Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco TCE-PE : 16033784
Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco TCE-PE : 16033784 - Inteiro Teor
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25ª SESSÃO ORDINÁRIA DA SEGUNDA CÂMARA REALIZADA EM 03/05/2016
PROCESSO TCE-PE Nº 1603378-4
MEDIDA CAUTELAR REFERENTE AO EDITAL DO PREGÃO PRESENCIAL Nº 14/2015 DO DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DE PERNAMBUCO – DETRAN/PE
INTERESSADO: RICARDO ALVES CÂMARA MACHADO
PRESIDENTE E RELATOR: CONSELHEIRO VALDECIR PASCOAL
Trata-se de pedido de medida cautelar realizado pela Gerência de Auditoria de Tecnologia da Informação – GATI e pelo Núcleo de Auditorias Especiais deste Tribunal de Contas, como resultado de análise preliminar do Edital do Pregão Presencial nº 14/2015, promovido pelo Departamento Estadual de Trânsito de Pernambuco – DETRAN/PE.
O objeto desse certame corresponde ao Registro de Preços para os serviços de registro eletrônico dos contratos de financiamento de veículos com cláusula de alienação fiduciária, de arrendamento mercantil, de compra e venda com reserva de domínio ou de penhor de veículos automotores do estado de Pernambuco, com valor estimado de R$ 73.089.905,28. Vejamos as possíveis irregularidades apresentadas pela fiscalização desta Casa:
"Analisando-se os autos do Processo Licitatório em epígrafe foram encontrados vários indícios de irregularidades, elencados a seguir:
1.Orçamento estimativo baseado exclusivamente em
cotações de empresas:
O orçamento estimado da licitação foi baseado apenas em cotações de empresas, sem que fossem tomadas como referências outras contratações da Administração Pública. Nenhuma das cotações explicitou qual seria a solução técnica ofertada, meramente afirmando cumprir as condições do Termo de Cotação. Além disso, duas cotações são de empresas que não possuem objeto social compatível com o objeto licitado e que portanto não poderiam participar da licitação, conforme disposto no item 7.1 do Edital (Velsis – Empresa que comercializa equipamentos de medição e controle de trânsito e Governanzza Corporativa – Empresa de consultoria de negócios).
2.Indícios de fraude na formação do Orçamento
Foram consultados os sites das empresas que ofertaram cotações para a fase interna da licitação, tendo sido constatado que apenas uma das empresas possui solução de sistema para registro eletrônico de contratos de financiamento (empresa Infosolo). Além disso, foi constatado que outras duas empresas que ofertaram cotações (empresas Xys e Central IT) possuem relações de sociedade, de forma direta ou indireta, com a empresa Infosolo. A empresa Central IT é sócia da Infosolo na empresa Rodogestão Consórcio, enquanto o sócioadministrador da empresa Xys, o Sr. Arthur Gonçalves, é também sócio da Infosolo Scp, que é uma empresa de participações do grupo Infosolo.
3.Exigências de características irrelevantes ou
desnecessárias:
Foram exigidas várias características que por serem irrelevantes ou desarrazoadas, restringem indevidamente a competitividade do certame, tais como:
Funcionalidade WEB para cadastramento do Estado (UF) para ativar o funcionamento do sistema na UF escolhida (Requisito Funcional nº 81)
Registro do software no INPI (Item 4.6, subitem 9 do Termo de Referência)
Comprovação de vínculo do responsável técnico operacional com a licitante na fase de licitação. (Item 18.3.2.1 do Termo de Referência)
Disponibilidade mínima de 100% para a solução (Item 4.9, subitem 3 do Termo de Referência)
Essas exigências desnecessárias ferem a Lei de Licitações, por incluir cláusulas que restrinjam o caráter competitivo do certame de forma desnecessária.
4.Direcionamento da licitação através de exigências
indevidas:
Como já foi dito, o objeto licitado consiste no Registro de Preços para os serviços de registro eletrônico dos contratos de financiamento de veículos com cláusula de alienação fiduciária, de arrendamento mercantil, de compra e venda com reserva de domínio ou de penhor de veículos automotores do estado de Pernambuco. Por se tratar de uma prestação de serviços e não de uma aquisição de licença de software, não é cabível impor restrições demasiadas à forma como a ferramenta tecnológica deve estar implementada. Apesar disso,
são feitas várias exigências técnicas nesse sentido, no Anexo A do Termo de Referência, a exemplo das elencadas a seguir:
Exigência de que o código fonte seja escrito na Linguagem Java, na plataforma J2EE, usando o framework Java Server Faces – JSF 1.2 (Requisitos Funcionais obrigatórios nº 1, 2, 3, 7, 8, 12, 13, 14, 15, 16, etc.)
