Observatório do Legislativo: Análise do Projeto de Lei 10316/2018
Clayton Vinicius Pegoraro, Elton Duarte Batalha, Fabio Barbieri, Maurício Loboda Fronzaglia e Paulo Rogério Scarano
AUTORIA: Deputado Mendonça Filho
1 - Apresentação do Projeto de Lei 10316/20181
O Projeto de Lei 10316/18 de autoria do Deputado Federal Mendonça Filho (DEM/PE) foi apresentado à mesa da Câmara Federal no dia 28 de maio. No dia seguinte, o autor faz o requerimento de urgência para seu encaminhamento nas comissões e para posterior votação. O objetivo é alterar pontos específicos das Leis 9.478 de 16 de agosto de 1997 e 9.178 de 27 de novembro de 1998 para permitir a comercialização direta do etanol hidratado combustível do produtor para o consumidor final.
A justificativa exposta parte da premissa de que a venda do etanol hidratado com a participação obrigatória das distribuidoras acarreta em custos maiores para o consumidor. Elenca, posteriormente, as razões e os benefícios possíveis. Segundo o autor, a intermediação obrigatória das distribuidoras seria, logisticamente, ineficiente já que as usinas estão, muitas vezes, mais próximas do mercado consumidor. Cita também a maior capilaridade das usinas se comparadas com às distribuidoras. Finalmente, cita que a presença desse agente traz custos adicionais para o consumidor. Coloca-se, ainda, a necessidade de atualização da legislação do PIS/PASEP e Cofins para que seja possível a efetivação do referido projeto de lei.
O Projeto de Lei aguardava a votação do seu requerimento de urgência. Neste regime algumas formalidades regimentais são dispensadas. Sendo aprovado o requerimento, a proposição será colocada na Ordem do Dia da próxima sessão deliberativa e deve ser aprovada pela maioria dos deputados. Efetivada a urgência às comissões têm até 5 sessões para a apreciação e aprovação do projeto de lei para seguir para o Plenário. Além disso, releve-se que, segundo o próprio regimento interno da Câmara dos Deputados, apenas dois projetos podem tramitar em regime de urgência simultaneamente.
1 www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=7F9DCFA3312384FEE4949C68F4C7E3BB.proposicoesWebExterno1
No dia 07 de junho , o site da Câmara Federal informa que o regime de tramitação continua sendo o ordinário e que a proposição aguarda a apreciação conclusiva das Comissões.
O projeto sob análise apresenta alteração legislativa importante, no que tange a possibilidade de venda direta, sem intermediação dos distribuidores de combustíveis estabelecidos no Brasil. Neste sentido é o texto do projeto em questão:
Art. 2º Acrescente-se à Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997:
"Art. 68-B. Os agentes produtores de etanol hidratado combustível poderão comercializá-lo:
I – com agentes distribuidores;
II – diretamente com postos revendedores;
III – com o mercado externo;
e IV – a critério da ANP, com outros agentes produtores. "
Existe, portanto, a possibilidade de alteração da Lei Federal que criou a ANP - Agência Nacional do Petróleo (Lei 9.478/97)2. Neste sentido, deve ser ressaltada a importância do processo de venda dos combustíveis diretamente aos postos revendedores sem a intervenção de agente distribuidor.
