Conteúdo Jurídico | A Inexecução das Políticas Públicas e a (Im)Probidade Administrativa
08 out 2021, 04:40
RESUMO: O presente artigo tem o objetivo de analisar se a inexecução de uma política pública pode ser considerada como um ato de improbidade administrativa, tendo em vista que ao não ser executada deixa de cumprir os princípios administrativos, especialmente o princípio da eficiência, insculpidos no art. 37 da Constituição Federal. Desse modo, sendo as políticas públicas instrumentos de operacionalização das metas gerais propostas pelo Estado para a concessão da sua finalidade principal, qual seja, proporcionar o bem coletivo. Sua inexecução acarreta prejuízos para toda a sociedade. Nessa direção, primeiramente serão trazidas algumas considerações gerais acerca das políticas públicas, os limites de atuação do Poder Judiciário em razão da inexecução de políticas públicas e a relação entre a inexecução de uma política pública e a configuração de ato de improbidade administrativa e, ao final, concluir que, a violação do princípio da eficiência, por meio da inexecução ou execução falha de uma política pública pode configurar ato de improbidade administrativa stricto sensu.
Palavras-chave: Políticas públicas. Inexecução. Eficiência. Improbidade administrativa
ABSTRACT: This paper is intended to analyze whether the non-execution of a public policy can be considered as an act of administrative improbity, considering that, when not executed, it fails to comply with the administrative principles, especially the principle of efficiency, inscribed in art. 37 of the Federal Constitution. In this way, public policies are instruments for the operationalization of the general goals proposed by the State for the concession of its main purpose, which is, to provide the collective good. Its non-execution entails losses for the whole society. In this direction, first some general considerations about public policies will be brought up, the limits of action of the Judiciary Power due to the non-execution of public policies and the relationship between the non-execution of a public policy and the configuration of an act of administrative misconduct and, at the end , conclude that the violation of the principle of efficiency, through non-execution or failed execution of a public policy can configure an act of administrative improbity stricto sensu.
Keywords: Public policy. Non-execution. Efficiency. Administrative dishonesty
SUMÁRIO: Introdução. 1. Políticas públicas: algumas considerações. 2. O papel do Poder Judiciário nos casos de inexecução de políticas públicas 3. A inexecução das políticas públicas e a improbidade administrativa. Conclusão. Referências Bibliográficas.
O objetivo maior do Estado é promover o bem comum, razão pela qual as atividades por ele desenvolvidas são consideradas de interesse público. Nesse sentido, as políticas públicas atuam como instrumento para concretização dos objetivos estatais.
Dessa forma, podemos dizer que as políticas públicas são os meios para a operacionalização dos planos de governo, expressos através dos planos plurianuais.
Nessa direção, é possível observar a importância das políticas públicas para a eficiente prestação de serviços públicos, razão pela qual, deve ser executada de uma forma que melhor atenda aos interesses públicos, evitando sua execução incompleta/incorreta ou ainda sua inexecução.
No contexto explicitado acima, observados alguns parâmetros e limites, o Poder Judiciário, em caso da inexecução ou execução falha de uma política pública, pode intervir de modo a garantir a preservação do princípio constitucional da eficiência e, em consequência, a concretização do interesse coletivo.
Nesse caso, há de se ressaltar que o tema já foi objeto de muitas discussões em razão da interpretação dada ao princípio da separação dos poderes, no entanto, o referido debate já se encontra superado quanto à possibilidade da intervenção estatal a fim de garantir a execução de políticas públicas.
Assim, nos casos nos quais o Poder Judiciário é chamado a atuar, em razão da inexecução ou execução ineficaz de uma política pública, confirmada a falha estatal, faz-se necessário analisar se a referida falha ocasionou a violação do princípio constitucional da eficiência, isso porque, o referido princípio é um dos parâmetros para avaliar os resultados alcançados pelas políticas públicas executadas.
Dessa forma, na eventual constatação de que uma política pública executiva não alcançou os resultados almejados em razão de ineficiência, poderia configurar a prática de ato de improbidade administrativa stricto sensu, previsto no art. 11, caput, Lei n.º 8.429/92[1], o qual dispensa prejuízo à administração pública ou enriquecimento ilícito, razão pela qual a referida hipótese deve ser analisada.
