Licenciamento ambiental de postos de combustíveis - Jus.com.br | Jus Navigandi
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A atividade de revenda de combustíveis possui, em seu desenvolvimento, um elevado potencial para a ocorrência de acidentes ambientais, causados muitas vezes por vazamentos de combustíveis nos tanques ou tubulações subterrâneas. Estes vazamentos são extremamente nocivos, pois normalmente atingem as águas subterrâneas, contaminando-as. Visando evitar que tais situações ocorram, a Constituição Federal de 1988 e a Lei 6.938/1981, em nome do desenvolvimento sustentável das atividades econômicas, impuseram ao Estado a incumbência de licenciar tais atividades, exigindo estudos ambientais e outros que achar convenientes, de modo a controlar a atividade e evitar que acidentes como estes ocorram. Eis a importância do licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis.
PALAVRAS-CHAVE: Meio ambiente, desenvolvimento sustentável, licenciamento ambiental, contaminação das águas subterrâneas.
SUMÁRIO: 1. Introdução – 2. Aspectos gerais e específicos do licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis - 2.1. Considerações gerais do licenciamento ambiental enquanto instrumento da política nacional do meio ambiente - 2.2. Considerações específicas sobre o licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis – 3. Conclusão – 4. Bibliografia.
O Brasil é um país onde o sistema de transporte é predominantemente rodoviário. Os dados sobre a quantidade de veículos revelam a importância deste sistema de transporte para a economia do país. Para se ter uma idéia, o país, em outubro de 2009, tinha uma frota de 58.506.136 veículos em circulação. Entre tais veículos incluem-se os automóveis, bondes, caminhões, caminhões tratores, caminhonetes, caminhonetas, chassis plataforma, ciclomotores, microônibus, motocicletas, ônibus, quadricíclos, reboques, semi-reboques, side-cars, tratores esteiras, tratores rodas, triciclos, utilitários e outros. São os dados oficiais mais recentes sobre a quantidade de veículos emplacados em circulação no país.
Convém destacar que nos últimos anos verificou-se um crescimento acentuado no número de automóveis, principalmente os carros populares, incentivados, em grande medida, por políticas fiscais de incentivo à indústria automobilística. Como conseqüência deste crescimento, verifica-se o crescimento do setor de revenda de combustíveis, o qual será, no aspecto do licenciamento ambiental, objeto deste estudo.
Como dito acima, nas breves linhas que se seguem será realizada uma análise do licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis à luz dos princípios constitucionais da proteção ambiental, mostrando sua importância para a garantia de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, em tempos de uma sociedade altamente consumista e complexa, onde os investimentos e as atividades precisam ser realizados de forma célere. Neste contexto, o licenciamento ambiental surge como um instrumento capaz de mensurar e avaliar os impactos decorrentes da instalação e operação de atividades potencialmente poluidoras, visando evitar que tais riscos se convertam em danos ambientais efetivos.
É possível afirmar que o licenciamento ambiental constitui o principal instrumento capaz de evitar, ou ao menos minimizar, os impactos e os riscos de acidentes ambientais, na medida em que o Poder Público somente irá expedir a competente licença de instalação ou operação se o estabelecimento proponente obedecer a toda a legislação aplicável.
A Constituição Federal de 1988, reconhecendo que o risco ambiental é inato o desenvolvimento das atividades econômicas, de uma maneira geral, preocupou-se em criar instrumentos de controle, avaliação e mensuração de danos ambientais.
Neste sentido, sempre que do desenvolvimento da atividade possa resultar algum tipo de dano ambiental considerado significativo, o Estado deve agir previamente, evitando que este ocorra, na medida em que uma vez ocorrido, será de muito difícil correção e recomposição do ambiente ao status quo ante. Somente desta forma será possível garantir um desenvolvimento sustentável[1] das mais diversas atividades.
Existe um debate atual que excede os limites da ciência jurídica, e que tem por objeto o estudo da Sociedade Global, analisando o comportamento do homem moderno e contemporâneo à luz do fenômeno da globalização econômica e social. Denomina-se Teoria do Risco Ambiental. O risco ambiental representa uma variável do debate sobre a Sociedade de Risco.
