A inserção seletiva no sistema protetivo, segundo de critérios de mérito, vai basear-se numa lógica de benemerência, dependente e caracterizada pela insuficiência e precariedade, moldando a cultura de que "para os pobres qualquer coisa basta". Dessa forma, o Estado não apenas incentiva a benemerência, mas passa a ser responsável por ela, regulando-a por meio do Conselho Nacional de Serviços Sociais — CNSS (criado em 1938), mantendo a atenção aos pobres sem a definição de uma política, não acompanhando os ganhos trabalhistas e previdenciários, restritos a poucas categorias (cf. Mestriner, 2001).
Em síntese, com a expansão do capitalismo monopolista ocorrem mudanças, que vão se efetivar durante as décadas de 1960 e 1970, no sentido de expansão e modernização do sistema de proteção social do país. Trata-se de um processo de modernização conservadora, que vai combinar assistência à pobreza com repressão, pois essas mudanças não significaram uma ruptura com os padrões meritocráticos prevalecentes até então, mas nesse período, por exemplo, o INPS incorporou novos segurados, expandiu a assistência médica previdenciária e criou em 1974 a Renda Mensal Vitalícia (RMV) para idosos e inválidos com baixa renda. Ainda nessa época houve a criação de novos mecanismos de poupança compulsória por meio do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço — FGTS e posteriormente o PIS/Pasep. Foram criados também o Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (ProRural), o Sistema Financeiro de Habitação, os Centros Sociais Urbanos, o Programa de Interiorização de Ação de Saúde e Saneamento no Nordeste (Piass), o Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (Profilurb), entre outros, além do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), que incluiu no novo sistema a Legião Brasileira de Assistência — LBA e a Fundação Nacional de Bem-Estar do Menor — Funabem.
As políticas sociais e o padrão protetivo que emerge com a constituição — o enfrentamento à pobreza nos anos recentes
Nesse sentido, pode-se afirmar que a Constituição e a Lei Orgânica da Assistência Social — Loas estabelecem uma nova matriz para a Assistência Social no país, iniciando um processo que tem como perspectiva torná-la visível como política pública e direito dos que dela necessitarem. A inserção na Seguridade aponta também para seu caráter de política de proteção social,16 voltada para o enfrentamento da pobreza e articulada a outras políticas do campo social voltadas para a garantia de direitos e de condições dignas de vida.
Apesar de eleger como prioridade absoluta o ajuste e a estabilidade econômica e dar pouca atenção à agenda social, a partir de 2001 o governo FHC tenta reverter esse quadro ao criar por meio, de um contrato com o BID, a "rede de proteção social". Esta "rede" introduziu no campo social de forma seletiva um conjunto de ações setoriais voltadas para os segmentos mais vulneráveis da população. Essas ações conjugavam serviços sociais e transferências monetárias, com destaque para a expansão do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil — Peti, criado em 1996, para o Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Educação — Bolsa-Escola, o Programa Bolsa Alimentação, o Agente Jovem e um pouco mais tarde o Auxílio Gás (2002).19
a) Combater a fome, a pobreza e as desigualdades por meio da transferência de um benefício financeiro associado à garantia do acesso aos direitos sociais básicos — saúde, educação, assistência social e segurança alimentar.
O Programa Bolsa Família, criado em 2003 pelo governo federal, é considerado um eixo estratégico para a integração de políticas e ações no enfrentamento da pobreza, no acesso à educação e no combate ao trabalho infantil. Foi criado tendo como perspectiva unificar os programas de transferência de renda em vigência no âmbito federal, a partir da constatação de seu funcionamento com programas concorrentes e sobrepostos nos seus objetivos e no seu público-alvo; da ausência de uma coordenação geral desses programas, gerando desperdício de recursos; da ausência de planejamento gerencial dos mesmos e dispersão de comando em diversos ministérios, além de orçamentos alocados insuficientes e do não alcance do público-alvo conforme os critérios de elegibilidade dos programas. Foram unificados: o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação, o Auxílio Gás, o Cartão Alimentação, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil — Peti e o Agente Jovem.
2. A Assistência Social — PNAS /Suas
Em outubro de 2004, atendendo ao cumprimento das deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência, realizada em Brasília em dezembro de 2003, o CNAS — Conselho Nacional de Assistência Social aprovou, após amplo debate coletivo, a Política Nacional de Assistência Social em vigor, que apresenta o (re)desenho desta política, na perspectiva de implementação do Suas — Sistema Único de Assistência Social.
