ConJur - Josias Alves: PF altera norma que expunha servidor em processo disciplinar
Mais de 25 anos após a promulgação da Constituição de 1988, a direção do Departamento de Polícia Federal corrigiu grave injustiça que vinha sendo cometida contra os servidores do órgão arrolados em Processos Administrativos Disciplinares (PAD). A nova instrução normativa que regulamenta os procedimentos de natureza disciplinar, baixada no fim do ano passado, dispõe que o extrato de portaria de instauração, aditamento e reabertura de instrução de PAD, publicado em boletim de serviço, deve fazer menção apenas ao protocolo do documento, excluindo-se qualquer referência ao servidor envolvido e a terceiros.
A instrução normativa revogada, de 1991, previa que a portaria de instauração de procedimento disciplinar acusatório deveria ser publicada em boletim, com a exposição detalhada do "fato censurável" a ser apurado e to­das as circunstâncias já conhecidas, além da qualificação do acusado — nome, cargo, matrícula e unidade de lotação do servidor — ou informações pelos quais se pudesse iden­ti­ficá-lo e também a classificação da possível infração disciplinar.
Na prática, a divulgação do nome do servidor em portaria instauradora de PAD, através de boletim de serviço, funcionava como aplicação antecipada de uma espécie de "pena moral", expondo o investigado à humilhação e à execração, perante os colegas de trabalho. A descrição pormenorizada de fatos — e versões — que pudessem configurar transgressões disciplinares, antes mesmo do início da apuração, nem sempre confirmadas durante a instrução, gerava evidentes dissabores, constrangimentos e danos à honra do servidor. Na PF, o boletim de serviço está disponível, diariamente, na rede interna de computadores, para quase 14 mil servidores, entre policiais e administrativos, além de centenas de funcionários terceirizados, que também têm acesso à publicação.
De acordo com disposição da instrução normativa anterior — que foi mantida pela nova —, em caso de condenação, o nome do servidor é novamente publicado, bem como a pena aplicada, o que tornava ainda mais injustificada a divulgação prévia. Nos casos de absolvição, após a conclusão do PAD, geralmente meses — ou anos — após a publicação da portaria instauradora, se constava em boletim de serviço a decisão de arquivamento do processo. Mesmo assim, os danos morais sofridos pelo servidor eram irreparáveis, já que nem todos os que tomavam conhecimento das suspeitas e imputações preliminares, explicitadas na portaria instauradora, ficavam sabendo do resultado que inocentava o acusado.
Durante mais de duas décadas, os corregedores da PF ignoraram o princípio constitucional de presunção de inocência, também aplicável ao PAD. Numa interpretação equivocada do princípio da publicidade, as normas disciplinares atropelavam também outros direitos fundamentais, de igual envergadura constitucional: da inviolabilidade da honra, da intimidade e da vida privada dos servidores.
Na tentativa de amenizar os potenciais danos morais, os redatores de algumas portarias recorriam a advérbios e locuções de dúvida, para descrever fatos ainda não confirmados, como no exemplo a seguir, de portaria instauradora de PAD, publicada em 2012. O nome e cargo do servidor, bem como sua unidade de lotação, foram omitidos:
"O superintendente regional do Departamento de Polícia Federal no estado do XXX, no uso das atribuições (...) resolve: instaurar PAD para apurar a responsabilidade funcional do servidor XXX, (cargo, matrícula, lotação), em virtude de supostamente ter agido de modo desrespeitoso em relação ao chefe da missão ao qualificar a atitude deste último como molecagem, conduta que configura, em tese, a prática da transgressão disciplinar tipificada no inc. XLII do art. 43 da Lei 4.878/1965".
Em muitos outros casos, os termos usados na portaria instauradora eram tão afirmativos, adjetivados e contundentes que denotavam um pré-julgamento sumário, como nos exemplos seguintes, como de dezenas de outros casos de servidores, cujos nomes foram publicados em boletins diários de serviço:
"O Corregedor-Geral de Polícia Federal (...) resolve instaurar PAD para apurar a responsabilidade funcional do servidor XXX, em virtude de ter se referido ao processo seletivo da Comissão de Altos Estudos de Segurança Pública da ANP/DPF de forma desrespeitosa, depreciativa e irônica (...), conforme artigo de sua autoria (...), conduta que configura, em tese, a transgressão disciplinar prevista no inc. I do artigo 43 da Lei 4.878/1965". Neste caso, a justiça mandou anular a punição aplicada pelo corregedor.
"O Chefe da Delegacia de Polícia Federal (...) resolve instaurar PAD para apurar a responsabilidade funcional do servidor XXX, (...) virtude de ter utilizado indevidamente veículo oficial do DPF quando se dirigiu a consultório médico (...), na presença de pacientes que se encontravam no recinto, proferiu ameaças à secretária, dirigidas ao médico que lá clinicava, inclusive fazendo menção em sacar arma de fogo do DPF, vindo a praticar ato escandaloso e comprometedor da função policial, uso indevido de arma de fogo lhe confiada para seu serviço e se prevalecido abusivamente da condição de funcionário policial, o que, em tese, configura desobediência ao dever funcional previsto nos incisos VIII, XXXVII e XLVIII do artigo 43 da Lei 4.878/1965". Neste caso, o servidor foi absolvido.
