Tribunal de Justiça do Estado da Bahia TJ-BA - Direta de Inconstitucionalidade : ADI 0003428-19.2016.8.05.0000
Tribunal de Justiça do Estado da Bahia TJ-BA - Direta de Inconstitucionalidade : ADI 0003428-19.2016.8.05.0000 - Inteiro Teor
ADI 0003428-19.2016.8.05.0000
Inteiro TeorTJ-BA_ADI_00034281920168050000_6e555.pdf
Classe : Direta de Inconstitucionalidade n.º 0003428-19.2016.8.05.0000
Relator (a) : Des. José Alfredo Cerqueira da Silva
Requerente : Mirian Bruno da Silva, Prefeita do Município de Umburanas
Advogado : Vagner Bispo da Cunha (OAB: 16378/BA)
Advogado : Anderson Batista Rosário (OAB: 19353/BA)
Advogado : Yndira Santos Paixão Cunha (OAB: 21434/BA)
Requerido : Câmara Municipal de Umburanas
Advogado : Rogério Santos Gomes Júnior (OAB: 18736/BA)
Assunto : Inconstitucionalidade Material
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR. PLEITO PELO DEFERIMENTO DE ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA INITIO LITIS, NO SENTIDO DE SUSTAR A EFICÁCIA DOS DISPOSITIVOS E VALORES ALTERADOS EM DOTAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS A PARTIR DA EMENDA PARLAMENTAR SUPRESSIVA Nº 1/2015 E DA EMENDA PARLAMENTAR MODIFICATIVA Nº 2/2015, CUJOS TEXTOS FORAM INCORPORADOS À LEI MUNICIPAL Nº 12/2015. NÃO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS AUTORIZADORES. CAUTELAR INDEFERIDA.
1. Não preenchimento dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, necessários para a concessão da liminar pleiteada.
2. Em exame sumário, inerente à presente fase processual, não se constata qualquer desrespeito aos limites genéricos do poder de emenda, nem, tampouco, aos especificamente fixados, em matéria orçamentária, pelo art. 160 da Constituição do Estado da Bahia.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0003428-19.2016.8.05.0000, na qual figuram, como Requerente, a PREFEITA MUNICIPAL DE UMBURANAS, MIRIAN BRUNO DA SILVA, e, como Requerida, a CÂMARA MUNICIPAL DE UMBURANAS.
Acordam os Desembargadores integrantes do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em sessão plenária, à unanimidade de votos, em INDEFERIR a Medida Cautelar postulada, e o fazem pelas razões a seguir enunciadas.
MIRIAN BRUNO DA SILVA, Prefeita Municipal de Umburanas, neste Estado, ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, em face das alterações promovidas pela Emenda Parlamentar Supressiva nº 01/2015 e pela Emenda Parlamentar Modificativa nº 02/2015 na Lei Municipal nº 12/2015 (Lei Orçamentária Anual), as quais violam, no seu entender, os princípios da moralidade, legalidade, eficiência e da separação de poderes previstos expressamente nos arts. 13 e 57, da Constituição do Estado da Bahia.
Com o ajuizamento da presente ação, visa a Requerente obter provisão jurisdicional para que seja declarada a "inconstitucionalidade parcial da Lei Municipal nº 12/2015, a fim de extrair a eficácia e a aplicabilidade das supressões e modificações de valores consignados nas discriminadas dotações orçamentárias, através das emendas citadas."
Ao reportar-se à celeuma trazida a debate, afirma que teve ela início por ocasião do envio à Câmara Municipal de Umburanas do Projeto de Lei Orçamentária nº 008/2015, referente ao exercício de 2016, o qual foi aprovado pela Casa Legislativa Umburanense não em sua redação original, mas com as alterações que a ele foram incorporadas pela Emenda Parlamentar Supressiva nº 01/2015 e pela Emenda Parlamentar Modificativa nº 02/2015.
Assevera que, ao tomar conhecimento das emendas e suas justificativas, e seguindo orientação da Procuradoria Jurídica do Município, resolveu vetar totalmente o Projeto de Lei nº 008/2015, sendo este procedimento comunicado ao Presidente do Poder Legislativo Municipal.
Aduz que a Casa Legislativa, ao cientificar-se da mencionada decisão, em que pesem as persuasivas e inafastáveis considerações externadas pelo Executivo, decidiu, por maioria, derrubar o veto, aprovando a lei conforme as emendas parlamentares promovidas, cuja constitucionalidade é questionada na demanda em apreço.
Ressalta que a Emenda Supressiva nº 01/2015 extinguiu em sua totalidade o art. 5º do citado Projeto de Lei, "responsável por conceder autorização ao Poder Executivo para a abertura de créditos suplementares. A justificativa, deveras equivocada, utilizada pelos edis foi de que a supressão do dispositivo era necessária devido a suposta ausência de autorização legislativa prévia como determina a Constituição Federal."
No tocante à Emenda Modificativa nº 02/2015, sustenta ter ela remanejado valores entre unidades orçamentárias, reduzindo, com essa alteração, a dotação orçamentária relativa ao Gabinete da Prefeita e à Secretaria Municipal de Obras, incorporando valores às Secretarias Municipais de Governo, Administração, Planejamento,
Registra que o Poder Legislativo, assim agindo, afronta os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência contidos nos arts. 13 e 57, da Constituição do Estado da Bahia, que orientam a atividade da máquina pública em todas as suas esferas, demonstrando, assim, total indiferença às normas constitucionais e descaso para com o interesse público. São, portanto, as emendas parlamentares em comento plenamente inconstitucionais.