Nessa direção, a Política Nacional de Assistência Social — PNAS buscou incorporar as demandas presentes na sociedade brasileira no que diz respeito à efetivação da assistência social como direito de cidadania e responsabilidade do Estado. Tem como principal objetivo a gestão integrada de ações descentralizadas e participativas de assistência social no Brasil. Essa gestão supõe a articulação de serviços, programas e benefícios, bem como a ampliação de seu financiamento e o estabelecimento de padrões de qualidade e de custeio desses serviços; supõe também a qualificação dos recursos humanos nele envolvidos; a clara definição das relações público/privado na construção da rede socioassistencial; a expansão e multiplicação dos mecanismos participativos, a democratização dos conselhos e a construção de estratégias de resistência à cultura política conservadora; e, por fim, exige que as provisões assistenciais sejam prioritariamente pensadas no âmbito das garantias de cidadania sob vigilância do Estado, cabendo a este a universalização da cobertura e a garantia de direitos e de acesso para os serviços, programas e projetos sob sua responsabilidade. No que se refere à relação com o enfrentamento da pobreza, cabe destacar que a PNAS e o Suas ampliam os usuários alcançados pela política, na perspectiva de superar a fragmentação contida na abordagem por segmentos (como o idoso, o adolescente, a população em situação de rua, entre outros) e de trabalhar com
A construção e implementação do Sistema Único da Assistência Social — Suas (Lei n. 12.435 de 6/7/2011),25 como política pública, vem se caracterizando como uma das prioridades para o avanço dessa política.
Dados do IBGE/Censo 2010 identificaram no país um contingente de pessoas em extrema pobreza que totalizou 16,27 milhões de pessoas, o que representa 8,5% da população total do país. Embora apenas 15,6% da população brasileira resida em áreas rurais, entre as pessoas em extrema pobreza elas representam pouco menos da metade (46,7%); o restante (53,3%) localiza-se em áreas urbanas, onde reside a maior parte da população — 84,4%.
CASTRO, Jorge Abrahão; RIBEIRO, José Aparecido. As políticas sociais e a Constituição de 1988: conquistas e desafios. In: IPEA. Políticas sociais: acompanhamento e análise — vinte anos da Constituição federal. Brasília: Ipea, 2009. v. 17. [ Links ]
______. Política social no Brasil (1964-2002): entre a cidadania e a caridade. Tese (Doutorado) — Unicamp, Campinas, 2005. [ Links ]
TELLES, Vera da Silva. A cidadania inexistente: incivilidade e pobreza, um estudo sobre trabalho e família na grande São Paulo. Tese (Doutorado) — Departamento de Sociologia da USP, 1992. [ Links ]
12. Um exemplo dessa perspectiva é o parágrafo único do artigo 2º da Loas — Lei n. 8.742 (Lei Orgânica da Assistência Social de 7 de dezembro de 1993) que afirma: "A assistência social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições para atender contingências sociais e à universalização dos direitos sociais."
18. Outro aspecto relevante que compõe essa conjuntura é a perspectiva tecnocrática progressista das agências multilaterais (BID — Banco Interamericano de Desenvolvimento; Cepal — Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe, e o PNUD — Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) que operam pela subordinação e separação entre o plano econômico e social, na perspectiva de que a superação da pobreza é estratégia de desenvolvimento, que se efetiva "através de quatro pilares que estruturam e condicionam o novo modelo de assistência: um processo de desconstrução simbólica e ideológica dos sistemas de seguridade anteriores, em nível de retórica crítica; a centralidade do tratamento da inserção dos indivíduos ao mercado, através de transferências monetárias; o estímulo dos programas ao consumo e demanda de serviços e uma organização e mobilização da sociedade civil e dos próprios pobres na construção dos programas sociais" (Ivo,2006, p. 82).
3. Outro estudo do Ipea (2012) sobre o panorama da pobreza, desigualdade de renda e políticas públicas no mundo e no Brasil, verificou que no Brasil, entre 1995 e 2008, a queda média anual da taxa nacional de pobreza absoluta (até meio salário mínimo per capita) foi –0,8% ao ano e a taxa anual, no período 2003-2008, de –3,1%, enquanto a taxa nacional de pobreza extrema (até ¼ do salário mínimo per capita) foi de –2,1% ao ano. O estudo creditou o declínio na pobreza e na indigência à elevação de gastos sociais após a aprovação da Constituição Federal de 2008, que, em relação ao Produto Interno Bruto, de 13,3% em 1985, passou para 21,9%, em 2005. In: Silva e Yazbek, 2012.
25. Enquanto sistema cabem ao Suas: a) Ações de proteção básica: prevenção de situações de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. A população-alvo: são famílias e indivíduos que vivem em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação (ausência de renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, entre outros) e/ou fragilização de vínculos afetivos-relacionais e de pertencimento social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por deficiências, entre outras). Os serviços de proteção social básica serão executados de forma direta nos Centros de Referência da Assistência Social — Cras, ou de forma indireta nas entidades e organizações de Assistência Social da área de abrangência dos Cras.