Édis Milaré, sobre esta questão, recorda que o conceito de risco é relativamente recente, tendo sua origem na modernidade, coincidindo com o nascimento da sociedade industrial, perpassando pelas transformações que esta promoveu ao longo dos anos, e consolidando-se com o surgimento da sociedade de risco, um espaço no qual se relacionam, de forma instável e perigosa, os sistemas tecnológicos, a universalização da tecnologia e a globalização da economia e da cultura. E continua, afirmando que a sociedade de risco decorre de um processo de modernização complexo e acelerado que priorizou e desenvolvimento e o crescimento econômico[2].
Ainda sobre esta temática, José Rubens Morato Leite assevera que o surgimento da sociedade de risco representa um estágio da Modernidade, no qual começam a tomar corpo as ameaças produzidas até então pelo modelo econômico da sociedade industrial. Neste contexto, a sociedade de risco, característica da fase seguinte ao período industrial clássico, representa a tomada de consciência do esgotamento do modelo de produção, sendo marcada pelo risco constante de catástrofes e desastres[3].
As estatísticas oficiais já apresentadas em momento anterior revelam um crescimento acentuado dos centros urbanos no Brasil, principalmente das capitais dos Estados. Este crescimento urbano deveu-se aos grandes fluxos migratórios que trouxeram muitas famílias da zona rural e de pequenas cidades para as capitais.
Como se percebe, é inevitável que se tenha um crescimento da oferta de combustível em cidades que só crescem a cada dia. É inevitável também o risco de acidentes ambientais envolvendo vazamentos de combustíveis, na medida em que este é um risco inerente à própria atividade. Não se pretende aqui propor a controle da quantidade de postos de revenda de combustíveis, uma vez que o número destes deve refletir a necessidade por tais combustíveis. O que o presente estudo propõe é que, em primeiro lugar, se tenha um controle sobre a localização dos mesmos (proximidade de poços de captação de água para abastecimento público, hospitais, etc), e ainda, o controle dos sistemas de operação da atividade, incluindo os sistemas de detecção de possíveis vazamentos ou outros acidentes.
O risco de danos ao meio ambiente é inerente ao próprio estágio de desenvolvimento que alcançou a sociedade global. A propósito, Edis Milaré esclarece que a sociedade de risco é aquela que em função de seu crescimento econômico, pode sofrer, a qualquer momento com as conseqüências de uma catástrofe ambiental, por exemplo, em razão do crescimento econômico contínuo. Notáveis, portanto, a evolução e o agravamento dos problemas, seguidos de uma evolução da sociedade (da sociedade industrial para a de risco), sem, no entanto, uma adequação dos mecanismos jurídicos de solução dos problemas dessa nova sociedade[4].
Para alcançar o objetivo proposto neste artigo, recorreu-se a leitura de literatura especializada, nacional e estrangeira, e ainda, a visitas a diversos órgãos públicos, entre os quais, órgãos de fiscalização ambiental, de âmbito federal, estadual e municipal, Promotoria do Meio Ambiente da Comarca de Natal, bibliotecas públicas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte e da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte, biblioteca do Programa de Recursos Humanos em Direito do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis nº 36 (MCT/ANP/UFRN), além de outras entidades privadas, tais como a ABNT e a Sindicatos do Comércio Varejista de Derivados de Petróleo do Rio Grande do Norte (SINDIPOSTOS/RN).
Ao final, conclui-se que as deficiências ou até a ausência da fiscalização dos Postos de Revenda de Combustíveis pelos órgãos competentes responsáveis pelo licenciamento ambiental desta atividade acabam permitindo a ocorrência de acidentes ambientais decorrentes de vazamentos de combustíveis, os quais em muitos casos são "invisíveis" aos olhos da população em geral, e apresentam um elevado potencial de toxidade que pode levar a óbito pessoas que ingerirem água contaminada com tais substâncias.
O licenciamento ambiental em postos de revenda de combustíveis é disciplinado por uma Resolução específica do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), de nº 273/2000, com as alterações nela sofridas pelas Resoluções CONAMA nºs 276/2001 e 319/2002. Aplica-se, outrossim, aos referidos estabelecimentos, tidos pela legislação brasileira como potencialmente poluidores, a Resolução nº 09/1993, que trata da disposição adequada de todo óleo lubrificante usado ou contaminado.