É no ambiente descrito que serão trazidas algumas considerações gerais acerca das políticas públicas, forma de elaboração e execução, após uma breve discussão acerca da atuação do Poder Judiciário em razão da inexecução ou execução ineficaz de uma política pública e, por fim, a análise da inexecução das políticas públicas como ato de improbidade administrativa stricto sensu.
2 Políticas Públicas: Algumas Considerações
Política pública é um conjunto de princípios, critérios e linhas de ação que garantem e permitem a gestão do Estado na solução dos problemas nacionais[2].
Outra definição é trazida por B.G. Peters, segundo a qual uma política pública "[...] é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por meio dos seus agentes, e que influenciam a vida dos cidadãos[3]."
As políticas públicas resultam de uma atividade política para a implementação de ações estratégicas de modo a atender o interesse coletivo, as quais possuem poder coercitivo, tendo em vista que são referendadas pelos cidadãos à medida que se submetem a elas.
Uma das características das políticas públicas é que se trata de um meio de execução de um direito e não um direito em si, razão pela qual não estão previstas nas leis, uma vez que dizem respeito a apenas uma forma de operacionalização, decorrendo de uma decisão do agente público competente.
O Banco Mundial - BID traz como características de uma política pública que podem interferir nos seus resultados a estabilidade, adaptabilidade, coerência e coordenação, qualidade de implementação e da aplicação efetiva, consideração do interesse público e eficiência[4].
As políticas públicas podem ser macroeconômicas, administrativas e específicas, setoriais ou sociais, sendo que estas últimas se dividem em preventivas, compensatórias e sociais stricto sensu.
Theodore J. Lowi desenvolveu a Tipologia de Lowi, segundo a qual, o tipo específico da relação política (arena) é definido por meio de um tipo de política pública, sendo dividida em quatro tipos: regulatória, distributiva, redistributiva e constitutiva[5].
O Ciclo de políticas públicas foi criado por Charles Jones em 1970, como forma de explicá-las desde seu início até a fase posterior de avaliação, mediante cinco etapas: identificação de um problema, formulação da solução, tomada de decisão, implementação e avaliação[6].
Outro ponto importante diz respeito aos temas emergentes das políticas públicas, os quais ocorrem em razão da complexidade da sociedade atual e sua rápida evolução, especialmente em relação às questões tecnológicas e relações humanas e sociais, um exemplo de questão emergente muito presente na atualidade diz respeito à agenda ambiental (competência comum dos três entes federados) e às políticas de combate à corrupção.
Os resultados das políticas públicas implementadas podem ser verificados por meio das avaliações realizadas e, em caso de inexecução, verificar as razões. Nesse sentido, a inexecução pode ocorrer em razão de falhas no seu planejamento ou na sua execução, devendo então os motivos serem avaliados de forma bastante criteriosa e fundada em critérios objetivos.
3 O Papel do Poder Judiciário nos Casos de Inexecução de Políticas Públicas
Como foi observado no item anterior, é possível analisar os resultados e a eficácia de uma política pública por meio de mecanismos de avaliação e indicados os instrumentos para sua correção por intermédio dos órgãos competentes, a exemplo dos órgãos de controle interno da própria Administração Pública, tribunais de contas, entre outros, uma vez que, em regra, o Poder Judiciário não deve intervir na execução de políticas públicas.
No entanto, a impossibilidade acima mencionada não significa a impossibilidade, mas sim que, a priori, não pode assumir a função de elaborar políticas públicas[7].
Nesse sentido, é importante observar que, embora a teoria da separação dos poderes (criada Montesquieu) tenha uma concepção mais rígida, admitia que os demais poderes realizassem algumas funções atípicas, atenuado pelas considerações trazidas por Madison em "O Federalista".
Na modernidade, Jonh Rawls[8] defende que o papel do Poder Judiciário é manter a estabilidade da estrutura básica da sociedade[9]. Nesse sentido, o Poder Judiciário se mostra como um fórum adequado para que, atuando de forma subsidiária, proceda às correções necessárias na atuação do Poder Executivo, aí incluídas as políticas públicas, de forma a garantir a observância dos direitos fundamentais.
