Defensoria Pública do Estado de Santa Catarina - Institucional
HISTÓRIA DA DEFENSORIA PÚBLICA NO BRASIL E NO ESTADO DE SANTA CATARINA
I. HISTÓRICO DA INCLUSÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA NA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA
A Defensoria Pública, como instituição pública de matriz constitucional, apenas surgiu com a Constituição da República de 1988.
As Constituições de 1934, 1946 e 1967 trataram da assistência judiciária gratuita sem oficializar, no plano constitucional, o órgão responsável por este atendimento. Não obstante, a Constituição de 1934, em seu art.113, ao cuidar do direito de acesso gratuito à Justiça, previu que "órgãos especiais" fossem criados para prestar a assistência judiciária.
O Estado de São Paulo criou o primeiro serviço governamental de Assistência Judiciária do Brasil, seguido pelo Rio Grande do Sul e Minas Gerais. Entretanto, no Estado do Rio de Janeiro, através da Lei Estadual n° 2.188, de 21 de julho de 1954, criou-se, no âmbito da Procuradoria Geral de Justiça, os seis primeiros cargos de "defensor público" de provimento efetivo, que constituíram a semente da Defensoria Pública.
A Lei n° 5.111, de 8 de dezembro de 1962, denominada Lei Orgânica do Ministério Público e da Assistência Judiciária", criou o Quadro do Ministério Público que, à época, era constituído de duas letras: "A" e "B". A letra "A" correspondia ao Ministério Público, em sentido estrito, a letra "B" correspondia à assistência judiciária, sendo que a denominação "defensor público" era dada aos cargos iniciais da carreira do Ministério Público do Rio de Janeiro e titulava o seu ocupante. Este fato histórico bem demonstra a semelhante natureza das duas instituições.
Na década de 70, como resultado da experiência pioneira e bem-sucedida do antigo Estado do Rio de Janeiro, o direito à assistência judiciária gratuita foi objeto de vários debates em congressos e simpósios jurídicos, inclusive, com o apoio da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB, concluindo a comunidade jurídica pela necessidade de ser criada a Instituição Defensoria Pública, levada a cabo com a promulgação, em 12 de maio de 1977, da Lei Complementar Estadual nº 6, que ficou conhecida como Lei Orgânica da Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro.
No âmbito nacional, após 21 anos da Ditadura Militar deflagrada pelo golpe de 31 de março de 1964, um civil assume a Presidência do Estado brasileiro em 15 de março de 1985, tendo como uma de suas principais responsabilidades a promoção de uma transição pacífica e segura para um regime democrático, o que demandava prioritariamente a promulgação de uma Constituição em substituição àquela imposta pelo regime ditatorial.
Assim, com a Emenda Constitucional nº 26 de 1985 foi convocada a Assembleia Nacional Constituinte, a qual, através da Subcomissão do Poder Judiciário e do Ministério Público, que fazia parte da Comissão da Organização dos Poderes e Sistema de Governo, tratou do tema da assistência judiciária.
O deputado Fábio Raunheti propôs importante emenda que previa, sob o título "Da Defensoria Pública", além de outras disposições a de que "A Defensoria Pública, é o órgão do Estado incumbido da assistência, da postulação e da defesa de direitos, em todas as instâncias, dos juridicamente necessitados" e explicitava na Justificativa:
"A prestação de assistência judiciária, como instrumento de acesso da população carente à Justiça, constitui, na sociedade moderna, dever-função do Estado. Cabe ressaltar que a assistência judiciária, como garantia constitucional, vem sendo contemplada em todas as Constituições, a contar da de 1934, exceção feita à Carta de 1937, no capítulo dos direitos e garantias individuais. Todavia, não basta tão-somente a forma enunciativa da garantia constitucional, sem que exista o órgão do Estado apto a realizá-la, ampla e eficazmente. Daí a necessidade de institucionalização de órgão do Estado incumbido da assistência, da postulação e da defesa de direitos, em todas as instâncias dos Juridicamente necessitados, dotado de estrutura programática e da necessária independência, autonomia, organizado em carreira própria, com ingresso nos cargos iniciais, mediante concurso público de provas e títulos.
A inserção da Defensoria Pública como órgão do Estado, na Constituição Federal, tendo em vista a relevante missão que desempenha na sociedade, representará um marco importante no contexto de modernização da ordem econômico-social do país, além de constituir fator de segurança e valorização do indivíduo, diante das diferenças sociais que afetam a sociedade brasileira".