Antes de adentramos nas especificidades e características peculiares do licenciamento ambiental dos postos de revenda de combustíveis, passa-se a seguir a análise de cada uma das referidas Resoluções CONAMA que tratam desta matéria:
2. ASPECTOS GERAIS E ESPECÍFICOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE POSTOS DE REVENDA DE COMBUSTÍVEIS.
2.1. Considerações gerais do licenciamento ambiental enquanto instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente
A Lei nº 6.938/1981, antes, portanto, da Constituição Federal de 1998, já estabelecia em seu artigo 2º que a Política Nacional do Meio Ambiente tinha por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendido os seguintes princípios: I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo; II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; III - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais; IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas; V - controle e zoneamento[5] das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais; VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental; VIII - recuperação de áreas degradadas; IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação; X - educação ambiental a todos os níveis do ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente.
Esta lei considera o licenciamento ambiental como um dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente (art. 9º, inciso IV), a qual tem como principais objetivos (art. 4º): a compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico (inciso I); a definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, do Territórios e dos Municípios (inciso II); o estabelecimento de critérios e padrões da qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais (inciso III); o desenvolvimento de pesquisas e de tecnologia s nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais (inciso IV); a difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico (inciso V); a preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas á sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida (inciso VI); a imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário, de contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos (inciso VII).
Verifica-se, diante do exposto, que o Estado já estava obrigado, por força desta lei, a realizar ações de controle e fiscalização das atividades efetiva ou potencialmente causadoras de degradação ambiental.
Neste contexto, pode-se afirmar que a Constituição Federal de 1988 veio apenas ratificar a idéia que já estava sendo amplamente disseminada na sociedade brasileira: a necessidade de cuidados em relação ao meio ambiente. Este tratamento que a Constituição Federal de 1988 dispensou às questões ambientais dotou o Estado brasileiro de inúmeros instrumentos e mecanismos capazes de assegurar a proteção ambiental, ou, ao menos, minimizar os impactos decorrentes da instalação ou funcionamento de empreendimento, ou da realização de determinadas obras[6].
A Carta Magna de 1988 reforçou a tese de que o Estado deveria, efetivamente, controlar e fiscalizar atividades capazes de gerar danos ambientais. Tanto é que estabelece em seu art. 225, §1º, inciso IV, que incumbe ao Poder Público exigir, na forma da lei (geralmente políticas nacionais e estaduais de meio ambiente), para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ao meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.
Convém destacar que os interessados devem providenciar a elaboração dos estudos solicitados, arcando inclusive com os custos dos mesmos, e depois apresentarem ao órgão responsável pelo licenciamento, o qual fará a análise do mesmo, decidindo pela concessão ou não da licença pleiteada. Estes estudos serão anexados ao procedimento administrativo da Licença Ambiental, onde por despacho da autoridade competente, depois dos pareceres necessários, será analisada, de forma discricionária, a possibilidade de concessão ou não da licença de instalação ou de operação.
Outra questão que merece análise é a constitucionalidade das Resoluções CONAMA, no que se aplicam ao licenciamento ambiental. A Resolução 237/97 dispõe sobre o procedimento administrativo do licenciamento ambiental e todas as etapas para a obtenção da licença ambiental, explicando quais os tipos de licenças e estabelecendo os requisitos mínimos para a sua execução.
Sobre a constitucionalidade das mesmas não devem pairar dúvidas, uma vez que a Constituição de 1988 recepcionou a Lei 6.938/81, e esta, em seu artigo 6º, inciso II, dispõe que ao CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) compete a função de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida.
Vale considerar também que o artigo 8º desta mesma lei estabelece que compete ao CONAMA estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluídoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA (inciso I), e ainda, determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional (inciso II).
Merece destaque a lição de Ioberto Tatsch Banunas quando este considera o licenciamento ambiental[7] como uma medida preventiva de atuação negocial, visto que há "situação em que o particular é titular de um direito relativamente à exploração ou uso de um bem ambiental de sua propriedade. Mas o exercício deste direito depende do cumprimento de requisitos legalmente estabelecidos, tendo em vista a proteção ambiental", momento em que deve o Poder Municipal Ambiental maximizar sua atuação, examinando o pedido de licenciamento ambiental, levando em conta todos os instrumentos anteriormente examinados.
O sentido de licença ambiental no Brasil manifesta a idéia de anuência do Poder Público para com a atividade proposta pela iniciativa privada, após a análise aprofundada do projeto de implantação e operação do tratado empreendimento.