Rawls (2000) sustenta que o papel do PJ não é antidemocrático, razão pela qual não deve ficar na defensiva, ou seja, deve atuar em caso de omissão do Poder responsável pela atribuição, fazendo-o de forma protagonista em caso de descumprimento dos deveres, subsidiariamente, pela razão pública, ainda que levantem as objeções referentes à ausência de estrutura específica para sua atuação, tendo em vista que não possui representação para tanto, a qual pertence ao Poder Legislativo e o argumento democrático em razão de não ter a capacidade e a legitimidade para elaboração de leis. Desse modo, o controle judicial é uma forma de garantia de equilíbrio entre os poderes.
Diante do que foi exposto, é possível então concluir que o Poder Judiciário somente poderá intervir de forma secundária, ou seja, quando houver inexecução de uma política pública ou omissão na sua elaboração, razão pela qual sua atuação derivada (secundária) está intimamente ligada ao conceito de eficiência.
Dessa forma, no intuito de buscar os limites da atuação do Poder Judiciário nessa seara é importante enveredar pelo princípio constitucional da eficiência, um dos meios de se mensurar uma política pública, uma vez que, por meio de indicadores objetivos, serve como parâmetro para indicar seu nível de efetividade, traduzindo-se, posteriormente, em resultados que podem ser analisados do ponto de vista jurídica, o que viabiliza, nos casos necessários, sua correção ou implementação, conforme a situação, pela via judicial.
Para Jean Carlos Dias[10] "[...] o controle judicial, portanto, funciona como um sistema de interação extremamente importante do ponto de vista da garantia dos direitos fundamentais, porque permite a crítica e a invalidação de uma política por um tribunal, sem que isso signifique qualquer restrição ao processo democrático."
Assim, vê-se que o Poder Judiciário desempenha, dentro dos seus limites de atuação, um papel democrático de controle de políticas públicas, de modo a garantir o Estado Democrático de Direito por meio da observância dos direitos fundamentos e objetivos da República Federativa do Brasil insculpidos na Constituição Federal de 1988.
4 A Inexecução das Políticas Públicas e a Improbidade Administrativa
Demonstrada a viabilidade democrática e constitucional do Poder Judiciário atuar de modo a garantir, ainda que de forma secundária, a implementação ou correção de políticas públicas, neste item iremos analisar a correlação entre a omissão ou falha na execução de uma política pública e o ato de improbidade administrativa.
Os atos de improbidade administrativa em razão da violação a princípios estão previstos no art. 11, caput da Lei n.º 8.429/92 e são também denominados como atos de improbidade em sentido estrito por Waldo Fazzio Júnior[11], isso porque não trazem em seu bojo dano ao patrimônio material do erário, limitando-se a causar prejuízo ao patrimônio imaterial do Estado, uma vez que viola os deveres para com a Administração Pública.
Assim, para que o ato de improbidade, em sentido estrito, se concretize é necessário apenas que a conduta praticada pelo agente deixe de observar um princípio constitucional administrativo, intencionalmente, ou seja, que o referido agente aja impulsionado pela má-fé, consciente do descumprimento de um dos deveres descritos no art. 4º, da Lei n.º 8.429/92, uma vez que a inobservância dos referidos deveres causa desequilíbrio no funcionamento da Administração Pública e, em consequência, prejuízo, ainda que somente moral, à coletividade.
Em razão da importância da observância dos deveres para com a Administração Pública, especialmente para se garantir a probidade, norte propulsor das atividades públicas, o legislador previu a sanção pela prática de condutas dos agentes que atentaram contra os princípios constitucionais administrativos, caracterizando-as como atos de improbidade administrativa, passíveis de aplicação das sanções previstas no art. 12, III, Lei n.º 8.429/92 [12].
Os atos de improbidade administrativa stricto sensu trazem em seu bojo a proteção do patrimônio imaterial da administração pública e se mostram de grande importância em razão da necessidade de velar pela probidade na Administração Pública.
Trazido o conceito do ato de improbidade administrativa stricto sensu, passamos então a verificar sua correlação com a inexecução ou execução falha de uma política pública.