Outras propostas de modelos para a assistência jurídica também foram apresentadas e discutidas, na tentativa de afastar o modelo de Defensoria Pública que ganhava adeptos entre os constituintes.
Dentre as discussões parlamentares foram propostos modelos alternativos: que a assistência judiciária fosse incorporada às atribuições do Ministério Púbico (deputado Benedicto Monteiro) ou das Procuradorias do Estado (deputado Daso Coimbra); que o modelo de assistência judiciária poderia ser uma decisão de cada ente federativo (deputado Michel Temer); e outras que entregavam completamente à advocacia privada a realização deste múnus (senador Ronan Tito).
As Comissões Temáticas, após profundos debates, consolidaram os relatórios apresentados e o texto no Projeto da Constituição sofreu muitas alterações com apresentações de substitutivos, mas prevaleceu o entendimento pela introdução da Defensoria Pública na Constituição, pela primeira vez e de forma expressa, como a instituição pública responsável pela prestação da assistência judiciária e função essencial à Justiça (art. 134 do Capítulo IV da Constituição da República).
Reunião da Assembleia Nacional Constituinte - 1988
Assim que o Constituinte originário, visando dar concretude aos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil de construir uma sociedade livre, justa e solidária, de reduzir as desigualdades sociais e regionais e de promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (art. 3º, incisos I, III e IV, CRFB), garantindo, a todos, o acesso à justiça (art. 5º, inciso XXXV, CRFB), instituiu a Defensoria Pública (art. 134, caput, CRFB) como instituição essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 5º, LXXIV, CRFB.
II. EVOLUÇÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 – EMENDAS CONSTITUCIONAIS Nº 45/2004 E Nº 80/2014
Apesar de prevista na redação originária do art. 134 da Constituição da República de 1988, a maioria dos Estados brasileiros omitiu-se em estruturar a Defensoria Pública de forma a garantir que o direito fundamental de acesso à justiça fosse, efetivamente, assegurado a todas as pessoas necessitadas. Em verdade, o Estado sonegava este direito fundamental para a maioria dos necessitados.
Neste cenário, o Constituinte derivado percebeu que, para dar efetividade ao comando constitucional, era necessário fortalecer a Defensoria Pública e desatar as amarras que retardam a sua expansão. Assim que, quando da "Reforma do Judiciário" implementada pela Emenda Constitucional nº 45, de 30 de dezembro de 2004, foi constitucionalizada a autonomia funcional e administrativa da Defensoria Pública, fixando-lhe, ainda, a prerrogativa de iniciativa de sua proposta orçamentária, conforme a redação dada ao § 2º, inserido no artigo 134 da Constituição Federal.
O Supremo Tribunal Federal (STF) assim sintetizou os efeitos da Emenda Constitucional nº 45:
"Ninguém tem dúvida de que a EC nº 45/2004 conferiu essa relevantíssima garantia institucional às Defensorias Públicas Estaduais, não por excesso nem acaso, senão para que, a salvo de ingerências ou injunções político-administrativas do Poder Executivo ou doutras esferas, possam exercer, em plenitude, o nobre ofício de assistência jurídica gratuita aos que não dispõem de meios econômicos para a contratação de advogado, tornando-os com isso, em especial, sujeitos ativos do direito fundamental de acesso à Justiça.
Escusaria dizer que o conceito de autonomia equivale à idéia de auto-administração, a qual implica poder de escolha, guiado pelo interesse público, entre as alternativas juridicamente reconhecidas a certo órgão. Numa síntese, é autônomo o órgão que se rege e atua mediante decisões próprias, nos limites de suas competências legais, sem imposições nem restrições de ordem heterônoma.
Daí se tira, sem grande esforço, que a autonomia outorgada no art. 134, § 2°, da Constituição da República, como meio ou instrumento necessário para o correto e frutuoso desempenho das atribuições institucionais, pressupõe, no âmbito destas, correspondente liberdade de atuação funcional e administrativa, cuja limitação ou desnaturamento por norma subalterna tipifica situação de clara inconstitucionalidade." (ADI 4163, Relator Ministro CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 29/02/2012).