Existe um amplo debate na doutrina do direito ambiental sobre a natureza jurídica das licenças ambientais. Seriam elas licenças ou autorizações? Ou seria a licença ambiental um novo tipo de ato administrativo próprio?
Para Hely Lopes Meirelles, licença é o ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou o uso especial de bens públicos, a título gratuito ou remunerado, nas condições estabelecidas pela Administração[8].
Para este mesmo autor, autorização seria o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração, tais como o uso especial de bem público, o porte de arma, o trânsito por determinados locais, etc.
Em relação à licença, no âmbito do direito administrativo, pode-se afirmar que possui a característica de definitividade, o que implica em dizer que se a mesma fora concedida, após a devida análise dos dados prestados durante seu processamento, não terá prazo de validade, gozando o interessado de todos os direitos a ela inerentes. Frise-se, no entanto, que esta licença poderá ser revogada somente por interesse público ou por violação das normas legais, mediante indenização[9]. Já a autorização possui uma característica diferenciada, uma vez que o Poder Público possui uma margem de subjetividade para avaliar o projeto proposto e refletir sobre a conveniência administrativa do empreendimento, apresentando-se desta forma, como um ato discricionário e precário.
Sobre este debate, Curt Trennepohl e Terence Trennepohl se manifestam afirmando que a própria Constituição Federal de 1988 quis se referir às licenças ambientais como sendo autorizações, por empregá-la no artigo 170, que trata das atividades econômicas[10]. Estes autores lembram que Toshio Mukai[11] possui o mesmo entendimento, ao afirmar que o controle administrativo preventivo das atividades e empreendimentos que possam causar danos ao meio ambiente deve ser efetuado por meio de autorizações.
Na essência do direito administrativo as licenças são atos administrativos vinculados, o que significa dizer que se o proponente do projeto cumpre com todas as exigências legais, a Administração Pública é obrigada a emitir aquele documento. Só que em relação às licenças ambientais, é muito difícil estabelecer "todas as exigências legais", uma vez que cada empreendimento possui características próprias, sendo comum nestes casos que alguns empreendimentos tenham maiores níveis de exigências do que outros.
Ademais, quando o proponente do projeto a ser implantado (e operado) apresenta a documentação completa, além do estudo de impacto ambiental exigido, o órgão responsável pelo licenciamento irá analisar toda essa documentação, além do estudo, e decidir sobre a concessão ou não (ao interessado) de documento que ateste a anuência (licença ou autorização) do Poder Público para com a instalação e funcionamento da atividade. Esta decisão deve estar pautada, exclusivamente, sobre aspectos técnico-ambientais, afastando ingerências políticas ou econômicas. Em outras palavras, o critério de "aprovação" do projeto deve ser a sua viabilidade, do ponto de vista ambiental. Por apresentar este juízo discricionário, a licença ambiental se afasta da concepção das licenças administrativas.
Participando das discussões sobre a natureza jurídica da licença ambiental, Paulo Affonso Leme Machado entende que apesar do termo licença ambiental, esta seria um tipo de autorização: a autorização ambiental. Justificando seu entendimento, ele ressalta que a Constituição Federal de 1988 utilizou o termo "autorização" em seu Título VII – Da Ordem Econômica e Financeira, dizendo no art. 170, parágrafo único: "É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei". Dessa forma, razoável é concluir que o sistema de licenciamento ambiental passa a ser feito por sistema de autorizações, conforme entendeu o texto constitucional[12].
Ainda neste debate, Édis Milaré sugere que a licença ambiental seria uma nova espécie de ato administrativo, que reúne tanto características da licença como da autorização administrativas. No entanto, seria predominantemente uma licença. Sobre esse misto de licença e autorização, ele explica que não há atos inteiramente vinculados ou inteiramente discricionários, mas uma situação de preponderância de maior ou menor liberdade deliberativa do seu agente. Deveras, sempre haverá um compósito de elementos e, na verdade, há atos que, embora sejam vinculados, vão envolver, inicialmente a difícil tarefa interpretativa dos conceitos indeterminados dentro de todo contexto.
