SEI/ANATEL - 0581821 - Informe
Informe nº 4/2016/SEI/SOR
INTERESSADO: AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES - ANATEL
Proposição de Modelo Regulatório - Projeto Estratégico de Reavaliação do Modelo de Outorga e Licenciamento de Estações.
Regulamento dos Serviços de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 73, de 25 de novembro de 1998;
Norma nº 16/1997 - Serviço Móvel Global por Satélites Não-Geoestacionários (SMGS), anexa à Portaria nº 560, de 3 de novembro de 1997;
Regulamento de Licitação para Concessão, Permissão e Autorização de Serviço de Telecomunicações e de Uso de Radiofreqüência, aprovado pela Resolução nº 65, de 29 de outubro de 1998;
Regulamento de Uso do Espectro de Radiofreqüências, aprovado pela Resolução nº 259, de 19 de abril de 2001;
Regulamento para Expedição de Autorização para Prestação de Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral – STFC, aprovado pela Resolução nº 283, de 29 de novembro de 2001;
Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal – PGA-SMP, aprovado pela Resolução nº 321, de 27 de setembro de 2002;
Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Exploração de Serviços de Telecomunicações e pelo Direito de Exploração de Satélite, aprovado pela Resolução nº 386, de 3 de novembro de 2004;
Regulamento do Serviço Móvel Especializado - SME, aprovado pela Resolução nº 404, de 5 de maio de 2005;
Regulamento do Serviço de Radioamador, aprovado pela Resolução nº 449, de 17 de novembro de 2006;
Regulamento do Serviço Rádio do Cidadão, aprovado pela Resolução nº 578, de 30 de novembro de 2011;
Regulamento do Serviço de Acesso Condicionado – SeAC, aprovado pela Resolução nº 581, de 26 de março de 2012;
Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM, aprovado pela Resolução nº 614, de 28 de maio de 2013;
Regulamento do Serviço Limitado Privado, aprovado pela Resolução nº 617, de 19 de junho de 2013;
Regulamento do Serviço Limitado Móvel Aeronáutico e do Serviço Limitado Móvel Marítimo, aprovado pela Resolução nº 651, de 13 de abril de 2015;
Modelo de Termo de Autorização para Exploração do Serviço Limitado Especializado, submodalidade Serviço de Rede Especializado, de interesse coletivo, aprovado pela Resolução nº 215, de 29 de fevereiro de 2000;
Modelo de Termo de Autorização para Exploração do Serviço Limitado Especializado, submodalidade Serviço de Circuito Especializado, de interesse coletivo, aprovado pela Resolução nº 216, de 29 de fevereiro de 2000;
Modelos de Termo de Autorização para Exploração do Serviço de Comunicação Multimídia, de interesse coletivo, aprovados pela Resolução nº 328, de 29 de janeiro de 2003.
Do Projeto de Reavaliação do Modelo de Outorga e Licenciamento
O Brasil é o país com a 5ª maior área geográfica do mundo, possui uma população de 205 milhões de pessoas, espalhadas por 5.570 municípios e mais de 40 mil localidades. O país é a maior economia da América Latina e a 9ª maior potência econômica mundial, segundo dados atuais.
Nesse contexto, o setor de telecomunicações exerce especial papel, representando, no ano de 2015, 4% do Produto Interno Bruto brasileiro, o que equivale a uma receita bruta anual de 233,7 bilhões de reais. Mais de 83,9% da população brasileira é atendida por, pelo menos, quatro operadoras do Serviço Móvel Pessoal, sendo que apenas 6% é atendida por somente uma prestadora.
Atualmente, há no país 301.965 entidades autorizadas a explorar algum serviço de telecomunicação, 255.186.689 estações de telecomunicações licenciadas, dentre estações móveis e fixas, e 60.177 equipamentos homologados.
Há, no Brasil, cerca de 260 milhões de acesos móveis, 43 milhões de acessos à telefonia fixa, 26 milhões de acessos à banda larga fixa e 19 milhões de acessos ao serviço de TV por assinatura. Existem, ainda, 12 mil estações de TV e RTV, 2.600 estações de FM, 1.700 estações de AM e 4.500 rádios comunitárias.
O Brasil possui um dos maiores mercados de banda larga fixa do mundo. Conforme informações de 2014, o país figurava entre os 10 maiores mercados, ficando na sétima posição em termos de assinaturas. A evolução da densidade da banda larga brasileira tem crescido acima da média mundial e demonstrado uma trajetória bem superior aos demais países em desenvolvimento. De um total de 5.570 municípios, 5.536 possuem acesso de SCM, serviço prestado por mais de 6 mil empresas outorgadas. Em termos de opções de consumo, observa-se que cerca de 60% dos municípios, com acessos informados, possuem até 3 prestadoras de SCM.
A Anatel realizou cerca de 10.513 outorgas de serviços de telecomunicações no último ano. Fora isso, a Agência efetivou, em 2015, 3.325.778 licenciamentos de estações. No decorrer do ano, foram arrecadados R$ 3.028.763.592,31 relativos à Taxa de Fiscalização e Funcionamento e à Taxa de Fiscalização de Instalação, além de R$ 2.314.780.437,92 referentes a preços públicos provenientes da expedição de autorizações para exploração de serviços e recursos escassos.
Tais números expressam a importância estratégica e econômica do setor de telecomunicações para o desenvolvimento da nação, especialmente em um momento em que o país atravessa a maior recessão dos últimos 125 anos.
Nesse contexto, o atual modelo de outorga e licenciamento, instrumento para gestão dos recursos escassos de telecomunicações, ocupa lugar de destaque para o alcance dos objetivos estratégicos da Anatel, quais sejam: a)promover a ampliação do acesso e o uso dos serviços, com qualidade e preços adequados; b) estimular a competição e a sustentabilidade do setor; c) promover a satisfação dos consumidores; e d) promover a disseminação de dados e informações setoriais.
Com efeito, o Projeto Estratégico de Reavaliação do Modelo de Outorga e Licenciamento, no âmbito do Planejamento Estratégico da ANATEL, surgiu da necessidade de se aperfeiçoar a regulamentação referente à outorga e licenciamento, com vistas a reduzir as barreiras de entrada para novos players que pretendam atuar no mercado de telecomunicações e facilitar a prestação do serviço pelas autorizadas e concessionárias por meio da eliminação de restrições para a prestação e pela adoção de mecanismos menos complexos e dispendiosos para o setor.
O Projeto de Reavaliação do Modelo de Outorga e Licenciamento, ao lado dos Projetos de Reavaliação do Modelo de Gestão de Espectro e de Automação dos Processos de Outorga e Licenciamento, faz parte do Programa Estratégico de Simplificação da Outorga e Licenciamento, por meio do qual se busca otimizar de forma integral todo o processo de outorga e licenciamento de estações. Além disso, juntamente com os projetos de Reavaliação do Regime e Escopo dos Serviços de Telecomunicações, de Reavaliação do Modelo de Gestão da Qualidade de Serviços de Telecomunicações e do já citado de Reavaliação do Modelo de Gestão de Espectro, é considerado como projeto estruturante da revisão do modelo regulatório no setor de telecomunicações brasileiro.
Tendo em vista as projeções de crescimento das comunicações máquina a máquina, a internet das coisas e o expressivo número de equipamentos que serão interconectados às ditas redes de quinta geração, faz-se necessária uma profunda discussão sobre os mecanismos que serão utilizados na outorga e licenciamento de modo a possibilitar o pleno funcionamento do setor e a desejável expansão das redes de telecomunicações. Deve-se observar que o aumento no número de terminais interconectados às redes ocorrerá num contexto em que os serviços prestados mostram-se cada vez mais convergentes, com evidente substituição de serviços de voz por serviços de dados e crescente uso de aplicações OTT – Over-the-top. A massificação do uso de smartphones e o crescente tráfego de dados sobre plataforma IP atenua cada vez mais a relevância de distinção de classificações de serviços com base em conceitos de mobilidade ou tecnologia empregada.
O Projeto contou com a colaboração do consórcio Advisia OC&C Strategy Consultants, doravante Advisia, grupo contratado para suportar a implementação de projetos estratégicos da Anatel, nos termos propostos no contrato PROC-AB-0125-15-BDT, conforme disposto na Portaria nº 696, de 14 de agosto de 2015, do Conselho Diretor. A necessidade dessa contratação encontra seu pilar inicial na Análise nº 11/2015-GCIF, de 30 de janeiro de 2015, tendo sido viabilizada no âmbito do Acordo de Cooperação com a União Internacional de Telecomunicações, Revisões "D" e "E" do Projeto 9-BRA/98/006.
A condução do Projeto Estratégico partiu da realização de diagnósticos relativos a situações identificadas como desafiadoras no setor de telecomunicações brasileiro. Utilizando-se de benchmark internacional promovido pela Advisia Consultoria, a equipe passou a visualizar, com base nas melhores práticas internacionais, cenários aplicáveis à realidade do país que se prestassem a solucionar as problemáticas identificadas.
A Equipe do Projeto Estratégico, composta por trinta e um servidores de diversas áreas da Anatel (conforme Termo de Abertura de Projeto, Sei nº 0580202), no Workshop realizado em 07 de agosto de 2015, concluiu pela necessidade de adoção de novo modelo de outorga e licenciamento que propicie agilidade no atendimento dos pedidos e redução da complexidade dos procedimentos e dos custos envolvidos no processo. Ao mesmo tempo, tal modelo deverá ser capaz de atender a segurança jurídica necessária, de modo a conferir estabilidade regulatória para o setor.
Ao fim do encontro, a Equipe pode identificar as seguintes premissas que deverão nortear toda a consecução do Projeto Estratégico:
Eliminação de regras excessivas;
Redução de documentação exigida;
Diminuição de entraves e barreiras de entrada;
Facilitação de acesso aos recursos escassos;
Promoção do uso eficiente do espectro;
Manutenção de competição no setor;
Adoção de medidas que se harmonizem com a convergência tecnológica;
Promoção de compartilhamento de recursos escassos e meios para prestação entre prestadoras;
Adoção de métodos arrecadatórios menos complexos e controversos, que garantam, no mínimo, os patamares atualmente obtidos;
Adoção de regras que sejam compatíveis com a automação dos procedimentos; e
Eficiência no uso dos recursos da Anatel (sistemas e pessoal).
Foi observada a necessidade preliminar de revisão da regulamentação em vigor com vistas a simplificar a documentação exigida e os procedimentos atualmente adotados. Nesse sentido, a extensão das exigências, incluindo as de cunho documental, é tolerável apenas na medida em que traga reais benefícios regulatórios ou que seja necessária à verificação de legalidade ou conformidade jurídica de certa situação.
Assim, concluiu-se ser possível a revisão de várias condições regulamentares, a fim de não impor dificuldades à atual tendência de adoção de fluxos simplificados, uniformizados e inter-relacionados entre diversos procedimentos relativos a diversos serviços de telecomunicações, permitindo a automação dos processos e a consequente redução do tempo de atendimento aos pedidos, conferindo a celeridade necessária ao adequado funcionamento do setor.
Os debates ocorridos nas sucessivas reuniões realizadas permitiram, ainda, concluir que a adoção de formas simplificadas de outorga e licenciamento acabarão por facilitar a entrada e permanência de players, o que deverá resultar no incremento da oferta de serviços e melhoria das redes de telecomunicações disponíveis. A partir daí, deverá ser observado o avanço na qualidade dos serviços prestados, além da redução da clandestinidade.
Observou-se que se evidenciará nos próximos anos aumento considerável de equipamentos conectados às redes de telecomunicações em decorrência do fortalecimento da internet das coisas no âmbito das comunicações de quinta geração. Nesse contexto, a forma de licenciamento de estações deverá ser ainda mais simplificada de maneira a permitir o funcionamento e desenvolvimento do setor.
Além disso, a simplificação dos mecanismos de licenciamento de estações ocasionará, por consequência, simplificação dos instrumentos arrecadatórios. Conforme será mostrado adiante, é possível manter os patamares de arrecadação atuais e, ao mesmo tempo, reduzir a complexidade do processo de arrecadação, de forma a reduzir eventuais questionamentos administrativos ou judiciais dos tributos devidos.
