ConJur - O fundo falso dos fundos financeiros e a fabricação de dinheiro público
A análise dos fundos financeiros é algo que merece atenção sempre redobrada, pois não só dirige valores para uma específica atividade, mas também gera saldos acumulados em caso de não realização do gasto. Adotando a classificação de Regis de Oliveira[1], os fundos podem ser "de distribuição", como o Fundo de Participação dos Estados ou o dos Municípios, ou "de destinação", como o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (vale a leitura da excelente reportagem de Marcos de Vasconcellos sobre este Fundo) e tantos outros. Estas classificações podem variar ao infinito, sendo úteis ou inúteis aos propósitos perseguidos, conforme Genaro Carriò[2].
A Lei 4.320, de 17/03/64, estabelece algumas regras específicas para os "fundos especiais", que são "fundos de destinação", dentre elas que o saldo positivo será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo (artigo 73), e a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que mesmo estes saldos devem ser utilizados nas finalidades originalmente determinadas (artigo 8º, parágrafo único, LRF).
Isso leva à existência de algumas peculiaridades nesses fundos de destinação, as quais são sucessivas e complementares, pois: (1) os Poderes Executivo e Legislativo, de forma obediente à lei, destinam no orçamento os valores devidos a esses fundos, (2) porém, na sequência, o Poder Executivo faz limitação de empenho desses valores (o popular contingenciamento) não permitindo que o montante acumulado seja gasto. Logo, (3) existem muitos fundos que, sob a ótica contábil, possuem bilhões a serem gastos, mas que, em face da limitação de empenho adotada pelo Poder Executivo, não podem ser gastos, e se acumulam, (4) acarretando a ficção de que existe dinheiro naquele fundo, e que (5) seu gestor é um incompetente, pois não consegue gastá-lo, quando, na realidade, o dinheiro não existe em concreto para ser gasto, pois (6) foi utilizado em outras finalidades.
O raciocínio acima exposto em linhas gerais aponta para uma espécie de fundo falso nos fundos financeiros de destinação, pois o dinheiro que a eles é contabilmente atribuído, quando contingenciado, não pode ser gasto nas finalidades previstas, sendo utilizados financeiramente em outras finalidades — usualmente para pagamento da dívida pública. Porém — e este detalhe é importantíssimo na compreensão do problema — os saldos se acumulam ano a ano, e só podem ser utilizados na finalidade legalmente estabelecida.
É sobre esse saldo que os olhos do Poder Executivo estão voltados, como fonte de receita para o auxílio emergencial, que pretende estender para o ano de 2021, conforme reportagem de Lu Aiko Otta no Valor Econômico que relata existirem R$ 177 bilhões "parados" em diversos fundos, encabeçados pelo Fundo Social (R$ 39 bi), o Fundo de Garantia às Exportações (R$ 29 bi) e o Fundo Nacional de Aviação (R$ 23 bi).
O Ministro Guedes já enviou a PEC 187 visando desvincular esses recursos, a qual está em tramitação pelo Congresso. Agora um Projeto de Lei Complementar (PLP 137/20) de autoria do deputado Mauro Benevides (PDT-CE) pode facilitar o processo.
No PLP 137 consta que "o saldo do superávit financeiro, apurado em 31 de dezembro de 2019", de vários fundos públicos "poderá ser utilizado para o enfrentamento da pandemia e de seus efeitos sociais, econômicos e financeiros". O texto expressamente afasta a obrigação de gasto nas finalidades legalmente estabelecidas (artigo 8º, parágrafo único, LRF), e "zera" os saldos existentes (artigo 73, Lei 4.320/64).
Será que esse dinheiro existe em concreto? E se existir, é possível remanejar tais verbas?
Inicialmente parece-me uma fórmula jurídica um tanto esdrúxula essa de carimbar dinheiro para um fundo, e, posteriormente, dar um drible no repasse através do contingenciamento. Isso é um procedimento que independe do governo de plantão, sendo adotado por todos. Veja-se, por exemplo, a deliberação do STF na ADPF 347, relatada pelo Ministro Marco Aurélio em 2015, que proclamou a existência de um estado de coisas inconstitucional no sistema prisional brasileiro, mas que, em concreto, no âmbito financeiro determinou que o Poder Executivo descontingenciasse os recursos do FUNPEN – Fundo Penitenciário para fosse possível gastar nas finalidades legalmente estabelecidas. Logo, esse contingenciamento dos fundos já é, em si, um drible no sistema estabelecido.
A adoção dessa fórmula jurídica se constituirá em um by pass, em um verdadeiro drible no escopo original desses recursos. Observe-se que o acúmulo decorrente de saldos contínuos só ocorre por causa do contingenciamento estabelecido pelo Poder Executivo, e agora, sob o pretexto da pandemia, busca-se raspar o tacho. Se uma lei estabelece um vínculo para aquele dinheiro, tais recursos devem ser gastos de acordo com a lei — raciocínio linear. Se outra norma, de status inferior, impede o gasto, existe algo juridicamente errado no contexto.
Tudo se torna mais nublado quando se verifica que o escopo atual é o de zerar os saldos, isto é, o acúmulo de recursos em face dos sucessivos contingenciamentos. Qual o futuro? Mais acúmulos sucessivos e novos raspas de saldo? Se há vontade de acabar com os fundos, respeite-se o saldo e cessem as vinculações, ao invés de criar malabarismos para seu uso, como se fosse uma espécie de caderneta de poupança do governo, que, na crise, se raspa o saldo — porém esse dinheiro não é do governo, mas do fundo, atrelado à finalidades legais.
Por outro lado, tenho forte suspeita de que esse dinheiro não existe em concreto, pois está mascarado pelo sistema de demonstrações orçamentárias que buscam apresentar as contas públicas através do conceito de superávit primário, o que esconde o gasto financeiro com as sucessivas renegociações do serviço da dívida pública. Melhor explicando a suspeita: se fosse apresentada de forma consolidada a execução orçamentária anual, seria possível verificar que esse dinheiro vem sendo gasto há anos com o pagamento da dívida (renegociações e juros). Isso se torna ainda mais claro quando se identifica que há muito tempo não temos verdadeiros superávits consolidados – a bem da verdade, nos últimos anos temos tido déficits primários.
Logo, o que se busca é um fictício espaço orçamentário que gerará moeda, ao aumentar os gastos públicos, e, com este movimento, será dado um outro drible, desta vez no teto de gastos. Ou seja, ao se abrir espaço orçamentário, sem a correspondente âncora financeira, vai-se criar moeda ao gastar.
Em síntese: deve-se ter atenção redobrada com esse movimento que está em curso, que, de tanto drible, dá a impressão de ser uma bicicleta financeira em busca de um gol eleitoral.
[1] Regis Fernandes de Oliveira, Curso de direito financeiro, 3ª ed., São Paulo: Ed. RT, 2010, p. 315-316.
[2] Carriò, Genaro. Notas sobre derecho y lenguaje. 3. ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1986. p. 99.