A eventual modificação do papel do "intermediador/distribuidor" deverá passar por alteração legal naquilo que concerne a definição do termo "distribuidor", pois no texto da Resolução Nº 43, de 22 de dezembro de 2009 da ANP existe a figura multivariada para os tipos de combustíveis existentes atualmente em solo brasileiro. Verifica-se, neste diapasão, o texto da resolução em vigor:
Assim, revela-se no projeto um avanço, salvo melhor juízo, para o processo de desburocratização no abastecimento dos combustíveis renováveis e na política nacional dos biocombustíveis, alinhado com os preceitos indicados, inclusive, no Protocolo de Quioto
2 www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9478compilado.htm
(Decreto Legislativo 144/2002)3, mais precisamente no artigo 2, que informa, dentre outras práticas::
ARTIGO 2 1 Cada Parte incluída no Anexo I, ao cumprir seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões assumidos sob o Artigo 3, a fim de promover o desenvolvimento sustentável, deve: (a) Implementar e/ou aprimorar políticas e medidas de acordo com suas circunstâncias nacionais, tais como: (i) O aumento da eficiência energética em setores relevantes da economia nacional. (...) (iv) A pesquisa, a promoção, o desenvolvimento e o aumento do uso de formas novas e renováveis de energia, de energia, de tecnologias de seqüestro de dióxido de carbono e de tecnologías ambientalmente seguras, que sejam avançadas e inovadas;
Pode-se chamar de janela de oportunidade política a situação específica e singular em que há uma cenário conjuntural favorável para a apresentação e possível aprovação de um projeto de lei que, em situações normais, exigiria muito mais tempo, engajamento e negociação política. Parece ser este o caso do Projeto de Lei 10316/2018 do Deputado Federal por Pernambuco, Mendonça Filho.
A janela de oportunidade é dada pela recém terminada greve dos caminhoneiros e pelo sentimento de indignação popular que, na greve, encontrou uma via de expressão. Embora de aspecto difuso e sem direcionamento específico em sua configuração geral, a indignação se expressou pelo repúdio ao alto custo do preço dos combustíveis. Se a manifestação tinha uma reivindicação específica sobre o preço do óleo diesel, seu apoio popular se deu pela sensação de que o preço dos combustíveis está alto demais quaisquer que sejam eles.
Tal cenário se mostra favorável para a apresentação do projeto de lei 10316/2018 que propõe, em termos objetivos, a possibilidade de venda direta do produtor para o posto do combustível etanol hidratado sem a necessidade de passar pelas distribuidoras. Estas se configuram, politicamente, como um grupo de pressão que atua para a preservação e conservação dos seus interesses. Em uma situação de normalidade política seria de se imaginar que um projeto que abranja fatores de enfrentamento e interesses conflitantes fosse evitado ou que tivesse seu trâmite de debates mais lento. Na situação de excepcionalidade vivenciada recentemente o projeto apresentado parece se mostrar convergente com as demandas sociais atuais. O seu eventual êxito em conseguir ser enquadrado como regime de urgência
3 www2.camara.leg.br/legin/fed/decleg/2002/decretolegislativo-144-20-junho-2002-458772-protocolo-1-pl.html
e posteriormente aprovado dependerá do apoio e da pressão derivadas desse momento único.
O projeto proposto está em consonância com as propostas do Conselho Administrativo de Defesa Econômica para aumentar a concorrência do setor de combustíveis e reduzir os preços ao consumidor, detalhadas no estudo "Repensando o setor de combustíveis: medidas pró-concorrência"4 de maio de 2018. A normatização vigente garante elevado grau de monopólio às distribuidoras, uma vez que a Agência Nacional do Petróleo (ANP) estabelece, em uma ponta, na Resolução 41/2013, que os revendedores varejistas de combustíveis automotivos só podem adquirir combustíveis (incluindo etanol hidratado) de um distribuidor autorizado pela ANP. Em outra ponta, a resolução 43/2009 da ANP limita os produtores de álcool a comercializá-lo apenas com fornecedores e distribuidores autorizados pela ANP ou com o mercado externo.
Na prática, a atual legislação garante às distribuidoras ganhos decorrentes dos poderes de oligopólio e oligopsônio5. O poder de oligopólio é exercido pelo fato de que só as distribuidoras podem vender aos postos de combustíveis e, como poucas delas têm efetivamente capacidade de presença nacional, 4 distribuidoras (Raízen, BR, Ipiranga e Diamante) são responsáveis por mais de 60% das vendas de etanol no Brasil6. Tal poder de mercado cria a possibilidade de incorporar elevadas margens, embutidas no diferencial entre os preços de venda aos postos de combustíveis e os preços de compra das usinas. Nesse sentido, o portal Novacana destaca a diferença de preço entre as usinas e as distribuidoras, em abril de 2018:
Na segunda semana de abril, em São Paulo, a diferença de preço entre usinas e distribuidoras era de R$ 0,940, com a variação entre os dois valores atingindo 61,78%. Já na terceira semana de abril, a margem teve uma redução considerável, passando para R$ 0,893. Com isso, a diferença foi de 60,06%, o segundo maior valor da série histórica (NOVACANA)7.