Outro ponto a ser observado é que a simplificação no licenciamento pode vir a ter impactos positivos diretos sobre a fiscalização, que poderá adotar, de igual forma, procedimentos otimizados e simplificados.
Os cenários idealizados, congruentes com a convergência tecnológica e com a futura expansão das redes de radiocomunicação, certamente contribuirão para o desenvolvimento de um panorama que fomentará o aumento da oferta dos serviços, da competição e do desenvolvimento tecnológico.
Acredita-se, por fim, que a simplificação das normas e dos procedimentos acabarão por reduzir a complexidade do setor, facilitando, assim, o planejamento e a execução de políticas públicas de telecomunicações.
Em resumo, dentre os benefícios pretendidos com a reforma do modelo de outorga e licenciamento, pode-se discriminar:
Maior segurança regulatória e jurídica para o setor;
Desburocratização e facilitação do processo decisório;
Geração de informações de melhor qualidade para o setor;
Melhorias institucionais (redução de custo, melhoria na arrecadação, melhorias no ambiente de pessoal, mais transparência, otimização de sistemas informatizados);
Aumento da oferta de serviços e melhorias nas redes e na qualidade dos serviços de telecomunicações;
Redução da clandestinidade;
Otimização da fiscalização;
Fomento à inovação e melhor acompanhamento da evolução tecnológica; e
Melhores definições, planejamentos e execuções de políticas públicas de telecomunicações.
Após a verificação de pontos sensíveis no modelo de outorga e licenciamento atualmente praticado, a equipe sugeriu temas à Advisia Consultoria para colhimento de informações sobre o tratamento internacional das questões. Além disso, foram definidos, junto à consultoria, os países a serem pesquisados, quais sejam: Alemanha, Austrália, Estados Unidos, Índia, Malásia e Reino Unido. Foram sopesados, na escolha, o desenvolvimento do setor de telecomunicações dos países, similaridades territoriais e sócio-econômicas, facilidade de acesso aos dados dos países, dentre outros.
A Advisia forneceu, então, os Relatórios II.1 (SEI nº 0581283 e nº 0581292) e II.2 (SEI nº 0581338 e nº 0581347), nos quais constam o resultado da pesquisa realizada, contendo as conclusões sobre o funcionamento da outorga de serviços e do licenciamento de estações nos países examinados. Além disso, constam dos documentos as conclusões da consultoria sobre a possibilidade de implementação de reformas no sistema brasileiro frente as situações identificadas pela Equipe de Projeto.
Nesse sentido, foi elaborado um mapa de cenários, em conjunto com a Equipe, que se mostra capaz de transformar a atual realidade do setor de telecomunicações por meio da alteração do arcabouço legal e regulamentar vigente, visando a constituir um panorama orientado segundo as práticas internacionais mais acertadas com relação aos procedimentos de outorga e licenciamento. Os cenários foram classificados com "notas" A, C e E. O cenário tipo A é aquele em que a situação atualmente vigente permaneceria inalterada. O cenário tipo C é aquele de mais fácil implementação, geralmente realizável por meio de atos de competência da Anatel. Por seu turno, o cenário tipo E é aquele de implementação mais complexa, seja por exigir alteração legislativa, seja por demandar mudanças estruturais no status quo que necessitariam de um período maior de maturação com vistas à sua realização.
Dessa maneira, foi possível delimitar os temas de estudo indicados na tabela 1, a seguir, acompanhados de cenários alternativos, vislumbrados no intuito de se constituir um novo paradigma de outorga e licenciamento, planejado para garantir o dinamismo necessário ao adequado funcionamento do setor de telecomunicações frente aos desafios vindouros.
Subaspecto
Autorização para prestação de serviços
Procedimento para disponibilização
Órgão responsável pelo licenciamento e outorga
Procedimento para compartilhamento
Responsável pela operacionalização
Chamadas longa-distância
Tabela 1 - Temas de estudos do Projeto Estratégico
O mapa de cenários obtido dos estudos realizados, conforme explicitado no Relatório II.3 (SEI nº 0581426), pode ser representado na figura abaixo:
Figura 1 - Mapa de Cenários
Ao final, os cenários estudados foram novamente submetidos à Equipe de Projeto, acompanhados de formulário fornecido pela Advisia, no intuito de se sopesarem os impactos positivos e negativos de cada proposta para diferentes stakeholders e o esforço de implementação de cada uma delas. Tal abordagem constitui uma análise multicritérios, metodologia tradicional de análise de impacto regulatório. O resultado de todo trabalho desempenhado pela consultoria, desde as primeiras discussões quanto aos problemas a serem enfrentados até as avaliações qualiquantitativas das alternativas de solução, culminou nas conclusões do Relatório II.3, o qual propõe a descreve a análise de impacto regulatório e define o o modelo regulatório proposto, além de tecer comentários sobre aspectos jurídicos da implementação dos cenários recomendados.
DA ANÁLISE DOS ASPECTOS ESTRUTURANTES
Aspecto estruturante "Autorização para a prestação de serviços"
Subaspecto "Exigências normativas"
​Observa-se, em primeiro lugar, que o procedimento de outorga no âmbito da Anatel é regulamentado diferentemente por serviço prestado, tendo em vista a existência de diversos regulamentos aprovados para diversos serviços de telecomunicações. Tal diversidade normativa não se coaduna com as atuais tendências de convergência tecnológica e de eficiência administrativa.
A forma particionada de se pensar a prestação dos serviços acaba por gerar uma multiplicidade de processos administrativos, atos de autorização e decisões administrativas.
Tal fato tende a ser minimizado na medida em que a classificação atual dos serviços convergir, seguindo a tendência atual de se prestar diferentes modalidades sobre a mesma plataforma tecnológica, resultando em novas formas de prestação de serviço e se demandando classificações mais otimizadas.
Contudo, em decorrência das peculiaridades de cada modalidade, nota-se que o processo de convergência de classificação dos serviços ocorre num continuum progressivo, em virtude da necessidade de evolução gradual das classificações no intuito de se possibilitar a transição adequada de elementos relacionados à remuneração de redes entre os serviços, ao regime de prestação, à tarifação, à tributação, dentre outras razões.
Mostra-se premente, portanto, a adoção imediata de mecanismos relacionados à simplificação na expedição das outorgas, com a uniformização de documentação, procedimentos e fluxos dentre os diferentes serviços, considerando-se a atual classificação adotada.
Do benchmark realizado, há de se observar que a prática internacional mais comum é a adoção de regimes de autorização geral, prescindindo-se, normalmente, da necessidade de protocolo ou carregamento extensivo de documentos.
Nesse sentido, vale destacar que a Anatel adquiriu, recentemente, a solução de software denominada Mosaico, que vem possibilitando o processamento automatizado dos pedidos de outorga. Com o objetivo de acelerar o atendimento dos requerimentos, estão sendo elaborados fluxos unificados de procedimentos entre os serviços. Já se encontra em funcionamento o módulo de outorga para expedição de autorização para o Serviço de Comunicação Multimídia e brevemente se pretende estender a utilização do sistema para outorga de todos os serviços.
Nessa direção, mostra-se conveniente a adoção de regramento único e simplificado para obtenção de autorizações para exploração de serviços a serem expedidas pela Anatel. Tal regramento deverá prever procedimento iniciado mediante apresentação eletrônica do requerimento e da documentação necessária, conforme procedimento a ser demonstrado detalhadamente no tópico posterior.
Conforme consta do Relatório II.3 (SEI nº 0581426), a verificação do impacto regulatório realizado pela Advisia considerou a adoção de formas mais simplificadas de outorga como a alternativa mais recomendável estudada, apresentando impacto ponderado mais positivo e melhor nota global.
Nessa esteira, observa-se ser possível a adoção de um cenário com normas simplificadas que contemplem de forma uniformizada as diversas modalidades de serviços de telecomunicações, o que poderia ser implementado de forma relativamente simples por meio da edição de um Regulamento Geral de Outorgas e com a revogação da parte relativa a procedimentos de outorga dos regulamentos dos serviços em vigor, a exemplo do Regulamento para Expedição de Autorização para Prestação de Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral – STFC, aprovado pela Resolução nº 283, de 29 de novembro de 2001, do Regulamento do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 477, de 7 de agosto de 2007, do Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM, aprovado pela Resolução nº 614, de 28 de maio de 2013, do Regulamento do Serviço de Acesso Condicionado – SeAC, aprovado pela Resolução nº 581, de 26 de março de 2012, dentre outros.
Sem querer esgotar a discussão sobre o tema, submete-se para análise preliminar uma minuta prévia de possível Regulamento Geral de Outorga (Minuta SEI nº 0581821), no intuito de se iniciarem os debates sobre o assunto. Além disso, no corpo da minuta de Resolução de aprovação da proposta de Regulamento, segue, também, proposta de revogação e alteração de diversos dispositivos regulamentares sobre outorga relativos a diversos serviços de telecomunicações.
No Regulamento Geral de Outorgas proposto, a parte que trata da exigência documental restringe-se a demandar o registro de requerimento eletrônico à Anatel, mediante o preenchimento de formulário e envio de documentação pertinente em meio digital. Para os serviços de interesse coletivo, será exigido especificamente o rol de documentos discriminados no artigo 133 da Lei Geral de Telecomunicações para obtenção de autorização, transmitido por meio de formulário digital. Quanto aos serviços de interesse restrito, nota-se que não há exigências documentais específicas estabelecidas em lei para obtenção de outorga, sendo suficiente a previsão sobre o preenchimento de formulário eletrônico, ao qual deverão ser anexados os documentos necessários à verificação da conformidade da pessoa jurídica e de sua representação.
Além disso, observou-se que tal regulamento já poderia conter a tendência estabelecida pela proposta de Resolução que trata do Novo Regulamento sobre Equipamentos de Radiocomunicação de Radiação Restrita (RERR), em substituição ao aprovado pela Resolução nº 506/2008, cuja minuta já foi submetida à Consulta Pública sob o nº 23, de 2 de setembro de 2015 (Processo nº 53500.020152/2012-04). Nessa esteira, vislumbra-se a possibilidade de dispensa de autorização para a exploração de serviços de telecomunicações nos casos em que as redes de telecomunicações de suporte utilizarem exclusivamente meios confinados e/ou equipamentos de radiocomunicação de radiação restrita, aplicável aos casos de prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo com até 5.000 (cinco mil) acessos em serviço e aos casos de prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse restrito em geral. Em qualquer caso, conforme consta do processo de revisão do Regulamento de Radiação Restrita, em fase de instrução para submissão ao Conselho Diretor, a prestadora que fizer uso da dispensa deverá comunicar previamente à Agência o início de suas atividades em sistema eletrônico próprio da Anatel e deverá atualizar seus dados cadastrais anualmente, até o dia 31 de janeiro. Destaca-se que a dispensa não exime a prestadora da obrigatoriedade de atendimento das condições, requisitos e deveres estabelecidos na legislação e na regulamentação. Além disso, atingido o limite de cinco mil acessos, a prestadora deverá providenciar a competente outorga para exploração do serviço em até 60 (sessenta) dias.
Por fim, destaca-se que, para que o país esteja efetivamente alinhado com as melhores práticas internacionais, é necessário que se repense a extensão da documentação exigida para fins de comprovação de cumprimento das condições objetivas e subjetivas para obtenção de outorga, e em especial da situação de regularidade fiscal.