Em relação à matéria em comento, adota-se neste estudo, o mesmo entendimento que Edis Milaré, Odete Medauar, Antônio Inagê de Assis Oliveira, Daniel Roberto Fink e André Camargo Horta de Macedo, Marcelo Dawalibi, Paulo de Bessa Antunes, ou seja, de que não houve equívoco do legislador ao utilizar o vocábulo licença. A licença ambiental não teria a mesma natureza jurídica da licença administrativa, mas estaria muito mais próxima desta do que da idéia de autorização administrativa. Neste sentido, Édis Milaré frisa que a licença ambiental, apesar de ter prazo de validade estipulado, goza do caráter de estabilidade, de jure; não poderia ser suspensa ou revogada por simples discricionariedade, muito menos por arbitrariedade do administrador público.
Em síntese, o que seria o licenciamento ambiental? Nos termos da Resolução 237/97 do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), licenciamento ambiental é o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente verifica a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais considerados efetivos ou potencialmente poluidores ou que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
Sobre este tema, Daniel Roberto Fink explicita que se trata de um procedimento, compreendendo vários atos encadeados, visando a um fim, e não apenas um único ato administrativo, o qual terá seu trâmite no âmbito do Poder Executivo, no regular exercício de seu poder de polícia[13], ou seja, poder de controlar o exercício de determinadas atividades permitidas aos particulares.
Assim, segundo este autor, seu escopo maior é conciliar o desenvolvimento econômico com a preservação do meio ambiente, ambos de vital importância para a sociedade. Não se trata de um impedimento ao direito constitucional da liberdade empresarial e à propriedade privada, mas, sim, um limitador e condicionador, a fim de que se impeça que o exercício ilimitado de m direito atinja outros também importantes[14].
Em termos históricos, Andreas J. Krell recorda que em 1975, o Decreto Federal nº 1.413, pela primeira vez mencionou expressamente o poder dos estados e municípios para criarem os seus próprios sistemas de licenciamento para a localização e o funcionamento das indústrias potencialmente causadoras de degradação ambiental. Seis anos depois, em 1981, foi publicada a Lei 6.938/1981, que deu abrangência nacional a este instrumento, disciplinando no seu art. 10, em que situações teria cabimento. Esta lei foi regulamentada pelo Decreto 99.274/1990, que estabeleceu como degraus do processo de licenciamento ambiental a Licença Prévia (LP), a Licença de Instalação (LI) e a Licença de Operação (LO), as quais podem ser emitidas por quaisquer dos órgãos integrantes do SISNAMA, sem prejuízo de outras licenças legais necessárias, inclusive outras licenças ambientais[15].
A competência para o licenciamento ambiental também é uma matéria que suscita muitos debates na doutrina. Isto porque não existe no texto constitucional ou em outras normas infraconstitucionais um claro disciplinamento deste tema.
O artigo 23 da Constituição Federal dispõe ser de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a proteção do meio ambiente, o combate à poluição em qualquer de suas formas (incisoVI), a preservação das florestas, da fauna e da flora (inciso VII). Trata-se aqui de competência material, ou seja, competência administrativa. O que significa dizer que tanto a União, quantos os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estão autorizados a realizar atos que possam ensejar e garantir o meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Neste sentido, vale especial destaque o licenciamento ambiental, o qual constitui o principal instrumento de que dispõe o Estado brasileiro (lato sensu) para a garantia da defesa ambiental. A questão é: Diante da estrutura federativa brasileira, de quem é a competência para exigir e conduzir o Licenciamento Ambiental?
Abordando esta temática, Curt Trennepohl e Terence Trennepohl ensinam que a Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu artigo 225, que a defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado incumbe ao Poder Público, indistintamente. Destacam ainda que no seu art. 23, ao definir as competências comuns dos entes federados, dispõe que Lei Complementar deverá fixar as normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e dos Municípios. Sobre esta Lei Complementar, esclarecem que até a presente data ainda não foi editada, e que já se tentou preencher esta lacuna de variadas formas, através de leis ordinárias, decretos, resoluções e até portarias, obviamente sem sucesso.
Nesta situação, não raras vezes acontecem de órgãos ambientais, integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (criado pela Lei 6.938/81), "disputarem" a realização do licenciamento ambiental, ou fazerem jogo de "empurra-empurra", declarando-se incompetentes, quando tais processos não os interessam.