Exigência de uso de Object Relational Mapping (ORM) compativel com JPA (Java Persistence API) (Requisito Não Funcional nº 7)
Exigência de Webservices que implementem padrões JSR 224 e JSR 311 (Requisito Não Funcional nº 1)
Exigência de suporte a aplicações distribuídas usando JDBC XA (Requisito Não Funcional nº 11)
Exigência de Workflow utilizando JBPM 3.2 ou superior (Requisito Não Funcional nº 4)
Exigência do Framework QuartzScheduler Open Source para tarefas batch. (Requisito Não Funcional nº 13)
Exigência de utilização de SGBD Relacional, Open Source, porém compatível com solução Enterprise (Requisito Não Funcional nº 16)
Vale salientar que o atendimento às referidas características técnicas não são passíveis de comprovação durante os testes de conformidade, posto que estas não podem ser percebidas simplesmente pelo mero uso do sistema.
Assim sendo, como tais características não interferem nas funcionalidades requeridas para o sistema nem tampouco podem ser percebidas pelo usuário final, entende-se que não são cabíveis, constituindo-se simplesmente em exigências restritivas ao caráter competitivo do certame. Considerando-se o excessivo número de Requisitos Obrigatórios (112 Requisitos Funcionais e 22 Não Funcionais), adicionado ao fato de várias dessas exigências serem indevidas, entende-se haver fortes indícios de que existe um direcionamento para uma solução específica.
5.Exigência de prazos exíguos:
O edital prevê prazos exíguos para a realização dos testes de conformidade, integração e operação do sistema, os quais poderão comprometer a competitividade do certame, beneficiando algumas empresas em detrimento das demais. Para os testes de conformidade, o edital prevê um prazo de apenas dois dias, o que não é razoável considerando-se que nesse pequeno espaço de tempo caberá à licitante providenciar e preparar todo o ambiente (software e
hardware) necessário para que o sistema seja executado, a fim de que possam ser viabilizados os testes de conformidade da solução ofertada. Além disso, exige-se que seja realizada a integração do sistema com os demais sistemas do DETRAN-PE em apenas 30 dias e que toda a operação seja iniciada em 60 dias, o que também não parece razoável, posto que o edital não dá a ideia do esforço necessário para tanto.
6.Indício de Sobrepreço no Orçamento Estimativo:
Uma das empresas que apresentou cotação na fase interna, a Infosolo Informática Ltda., foi a contratada do DETRAN-DF para o desenvolvimento de uma série de sistemas, em regime de fábrica de software, através do Contrato nº 03/2015, decorrente do Pregão Eletrônico Nº. 37/2014-II. Dentre os vários sistemas previstos para serem desenvolvidos em tal contrato, foi desenvolvido um sistema de registro de contratos de financiamento de veículos. Por todos os sistemas desenvolvidos, o DETRAN/DF pagou o montante total de R$ 4.390.000,00. Diante disso, torna-se inaceitável que o DETRAN/PE estime os serviços da licitação ora em análise, dentre os quais a parcela de maior relevância remete à disponibilização de um sistema de igual natureza, por um total de R$ 73.000.000,00 anuais.
7.Cobrança de valor sem previsão legal para o serviço
de Registro Eletrônico de Contrato de Financiamento de Veículos:
De acordo com o art. 1º da Lei Estadual nº 7.550/77, a taxa de Fiscalização e Utilização de Serviços Públicos (TFUSP) do Estado de Pernambuco é devida em razão do exercício regular do poder de polícia ou da utilização efetiva e potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição. Para a atividade estatal referente ao Registro ou Cancelamento de contrato de alienação, financiamento ou arrendamento mercantil, definida pela Lei nº 15.602/2015, foi prevista uma taxa no valor de R$ 186,96, a ser paga pela instituição financeira credora, para cada contrato realizado. Ocorre que, de forma indevida, a Portaria nº 005/2016 do Detran/PE prevê que para cada contrato realizado, seja pago um valor adicional, sem previsão legal, para remunerar a empresa terceirizada que prestará o serviço de Registro eletrônico de contratos de financiamento de veículos, onerando de forma indevida a instituição financeira credora.
A Resolução TC nº 015/2011 que disciplina, com base em jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal (MS nº 24.510-7/2003), a concessão de Medida Cautelar pelo Tribunal de Contas prevê, em seus Arts. 1º e 2º, I:
Art. 1º O Conselheiro-Relator, em caso de urgência , diante da plausibilidade do direito invocado e de fundado receio de grave lesão ao erário, direito alheio ou de risco de ineficácia da decisão de mérito , poderá, de ofício ou mediante provocação dos demais Conselheiros, Auditores, Procurador-Geral do Ministério Público de Contas e gerentes das unidades organizacionais vinculadas à Coordenadoria de Controle Externo – CCE, ou por provocação externa dos demais interessados, adotar Medida Cautelar. (Grifos nossos)
Art. 2º Por meio da Medida Cautelar, o Conselheiro-Relator, dentre outras providências, poderá:
I – Sustar o ato impugnado (Grifos nossos)
Vislumbra-se, no caso concreto, a plausibilidade do direito (fumus boni iuris) em virtude das razões acima aduzidas.
Em relação ao perigo da demora (periculum in mora), que remete ao fundado receio de grave lesão ao direito dos potenciais licitantes ou de risco de ineficácia da decisão de mérito, entende-se que tais requisitos restam evidenciados pelo fato de que a abertura do Pregão Presencial encontra-se marcada para o dia 26/04/2016 .