Atualmente, a interpretação que se faz dos artigos 132 e 133 da Lei Geral de Telecomunicações, especialmente no âmbito do órgão de consultoria jurídica da Agência, leva à exigência de extensa documentação de comprovação de aptidão técnica e regularidade fiscal em todas as esferas de poder para obtenção de outorga para todos os serviços de interesse coletivo. Pondera-se que tal prática não se mostra proporcional e não se evidenciou sua aplicação na esfera internacional. Vale citar os mencionados dispositivos legais:
I - disponibilidade de radiofrequência necessária, no caso de serviços que a utilizem;
II - não estar proibida de licitar ou contratar com o Poder Público, não ter sido declarada inidônea ou não ter sido punida, nos dois anos anteriores, com a decretação da caducidade de concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações, ou da caducidade de direito de uso de radiofrequência;
Os estudos de impacto regulatório demonstraram que a simplificação da documentação exigida leva à agilidade nos procedimentos e a redução de barreiras de entrada, promovendo a competitividade do setor.
Nessa esteira, propõe-se ao Conselho Diretor avaliar a conveniência e oportunidade de, neste momento, se elaborar proposta de alteração legal (Minuta SEI nº 0598315), buscando a supressão do art. 132, inciso II, da LGT, que se tornou inócuo em face da evolução tecnológica, tendo em vista que a informatização dos processos de outorga e licenciamento da Agência e a evolução do banco de dados em que são cadastradas as características técnicas das estações componentes das redes de telecomunicações há muito tornaram obsoletas as exigências estabelecidas.
Nesse ínterim, nota-se que a imperatividade de apresentação de projeto técnico para obtenção de autorização para todos os serviços, prevista no citado artigo, mostra-se, em muitos casos, sem utilidade frente aos dados técnicos coletados das prestadoras e cadastrados em sistemas informatizados atualmente. Além disso, a exigência pode se revelar desproporcional, em decorrência da simplicidade da estrutura necessária à prestação de certos serviços.
Propõe-se, também, a racionalização do inciso III do artigo 133 da LGT, cuja amplitude necessita ser melhor definida, especialmente no que se refere ao conceito de regularidade fiscal, a qual poderia ter como foco a comprovação na esfera federal. Segue anexa à presenta peça uma minuta de proposição de alteração legislativa com vistas à solucionar ambas as situações apontadas.
Em suma, no intuito de se promover a revisão das exigências normativas do processo de expedição de autorizações para prestação dos serviços, propõe-se:
Edição de Regulamento Geral de Outorgas, na forma da minuta preliminar anexa (Minuta SEI nº 0593883);
Revogação e alteração de dispositivos regulamentares relativos a diversos serviços de telecomunicações, conforme consta da minuta de aprovação de Regulamento Geral de Outorgas em anexo (Minuta SEI nº 0593883);
Minuta de Projeto de Lei com vistas a alterar os artigos 132 e 133 da Lei Geral de Telecomunicações (Minuta SEI nº 0598315).
Subaspecto "Tipo de procedimento"
De início, há que se observar que o processo para obtenção de autorização da Anatel para prestação de serviço de telecomunicações depende de análises profissionais realizadas por servidores da Agência sobre um conjunto extenso de documentos que, na prática, representam altos custos para o setor e para o regulador sem ganhos correspondentes.
Atualmente, no Brasil, o interessado apresenta, na maioria dos casos, um requerimento acompanhado de vasta documentação jurídica da empresa, em meio físico. Devem ser apresentados documentos originais ou cópias autenticadas em cartório. É instaurado um processo administrativo, que é encaminhado para um especialista jurídico e para um especialista em engenharia para análises. Após as análises, é encaminhado o boleto à empresa para pagamento das taxas e é requerido que ela apresente substancial documentação comprobatória de sua regularidade fiscal. Tais documentos são exigidos ao fim do processo, pois são certidões que possuem curto período de validade. O processo retorna ao especialista jurídico para verificação das certidões e segue para assinatura do Informe pelo Gerente e do Ato pelo Superintendente de Outorga e Recursos à Prestação ou pelo Conselho Diretor, conforme o caso. Em certos casos há emissão de Termos de Autorização e nova atualização da documentação de regularidade fiscal. Após a obtenção da autorização para prestar o serviço e, quando necessário, da autorização referente ao direito de uso das radiofrequências, deve ser obtida a licença para operar a estação de telecomunicações.
O processo atual é visto como excessivamente formalista. Com isso, perde-se a agilidade adequada à dinâmica do setor de telecomunicações.
Do benchmark realizado, nota-se que, atualmente, a prática mais comum é a adoção de regimes de autorização por simples notificação, aqui entendida como a autorização pelo regulador para prestação do serviço mediante a mera apresentação de requerimento eletrônico, sem necessidade de carregamento eletrônico de documentos e sem necessidade de análise prévia por servidores do órgão, a exemplo dos procedimentos adotados pela Alemanha e Reino Unido (SEI nº 0581292).
A análise de impacto regulatório realizada pela Consultoria revela que o cenário em que a autorização é expedida mediante simples notificação da prestadora recebeu a melhor nota global.
Há que se reconhecer, no entanto, que segundo a interpretação comumente realizada da estrutura burocrático-normativa vigente, a expedição de outorga, especialmente para serviços de interesse coletivo, prescindiria de análise profissional por parte de servidor, especialmente em decorrência da necessidade de verificação do cumprimento das exigências estabelecidas nos artigos 132 e 133 da Lei Geral de Telecomunicações, os quais demandam a apresentação de projeto técnico e a disponibilidade de regularidade fiscal pela empresa.
Dessa forma, não obstante o Relatório II.3 (SEI nº 0581426) da Advisia ter considerado que o cenário de autorização por simples notificação foi o que recebeu a melhor nota global, sendo o mais indicado para o país, no mesmo Relatório, na parte relativa aos aspectos jurídicos para implementação, a consultoria contratada argumenta que "a interessada poderia requerer a emissão dessas certidões no momento da formalização da outorga e registrá-las em cartório de registro de títulos e documentos, podendo a Anatel requerê-las a qualquer tempo. Com o registro das certidões negativas em cartório, poder-se-á manter registro de que, à época da outorga, a empresa detinha as condições necessárias ao seu deferimento pela Anatel".
Observa-se que tal recomendação mostra-se de difícil operacionalização, além de trazer novos custos e procedimentos notariais adicionais ao processo, perseguindo o caminho contrário àquele objetivado no Projeto Estratégico.
Contudo, é interessante notar que uma interpretação construtivista dos preceitos legais, com vistas a propiciar ganhos para todos os envolvidos decorrentes da simplificação dos procedimentos, pode conduzir o hermeneuta à possibilidade de otimização dos mecanismos de exigência da documentação de forma a automatizar totalmente todo o processo de obtenção de outorga e racionalizar os instrumentos de verificação do cumprimento das exigências legais.
Nota-se que os verbos utilizados pelo legislador na redação do artigo 133, ao estabelecer exigências para prestar o serviço, foram: "estar", "dispor" e "ser". Depreende-se que é plenamente viável que a pretendente a prestadora declare, no momento da obtenção da outorga, a conformidade com tais exigências legais. A declaração de conformidade com diversas exigências normativas já é realidade na instrução dos requerimentos perante a Anatel, a exemplo do que ocorre com a Declaração de Inexistência de Pedidos de Falências, da Declaração de Obediência ao Artigo 5º da Lei nº 12.485/2011 e de diversas outras exigidas no curso dos processos.
Quanto ao projeto técnico, sua apresentação dar-se-ia por meio de inserção de dados em sistema informatizado. Parte do esforço de pessoal da Anatel atualmente responsável pela análise dos pedidos de outorga poderia ser direcionada para verificação periódica da manutenção das condições pelas outorgadas, de forma sistêmica e racional. Nesse ínterim, cumpre mencionar que a área técnica da Anatel possuiria plena capacidade para instituição formal de métodos próprios de coleta de informações periódicas sobre a situação de regularidade das prestadoras aliados a ferramentas automatizadas de consulta. Assim, a qualquer tempo em que seja verificada a perda de quaisquer das condições para prestação do serviço, poderá ser instaurado processo de cassação da outorga na forma do artigo 139 da LGT.
É importante salientar que a Procuradoria Federal Especializada já sinalizou algumas vezes, a exemplo do Parecer nº 1097/2013/DFT/PFE-Anatel/PGF/AGU, aprovado em 6 de novembro de 2013, sobre a necessidade de verificação periódica da manutenção das condições subjetivas para obtenção da autorização no decorrer da prestação do serviço. Tal verificação é realizada, na prática, hoje, no momento de expedição de novas radiofrequências às prestadoras, na efetivação da prorrogação de direitos e quando da análise de outros pedidos apresentados pelas interessadas, dentre outros momentos. Nesse sentido, a adoção de um procedimento totalmente automatizado de outorga, com a verificação dos aspectos da regularidade fiscal cuja obtenção seja possível de forma igualmente automática, permitiria a alocação de recursos humanos para verificação periódica e racional de toda a base de prestadoras, em momentos programados e oportunos, possibilitando a análise individualizada e instauração de processo de cassação quando necessário.
Nesse ponto, vale comentar que o Sistema Mosaico permite a interação com bases de dados pertencentes a outros entes púbicos, de forma a possibilitar a conferência automática de diversos aspectos da regularidade fiscal, evitando, dessa forma, expedição de autorizações a pessoas naturais e jurídicas em situação irregular. A verificação completa e periódica ficaria a cargo do pessoal especializado da Anatel, que já instruiria os devidos processos de cassação quando detectada situação de irregularidade.
Vale destacar que atualmente os pedidos de outorga para o Serviço de Comunicação Multimídia já estão sendo processados pelo Sistema Mosaico, que permite a automação de grande parte do fluxo de procedimento de outorga. No entanto, em decorrência da atual interpretação do comando dos artigos 132 e 133 da LGT, ainda se considera necessária a realização de análise prévia à expedição do Ato realizada por servidores da Anatel.
Dessa forma, para que fosse possível avançar rumo à automatização completa do procedimento de expedição de autorizações seria necessário que se otimizasse a interpretação do comando dos artigos 132 e 133 da Lei Geral de Telecomunicações, permitindo que a interessada declare sua situação de conformidade com os dispositivos ao mesmo tempo em que o sistema informatizado já consultaria diversos aspectos da regularidade fiscal, a depender da disponibilidade das bases de dados dos órgãos detentores das informações. Paralelamente, seriam adotados mecanismos racionais e periódicos de verificação de manutenção das condições para obtenção de outorga, de acordo com metodologia a ser formalizada pela área técnica.
Vale registrar que, no subaspecto estudado no item anterior, relativo às exigências normativas do processo, foi sugerida a supressão do artigo 132, inciso II, e a flexibilização do artigo 133, com o objetivo de direcionar o foco do processo para a eficiência e agilidade (Minuta SEI nº 0597962).
Contudo, no intuito de harmonizar os mecanismos atualmente adotados de verificação prévia da regularidade fiscal com as tendências internacionais observadas, focadas na eficiência, com obtenção de autorização para prestar os serviços mediante notificação da interessada, vislumbrou-se um modelo misto, que será adiante relatado, compatível com a legislação vigente, com a interpretação atualmente praticada do artigo 132 da LGT e aderente à minuta de Regulamento Geral de Outorgas anexa à presente peça.
Proposição de Novo Modelo de Processo de Outorga
O pedido de autorização deverá ser apresentado em forma eletrônica, mediante o preenchimento do formulário digital disponibilizado, com envio eletrônico dos documentos necessários, já relatados no subaspecto anteriormente estudado.
Após a verificação, pelos servidores da Anatel, da documentação apresentada em meio digital e do pagamento pela interessada do preço respectivo, se for o caso, será expedido um ato de autorização de caráter geral. Contudo, a autorização para prestar cada uma das modalidades de serviço atualmente existentes possuirá como requisito de eficácia a notificação, pela interessada, do início da prestação daquela modalidade de serviço específica.
Com isso, no modelo proposto, haverá a expedição de único ato administrativo formal que possibilitará à interessada prestar qualquer modalidade de serviço, desde que notifique à Anatel, previamente, da intenção de prestar um determinado serviço de telecomunicações, momento em que a autorização expedida pela Agência se aperfeiçoa, passando a produzir como efeito a possibilidade de que o serviço indicado na notificação possa ser explorado.