" É evidente que o caráter neófito das defensorias públicas traz dificuldades, pois o que é novo sempre enfrenta resistência; a simples existência dessas ações diretas de inconstitucionalidade já o demonstra. São instituições obrigadas a lutar por espaço, muitas vezes a duras penas; e nem poderia ser diferente, porque são muitas as demandas sociais submetidas ao Estado brasileiro por um povo carente de quase tudo. Mas a 'juventude' apresenta também, por outro lado, uma grande vantagem, e é sobre ela que eu pretendo me concentrar, já concluindo o meu voto. Refiro-me à hipótese de que, com o devido apoio, as defensorias podem surgir no cenário nacional como um grande catalisador desta nova postura que emerge, relativamente à tendência de viabilizar esforços para a resolução de conflitos de forma mais prática e efetiva, seja porque a instituição da Defensoria está ainda a procurar o seu próprio horizonte, o que facilita a tomada de caminhos inovadores, seja por se colocar de forma muito próxima à população carente e contar com uma imagem institucional altamente positiva.
Na verdade, é o Judiciário brasileiro, como um todo, que tem entrado - e que precisa entrar - nessa nova fase. O fortalecimento das defensorias, neste momento, pode trazer o impulso definitivo para a consolidação desse processo, com a oxigenação das posições jurídicas tradicionais, a partir da atuação eficaz de uma instituição moldada desde as suas bases pelas necessidades do nosso tempo." (ADI 4163, Voto da Ministra Rosa Weber).
Em 04 de junho de 2014 foi promulgada a Emenda Constitucional nº 80, conhecida como PEC da "Defensoria para Todos", que trouxe nova redação para o caput do artigo 134 da Carta Magna e nele incluiu o § 4º, determinando que seja aplicado à Defensoria Pública, no que couber, as regras da Magistratura, inclusive a inciativa de proposta de lei sobre questões específicas que afetem a organização e autonomia da Instituição (art. 93 e no inciso II do art. 96 da CRFB).
Esta emenda, além de reforçar à autonomia da Defensoria Pública e a independência funcional de seus membros, ampliou o seu âmbito de atribuições, nele inserindo a atuação extrajudicial, a defesa dos direitos coletivos e a função de promover os direitos humanos.
A referida emenda também determinou que, até o ano de 2.022, os Estados disponibilizem Defensores Públicos em todas as unidades jurisdicionais, de forma proporcional a demanda do serviço.
E sobre os efeitos da Emenda Constitucional nº 80, assim se manifestou a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF):
"Essa emenda ficou conhecida no mundo jurídico como "PEC Defensoria Para Todos", "PEC das Comarcas" ou "PEC das Defensorias Públicas", pois obriga os entes federativos brasileiros, no prazo de 8 anos, a disponibilizar defensores públicos para a população em todas as unidades jurisdicionais, observada a proporcionalidade da efetiva demanda pelo serviço da Defensoria Pública com a respectiva população.
(...) De fato, essa emenda apresenta outros instrumentos que objetivam o fortalecimento da independência e da autonomia funcional da Defensoria Pública, dentre eles a constitucionalização dos princípios institucionais da unidade, da indivisibilidade e da independência funcional, ampliando o conceito e a missão da Instituição.
Foi a EC 80 que trouxe a garantia de iniciativa de lei à Defensoria Pública, além do paralelismo natural entre os Tribunais de Justiça (TJs) e as DPEs, e, no que couber, a aplicação de preceitos do Estatuto da Magistratura de responsabilidade do Supremo Tribunal Federal, como: exigência de três anos de atividade jurídica para os concursos públicos de ingresso à carreira, mudança nos critérios de promoção por merecimento e antiguidade, previsão de cursos de preparação, aperfeiçoamento e promoção dos Defensores Públicos, subsídios remuneratórios, além do incentivo à criação do Conselho Nacional da Defensoria Pública (CNDP)". (ADI 5218, Relator Ricardo Lewandowski, julgado em 15/02/2016)
Veja abaixo o quadro de evolução da Defensoria Pública na Constituição de 1988:
III. HISTÓRICO DA DEFENSORIA PÚBLICA NO ESTADO DE SANTA CATARINA
A Constituição do Estado de Santa Catarina, promulgada em 05 de outubro de 1989, previa, em seu art. 104, que a Defensoria Pública seria exercida pela "Defensoria Dativa e Assistência Judiciária Gratuita", nos termos de lei complementar.
A Lei Complementar Estadual n.º 155 de 15 de abril de 1997 estruturou a Defensoria Dativa estabelecendo que sua organização ficaria a cargo da Ordem dos Advogados do Brasil, Seção de Santa Catarina - OAB/SC.
Já a Lei Complementar Estadual n.º 391 de 18 de outubro de 2007 previu que a Defensoria Dativa seria subsidiada por um fundo denominado de "Fundo Especial da Defensoria Dativa – FUNDEFEN".
