO.
A INICIATIVA DAS LEIS QUE POSSUI MATRIZ CONSTITUCIONAL NÃO PODE SER DETERMINADA EM SEDE MERAMENTE LEGAL.
- A disciplina jurídica do processo de elaboração das leis tem matriz essencialmente constitucional, pois residem, no texto da Constituição e nele somente -, os princípios que regem o procedimento de formação legislativa, inclusive aqueles que concernem ao exercício do poder de iniciativa das leis.
- A teoria geral do processo legislativo, ao versar a questão da iniciativa vinculada das leis, adverte que esta somente se legitima considerada a qualificação eminentemente constitucional do poder de agir em sede legislativa - se houver, no texto da própria Constituição, dispositivo que, de modo expresso, a preveja.
Em consequência desse modelo constitucional, nenhuma lei, no sistema de direito positivo vigente no Brasil, dispõe de autoridade suficiente para impor, ao Chefe do Executivo, o exercício compulsório do poder de iniciativa legislativa.
O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE LEI FORMAL TRADUZ LIMITAÇÃO AO EXERCÍCIO DA ATIVIDADE JURISDICIONAL DO ESTADO. - A reserva de lei constitui postulado revestido de função excludente, de caráter negativo, pois veda, nas matérias a ela sujeitas, quaisquer intervenções normativas, a título primário, de órgãos estatais não-legislativos. Essa cláusula constitucional, por sua vez, projeta-se em uma dimensão positiva, eis que a sua incidência reforça o princípio, que, fundado na autoridade da Constituição, impõe, à administração e à jurisdição, a necessária submissão aos comandos estatais emanados, exclusivamente, do legislador. (MS 22.690, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ 7.12.2006) (grifei)
A matéria atinente à limitação de iniciativa parlamentar é prevista, numerus clausus, no art. 61 do texto constitucional, de forma que não podem ser criadas novas restrições, isto é, novos casos de reserva de iniciativa do Executivo, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
É o que se depreende do julgamento proferido na ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJe 15.8.2008, a seguir ementada:
1. Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus , no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes.
4. O disposto no inciso I consubstancia matéria de índole processual --- concessão definitiva do benefício à assistência judiaria gratuita --- tema a ser disciplinado pela União.
7. Ação direta julgada parcialmente procedente para declarar inconstitucionais os incisos I, III e IV, do artigo 2º, bem como a expressão no prazo de sessenta dias a contar da sua publicação, constante do caput do artigo 3º da Lei n. 50/04 do Estado do Amazonas. (grifei)
Com base nas premissas anteriores, esta Corte, no julgamento da ADI 2.192, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 20.6.2008, firmou entendimento no sentido que, por força do princípio da simetria, devem os Estados-membros observar as regras encartadas no art. 61, § 1º, II, alíneas a e c, da Constituição Federal, que dispõem sobre as leis de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.
Confira-se a ementa do aludido julgado:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 6.065, DE 30 DE DEZEMBRO DE 1999, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, QUE DÁ NOVA REDAÇÃO À LEI 4.861, DE 31 DE DEZEMBRO DE 1993. ART. 4º E TABELA X QUE ALTERAM OS VALORES DOS VENCIMENTOS DE CARGOS DO QUADRO PERMANENTE DO PESSOAL DA POLÍCIA CIVIL. INADMISSIBILIDADE.INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. OFENSA AO ART. 61, § 1º, II, A e C, da CF. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SIMETRIA. ADI JULGADA PROCEDENTE.
I - É da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo lei de criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, bem como que disponha sobre regime jurídico e provimento de cargos dos servidores públicos.
II - Afronta, na espécie, ao disposto no art. 61, § 1º, II, a e c, da Constituição de 1988, o qual se aplica aos Estados-membros, em razão do princípio da simetria.
III - Ação julgada procedente. (grifei)
Por fim, ressalto que o Plenário desta Corte, no julgamento da ADI 2.079, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 18.6.2004, assentou que padece de vício de inconstitucionalidade a norma que, resultante de emenda parlamentar em projeto de iniciativa reservada do chefe do Poder Executivo, implique aumento de despesa. Por força do princípio da simetria, a referida diretriz também deve ser observada pelas demais entidades federativas. Em suma:
Não se admite a proposta de emenda que importe aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República e nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público (CF, art. 63 e incisos). Assim, não se impede a emenda em casos de iniciativa reservada, mas a emenda estará vedada se importar incremento de dispêndio. (BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva; 2011, p. 904)
Nesse contexto, leia-se a ementa do julgamento anteriormente mencionado:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 12 DA LEI 10789 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. EMENDA PARLAMENTAR EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA RESERVADA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AUMENTO DE DESPESA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA.
1. Criação de gratificação Pró-labore de Êxito Fiscal. Incorre em vício de inconstitucionalidade formal (CF, artigos 61, § 1º, II, a e c e 63, I) a norma jurídica decorrente de emenda parlamentar em projeto de lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, de que resulte aumento de despesa. Parâmetro de observância cogente pelos Estados da Federação, à luz do princípio da simetria. Precedentes.
2. Ausência de prévia dotação orçamentária para o pagamento do benefício instituído pela norma impugnada. Violação ao artigo 169 da Constituição Federal, com a redação que lhe foi conferida pela Emenda Constitucional 19/98.
Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (grifei)
Registre-se, portanto, que as normas locais em questão são inconstitucionais por violação aos arts. 2º; 61, § 1º, II, a; e 63, inciso I, da Carta Magna, haja vista tratar-se de dispositivos que, imiscuindo-se no regime jurídico dos servidores públicos estaduais, aumentaram a remuneração desses servidores, em desacordo com os parâmetros lançados pelo Chefe do Poder Executivo em seu projeto de lei.
Ante o exposto, manifesto-me pelo reconhecimento da repercussão geral da matéria constitucional debatida nos presentes autos, para reafirmar a jurisprudência desta Corte, no seguinte sentido: a) há reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para edição de normas que alterem o padrão remuneratório dos servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, da CF); b) são formalmente inconstitucionais emendas parlamentares que impliquem aumento de despesa em projeto de lei de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo (art. 63, I, da CF).
Dessa forma, na linha de jurisprudência desta Corte, dou provimento ao recurso extraordinário para declarar a inconstitucionalidade formal dos arts. 132, inciso XI, e 246 da Lei 5.810/1994, do Estado do Pará.