Ressalte-se que para a exploração de serviços de telecomunicações que dependem do uso de radiofrequências a notificação terá como requisito de validade a obtenção prévia da necessária autorização de uso do meio de prestação.
Conjuntamente com o pedido para explorar serviços de telecomunicações, já deverá ser notificada a exploração de, pelo menos, uma modalidade de serviço.
A prestadora apenas aderirá às obrigações e regras de determinada modalidade de serviço a partir do momento da notificação da exploração daquele serviço específico.
Caso a prestadora notifique, apenas, a exploração de serviços de interesse restrito, será expedido um ato de autorização de serviços de telecomunicações de interesse restrito. Se, contudo, a empresa notifique a exploração de serviço de interesse coletivo, será expedido ato de autorização de serviços de telecomunicações de interesse coletivo e restrito.
A exemplo do já ocorre no PSO – Procedimento Simplificado de Outorga, estabelecido pela Portaria nº 639, de 25 de julho de 2013, deverá ser recolhido um único preço público pela outorga, independentemente de quais serviços de telecomunicações serão efetivamente explorados e notificados à Agência. A questão do preço a ser cobrado é debatido no item 3.2.4. do presente Informe.
A figura abaixo ilustra o modelo proposto:
Figura 2 - Fluxo simplificado do modelo proposto
Observa-se que, no modelo praticado atualmente, para cada um dos serviços de telecomunicações cuja outorga é requerida pelas empresas, é instruído novo processo administrativo. É solicitada a apresentação de nova documentação a ser novamente analisada por servidores da Anatel, devendo ser pago novo preço público. No caso do Procedimento Simplificado de Outorga, atualmente em vigor, quando os pedidos de SCM, STFC e SeAC são apresentados de forma simultânea, é cobrado um único preço público e os requerimentos são instruídos conjuntamente, com a expedição de três atos administrativos formais. Tal procedimento, já instituído, certamente trouxe ganhos ao setor, ocasionando simplificação e redução de custos às prestadoras. Contudo, em tal modelo, há a obrigatoriedade de que os pedidos sejam apresentados de forma simultânea. Dessa forma, caso a empresa, por motivos estratégicos, deseje obter autorização primeiramente de SCM e STFC e, somente após dado período obter autorização para o SeAC, sobretudo para não se submeter imediatamente às obrigações inerentes a tal serviço, deverá ser instaurado novo processo, realizadas novas análises e cobrado novo preço por essa autorização.
No modelo ora proposto, a interessada apenas percorrerá os passos necessários à expedição do ato administrativo formal uma única vez. Após expedida a autorização de caráter geral, a qual já deverá ter ao menos uma modalidade de serviços notificada, poderão ser acrescidas ou retiradas modalidades de serviços de telecomunicações, conforme notificações de interesse e desinteresse da empresa em prestar os serviços, de forma desburocratizada.
Publicidade dos serviços explorados pelas prestadoras
No intuito de dar publicidade do início de prestação de cada serviço pelas empresas, a Anatel disponibilizará, de forma gratuita, uma certidão, por meio de sua página eletrônica, na qual constarão todos os serviços notificados pelas prestadoras, com a indicação da data de início da prestação específica de cada uma das modalidades.
Nos casos em que seja admitida, na regulamentação, a detenção simultânea de mais de uma autorização do mesmo serviço de telecomunicações pela empresa, as notificações da prestação desse serviço serão consideradas de forma independente.
Transferência da Autorização
É importante observar que, apesar de expedidas pelo mesmo ato administrativo, as autorizações específicas de cada modalidade de serviço notificada são independentes e dissociáveis.
Assim, caso seja de seu interesse, a prestadora que possuir uma autorização para prestação de serviços de telecomunicações com notificações válidas para mais de um serviço possuirá a prerrogativa de transferir parcialmente sua autorização para outra prestadora, relativamente ao serviço em questão. Nesse caso, após a expedição do ato de transferência da outorga, o pedido será considerado como notificação de desinteresse, pela primitiva autorizada, para exploração dos serviços de telecomunicações cuja autorização está sendo transferida.
Concomitantemente à expedição de ato de transferência, deverá ser expedido ato de autorização à sucessora que não detenha previamente autorização ou cuja autorização não possibilite a exploração dos serviços correspondentes, contemplando a notificação de interesse na exploração desses serviços. Caso a prestadora já detenha a autorização de serviços necessária, os serviços objeto da transferência serão incluídos no rol de modalidades notificadas da sucessora, mantidas todas as demais condições inalteradas.
A exemplo do ocorre hoje, a transferência dos direitos de uso de radiofrequências associados à autorização de serviço ocorrerá conjuntamente com a expedição do ato de transferência da outorga, devendo se dar, sem ônus, pelo prazo remanescente do instrumento original.
Consolidação de Autorizações
No intuito de evitar a concentração econômica no setor, a Lei Geral de Telecomunicações impôs vedação à sobreposição de autorizações de serviços, nos seguintes termos:
Objetivando lidar com os reflexos do dispositivo legal com relação aos direitos associados às autorizações, cada regulamento de serviços tratou o tema de forma especifica. Cita-se, como exemplo, excertos dos regulamentos do SMP, SeAC e STFC:
Plano Geral de Autorizações do SMP, aprovado pela Resolução nº 321, de 27 de setembro de 2002
Art. 8º É vedada a uma mesma prestadora, sua controladora, controlada ou coligada, a prestação de SMP, SMC ou ambos por meio de mais de uma autorização ou concessão, em uma mesma área geográfica de prestação de serviço, ou parte dela. [...]
Art. 12. A empresa que detiver mais de um Termo de Autorização para prestação de SMP cujas Áreas de Prestação estejam situadas dentro de uma mesma Região poderá consolidar seus Termos de Autorização em um único Termo, passando a ser considerada como uma única prestadora de SMP.
§ 1º A consolidação prevista no caput não prejudicará os compromissos de interesse da coletividade estabelecidos em cada um dos Termos de Autorização originais.
§ 2º A consolidação não implicará em alteração dos prazos de autorização de uso de radiofreqüência associada ao Serviço.
§ 3º - [Revogado]
§ 4º Não pode ser objeto de consolidação o Termo de Autorização expedido com as limitações impostas pelo art. 17 deste Plano, durante o prazo de compromisso de transferência. [...]
Art. 17. A obtenção de autorização por empresa licitante ou consorciada que, diretamente ou por suas controladoras, controladas ou coligadas, já seja prestadora de SMP ou SMC em área contida na Região licitada será condicionada à:
I - assunção de compromisso de transferência do seu instrumento de concessão ou autorização a outrem ou desvinculação societária, no prazo de até seis meses contado a partir da data de assinatura do Termo de Autorização; ou
II - renúncia, nas áreas geográficas coincidentes, de nova autorização de serviço e de outorga de radiofreqüências associadas.
§ 1º É vedada a prestação do serviço objeto da nova autorização antes do cumprimento do compromisso previsto no inciso I ou da renúncia prevista no inciso II.
§ 2º Caso não seja concretizada a transferência prevista no inciso I, a renúncia referida no inciso II será considerada efetiva de pleno direito.
Regulamento do SeAC, aprovado pela Resolução nº 581, de 26 de março de 2012
Regulamento para expedição de autorização para prestação de STFC, aprovado pela Resolução nº 283, de 29 de novembro de 2001
Observa-se que o Regulamento do SCM, aprovado pela Resolução nº 614, de 28 de maio de 2013, não impôs vedação à detenção de outorgas do serviço por mais de uma empresa integrante do grupo econômico. Contudo, estabeleceu que as outorgas devem ser expedidas por empresa, para todo território nacional. O Regulamento não previu hipóteses de consolidação de outorgas. Dessa forma, a praxis administrativa dá-se no sentido de limitar a detenção de uma outorga nacional de SCM por cada pessoa jurídica do grupo econômico. Vale citar os dispositivos:
Regulamento do SCM, aprovado pela Resolução nº 614, de 28 de maio de 2013
Art. 11. A Área de Prestação do Serviço objeto da autorização para exploração do SCM será constituída por todo o território nacional. [...]
Nota-se que, não obstante a inexistência da previsão expressa específica para o SCM, o Conselho Diretor já se decidiu pela determinação de consolidação das outorgas do serviço quando da reorganização societária do Grupo Embratel/Claro, por meio do Ato nº 10.444, de 30 de dezembro de 2014, que assim dispôs:
Art. 3º Determinar o prazo de 18 meses, contado a partir da entrada em vigor deste Ato, para consolidação dos termos de autorização do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM, transferidos para a CLARO S/A.
Apesar da indefinição regulamentar no tema, o instituto da consolidação de outorgas encontra-se atualmente previsto, vale dizer, no artigo 2º, inciso II, do Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Exploração de Serviços de Telecomunicações e pelo Direito de Exploração de Satélite, aprovado pela Resolução nº 386, de 3 de novembro de 2004, na parte que traça os conceitos aplicáveis ao instrumento regulamentar, in verbis:
Art. 2º Para fins deste Regulamento, aplicam-se as seguintes definições: [...]
Dessa forma, propõe-se que, para que o assunto esteja melhor esclarecido no âmbito da Agência, que o instituto da consolidação seja definido na forma da minuta de Regulamento Geral de Outorgas anexo à presente peça.
Extinção da Autorização
Para deixar de prestar cada serviço de telecomunicações, a prestadora deverá notificar a Agência da intenção de não mais prestar aquela modalidade de serviço, devendo ser atualizado o banco de dados de Agência no sentido de indicar que a interessada não desempenha mais a atividade. Nesse caso, apesar de seguir com ato de autorização para prestar todos os serviços de interesse restrito e coletivo ou restrito, conforme o caso, observar-se-ia a ausência de eficácia para prestação daquela modalidade específica de serviço, por ausência de notificação vigente. Caso não restem serviços notificados no Ato de outorga, deverá ser expedido o respectivo ato de renúncia da autorização para prestação de serviços de telecomunicações.
Na hipótese de perda de condição para prestar uma modalidade de serviço específica, a exemplo de detenção de direito de uso de radiofrequência necessária à prestação, a notificação da prestação daquele serviço será tornada sem efeito. Caso não reste algum serviço devidamente notificado na autorização, o ato de outorga para prestação de serviços deverá ser cassado pela Agência.
A minuta de Regulamento Geral de Outorgas proposta possui um capítulo dedicado à extinção das autorizações, nas modalidades estabelecidas na LGT.
Expedição de Ofícios de Exigências
No contexto em que os pedidos são apresentados em meio eletrônico e decididos de forma célere, com grande parte do fluxo procedimental automatizada, vale considerar que a cultura instaurada de se expedir ofícios de exigência para que as partes interessadas supram vícios e omissões documentais perde o sentido.
No procedimento atual, sempre que um requerimento é instruído de forma indevida, são expedidos ofícios às partes para que apresentem informações e documentos adicionais. Tal prática ocasiona diversos custos ao regulador, na medida em que submete o mesmo processo à análise de servidor, geralmente, por mais de uma vez. Nota-se, ainda, custos administrativos com a expedição de ofícios e com o controle de respostas.
Nessa conjuntura, mostra-se adequado promover alterações na praxis administrativa, de forma a manter o foco na eficiência e na automação por meio do abandono da prática da expedição dos numerosos e dispendiosos ofícios de exigência às partes, sobretudo pela facilidade existente na atualidade de reapresentação do pedido em meio eletrônico assim que a condição faltante for alcançada.
Dessa maneira, quando não forem carregados no sistema informatizado a totalidade dos documentos exigidos, ou forem evidenciados vícios naqueles que tenham sido apresentados, o processo administrativo eletrônico poderá ser, de pronto, arquivado, podendo ser apresentado novo requerimento digital a qualquer momento. Repisa-se que não é evidenciada a ocorrência de prejuízos aos solicitantes de serviços, tendo em vista a facilidade de reapresentação do pedido quando as condições forem atendidas.
O Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, prevê a realização de exigências para que a parte regularize o pedido no prazo de até 15 (quinze) dias. Tal procedimento, e o prazo indicado, não se coadunam com as tendências de automação dos procedimentos e agilidade no atendimento. Vale destacar que há expectativa de que os processos sejam concluídos em período consideravelmente curtos de tempo, de forma que a obrigatoriedade de estabelecimento do prazo acima mencionado mostra-se totalmente descabida frente ao cenário eficiente e automatizado que se delineou.
Cumpre mencionar, por fim, que se mostra mais adequado conferir opção às áreas técnicas competentes para realizarem, ou não, diligências para sanar eventuais inconsistências nos procedimentos. Isso porque, a depender do tipo de falha a ser corrigida, será mais eficiente arquivar o pedido, possibilitando a reapresentação do requerimento em sistema informatizado, tão logo seja atendida a condição faltante.
A fim de dar cumprimento à medida proposta, recomenda-se a revisão do Regimento Interno da Anatel no seguinte ponto, conforme consta da minuta do RGO em anexo (SEI nº 0593883):
Art. 42. A tramitação do requerimento observará o seguinte procedimento: [...]
IV - havendo falhas ou incorreções no pedido, será feita poderá ser feita, a critério da área competente da Agência, exigência para a regularização do processo, que deve ser atendida pelo Requerente no prazo de até 15 (quinze) dias;
Benefícios do Modelo Proposto
Com a adoção do modelo proposto, espera-se que se evidencie redução considerável na complexidade dos processos que, hoje, são instruídos individualmente por serviço, resultando em uma elevada quantidade de análises e decisões administrativas. Observar-se-á, também, redução de custos para o setor, decorrentes da simplificação da cobrança de preços e da simplificação do processo propriamente dito. Além disso, certamente será percebida melhora na eficiência e agilidade no atendimento dos pedidos, que passarão a ser instruídos de forma mais automatizada e serão decididos num ato de outorga unificado, que poderá ser atualizado de forma eletrônica e desburocratizada.
A adoção do processo de outorga proposto encontra-se vislumbrado na minuta preliminar de Regulamento Geral de Outorgas anexo à presente peça.
Subaspecto "Tipo de autorização"
No subaspecto "Tipo de autorização" do Relatório II.3 (SEI nº 0581426) fornecido pela Advisia Consultoria é tratada a questão da classificação dos serviços de telecomunicações atualmente vigentes.
Considera-se que a competência para definição das modalidades de serviços de telecomunicações é da Anatel, conforme preconiza o artigo 69 da Lei Geral das Telecomunicações, que assim estabeleceu:
No âmbito da Anatel, cabe ao Conselho Diretor instituir ou eliminar modalidade de serviço prestado em regime privado, conforme consta do Regimento Interno da Agência, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, in verbis:
Art. 133. São competências do Conselho Diretor, sem prejuízo de outras previstas na Lei nº 9.472/1997, no Regulamento da Agência e na legislação aplicável: [...]
XIV - aprovar a instituição ou eliminação da prestação de modalidade de serviço no regime privado;
No Brasil existem diversas classificações de serviços vigentes, tanto de interesse restrito, quanto de interesse coletivo.
Cada um desses serviços tem um regulamento próprio que o define e estabelece regras particulares, havendo convergência parcial em relação a alguns aspectos de outorga e licenciamento.
A multiplicidade de autorizações e suas diferentes características geram complexidade ao setor e não trazem benefícios regulatórios equivalentes. Percebe-se que cada vez é mais difícil a identificação de serviços de forma isolada. As soluções tecnológicas utilizadas na exploração de cada serviço tornam-se coincidentes, de forma que a atuação regulatória deve se focar cada vez menos na regulação diferenciada por serviço e se pautar na regulação de aspectos como interconexão, competição e acesso a recursos escassos.
Dessa forma, observa-se por meio da Análise de Impacto Regulatório constante do Relatório II.3 (SEI nº 0581426) diversas vantagens na adoção de modelo convergente de serviços, como por exemplo: maior flexibilidade de mercado para as prestadoras, alinhamento com a convergência tecnológica, redução da carga regulatória e gestão facilitada para a Anatel.
Nessa linha, manifestou-se recentemente o Conselheiro Rodrigo Zerbone Loureiro, por meio do Voto 1/2016/SEI/RZ (SEI nº 0390273), no qual, ao analisar aspectos de revisão dos contratos de concessão do STFC, propôs a criação de um serviço convergente de telecomunicações. Vale citar:
4.2.78. Como mencionei, na essência da proposta alternativa de reorganização dos regimes de exploração dos serviços de telecomunicações que ora apresento está a criação, pela Agência, de um novo serviço convergente, sucedâneo do STFC, do SMP, do SME e do SCM. Em meu ver, trata-se da opção mais vantajosa para realizar essa transição, pois a partir dela será possível superar não apenas os possíveis descompassos que hoje permeiam a dicotomia dos regimes de exploração do STFC, mas também endereçar, de forma segura e coerente, diversas questões atinentes à atualidade da exploração dos serviços de interesse coletivo, resolvendo barreiras, preenchendo lacunas e sanando anacronismos do arcabouço regulatório.
4.2.79. Isso porque o Serviço Convergente, prestado exclusivamente no regime privado, deve incorporar ao arcabouço regulatório setorial um serviço de interesse coletivo plenamente preparado para o paradigma de convergência de redes e serviços de telecomunicações, em que a flexibilidade dos meios, tecnologias e modelos, aliada à baixa carga regulatória diretamente imposta, certamente possibilitará grandes avanços para o setor nas próximas décadas. [...]
4.2.82. É certo que do prisma do consumidor há uma telecomunicação cada vez mais dominante – a troca de informações sobre a plataforma IP, seja voz ou dados –, que é ofertada mediante diferentes meios e acessada por terminais inteligentes habilitados para interagir com múltiplas redes e tecnologias. Nesse cenário, a distinção entre serviços fixos e móveis perde relevância. A mobilidade é uma característica cada vez mais presente nos serviços de telecomunicações e a distinção de serviços com base apenas na sua mobilidade efetiva ou potencial deixa de ser um atributo que favoreça a regulação adequada dos serviços. Ao contrário, vemos que as distinções existentes são fruto de imposições e barreiras regulatórias de outrora; um legado ultrapassado que já não faz sentido do ponto de vista técnico e mercadológico.
4.2.83. Tais distinções regulatórias criam entraves e dúvidas cada vez mais frequentes nos entes regulados quanto aos limites dos serviços a que estão vinculados e suas possibilidades e limitações em termos de soluções mercadológicas. Em um ambiente convergente, as separações artificiais de serviços criam entraves para que os avanços tecnológicos e mercadológicos possam ser plenamente aplicáveis aos consumidores, trazendo interferência regulatória indevida, na medida em que diminui o bem estar do consumidor.
4.2.84. Por seu turno, a conexão de aplicativos e equipamentos à Internet sem a necessidade de intervenção humana (conhecida como Internet das Coisas, grande aposta para o futuro), poderá necessitar de mobilidade em determinadas situações, sendo dispensável em outras. A qualificação que a regulação confere ao serviço cujas redes de suporte à prestação farão a comunicação com esses dispositivos (i. e., se fixa ou móvel) de pouco importa – o que é realmente relevante é se a qualidade da comunicação é ou não adequada ao fim proposto e coerente com o contratado pelo usuário. [...]
4.2.86. Em segundo lugar na lista de justificativas, cabe mencionar a convergência tecnológica das redes de telecomunicações, que transfere os "serviços" para a camada de aplicação. O protocolo IP é a solução convergente para a troca de informações nas redes de telecomunicações da nova geração. A evolução tecnológica, a massificação das redes e equipamentos digitais de alta performance e o desenvolvimento de novas arquiteturas funcionais e formas de integração tornaram possível a implantação e o gerenciamento de plataformas multisserviço de altos desempenho e qualidade de serviço, prestados independentemente da rede de acesso.
4.2.87. Em outras palavras, para o usuário da nova geração abre-se a possibilidade de comunicação em qualquer lugar, com qualquer meio e tecnologia de acesso e mediante qualquer terminal compatível. Essa liberdade de acesso, como mencionei há pouco, é um dos elementos centrais do novo Serviço Convergente.
4.2.88. Ademais, dentro das redes da nova geração, a comunicação de voz, em curto espaço de tempo, será completamente diluída na comunicação de dados. Diversos estudos mostram que parte significativa do tráfego de voz já ocorre por meio do protocolo IP, o que deve se acentuar consideravelmente nos próximos anos. [...]
4.2.93. Por fim, mas não menos relevante, está a convergência regulatória, que é um passo importante para reduzir assimetrias de tratamento de serviços cada vez mais similares e firmar a neutralidade tecnológica frente à regulação, além de ser o principal atributo da estruturação inaugurada pelo SCT quanto ao ônus regulatório.
Contudo, ao mesmo tempo em que se reconhece a necessidade de adoção de classificação de serviços otimizada e convergente, deve-se notar que, em decorrência das peculiaridades de cada tipo de serviço, o processo de unificação de classificação deve ocorrer de forma progressiva, em virtude da necessidade de evolução gradual dos conceitos no intuito de se possibilitar a transição adequada de elementos relacionados à remuneração de redes entre os serviços, ao regime de prestação, à tarifação, à tributação, dentre outras razões.
Dessa maneira, mostra-se prudente a adoção imediata de mecanismos relacionados à simplificação na expedição das outorgas, com a uniformização de procedimentos e fluxos dentre os diferentes serviços, conforme já explanado no subaspecto estudado no item 3.2.2, considerando-se a atual classificação adotada, e gradativamente se proceda à unificação das classificações de serviço.
É interessante notar que a análise multicritério realizada pela Advisia (SEI nº 0581426) por meio de pequisa com a Equipe de Projeto, ao sopesar o impacto com o esforço de implementação dos cenários em debate, revelou leve vantagem de expedição de Ato único de outorga para diversos serviços de telecomunicações, conforme consta da minuta de Regulamento Geral de Outorga ora apresentada, em detrimento da adoção imediata de outorga para serviço convergente.
Vale registrar, por fim, que a alteração da classificação dos serviços e sua definição é de competência da Anatel na consecução das atribuições estabelecidas pelo artigo 19 da LGT. Contudo, a opinião da Procuradoria Federal Especializada, a exemplo do que consta no Parecer nº 1222/2013/IXC/PGF/PFE-Anatel, considera que a aglutinação de serviços na mesma modalidade não pode ensejar redução de tributos. Nesse sentido, a classificação existente no Anexo I da Lei nº 5.070/1966 - Lei do FISTEL - obstacularizaria a otimização da classificação de serviços pela Anatel, tendo em vista que, na prática, segundo o órgão consultivo, para fins de licenciamento e tributação, as categorias da tabela devem continuar a ser seguidas tal como previstas em lei, independente da evolução regulatória e tecnológica das modalidades de serviços.
Dessa forma, a reformulação das classificações existentes com vistas a acompanhar os avanços tecnológicos e as novas formas de prestação dos serviços decorrentes da convergência estaria prejudicada. No intuito de reduzir os efeitos da estaticidade das possibilidades de otimização das classificações foi elaborada, no âmbito deste projeto estratégico, proposta de alteração do anexo da Lei nº 5.070/1966, com vistas a flexibilizar a categorização dos serviços, conforme será explicitado no item 3.5.7 deste Informe.
Para concluir, entende-se que o modelo de processo de outorga em proposição, estudado no subaspecto anterior, aliado à tendência de redução gradual das classificações de serviços, removeria obstáculos significativos ao desenvolvimento do setor, sem, contudo, comprometer o controle da Agência.
Vale destacar, ainda, que a adoção de formas convergentes de classificação, e as consequências dessas alterações no regime de prestação, se público ou privado, com todas as implicações em questões chave como continuidade, universalização dos serviços e bens reversíveis, estão sendo tratadas com maior profundidade no Projeto Estratégico de Reavaliação do Regime e Escopo dos Serviços de Telecomunicações, em curso no âmbito do Planejamento Estratégico a Anatel.