Como já vimos no item anterior, a inexecução/execução falha de uma política pode ser mensurada por meio de instrumentos ligados à eficiência, especialmente indicadores de qualidade, desse modo, verificada a inadequação dos referidos indicadores, pode-se, então, por meio de da referida análise, observar se ocorreu a violação do princípio constitucional da eficiência.
Nesse contexto, uma vez verificada a violação do princípio constitucional da eficiência, em razão da falha/inexecução de uma política pública, faz-se necessário, em um segundo momento, analisar a presença do elemento volitivo, ou seja, se o agente público deixar de implementar ou executar de maneira falha uma determinada política pública, o fez de forma intencional; sendo positiva a resposta, estaria configurado o ato de improbidade administrativa stricto sensu.
Explanados os conceitos gerais acerca das políticas públicas, procuramos, após estabelecer os limites de atuação do Poder Judiciário na correção em razão inexecução ou execução falha de políticas públicas, para trazer os argumentos que demonstram seu caráter democrático.
Em continuidade foi demonstrada a relação entre a inexecução ou execução falha de uma política pública com a violação do princípio constitucional da eficiência, para, ao final, concluir que, caso a violação acima referida tenha ocorrido de forma intencional, restaria então configurada a prática do ato de improbidade administrativa stricto sensu.
Desse modo, é possível, ao final, concluir que, a atuação do Poder Judiciário nas políticas públicas, observados seus limites, além de democrática, configura-se também como um instrumento de combate à corrupção, uma vez que é capaz de detectar e sancionar o ato de improbidade administrativa stricto sensu.
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[1] BRASIL. Lei 8.429 de 02 de junho de 1992. Lei da Improbidade Administrativa. Lei do Enriquecimento Ilícito. Lei do Colarinho Branco. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Diário Oficial da União - Seção 1 - 3/6/1992, Página 6993, Brasília, DF, 1992.
[2] DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. Políticas públicas: princípios, propósitos e processos. São Paulo: Atlas, 2017, p. 12
[3] PETERS, B.G, American public policy: promise end peformace. Chatam, .N.J.. Chatam House, 1993.
[4] BID – A política das políticas: progresso econômico e social na América latina: relatório 2006/Banco Interamericano de Desenvolvimento e David Rockfeller Center for Latin American Studies, Havard University; tradução Banco Interamericano de Desenvolvimento. Rio de Janeiro: Elsevier; Washington, DC: BID, 2007
[5] LOWI, Theodore. American bunisses, public policy: Case studies and political theory. Word Politicas, v. 16, n. 4, P.677-715, 1964;
[6] JONES, Charles O. Na Introducion to the study of public policy. Belmonte, CA, Windsworth, 1970.
[7] Colebarch é peremptório ao afirmar que o Poder Judiciário: "[...] should not pre-empr the authoity of the legislature.", ou seja, em sua atividade funcionalmente prevista não deve caber ao Judiciário a formação de políticas públicas, sob pena de esvaziamento da função legislativa. Tal como no modelo conceitual de Dworkin, refletindo esse ponto de vista, há um entendimento geral entre os autores americanos de que o Poder Judiciário não abarca inicialmente, portanto, a função de policy-maker. P.51
[8] RAWLS, John. O liberalismo político. São Paulo: Ática, 2000.
[9] "O supremo tribunal harmoniza-se com essa ideia de democracia constitucional dualista, como um dos dispositivos institucionais para proteger a lei mais alta. Ao aplicar a razão pública, o tribunal deve evitar que a lei seja corroída pela legislação de maiorias transitórias, ou mais provavelmente, por interesses estreitos, organizados e bem posicionados, muito hábeis na obtenção do que querem". (RAWLS, 2000, p. 284)
[10] DIAS, Jean Carlos. O controle judicial das políticas públicas. 2. ed. ed. Salvador: JusPodium. 2016. P. 195.
[11] FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2015.
[12] BRASIL. Lei 8.429/1992, op. cit.
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: SA, Acacia Regina Soares de. A Inexecução das Políticas Públicas e a (Im)Probidade Administrativa Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 17 out 2021. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/coluna/3280/a-inexecuo-das-polticas-pblicas-e-a-im-probidade-administrativa. Acesso em: 17 out 2021.