Por outro lado, o poder de oligopsônio é exercido, uma vez que os produtores de álcool estão limitados a vender sua produção aos distribuidores. Dada a significativa concentração existente no setor de distribuição, as possibilidades de negociação entre usineiros e distribuidores são assimétricas e desfavoráveis aos primeiros, que diante da falta de alternativas para venda para o álcool hidratado veem o preço de seu produto ser aviltado.
4 CADE. Repensando o setor de combustíveis: medidas pró-concorrência: contribuições do CADE. Brasília, mai. 2018. Disponível em: <http://www.cade.gov.br/acesso-a-informacao/publicacoes-institucionais/contribuicoes-do-cade/contribuicoes-do-cade_medidas-28maio2018-final.pdf>. Acesso em: 08 jun. 2018.
5 O oligopólio é uma estrutura de mercado em que um conjunto limitado de ofertantes domina o mercado. Já o oligopsônio é uma estrutura de mercado em que um conjunto limitado de compradores domina o mercado.
6 AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO. Abastecimento em números: boletim gerencial, ano 12, n. 55, jun. 2017. Disponível em: <http://www.anp.gov.br/images/publicacoes/boletins-anp/Boletim_Abastecimento/Boletim_n55.pdf>. Acesso em: 08 jun. 2018.
7 NOVACANA. Diferença de preço do etanol entre usinas e postos é a maior desde abril de 2016. Sítio do portal Novacana de comunicação do setor sucroenergético, 23 abr. 2018. Disponível em: <https://www.novacana.com/n/etanol/mercado/precos/diferenca-preco-etanol-usinas-postos-maior-abril-2016-230418/>. Acesso em: 08 jun. 2018.
Ademais, os distribuidores tendem a favorecer contratos com grandes fornecedores, criando desincentivos aos pequenos produtores.
A atual legislação também cria outras distorções e problemas alocativos. As vantagens de preços conseguidas junto aos produtores de álcool podem ser internalizadas pelos distribuidores e, na ausência de opções de concorrência, não beneficiam o consumidor final, pois a presença de um intermediário entre a usina e o posto cria uma camada adicional de margem de lucro, aumentando o preço do combustível na bomba. Ademais, muitas vezes o centro de distribuição fica distante da usina e, dada a obrigatoriedade da intermediação, o álcool a ser consumido na própria região de produção precisa ser transportado primeiramente para o distribuidor para, em seguida, retornar acrescido do frete e demais custos para a os postos da região de origem.
Vale frisar que não se trata de menosprezar a importância das distribuidoras. Essas empresas exercem uma atividade logística fundamental, garantindo regularidade ao funcionamento do sistema de abastecimento de combustíveis e tal papel será preservado. Além disso, as distribuidoras construíram uma reputação que é transferida para o produto que comercializam. No entanto, a possibilidade de que os produtores de álcool vendam diretamente seu produto aos postos de combustíveis cria um mecanismo de controle, via mercado, para evitar eventuais abusos de poder econômico.
Entre os argumentos usualmente utilizados para defender a legislação vigente está a maior facilidade de concentrar em cerca de 140 centros de distribuição8 a fiscalização contra fraudes, adulteração e sonegação. Não se pode, contudo, obstaculizar a liberdade econômica baseando-se na pressuposição de que haverá aumento das dificuldades fiscalizatórias. Como bem aponta o estudo do CADE9, avanços tecnológicos tendem a mitigar essas dificuldades10 e os benefícios da permissão de venda direta aos postos pelos produtores de álcool, decorrentes do aumento da competição e redução dos preços dela decorrentes, aumento da demanda e dos empregos gerados, (e consequentemente da arrecadação), redução dos custos de transporte e diminuição da possibilidade de cartelização podem muito bem suplantar os custos fiscalizatórios. Outrossim, o projeto ora analisado procura evitar que haja perda de arrecadação, transferindo para os produtores a parcela devida de impostos, em decorrência daquela parte que foi negociada diretamente, sem a intermediação dos produtores.