Assim, em face das questões elencadas, recomenda-se rever o modelo de autorizações, com foco imediato em assegurar maior uniformidade de procedimentos e maior racionalidade de exigências, conforme relatado nos subaspectos constantes dos itens 3.2.1 e 3.2.2 deste Informe, para que o processo assegure o controle da Agência sem gerar dificuldades para o desenvolvimento do setor, nos termos da minuta de Regulamento Geral de Outorgas ora proposta, com a transição progressiva para um regime convergente de serviços de telecomunicações.
Subaspecto "Preço público"
Outro subaspecto avaliado no âmbito do presente projeto foi a cobrança do preço público pela exploração de serviços de telecomunicações. No Brasil, tal cobrança é normatizada pelo Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Exploração de Serviços de Telecomunicações e pelo Direito de Exploração de Satélite (PPDESS), aprovado pela Resolução nº 386, de 3 de novembro de 2004.
Nos termos do citado Regulamento, o preço público é pago no momento da outorga (à vista ou em três parcelas iguais, com prazos de 1, 6 e 12 meses), sendo seu valor definido por serviço de telecomunicações: o maior preço (R$ 9.000,00) corresponde àqueles de serviços de interesse coletivo enquanto o menor (R$ 20,00) corresponde aos serviços de radioamador e rádio do cidadão.
A respeito desse preço público pela autorização de serviço, observou-se no benchmark internacional realizado que alguns países não efetuam qualquer cobrança, outros somente impõe preço público para prestadoras que possuem receita anual superior a algum patamar e outros ainda realizam a cobrança anualmente. Observou-se, ainda, que a base mais comum para precificação da autorização de serviço são os custos administrativos suportados pelo regulador para realização dos procedimentos aplicáveis.
Nesse cenário, realizou-se análise multicritérios do tema a fim de avaliar duas alternativas: a manutenção da cobrança de preço público pela autorização de serviços de telecomunicações ou a sua isenção. Ao se balancear os impactos positivos e negativos de ambas as alternativas, o resultado obtido apontou ligeira vantagem à dispensa da cobrança pela autorização.
Entretanto, entende-se que a cobrança do preço público é ainda um instrumento relevante para a Anatel neste momento, na medida em que os procedimentos de outorga acarretam custos. Em que pese o fato de que a evolução tecnológica e a informatização dos processos internos da Agência vêm diminuindo esses custos, a outorga de autorização para a exploração de serviços de telecomunicações de interesse coletivo ainda implica diferentes análises, técnicas e documentais, bem como a promoção de diligências, que necessitam ser suportadas pelo preço público.
A situação é bem distinta para as outorgas de autorização para a exploração de serviços de telecomunicações de interesse restrito. Neste caso, observa-se, hoje, a cobrança de preços públicos mais baixos em função da natureza simplificada dos serviços.
A Equipe de Projeto solicitou à Superintendência de Administração e Finanças - SAF - auxílio com relação a determinados assuntos debatidos no projeto estratégico. Neste tópico, foi requerida análise preliminar sobre a eficácia de alguns processos de cobrança realizados pela Anatel. A área elaborou o Informe nº 10/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF (SEI nº 0581641), pelo qual se observa que a cobrança de valores inferiores a R$ 100,00 (cem reais) constitui medida anti-econômica, além de demandar esforços que poderiam ser realocados para atividades que agregassem maior valor ao setor. O estudo realizado abrangeu a cobrança de TFF e CFRP dos serviços de interesse restrito, mas pode ser aplicado com placidez à cobrança de preços públicos. Vale citar:
3.87. O primeiro - e mais relevante - ponto a ser incluído em eventual projeto de lei que contemple alterações no ordenamento tributário do setor diz respeito à cobrança de valores ínfimos em relação a serviços de telecomunicações de caráter eminentemente não lucrativo. É o que ocorre, por exemplo, com a cobrança de TFF e de CFRP de serviços como radio cidadão, radioamador, limitado móvel marítimo e limitado móvel aeronáutico, cujos valores frequentemente não cobrem sequer os custos associados à notificação do sujeito passivo.
3.88. Considerando esse cenário, foi elaborado um estudo de impacto com o objetivo de aferir qual seria o valor a partir do qual a cobrança dos créditos da Anatel seria economicamente viável, ou seja, o ponto em que os custos associados à cobrança seriam inferiores aos valores arrecadados. Os resultados desse estudo foram ponderados a partir de aspectos jurídicos relacionados à cobrança desses créditos e, por fim, concluiu-se que o valor de corte deveria ser R$100,00 (cem reais). [...]
3.89. Inicialmente, é importante delimitar qual o número de créditos constituídos cujo valor é inferior a R$100,00 e o montante que representa. Atualmente, existem 726.550 (setecentos e vinte e seis mil quinhentos e cinquenta) registros de créditos cujo valor principal é inferior a R$100,00 e 69.252 (sessenta e nove mil duzentos e cinquenta e dois) registros de créditos acima desse patamar. Apesar do volume expressivo de registros (91,3% do total), o valor desses créditos de pequena monta representa apenas 0,05% (meio por cento) do total de créditos ainda não quitados. [...]
3.92. Como se pode notar, os créditos gerados abaixo de R$ 100,00 representaram, em 2015, uma parcela ínfima da arrecadação da Anatel. Embora boa parte do valor (62%) tenha sido quitado ou parcelado, ainda restaram 151.771 (cento e cinquenta e um mil, setecentos e setenta e um) registros em aberto, que ampliam ainda mais a já inflada base de devedores da Agência. E mais: o valor médio dos créditos restantes é de R$ 13,44 (treze reais e quarenta e quatro centavos), quantia que em pouco supera o custo de envio de uma carta com registro de aviso de recebimento, que é de R$8,87 (oito reais e oitenta e sete centavos).
3.93. Além disso, deve-se frisar que nem todos esses créditos foram efetivamente notificados aos seus respectivos devedores, o que demonstra que os custos para sua cobrança ainda não foram cobertos. Esses custos, inclusive, podem aumentar consideravelmente caso seja necessária a notificação por edital, já que as despesas com a publicação no Diário Oficial da União podem majorar o custo da notificação em até R$30,00 (trinta reais). Também pode haver incremento nos custos se o devedor possuir mais de um endereço cadastrado na Agência, situação na qual a notificação é enviada para cada um deles. Por fim, deve se considerar que existem outros custos associados à inadimplência, que não foram estimados, como o do envio do processo para inscrição em Dívida Ativa da União e posterior protesto e/ou execução fiscal.
Em função dessa questão, entende-se que para serviços de interesse restrito a isenção da cobrança de preço público poderá importar economia para a Agência, além de ser benéfica para o setor de telecomunicações.
A esse respeito, é interessante notar que a previsão constante do artigo 48 da LGT, no sentido de que a expedição de autorização deve se dar a título oneroso, não deve ser interpretada de forma a causar prejuízos ao Erário. É evidente que se mostra desproporcional a realização de cobranças anti-econômicas, que geram dispêndios maiores do que os valores efetivamente arrecadados. Nesse sentido, a leitura do dispositivo legal deve se dar à luz do princípio da razoabilidade, de forma que, nos casos em que a cobrança mostre-se prejudicial ao cofres públicos, é perfeitamente possível, além de recomendável, que a Regulamentação já estabeleça tratamento diferenciado para tais situações.
De outro lado, entende-se que para serviços de interesse coletivo a cobrança de preço público deve ser mantida, podendo, contudo, ter seu valor adequado à nova realidade de informatização de procedimentos. Nesse caso, propõe-se que as tabelas contendo os valores de preços públicos constantes dos Anexos I e III do Regulamento do PPDESS sejam alteradas, a fim de prever apenas duas possibilidades: serviços de telecomunicações de interesse coletivo, cujo preço pela autorização, adaptação, consolidação ou transferência seria fixado em R$ 400,00 (quatrocentos reais) – mesmo valor hoje atribuído à outorga de Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), considerada uma referência adequada para valorar os custos administrativos da Agência com o processo –; e serviços de telecomunicações de interesse restrito, com a indicação da isenção da cobrança.
A esse respeito, assim se manifestou recentemente o Conselheiro Rodrigo Zerbone Loureiro por meio do Voto 1/2016/SEI/RZ (SEI nº 0390273), ao tratar de preço público a ser cobrado pela expedição de autorização para o serviço de telecomunicações convergente ali proposto:
4.2.98. Por conseguinte, as pequenas prestadoras estariam localizadas no vértice dessa pirâmide, onde o ônus regulatório é mínimo. Aliás, prestadoras com até 5.000 (cinco mil) acessos em serviço que empreguem tão somente meios confinados e/ou equipamentos de radiocomunicação de radiação restrita em suas redes de suporte à prestação estariam dispensadas da necessidade de prévia outorga para a exploração do Serviço Convergente. [...]
4.2.102. Logo abaixo do vértice, na camada mais alta da pirâmide, estariam as prestadoras que obtiveram a outorga para a prestação do Serviço Convergente. O Preço Público devido, já antecipo, seria de R$ 400,00 (quatrocentos reais), de acordo com minha proposta, o mesmo hoje praticado para o SCM.
Para tanto, segue, anexa a este Informe, no bojo da minuta de proposta de aprovação do Regulamento Geral de Outorgas (Minuta SEI nº 0593883), proposição de alteração dos itens pertinentes do Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Exploração de Serviços de Telecomunicações e pelo Direito de Exploração de Satélite, aprovado pela Resolução nº 386, de 3 de novembro de 2004, no intuito de refletir as mudanças recomendadas.
Por fim, vale ressaltar que o estudo elaborado pela SAF (SEI nº 0581641) apontou, ainda, para a não viabilidade de exigência de crédito tributário cujo montante seja inferior a R$ 100,00 (cem reais), pois: i) parte não desconsiderável do valor arrecadado será utilizado para custear as despesas com a cobrança; e ii) não será possível encaminhar o crédito para protesto ou cobrá-lo judicialmente, por estar abaixo do limite mínimo de ambos os procedimentos. Nesse ponto, assim recomenda a peça da SAF:
3.125. A medida juridicamente mais adequada para viabilizar essa mudança seria a inclusão de dispositivos específicos prevendo a concessão de remissão ou isenção, a depender da fase de constituição do crédito, em relação aos tributos administrados pela Anatel cujo valor consolidado fosse inferior a R$ 100,00 (cem reais). Dessa forma, caso o sistema de arrecadação apurasse quantia inferior a esse montante relativo a um tributo cuja notificação seja necessariamente individualizada, não seria realizada sequer essa notificação - embora, respeitando-se a transparência e observando-se o interesse público, fosse contabilizado o valor para fins de quantificação da desoneração.
Observa-se que, em decorrência da sinergia atual entre os processos de licenciamento e de arrecadação, as proposições entabuladas pela SAF encontram guarida no presente Projeto Estratégico. Assim, considera-se ser conveniente o aproveitamento da oportunidade aqui oferecida de se revisitar o marco legal das telecomunicações para propor as recomendações elaboradas pela área responsável pela gestão da arrecadação. Nessa esteira, a Equipe de Projetos endossa a proposta de alteração legislativa realizada pela área financeira, no sentido de concessão de remissão e isenção de tributos com valor consolidado inferior a R$ 100,00 (cem reais).
Importante destacar, por fim, que a Superintendência de Administração e Finanças aproveitou o ensejo de sua pesquisa para propor outras outras recomendações de alteração legislativa de natureza tributária no Anexo ao Informe nº 10/2016/SEI/AFFO6/AFFO/SAF (SEI nº 0581667). Por não guardarem relação com o escopo do Projeto Estratégico em análise, tais questões não foram motivo de análise por parte da Equipe de Projeto.
Aspecto estruturante "Autorização para uso de radiofrequência"
A Lei Geral de Telecomunicações, em seus artigos 163 e 164, estabelece a obrigatoriedade de obtenção de outorga da Agência para uso de radiofrequências, nos termos da regulamentação, sempre associada a uma Autorização à concessão, permissão ou autorização para prestação de algum serviço de telecomunicações.