No ano de 2006 nasce o Movimento pela Criação da Defensoria Pública no Estado de Santa Catarina, que teve a participação do curso de Direito da Universidade Comunitária da Região de Chapecó (UNOCHAPECÓ), através de Projeto de Extensão Comunitária Jurídica (PecJur), realizado em conjunto com os cursos de Serviço Social e Ciências Econômicas.
O Movimento promoveu inúmeros seminários e chegou a protocolar na Assembleia Legislativa Projeto de Lei de Iniciativa Popular, primeiro do Estado, com mais de 50 (cinquenta) mil assinaturas, com o apoio e engajamento de diversas entidades e organismos sociais catarinenses, a exemplo de sindicatos, associações profissionais, entidades religiosas, instituições de ensino e cidadãos catarinenses.
O Movimento também mobilizou a Associação Nacional dos Defensores Públicos Federais (ANADEF) e a Associação Nacional dos Defensores Públicos (ANADEP) a ingressarem no Supremo Tribunal Federal com ações diretas para declarar a inconstitucionalidade do modelo catarinense de Defensoria Dativa.
As referidas associações propuseram as Ações Diretas de Inconstitucionalidade nºs 3.892 e 4.270, respectivamente, que foram julgadas procedentes pelo Supremo Tribunal Federal, com o efeito de declarar a inconstitucionalidade do modelo de Defensoria Dativa e determinar a estruturação da Defensoria Pública em Santa Catarina de acordo com a Constituição de 1988 e em estrita observância à Lei Complementar federal nº 80/1994 (que estabelece as normas gerais que regem as Defensorias Públicas). Abaixo, cita-se a ementa da referida decisão:
"Ementa: Art. 104 da constituição do Estado de Santa Catarina. Lei complementar estadual 155/1997. Convênio com a seccional da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB/SC) para prestação de serviço de "defensoria pública dativa". Inexistência, no Estado de Santa Catarina, de órgão estatal destinado à orientação jurídica e à defesa dos necessitados. Situação institucional que configura severo ataque à dignidade do ser humano. Violação do inc. LXXIV do art. 5º e do art. 134, caput, da redação originária da Constituição de 1988. Ações diretas julgadas procedentes para declarar a inconstitucionalidade do art. 104 da constituição do Estado de Santa Catarina e da lei complementar estadual 155/1997 e admitir a continuidade dos serviços atualmente prestados pelo Estado de Santa Catarina mediante convênio com a OAB/SC pelo prazo máximo de 1 (um) ano da data do julgamento da presente ação, ao fim do qual deverá estar em funcionamento órgão estadual de defensoria pública estruturado de acordo com a Constituição de 1988 e em estrita observância à legislação complementar nacional (LC 80/1994). "(ADI 4270, Relator Ministro Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 14/03/2012).
Abaixo transcrevem-se trechos do voto do relator:
"Não se pode ignorar, também, que, enquanto o defensor público integrante de carreira específica dedica-se exclusivamente ao atendimento da população que necessita dos serviços de assistência, o advogado privado convertido em defensor dativo certamente prioriza, por uma questão de limitação da jornada de trabalho, os seus clientes que podem oferecer uma remuneração maior do que aquela que é repassada pelo Estado, a qual observa a tabela de remuneração básica dos serviços de advogado. Essas observações sugerem que a questão da criação de um serviço de assistência judiciária não pode ser vista apenas sob o ângulo estatístico e muito menos da perspectiva da mera economia de recursos. Veja-se, a título de exemplo, o fato de que a defensoria dativa organizada pelo Estado de Santa Catarina com apoio da seção local da OAB não está preparada e tampouco possui competência para atuar na defesa de direitos coletivos, difusos ou individuais homogêneos dos hipossuficientes e dos consumidores, atribuição que hoje se encontra plenamente reconhecida à defensoria pública (incs. VII e VIII do art. 4º da LC 80/1994, na redação da LC 132/2009).
Note-se, também, que a ênfase do modelo catarinense na assistência jurídica prestada sob o ângulo do apoio ao litígio judicial deixa de lado todos os esforços que vem sendo empreendidos por várias organizações no sentido de consolidar a cultura da resolução extrajudicial de disputas. A defensoria pública como instituição do Estado encontra-se apta para atuar nessa frente, linha de ação essencial para reduzir a quantidade de processos e tornar mais ágil o funcionamento da justiça (inc. II do art. 4º da LC 80/1994, na redação da LC 132/2009).