"O Superintendente Regional do DPF no Estado de XXX, (...) resolve instaurar PAD para apurar a responsabilidade do servidor XXX, (...) em razão de ter retirado, sem autorização de autoridade competente, documentação interna da XXX (unidade de lotação), bem como por ter faltado à verdade ao dizer que teve acesso franqueado a tal documentação pela Administração, o que caracteriza, em tese, a prática das transgressões disciplinares previstas nos inc. X e XVII, do art. 43 da Lei 4.878/1965".
Seria irônico, não fosse lamentável, que, no último exemplo citado, cujo processo encontra-se em andamento, a portaria instauradora foi divulgada no mesmo boletim de serviço que publicou a nova instrução normativa, em 27 de dezembro de 2013, que aboliu a publicação do nome do servidor. Foi o último caso de exposição antecipada. As portarias de instauração de PAD, publicadas a partir de janeiro de 2014, passaram a constar apenas o número do protocolo do expediente e a designação da comissão processante.
Por absurdo que pareça, a conduta da PF em relação aos seus próprios servidores era mais rigorosa — e inadequada — que o tratamento dispensado a pessoas presas ou alvos de investigação. A política de comunicação social da instituição, compatível com a nova ordem constitucional e normatizada em 2002, prevê expressamente a observância dos princípios de respeito à dignidade da pessoa humana, preservação da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem, bem como da presunção de inocência das pessoas. As normas internas, embora não raro sejam ignoradas, proíbem a exposição da imagem e divulgação de nomes de presos e indiciados, sob pena de responsabilização disciplinar.
A prática se mostrava ainda mais temerária porque, além dos dispositivos constitucionais, a própria Advocacia Geral da União, através de pareceres vinculantes, a desaconselhava. Os pareceres da AGU GQ-12, GQ-35, GQ-37 e GQ-100, aprovados pela Presidência da República e publicados no Diário Oficial da União, a partir de 1994, já apontavam a desnecessidade de se consignar, no ato de instauração de PAD, os ilícitos disciplinares e correspondentes dispositivos legais, bem como possíveis autores, alertando que tais medidas não eram recomendáveis. A PF era o único órgão do Poder Executivo Federal que, há quase 20 anos, vinha descumprindo a recomendação da AGU.
Este mesmo entendimento também tem prevalecido na jurisprudência, na análise de Mandados de Segurança, inclusive pelo Superior Tribunal de Justiça. Diversos estudiosos do direito administrativo disciplinar também têm recomendado que a portaria inaugural do PAD apenas faça menção ao número do processo ou do protocolo do documento que ensejou sua abertura e omita a especificação das supostas irregularidade, bem como da autoria e enquadramento legal.
O "Manual de Processo Administrativo Disciplinar", disponibilizado pela Controladoria-Geral da União, a partir de 2007, também já apontava os inconvenientes da indicação do nome do servidor acusado, dos supostos ilícitos e seu enquadramento legal, na portaria inaugural do processo disciplinar. O manual destaca trecho do Parecer AGU GQ-100, de 16/02/1996, que é claro quanto ao procedimento, também aplicável no âmbito da PF: "Ao contrário de configurar qualquer prejuízo à defesa, tais lacunas na portaria preservam a integridade do servidor envolvido e obstam que os trabalhos da comissão sofram influências ou seja alegada a presunção de culpabilidade".
No ano passado, a Justiça Federal no Rio de Janeiro acatou o pedido de um delegado da PF e condenou a União ao pagamento de R$ 20 mil por danos morais, além da retirada de seu nome dos atos que tornaram pública a instauração de PAD. Na sentença, o juiz concluiu que a honra profissional do servidor foi atingida, como a de todos os demais que figuram em portarias similares. O magistrado registrou que a superintendência da PF no Rio de Janeiro insistia na praxe sob a alegação de cumprir o regime disciplinar dos policiais federais (a Lei 4.878/1965), ao nominá-los como acusados em PADs, principalmente, como no caso julgado, quando o suposto infrator é absolvido ou a administração não consegue provar sua culpabilidade funcional.
A decisão judicial abriu precedente para dezenas de ações judiciais similares, por parte dos servidores que tiveram seus nomes publicados indevidamente, já que a prática era adotada em todas as unidades da PF, não apenas no Rio. Com a intenção de corrigir o equívoco, a tardia instrução normativa, editada após a decisão judicial que condenou a praxe, se tornou um argumento adicional para os que tiveram seus nomes expostos, contrariando recomendação da própria AGU e CGU. Resta saber se essa conta será bancada apenas pelo "cofre da Viúva" (na expressão do jornalista Élio Gaspari) ou se será dividida, em ações regressivas, com os que — de forma inexplicável e inconsequente — deram causa ou contribuíram para manter procedimentos que podem implicar prejuízos milionários à União.