O Regulamento de Uso do Espectro – RUE, aprovado pela Resolução nº 259, de 19 de abril de 2001, prevê as Condições para Outorga de Autorização de Uso de Radiofrequências, estabelecendo, dentre outras questões, a documentação necessária a ser encaminhada à Agência pelo interessado para obtenção da referida autorização, in verbis:
Art. 25. Os interessados no uso de radiofrequências encaminharão à Agência requerimento indicando:
I - o serviço de telecomunicações ao qual o uso de radiofrequências estará associado;
II - a indicação da radiofrequência, canal ou faixa de radiofrequências cuja utilização for requerida; e
III - o nome, a razão social ou a denominação do interessado.
Art. 26. O requerimento de que trata o artigo anterior deverá ser instruído com:
I - projeto técnico viável e compatível com os regulamentos editados pela Agência, quando exigido pela regulamentação específica do serviço;
II - a data da versão da Base de Dados Técnicos e Administrativos consultada para a apresentação do requerimento;
III - declaração de profissional habilitado que certifique a inexistência de interferência prejudicial aos demais interessados que já façam uso de radiofrequências, faixa ou canal de radiofrequências na área de influência pretendida; e
IV - comprovante de notificação de todos os interessados, que se encontrem em operação na área de coordenação, cientificando-lhes de todo o contido na declaração referida. [...]
§ 3º Para fins de consignação de radiofrequências que tenham sido objeto de licitação por iniciativa da Agência, conforme previsto no parágrafo 1º do artigo 24 deste regulamento ou de radiofrequências que já tenham sido autorizadas em caráter de exclusividade para uso dentro de uma determinada área geográfica, não se aplicam as exigências constantes dos incisos III e IV, do caput. [...]
§ 8º O projeto técnico referido no inciso I, do caput, deverá conter necessariamente:
I - a descrição da abrangência geográfica do serviço, demonstrada em planta ou carta geográfica, em escala adequada, com a indicação da área de cobertura geográfica de cada estação;
II - a indicação das estações necessárias e requeridas para a consecução do serviço;
III - a descrição das características técnicas dos equipamentos que se pretende utilizar, incluindo a potência e o ganho da antena;
IV - a descrição das características da instalação, incluindo a altura da antena em relação ao solo e o azimute; e
V - a designação da emissão. [...]
Observa-se que o mencionado Regulamento faz exigência, apenas, de apresentação de requerimento pela prestadora de serviços de telecomunicações para que seja expedido o direito de uso de radiofrequências, além de documentação relativa ao projeto técnico e notificação para coordenação.
O mesmo raciocínio se aplica ao momento da prorrogação do direito de uso das radiofrequências. Após o vencimento do prazo da outorga inicial, com vigência de até vinte anos, as autorizações de uso de radiofrequências podem ser prorrogadas uma única vez, por igual período. O Regulamento de Uso do Espectro vigente, em seu artigo 55 e seguintes, faz menção, apenas, à necessidade de manifestação do interessado, através de envio de requerimento à Anatel, sem que se faça quaisquer exigências adicionais quanto ao envio de documentação.
Apesar de as exigências documentais estabelecidas na regulamentação para obtenção de direito de uso de radiofrequências serem relativamente simples, o que se observa na prática é que, a depender do serviço de telecomunicações prestado mediante o uso da radiofrequência em questão, pode-se exigir uma gama maior ou menor de documentos. Explica-se: a Procuradoria Federal Especializada manifestou-se em certas ocasiões, a exemplo do Parecer nº 253/2005/PGF/PF-HAG/Anatel, de 6 de setembro de 2005, o qual vem sendo aplicado até os dias atuais, que, ao prorrogar direitos de uso provenientes de procedimento licitatório, deve-se aferir a manutenção de todas condições subjetivas para obtenção da outorga, incluída a regularidade fiscal. Dessa forma, sempre que qualquer um dos direitos de uso de radiofrequência detidos pela prestadora for prorrogado, deve-se realizar nova análise documental de extensa documentação, variável de acordo com o serviço prestado.
Tal metodologia não se mostra a mais adequada, sobretudo no cenário atual em que já foram realizadas diversas licitações de direito de uso de radiofrequências pela Anatel, cada qual tendo gerado diversas autorizações de uso, com diversos prazos de validade aplicados. Tendo em vista tais prazos serem aleatórios, observa-se a multiplicidade de conferências de extensa documentação em momentos igualmente aleatórios, não existindo ganhos regulatórios nessa prática.
A consultoria contratada indicou em seus estudos que o processo de autorização para uso do espectro é simplificado na maior parte dos países, especialmente se comparado ao processo brasileiro, conforme consta do Relatório II.3 (SEI nº 0581426).
Nesse sentido, verifica-se a necessidade de se rever exigências de natureza puramente formalista para que se chegue a um processo mais eficiente e eficaz. Com isso, pretende-se, com este Projeto, buscar a padronização e a simplificação dos procedimentos de autorização de uso de radiofrequências, bem como os de prorrogação dessa autorização, especialmente no tocante às exigências documentais para obtenção da outorga, porém garantindo a segurança operacional e regulamentar do processo.
As discussões relativas a este projeto levantaram as seguintes alternativas de atuação regulatória: manter a situação atual, com procedimentos orientados à solicitação extensiva de documentos para obtenção de outorga de radiofrequências, ou uma alternativa mais simplificada, com revisão das normas e procedimentos atuais, visando a simplificação das exigências relativas aos procedimentos de autorização para uso de radiofrequências.
Vale frisar que, conforme acima demonstrado, tanto a legislação em vigor quanto o Regulamento de Uso do Espectro vigente, já estabelecem rol simplificado de documentação para obtenção de autorização de uso de radiofrequências e para a prorrogação dos direitos.
De igual forma, a proposta de Regulamento de Uso do Espectro em análise no Conselho Diretor (Processo SEI nº 53500.000680/2008-52), já contempla um cenário simplificado de documentação exigida.
O que se propõe, então, é que se reveja a atuação da Agência no sentido de adotar mecanismos mais racionais de aferição da manutenção das condições para prestação dos serviços, evitando a multiplicidade desnecessária de conferências documentais das prestadoras, realizada em momentos aleatórios.
Conforme mencionado no subaspecto 3.2 em estudo neste Informe, na parte que trata dos procedimentos para obtenção da outorga, defende-se a instituição de mecanismos que possibilitem a otimização de exigência de regularidade fiscal, no sentido de que sejam verificadas, no momento da obtenção da autorização, apenas as certidões que puderem ser consultadas de maneira automática por meio da interação de sistemas com outros órgãos públicos, de forma a permitir a total automatização do processo e o direcionamento do esforço de pessoal da Anatel para verificação periódica da manutenção das condições pelas outorgadas. A conferência seria realizada de maneira sistêmica e racional, mediante uso de métodos de coleta de informações periódicas sobre a situação de regularidade das prestadoras, inclusive por meio de ferramentas automatizadas de consulta e de notificação das empresas para comprovarem sua situação de probidade, sempre que necessário, conforme metodologia e cronograma a serem estabelecidos formalmente pela área técnica da Agência.
Dessa mesma forma, propõe-se, nesse item, que as exigências documentais relativas a expedição de direitos de uso de radiofrequências, e a suas prorrogações, sejam realizadas nos limites estabelecidos nos artigos 25 e 26, ambos do Regulamento de Uso do Espectro – RUE, aprovado pela Resolução nº 259, de 19 de abril de 2001, permitindo a aplicação de recursos na aferição periódica da situação de regularidade das prestadoras, conforme metodologia a ser estabelecida e aplicada pela área responsável.
Essa proposta traria mais agilidade nos procedimentos de autorização de uso de radiofrequências, permitindo uma maior dinamicidade no mercado. Além disso, tal postura permitiria uma avaliação mais eficiente dos pré-requisitos necessários e suficientes para o uso das radiofrequências, além de reduzir os esforços da Agência e das prestadoras por não terem que cumprir com exigências excessivamente formalistas, facilitando a exploração dos serviços por meio da promoção de acesso aos recursos escassos necessários à prestação, ao mesmo tempo em que se garantiria a manutenção das condições para exploração dos serviços, como a regularidade fiscal, por meio de metodologias mais eficientes e racionais, conforme acima relatado. Frise-se que, para que se promova as mudanças recomendadas, não são necessárias alterações normativas, tendo em vista que, tanto o Regulamento de Uso do Espectro vigente, quanto a minuta que se encontra em análise no Conselho Diretor, já promovem as exigências documentais de forma adequada.
Subaspecto "Procedimento de disponibilização"
Observa-se que as exigências impostas pela regulamentação vigente para a autorização de uso de radiofrequências, em especial daquelas obtidas por meio de procedimento licitatório, podem implicar mora de vários meses até que se dê efetivamente a conferência do direito à prestadora.
Assim, afora a premente necessidade de se rever exigências de natureza formal para que se chegue a um processo mais eficiente e eficaz, caberia analisar soluções que possibilitem com maior constância o uso do espectro sem que se recorra a processos de licitação.
Uma recomendação seria implementar sistema de disponibilização direta para os casos em que não houve interesse pela aquisição da faixa de radiofrequências em leilão previamente realizado. Assim, ao se finalizar uma licitação, as faixas que não tiverem sido outorgadas por ausência de interesse passariam a estar disponíveis para qualquer solicitante por ordem cronológica de apresentação de requerimento, no sistema first-come, fist-served. Tal previsão já deveria estar contida no instrumento convocatório do certame.
Assim previu a LGT:
Art. 91. A licitação será inexigível quando, mediante processo administrativo conduzido pela Agência, a disputa for considerada inviável ou desnecessária. [...]
Observa-se que o procedimento demandado por lei para que se considere uma licitação inexigível é o chamamento público. Nesse sentido, considera-se que a própria licitação compreende um conjunto de procedimentos ainda mais amplo, que abrange o chamamento público e possibilita a apuração de ofício do interesse e desinteresse em relação a cada bloco de radiofrequências. Dessa forma, observa-se que sua utilização para os fins previstos no § 3º do art. 91 supracitado é perfeitamente adequada.
Assim, no intuito de possibilitar o oferecimento direto de faixas em relação às quais não se mostrou interesse no procedimento licitatório, haveria tão somente que se prever essa possibilidade nos editais da licitação, referenciando-se o art. 86 do Regulamento de Licitação para Concessão, Permissão e Autorização de Serviço de Telecomunicações e de Uso de Radiofrequência, aprovado pela Resolução nº 65, de 29 de outubro de 1998, e esclarecendo por qual período de tempo os lotes sem interessados estariam disponíveis de forma direta.
Quanto à precificação a ser definida para faixa, parece ser razoável a cobrança do preço mínimo definido no último Edital de Licitação em que a faixa foi ofertada, por um determinado período de tempo. Nesse sentido, o período de dois anos para aplicabilidade do valor, devidamente corrigido, mostra-se adequado.
Vale ressaltar que, para implementação de tal solução, não se considera necessária qualquer alteração normativa ou legislativa, bastando a previsão em Edital.
A questão foi submetida à análise de impacto regulatório, tendo-se como alternativas a manutenção do status quo (procedimento licitatório como condição obrigatória para a autorização de uso de radiofrequências consideradas "atrativas") e a disponibilização direta de blocos de radiofrequências quando, em licitação recém-finalizada, identificou-se não ter havido qualquer interesse manifesto por esses blocos. Do resultado obtido, verificou-se que a disponibilização direta é aquela recomendável, sendo a sugerida pela consultoria especializada contratada pela Anatel (SEI nº 0581426).
Na mesma linha, segue o entendimento da área técnica, acrescentando-se que tal procedimento possibilitaria o uso mais eficiente do espectro e traria dinamismo e agilidade ao setor, na medida em que estimularia o acesso ao recurso escasso.
Nesse sentido, propõe-se ao Conselho Diretor que, nos próximos Editais de Licitação para autorizações de uso de radiofrequências, seja prevista cláusula nos moldes seguintes:
XX.1. Os lotes que se enquadram no disposto no item XX poderão ser disponibilizados diretamente, por ordem cronológica de apresentação do requerimento, pelo preço mínimo estabelecido neste Edital, a quaisquer interessados que os solicitem, por período de 24 meses contados da data da divulgação do resultado final."
