Bases constitucionais do combate à corrupção no Brasil (I)
No primeiro artigo que tenho a satisfação de publicar neste espaço, ocorreu-me fazer considerações gerais sobre o tratamento da moralidade administrativa e seus desdobramentos no sistema constitucional brasileiro atual, começando, no entanto, por uma abordagem histórica.
Notas próprias da evolução histórica de cada sociedade revelam dificuldades peculiares a serem enfrentadas, ampliando os desafios do combate àquilo que modernamente se diz, de modo genérico, "corrupção".
O caso brasileiro revela a especificidade decorrente de uma corrupção política enraizada no país desde suas origens coloniais. Não é o caso de aqui desenvolvê-las, mas sempre oportuno lembrar três clássicas linhas de análise da formação da sociedade brasileira, propostas respectivamente por Caio Prado Júnior, Raymundo Faoro e Victor Nunes Leal, a revelar esse fenômeno: o relativismo moral do processo de exploração das riquezas; o modo patrimonialista de tratamento da coisa pública; e o modo coronelista de exercício do poder político.
Em face dessa realidade, a sociedade brasileira sempre mostrou algum grau de reação jurídica. Ainda que não com a mesma intensidade detectada na Constituição vigente, as anteriores Constituições brasileiras tratavam, de algum modo, do tema da corrupção política, bem como de sistemas para o controle da ação dos agentes públicos.
Sob o regime imperial, a Constituição de 1824 já conhecia algumas regras para sanção da corrupção de agentes públicos, ainda que sem empregar a expressão "corrupção".
É certo que havia uma notória exceção quanto à responsabilidade: o imperador era constitucionalmente irresponsável, irresponsabilidade essa estendida ao regente, que atuava em nome do imperador durante o período de sua menoridade.
De resto, os ministros de Estado, juízes de direito e demais agentes públicos eram pessoalmente responsáveis por atos de corrupção.
A República, por meio de sua primeira Constituição, de 1891, manteve a responsabilidade pessoal dos agentes públicos, inclusive ministros de Estado e magistrados; e, como é da essência desse regime, acrescentou a responsabilidade do chefe de Estado, no caso, o presidente da república.
O presidente da república, além de sujeitar-se à responsabilidade criminal e civil comuns, tornou-se passível de julgamento político, perante o Senado Federal, pelos chamados "crimes de responsabilidade", cuja pena importava a perda do cargo. E uma das hipóteses de tipificação do crime de responsabilidade era atentar contra a probidade da administração.
As subsequentes Constituições republicanas, em linhas gerais, não alteraram essa lógica de responsabilização civil e penal dos agentes públicos em geral por atos que se podem genericamente dizer de corrupção (bem como por outros delitos contra a administração pública), além da responsabilidade de natureza política por crime de responsabilidade para certas autoridades, incluído como motivo desta última o atentado contra a probidade da administração.
Enfim, dessa vista panorâmica dos regimes constitucionais anteriores do Brasil, pode-se concluir que o tema da corrupção de agentes públicos, tendo como questão de fundo uma preocupação com a garantia da ética no exercício da função pública, formalmente sempre existiu.
Contudo, a matéria ganha ênfase especial sob a vigência da Constituição de 1988, marco na retomada da redemocratização do País.
Sob aspectos formais, não há, à primeira vista, modificação significativa nos textos que tradicionalmente já constavam de Constituições anteriores.
A Constituição de 1988 reproduz, com ligeiras adaptações, o tratamento já consolidado no direito constitucional brasileiro em matéria de responsabilidade de agentes públicos em casos de corrupção e de outros desvios em relação à boa administração, incluindo o crime de responsabilidade de certas autoridades.
Acresça-se ainda ao regime vigente hoje no Brasil a Convenção Interamericana Contra a Corrupção, adotada no âmbito da Organização dos Estados Americanos (OEA), subscrita pelo Brasil em 1996 e internalizada (como norma infraconstitucional) em 2002.
No entanto, dois aspectos do regime constitucional vigente marcam sua principal diferença em relação à prática dos regimes anteriores: (i) uma diretriz principiológica mais expressa, no tocante ao tratamento da ética no exercício da função pública; e (ii) a criação de novos instrumentos de controle da administração pública, acompanhada da ampliação do alcance de instrumentos existentes.