Desta feita, presentes os pressupostos de admissibilidade, sugere-se a emissão de medida cautelar fundamentada no Art. 1º da Resolução TC nº 015/2011 e Art. 3º, caput da Lei Federal nº 8.666/93, bem como o Art. 37, caput, e XXI, da CF/88, determinando ao DETRAN:
A imediata suspensão da abertura do Pregão Presencial nº. 014/2015, prevista para o dia 26/04/2016, até que sejam sanadas todas as irregularidades encontradas.
Sugere-se também, seja instaurado Processo de Auditoria Especial a fim de que a análise seja aprofundada."
Eis o relatório desta Decisão Interlocutória.
Pelos elementos ora consignados e em sede de juízo preliminar próprio de exames de Pedido de Cautelar, observo haver indícios de graves irregularidades no Edital do Pregão Presencial nº 14/2015 - inadequado planejamento e orçamento, cláusulas restritivas à competição e preço estimado em valor exorbitante -, conforme teor do Relatório Preliminar de Auditoria.
O orçamento adequado ao objeto e com nível de informações suficientes para o detalhar, forçoso enaltecer, constitui instrumento imprescindível à Administração Pública para contratar o fornecimento de bens e serviços eficientes e econômicos, tanto que preceito taxativo da Lei 8.666/93:
"Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários; ... "
De ainda considerar, quanto ao Pregão nº 14/2015, a probabilidade de redundar na contratação de serviços com valor superdimensionado, a uma pela precariedade na definição do objeto, com pouca precisão dos serviços e custos correspondentes; a duas pelas cláusulas possivelmente restritivas à competição; ademais, conforme informa a fiscalização desta Casa, porquanto houve contratação recente de objeto assemelhado por valor infinitamente inferior ao estimado no certame em apreço:
uma série de sistemas, em regime de fábrica de software, através do Contrato nº 03/2015, decorrente do Pregão Eletrônico Nº. 37/2014-II. Dentre os vários sistemas previstos para serem desenvolvidos em tal contrato, foi desenvolvido um sistema de registro de contratos de financiamento de veículos . Por todos os sistemas desenvolvidos , o DETRAN/DF pagou o montante total de R$ 4.390.000,00 . Diante disso, torna-se inaceitável que o DETRAN/PE estime os serviços da licitação ora em análise, dentre os quais a parcela de maior relevância remete à disponibilização de um sistema de igual natureza, por um total de R$ 73.000.000,00 anuais ."
certame está Além marcada disso, para vale o registrar dia 26/04/2016 que a , sessão havendo inicial risco do de que haja a contratação e autorização para início de atividades, caracterizando, assim, o periculum in mora.
CONSIDERANDO o teor do Relatório Preliminar de Auditoria deste Tribunal de Contas a respeito do Edital do Pregão Presencial nº 14/2015, do Departamento Estadual de Trânsito de Pernambuco – DETRAN/PE, objeto: Registro de Preços para os serviços de registro eletrônico dos contratos de financiamento de veículos com cláusula de alienação fiduciária, de arrendamento mercantil, de compra e venda com reserva de domínio ou de penhor de veículos automotores do Estado de Pernambuco, estimado de R$ 73.089.905,28;
CONSIDERANDO , em sede de cognição sumária, inúmeros termos do Edital que não encontram arrimo no ordenamento jurídico - inadequado planejamento e orçamento, cláusulas restritivas à competição e preço estimado em valor exorbitante -, aparentando confrontar diretamente os postulados do interesse público, competitividade, isonomia, legalidade, transparência, seleção mais vantajosa para a administração pública, transparência e economicidade (Carta Magna, artigos 5º, 37, caput e inciso XXI, e 70, bem assim da Lei de Licitações, arts. 2º, 3º e 14);
CONSIDERANDO a caracterização do periculum in mora, haja vista que a sessão inicial do certame estava marcada para o dia 26/04/2016, havendo risco de que haja a contratação e autorização para início de atividades;
CONSIDERANDO o previsto no art. 18 da Lei Estadual nº 12.600/2004, nos arts. 37, § 5º, e 71, c/c o art. 75 da CF/88, na Resolução T.C. nº 0015/2011, bem como no Poder Geral
de Cautela assegurado aos Tribunais de Contas pelo Supremo Tribunal Federal (STF: MS 24.510 e MS 26.547),
Acato a solicitação da Gerência de Auditoria de Tecnologia Especiais deste da Informação Tribunal – de GATI Contas, e do Núcleo e DEFIRO de Auditorias A MEDIDA CAUTELAR o DETRAN/PE , ad SUSPENDA referendum o Pregão da Segunda Presencial Câmara, nº para 14/15 determinar , assim como que determino a imediata abertura de Processo de Medida Cautelar.
Comunique-se, com urgência, ao Sr. Ricardo Alves Câmara Machado, Pregoeiro do DETRAN/PE.
OS CONSELHEIROS MARCOS LORETO E DIRCEU RODOLFO DE MELO JÚNIOR ACOMPANHARAM O VOTO DO RELATOR. PRESENTE O PROCURADOR DR. GUSTAVO MASSA.
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