O fato é que quando o licenciamento é algo que possa resultar em ganhos de imagem junto à opinião pública, ou ainda, ganhos econômicos ou políticos, órgãos ambientais de diferentes níveis se lançam como competentes para a condução do licenciamento ambiental. Caso contrário, cada um que queira se livrar do encargo. Nesta disputa só quem perde é a população e o meio ambiente, de uma forma geral.
Esta questão foi muito bem abordada por Vladimir Passos de Freitas, para quem, há – é inegável – disputa de poder entre os órgãos ambientais, fazendo com que, normalmente, mais de um atribua a si mesmo competência legislativa e material. Há também uma controvérsia histórica que jamais desaparecerá: o poder central está distante e desconhece os problemas locais; o poder local está mais próximo dos fatos, porém é influenciado e envolvido nos seus próprios interesses.
Como já tratado anteriormente o licenciamento ambiental constitui um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, esta instituída pela Lei 6.938/1981. O artigo 10 da referida lei é bem claro ao dispor que a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento por órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.
A idéia aqui era que o critério definidor da competência fosse o alcance dos "impactos ambientais", pois os órgãos estaduais, pelo menos em tese, seriam mais aptos ao conhecimento da realidade local.
No entanto, com o advento da Constituição Federal de 1988, essa competência passou a ser compartilhada entre todos os entes da federação (art. 23). Assim, segundo a lição de Édis Milaré, os três níveis de governo estão habilitados a licenciar empreendimentos com impactos ambientais, cabendo, portanto, a cada um dos entes integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente promover a adequação de sua estrutura administrativa com o objetivo de cumprir essa função, que decorre, insista-se, diretamente da Constituição.
Em síntese, o fato é que quaisquer dos entes integrantes do SISNAMA podem, caso entendam necessário, exigir o licenciamento ambiental de determinada obra ou atividade que considerem potencialmente causadoras de degradação ambiental. Além disso, quando um órgão ambiental exigir a licença ambiental e conduzir o processo para sua concessão, nada impede que outro órgão ambiental, caso entenda necessário, pode também exigir referida licença e realizar o licenciamento ambiental da mesma obra ou atividade. No entanto, esta situação pode representar preocupações e perplexidades aos empreendedores, que experimentarão prejuízo em termos de atraso de cronograma, além do aumento de custos com estudos e outras exigências, nem sempre harmônicas, feitas pelos diferentes órgãos ambientais.
Acerca desta confusão em termos de competência para o licenciamento ambiental Paulo de Bessa Antunes assevera que o sistema do "tríplice licenciamento implica que, em não raras oportunidades, a sobreposição e a contradição de norma gere um clima de insegurança quanto ao licenciamento e de instabilidade jurídica, e que "a inexistência" de um sistema claramente definido de competências é um dos mais graves problemas da legislação ambiental brasileira e sua efetividade[16].
Sobre este assunto, Édis Milaré lembra que o art. 23 da Constituição Federal, que em seu parágrafo único dispõe que leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional, pode ser regulamentado a qualquer momento, uma vez que está em trâmite no Congresso Nacional projeto de lei complementar neste sentido[17].
Manifestando-se sobre esta questão, Paulo Affonso Leme Machado afirma que o licenciamento ambiental é uma das formas de exercer a competência comum e que, neste sentido, tal competência é ao mesmo tempo, direito e dever dos entes federados. E continua, afirmando que a lei federal ordinária não pode retirar dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderes que constitucionalmente lhes são atribuídos. Assim, é de se entender que o art. 10 da Lei 6.938/1981 (Lei de Política Nacional de Meio Ambiente) não estabeleceu licenças ambientais exclusivas do IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e de Recursos Naturais Renováveis, porque somente uma lei complementar poderia fazê-lo (art. 23, parágrafo único, da CF); e nem a Resolução CONAMA-237/1997 poderia estabelecer um licenciamento único. Enquanto não se elaborar essa lei complementar estabelecendo normas para cooperação entre essas pessoas jurídicas, é válido sustentar que todas elas, ao mesmo tempo têm competência e interesse de intervir nos licenciamentos ambientais[18].
Os Tribunais pátrios andam meio confusos quanto a esta questão, tanto que em alguns momentos ora acatam o critério da abrangência do impacto, ora optam pelo critério geográfico, ora pelo critério da dominialidade ou pelo do interesse nacional[19].