Importante destacar que a decisão sobre disponibilizar determinado lote cuja disputa tiver sido considerada inviável por ordem cronológica de requerimento ou de aguardar para disponibilização em novo procedimento licitatório trata-se de escolha de cunho estratégico da Agência, no uso de sua atribuição de administração do espectro radioelétrico.
Subaspecto "Compartilhamento de espectro"
O arcabouço legal implantado a partir da Lei Geral de Telecomunicações não traz impedimentos ao compartilhamento do espectro de radiofrequências. Ao contrário, pode-se entender que a lei busca incentivar o uso desse mecanismo, especialmente ao prever, em seu artigo 127, que na disciplina da exploração dos serviços no regime privado deve-se garantir o uso eficiente do espectro. Complementarmente, a lei em comento deixa claro, em seu artigo 163, que o uso das radiofrequências pode se dar em caráter não exclusivo, além de definir, em seu artigo 164, regras de tratamento específico para situações excepcionais em que o seu uso por mais de um interessado é inviabilizado por limitações técnicas.
No mesmo sentido, assim estabeleceu o Plano Geral de Autorizações do SMP, aprovado pela Resolução nº 321, de 27 de setembro de 2002:
Art. 5º O espectro de radiofrequências destinado à prestação de SMP é definido em regulamentação específica. [...]
§ 2º O compartilhamento de radiofrequência poderá ser autorizado pela Anatel se não implicar em interferência prejudicial nem impuser limitação à prestação do SMP.
O compartilhamento do espectro pode-se dar de várias formas, seja por sua utilização em momentos diferentes do tempo, seja por separação geográfica, ou, até mesmo, por utilização de técnicas de engenharia específicas como a diretividade de antenas. Existe, entretanto, uma forma ainda pouco utilizada de compartilhamento que envolve uma negociação direta e acordos comerciais entre empresas, de forma a reduzir custos e superar limitações técnicas. Comumente referido no âmbito nacional e internacional como RAN Sharing, esse modelo consiste no compartilhamento da rede de acesso das empresas abrangidas no acordo, podendo, inclusive, envolver o uso das radiofrequências a elas outorgadas. A figura abaixo ilustra alguns modelos conhecidos de RAN Sharing.
Figura 3 - Modelos de RAN Sharing
No modelo Site Sharing, há apenas o compartilhamento do local de instalação das antenas, aspecto que será abordado na parte desse informe que trata do compartilhamento no licenciamento. Em relação ao modelo MORAN, compartilha-se a rede de transporte, o local de instalação das torres e as próprias estações fixas, mantendo a separação das radiofrequências outorgadas a cada uma das empresas. Por fim, o modelo MOCN, de maior interesse para a presente análise, engloba os compartilhamentos previstos no MORAN e a inclusão, no acordo, do compartilhamento das radiofrequências outorgadas para as empresas.
No que concerne ao regramento infra legal produzido pela Anatel, existem dois regulamentos que normatizam a utilização da ferramenta do RAN Sharing, sendo esses o Regulamento sobre condições de uso de radiofrequências nas faixas de 800 MHz, 900 MHz, 1.800 MHz, 1.900 MHz e 2.100 MHz, aprovado pela Resolução nº 454, de 11 de dezembro de 2006, e o Regulamento sobre condições de uso de radiofrequências nas faixas de 2.170 MHz a 2.182 MHz e de 2.500 MHz a 2.690 MHz, aprovado pela Resolução nº 544, de 11 de agosto de 2010, que trazem as seguintes previsões, respectivamente:
Art. 1º Este Regulamento tem por objetivo estabelecer as condições de uso das faixas de radiofrequências constantes da Tabela 1 por sistemas digitais do SMP, em conformidade com o Regulamento de Radiocomunicações da UIT (S1.24). [...]
§ 2º Mediante anuência prévia da Anatel, observado o interesse público e a ordem econômica, a mesma rede pode ser utilizada por duas ou mais prestadoras, para prestação dos serviços para os quais a faixa esteja destinada, desde que elas tenham os mesmos direitos ao uso desta rede, de forma isonômica e não discriminatória, e que as radiofrequências utilizadas sejam outorgadas a, pelo menos, uma das prestadoras.
Resolução nº 544/2010
Art. 1º Este Regulamento tem por objetivo estabelecer as condições de uso das faixas de radiofrequências de 2.170 MHz a 2.182 MHz e de 2.500 MHz a 2.690 MHz por sistemas de radiocomunicação dos serviços fixo e móvel, conforme definido no Regulamento de Radiocomunicações da União Internacional de Telecomunicações - UIT (1.20 e 1.24), em aplicações ponto-a-ponto e ponto-multiponto.
Parágrafo único. Mediante autorização prévia da Anatel, a partir de justificativa técnica submetida à área de administração do espectro, e observado o interesse público e a ordem econômica, uma mesma rede poderá ser utilizada por duas ou mais prestadoras, para prestação dos serviços para os quais as subfaixas estejam destinadas e autorizadas, de forma isonômica e não discriminatória, desde que as prestadoras envolvidas sejam autorizadas para a prestação dos respectivos serviços e as radiofrequências utilizadas sejam outorgadas a, pelo menos, uma das prestadoras.
Como se vê, os dois dispositivos trazem a possibilidade de compartilhamento de espectro entre empresas, desde que algumas condições sejam atendidas, tais como: ambas as prestadoras devem possuir autorização para prestar os serviços aos quais a faixa está destinada; as radiofrequências devem ser outorgadas a, pelo menos, uma prestadora; e deve se dar anuência prévia da Anatel para que se observe o interesse público e a ordem econômica.
Nessa toada, a situação vigente se materializa em possibilidade de firmamento de acordos de compartilhamento do uso do espectro autorizado entre empresas, mediante análise detalhada pela Anatel, caso a caso, de cada acordo sob o prisma econômico, técnico e regulatório e com decisão específica do Conselho Diretor.
O que se observa, na prática, é que os processos podem se tornar lentos, deveras formalistas e custosos, impondo dificuldades à realização desses acordos entre as prestadoras, que poderiam resultar em maior eficiência no uso do espectro.
Assim, cabe à Anatel analisar se a necessidade de avaliação prévia e detalhada não pode gerar um desestímulo à prática de compartilhamento em tela, o que poderia culminar no desinteresse por essa interessante ferramenta de promoção da eficiência espectral, da redução de custos das empresas, o que permite a realocação de recursos para outros investimentos na rede, e que pode incentivar o atendimento de regiões menos atrativas economicamente.
Em relação a este tema, a análise realizada com base no benchmark internacional apontou que, em regra, existem mecanismos facilitadores do compartilhamento de faixas de radiofrequências nos países estudados havendo, dessa maneira, exigências formais menos extensivas do que aquelas observadas no Brasil (SEI nº 0581283). Além disso, observou-se ainda a dispensa da necessidade de anuência do regulador em alguns países, a exemplo da Austrália, bastando que este seja informado da negociação.
Dentre as discussões relativas ao modelo de compartilhamento do tipo RAN Sharing a ser adotado pelo Brasil, delineou-se como escopo as alternativas de manutenção do status quo, permanecendo a necessidade de anuência prévia do órgão regulador para a efetiva implantação dos acordos entre as prestadoras, ou de realização de avaliação a posteriori das questões afetas à competição, permitindo maior flexibilidade de acordo entre as partes.
A análise da manutenção da necessidade de anuência prévia da Anatel revelou, como pontos positivos, o controle mais intenso sobre o uso do espectro e a possibilidade de evitar compartilhamentos que possam ter efeito prejudicial, nos aspectos técnico e concorrencial, antes que eles ocorram, minimizando, assim, os impactos negativos. Por outro lado, esse modelo traz menor eficiência do processo e lentidão atrelada ao excesso de formalismo, afetando a dinamicidade do setor na medida em que desestimula o compartilhamento de espectro, impondo barreira prévia à realização dos acordos.
Já em relação ao modelo da avaliação posterior das questões concorrenciais, identificou-se a maior eficiência do processo e agilidade, com potencial de afetar positivamente a dinamicidade do setor. Contudo, com relação aos impactos negativos sopesados, verificou-se um maior risco envolvido ao reduzir a possibilidade de controle da Agência no uso efetivo do espectro, podendo resultar em interferências indesejáveis ou concentração de mercado, por exemplo. Há que se considerar, ainda, a possibilidade de empecilhos à reversão dos efeitos da operação já efetivada, caso a Anatel avalie, posteriormente, problemas de natureza técnica ou ofensas à ordem econômica.
A metodologia de análise de impacto realizada pela Consultoria indicou que a alternativa "avaliação posterior da competição" representa o impacto ponderado mais positivo e a melhor nota global, dentro das métricas por ela utilizadas, mostrando-se, portanto, ser essa a alternativa mais recomendável para esse subaspecto.
Após os debates realizados, a Equipe de Projetos entendeu, contudo, que neste momento ainda persiste a necessidade de prévia análise dos acordos de compartilhamento pela Agência. Ponderou-se o fato de terem sido submetidos à apreciação da Anatel quantidade reduzida de casos, de forma que não há como se realizar uma avaliação completa, de forma segura, de todos os impactos potencialmente resultantes sobre o setor.
Em qualquer caso, há que se observar que o fluxo de aprovação dos acordos de compartilhamento poderia desde já ser simplificado, obtendo-se, no curto prazo, alguns dos ganhos indicados na presente análise, como uma maior agilidade para o procedimento. Nesse sentido, há que se destacar que no Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, não consta competência específica para aprovar acordos de compartilhamento de direito de uso de radiofrequências. Assim, todos os pedidos de compartilhamento apresentados pelas prestadoras do Serviço Móvel Pessoal são submetidos à aprovação do Conselho Diretor, em cumprimento às competências gerais de decisão, em último grau, sobre matérias da Agência, e de controle da ordem econômica. Na deliberação, o colegiado conta com as manifestações técnicas da Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação e da Superintendência de Competição. Ressalte-se que recai sobre a Superintendência de Outorga a atribuição de expedir a outorga de radiofrequências em caráter secundário à parte que a necessitar.
Assim, considerando a inexistência de competência específica para o tema no Regimento Interno, sugere-se que o Conselho Diretor, caso assim entenda, aprove alteração no documento no sentido de que seja incluído o seguinte inciso dentre as competências do Superintendente de Outorga e Recursos à Prestação:
XII - aprovar requerimentos de compartilhamento de uso de radiofrequências, ouvida a Superintendência de Competição.
Entende-se que, assim, os objetivos propostos poderiam ser alcançados com mais celeridade e eficiência. Dessa forma, caso assim também entenda o r. colegiado da ANATEL, segue, no bojo da minuta de proposta de aprovação do Regulamento Geral de Outorgas (Minuta SEI nº 0593883), proposição de alteração do dispositivo regimental em comento.
Subaspecto "Prorrogação"
A Lei Geral de Telecomunicações, em seu artigo 167, estabelece que o prazo de vigência da autorização de uso de radiofrequências, no caso de serviços autorizados será de até vinte anos, prorrogável uma única vez por igual período. Tal prorrogação será sempre onerosa, podendo ser indeferida somente se o interessado não estiver fazendo uso racional e adequado das radiofrequências, se houver cometido infrações reiteradas em suas atividades ou se for necessária a modificação de destinação do uso das radiofrequências.
Da mesma forma, o Regulamento de Uso do Espectro (RUE), aprovado pela Resolução nº 259/2001, estabelece que as Autorizações de Uso de Radiofrequências podem ter prazo de vigência de até vinte anos, podendo ser prorrogadas uma única vez, por igual período.
Nesse cenário, há que se lembrar que apenas parte das autorizações de uso de radiofrequências outorgadas pela Anatel, após a edição da LGT, foram prorrogadas. No entanto, apesar do prazo dessas prorrogaç&otil