Por esse motivo, entende-se que o Projeto de Lei 10.316/2018, ao possibilitar que os produtores de álcool vendam diretamente aos postos de combustíveis, dá um passo importante na direção de ampliar a liberdade econômica no Brasil. No entanto, o contribuinte
8 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei 10.316/2018. Altera a Lei no 9.478, de 16 de agosto de 1997, e a Lei no 9.718, de 27 de novembro de 1998, para dispor sobre a comercialização de etanol hidratado combustível. Disponível em: <>. Acesso em: 29 mai. 2018
9 Op. cit., p. 19.
10 Para ilustrar a afirmação, vale destacar que o fisco utiliza diferentes tecnologias e técnicas para ampliar sua eficiência, que vão desde as notas fiscais eletrônicas até o cruzamento de dados de contribuintes a partir de diferentes fontes. Por sua vez, diversos aplicativos oferecem mecanismos que interconectam usuários para avaliar a qualidade dos postos de combustíveis, gerando custos reputacionais que tendem, ao longo do tempo, a punir condutas fraudulentas.
deverá ficar atento para os próximos movimentos que ocorrerão no Congresso Nacional. Apensamentos e associações com projetos com outro escopo podem anular seus ganhos em termos de liberdade econômica.
Vale observar que, reservadas as devidas proporções, o tipo de legislação hoje vigente no Brasil para o setor lembra a regulamentação mercantilista pré-Revolução Francesa. Na França de Luís XVI, o trigo, matéria prima fundamental para a produção de pães que estava na base da alimentação dos franceses, era objeto de intensa regulação e de controles de preços. Como mostra Condillac11, a regulação impedia o livre comércio interno de grãos e garantia o monopólio regional para determinadas companhias autorizadas pelo Estado. Os produtores deveriam negociar seu produto na época da colheita, sendo proibidos de estocar. A oferta de inúmeros produtores individuais, negociando seus grãos em uma mesma época, fazia com que o preço do produto recebido pelo produtor fosse aviltado. Isso, se por um lado permitia elevados lucros para as companhias autorizadas, por outro criava desincentivos ao produtor. O resultado do intervencionismo era escassez de trigo e preço elevado do pão, gerando descontentamento da população.
Em 1774, Luís XVI nomeou Jaques Turgot ministro das Finanças da França. Turgot iniciou uma reforma liberalizante, permitindo que os produtores negociassem o trigo livremente. Adicionalmente, aboliu privilégios monopolísticos e desmantelou o emaranhado de regulações. No entanto, o resultado mais imediato foi um expressivo aumento do preço do trigo, gerando forte descontentamento popular e uma demanda pela retomada dos controles do governo. O aumento de preços ocorrido no primeiro momento, era previsível, pois, com apontara Condillac12, o fator tempo é fundamental para a formação de capital, bem como para estabelecer uma rede de contatos e adquirir conhecimentos. No entanto, a tendência era de reversão da alta de preços posteriormente. Mas, como lembra Barbieri13, o capital político de Turgot se esgotou e Luís XVI o substituiu por Clugny, que retomou a regulação e os controles de preços. Como a intervenção governamental era a causa dos problemas e não sua solução, a escassez e o elevado preço do pão permaneceram até a eclosão da Revolução Francesa. Turgot, antes de ser substituído, chegou a escrever uma carta a Luís XVI lembrando-o que a fraqueza de Charles I custou-lhe a cabeça14. Tristemente, a história pode ser lida como uma parábola para o Brasil de 2018.
11 CONDILLAC, l'Abbé E. Commerce and government: Considered in their mutual relationship. Indianapolis: Liberty Fund, 2008, p 292-3.
12 Op. cit., p. 298.
13 BARBIERI, F. A economia do intervencionismo. São Paulo: Instituto Ludwig Von Mises, 2013, p. 145.
14 'Never forget that it was weakness that placed the head of Charles I on the block' Schelle (1909) apud ELTIS, W. France's free markets reforms in 1774-6 and Russia's in 1991-3: the immediate relevance L'Abbé de Condillac's anallysis. The European Journal of the History of Economic Thought, 1:1, Autumn, 1993.