No caso específico do Licenciamento em Postos de Revenda de Combustíveis situados em áreas municipais, a competência tem sido atribuída ao órgão municipal de fiscalização ambiental local (se houver), e ao IBAMA, em caráter supletivo.
Naqueles municípios onde não existem secretarias de meio ambiente, e naqueles que têm, mas que não dispõem da mínima infra-estrutura para o regular exercício do poder de polícia, a competência recai sobre o órgão de fiscalização estadual, e ao IBAMA em caráter supletivo. Este fato ocorre não somente em relação a postos de revenda de combustíveis, mas em todos os casos em que se pretende licenciar alguma obra ou atividade no âmbito das cidades (zona urbana).
Diante do exposto neste item, compreende-se que a definição da competência deve recair sobre o ente integrante do SISNAMA que estiver mais próximo da obra ou atividade a ser licenciada ou daquele que tiver a melhor condição, em termos de aparelhagem e infra-estrutura para avaliar os possíveis danos ambientais, de modo que o exercício do poder de polícia seja bastante para garantir o cumprimento do princípio da eficiência ambiental.
Segundo Miriam Fontenelle e Cynthia Marques Amendola, o licenciamento ambiental é um procedimento administrativo através do qual, o órgão ambiental competente consente na atividade efetiva ou potencialmente poluidora ou capaz de causar degradação ambiental.
Estas autoras recordam que as normas básicas deste procedimento estão previstas na Lei Federal 6.938/1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente e no seu Decreto Regulamentador, nº 99.274, de 06 de agosto de 1990, assim como nas Resoluções CONAMA nº 001, de 23 de janeiro de 1986 e nº 237, de 19 de dezembro de 1997. Existem normas genéricas para licenciamento ambiental e específicas, como as referentes às atividades da indústria petrolífera, que exigem um melhor controle e gestão ambiental mais adequada.
No que tange à indústria do petróleo, vale citar que a Resolução CONAMA nº 23, de 07 de dezembro de 1994, regulamenta os procedimentos especiais para o licenciamento das atividades de exploração, perfuração e produção de petróleo e gás natureal. O licenciamento das atividades sísmicas marítimas e da atividade de extração e produção de petróleo offshore é realizado pelo IBAMA, através do Escritório de Licenciamento das Atividades de Petróleo e Nuclear – ELPN, instituído pela Portaria nº 166-N, de 15 de novembro de 1988[20].
A atividade de revenda de combustíveis (objeto desta dissertação) também é objeto de licenciamento ambiental próprio, disciplinado pela Resolução CONAMA nº 273, de 2000.
2.2. Considerações específicas sobre o licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis
SILVA, Carlos Sérgio Gurgel. Considerações acerca do licenciamento ambiental de postos de revenda de combustíveis. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17, n. 3261, 5 jun. 2012. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/21932. Acesso em: 14 ago. 2020.
benedito augusto marcolino dos santos 06/06/2012 08:59
Estou cursando Direito Ambiental-Pós. Vejo somente uma solução que poderá ser estudada.
Porque não colocar os tanques á superficie. Um exemplo: Postos de gasolina derá ter uma metragem sufuciente para entrada e saida dos veículos das bombas.
Construção na área onde ficara os tanques, faça-se uma laje com aberturas laterais onde os tanques fiquem visiveis deaço ou resina como bem pretenderem, coloque sobre um cavbalete ou algo parecido, de alvenaria pelo menos uns 50cm do solo, fica visivel, de fácilk manutenção,toda troca por tempo de uso, não danificaria o posto nem derramaria combustível no solo. Assim como no Gov. Federa, Municiapl e estadual, existem varios orgãos Ambientais. que façam um estudo e desenterrem estes tanques do chão, assim será possivel verificar se existem misturas de água ou outros materiais nocivos aos veículos. Caber salientar que existe Postos que adoratam este tipo de sub-solo para evitar vazamento de combustivel no solo. Deve-se estudar uma forma elaborar um projeto para todos os postos inclusive afastá-los das Escolas,. Creches, e área com acúlo de residencias.
A todfas as autoridades Governamentais, bem como as detentoras pela distribuição de combustiveis corram contra o tempo, popis o que estamos vendo é o fim dos tempos, com a ganancia do ganhar, desmatando, poluindo rios e córregos. A natureza dá a resposta bem na hora em que estmos dormindo. Acordem.