Confira-se, por fim, a dura realidade vivenciada pelos detentos do Estado de Santa Catarina, os quais, além de conviverem com as péssimas condições estruturais dos presídios daquela unidade da Federação, não contam, ao contrário daqueles recolhidos em unidades prisionais de outros Estados ou da União, com defensores públicos lotados nas próprias penitenciárias e centros de detenção. Essa realidade, que poderia ser facilmente alterada com a criação da defensoria pública, tem impacto direto sobre a regularidade da execução penal, gerando, como consequência, o indesejável fato do encarceramento ilegal ou por tempo que excede o do regular cumprimento da pena.
(...) Em resumo, a situação em Santa Catarina, além de severo ataque à dignidade do ser humano, cuja proteção, sob o ângulo do direito de acesso à justiça, passa variar de acordo com a sua localização geográfica no território nacional, representa, em minha opinião, grave desrespeito a uma ordem do constituinte, que não se limitou à exortação genérica do dever de prestar assistência judiciária, mas descreveu, inclusive, a forma que deve ser adotada na execução desse serviço público, não dando margem a qualquer liberdade por parte do legislador estadual.
Essa, em linhas gerais, a lição que pode ser extraída da jurisprudência desta Corte, que já se debruçou sobre situações análogas que envolviam a desvalorização da defensoria pública, tendo concluído, em todas essas ocasiões, pela necessidade imperiosa de dotar o serviço de assistência judiciária de boas e estáveis condições de trabalho, por meio da criação de instituição estatal própria, independente e organizada em carreira.
Refiro-me, por exemplo, às ocasiões em que este Supremo Tribunal Federal considerou incompatíveis com a atual ordem constitucional: (i) contratação de servidores temporários para exercer função de defensor público (ADI 2.229, rel. min. Carlos Velloso, DJ 25.06.2004; ADI 3.700, rel. min. Ayres Britto, DJe 06.03.2009); (ii) atribuição, à defensoria pública, da defesa de servidores públicos estaduais processados civil ou criminalmente (ADI 3.022, rel. min. Joaquim Barbosa, DJ 04.03.2005); (iii) regras de investidura do defensor público-geral, seu substituto e do corregedor-geral da defensoria pública estadual em desacordo com os critérios fixados na lei complementar nacional (ADI 2.903, rel. min. Celso de Mello, DJe 19.09.2008); (iv) exercício de advocacia privada por defensores públicos, à margem das atribuições institucionais (ADI 3.043, rel. min. Eros Grau, DJ 27.10.2006); e, também, (v) transposição dos cargos de assistente jurídico de penitenciária e de analista de justiça para defensor público, sem prévio concurso, em violação às normas que estruturam a defensoria pública no país (ADI 3.819, rel. min. Eros Grau, DJe 28.03.2008). Em todas essas ocasiões, a Corte concluiu pelo caráter essencial da defensoria pública no Brasil, exigindo-se sua estruturação como instituição autônoma, dotada de servidores de carreira, na qualidade de órgão de Estado. Ante o exposto, julgo procedente a ação direta para declarar a inconstitucionalidade de todos os dispositivos impugnados."
Em decorrência desta decisão, foi criada a Defensoria Pública do Estado de Santa Catarina através da aprovação da Emenda Constitucional estadual nº 62/2012, que adequou o art. 104 da Constituição do Estado de Santa Catarina ao art. 134 da Constituição da República, e da aprovação da Lei Complementar Estadual n.º 575, de 02 de agosto de 2012, que dispõe sobre a sua organização e funcionamento no Estado.
Também como consequência desta decisão, foi extinto o "Fundo Especial da Defensoria Dativa – FUNDEFEN", que quando de sua liquidação, em 2012, tinha um passivo com advogados dativos na monta de cerca de R$ 100 milhões de reais.
Atualmente, existem 120 (cento e vinte) cargos de Defensor Público criados no Estado de Santa Catarina.
A universalização do modelo constitucional de assistência jurídica gratuita para toda a população vulnerável de Santa Catarina depende da criação de mais 238 (duzentos e trinta e oito) cargos de Defensor Público e, para isso, é necessária a aprovação da Emenda Substitutiva Global ao Projeto de Lei Complementar nº 30.2/2017, que tramita na Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina.
Clique aqui para ver alguns exemplos da atuação da Defensoria Pública do Estado de Santa Catarina.
ROCHA, Bheron. "Defensoria Pública autônoma é escolha consciente e coerente da Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988". Revista Empório do Direito. Publicado em 10/05/2016.