Ao finalizar suas razões, pleiteia: 1) a concessão da antecipação dos efeitos da tutela initio litis, no sentido de sustar a eficácia dos dispositivos e valores alterados nas especificadas dotações orçamentárias, a partir da Emenda Supressiva nº 01/2015 e da Emenda Modificativa nº 02/2015, cujos textos e números foram incorporados à Lei Municipal nº 12/2015, até ulterior deliberação de mérito; 2) ao final, pugna pela confirmação da medida liminar, decerto concedida, para, no mérito, ser declarada a inconstitucionalidade parcial da Lei Municipal nº 12/2015, "a fim de extrair a eficácia e a aplicabilidade das supressões e modificações de valores consignados nas discriminadas dotações orçamentárias, através das emendas citadas."
Justificando o pleito de liminar, aduz que a fumaça do bom direito, a seu ver, consiste "na relevância dos fundamentos, ora invocados, especialmente, com lastro nos arts. 13 e 57 da Constituição Estadual da Bahia, uma vez que a Câmara Municipal exorbitou no seu poder de emenda, quando da proposição das emendas em testilha, usurpando para si a administração das verbas orçamentárias, sem, ao menos, observar os ditames e planejamentos traçados, a exemplo das metas e prioridades constantes no PPA 214/2017 e na LDO 2016."
Quanto ao segundo requisito autorizador, o periculum in mora, adverte que "a Lei Orçamentária é anual, com aplicação imediata e incidente apenas no exercício financeiro ao qual ela se destina, justamente, em respeito ao princípio da anualidade, que informa o sistema financeiro pátrio."
Instada a se manifestar sobre o pedido de medida cautelar formulado, a Câmara Municipal de Umburanas defendeu o indeferimento do pedido de antecipação de tutela e a manutenção do texto da Lei Municipal nº 12/2015 em sua integralidade.
Diante da relevância da controvérsia trazida a julgamento, solicitou-se o pronunciamento do Exmo. Sr. Procurador Geral do Estado e do Exmo. Sr. Procurador Geral de Justiça acerca do pedido de medida cautelar.
Às fls. 470/474, manifestação do Exmo. Sr. Procurador Geral do Estado sobre o mérito da ação ajuizada, na qual pronuncia-se pela improcedência dos pedidos nela deduzidos.
A douta Procuradoria de Justiça, às fls. 480/485, também manifestando-se sobre o mérito da ação proposta, opinou pelo não conhecimento da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade quanto à Emenda Parlamentar Modificativa n 02/2015, por esta não possuir a abstração, generalidade, autonomia e impessoalidade necessárias ao controle de constitucionalidade abstrato. E, no que se refere à Emenda Supressiva nº 01/2015, requereu a improcedência do pedido por ausência de vício formal.
Postula a Requerente que seja concedida a antecipação dos efeitos da tutela initio litis, no sentido de ser sustada, até o julgamento final da demanda, a eficácia dos dispositivos e valores alterados a partir das emendas parlamentares cujos textos foram incorporados à Lei Municipal nº 12/2015.
Afirma a parte autora que as Emendas Parlamentares, Supressiva e Modificativa, estão eivadas de inconstitucionalidade, porquanto afrontam a princípios contidos nos arts. 13 e 57 da Constituição do Estado da Bahia.
A Emenda Supressiva nº 01/2015 retirou do texto inicial do PL 08/2015 o art. 5º e todos os seus parágrafos, que concedia autorização ao Poder Executivo para a abertura de créditos suplementares, justificando os edis a sua retirada ao argumento de que, na sua redação, não fora explicitado que, para esse fim, haveria de ter a autorização prévia legislativa, como assim determina a Constituição Federal.
Já a Emenda Modificativa nº 02/2015 alterou o texto original do referido PL, remanejando os valores que haviam sido destinados às unidades orçamentárias, reduzindo, assim, a dotação orçamentária do Gabinete da Prefeita e da Secretaria Municipal de Obras e incorporando valores às Secretarias Municipais de Governo, Administração, Planejamento, Agricultura e Meio Ambiente.
Alega a Chefe do Executivo que, com esse procedimento, foram excedidos, pela Câmara Legislativa, os limites constitucionais ao poder de emenda, consubstanciandose em uma indevida usurpação de competência que agride frontalmente o princípio da independência que vigora entre os poderes constituídos.
Essas são as razões utilizadas para justificar o pleito de antecipação de tutela.
Concede-se medida cautelar nas situações em que se constata a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora, condição que se verificará ocorrida ou não na hipótese em apreço.
Como cediço, o fumus boni iuris é definido como um grau mínimo de certeza, onde existe a possibilidade de que as alegações apresentadas pela parte autora sejam verdadeiras, representando uma presunção de legalidade e a viabilidade de um direito.
In casu, após detida análise dos autos, não se vislumbra o preenchimento do mencionado requisito, cuja existência é afirmada na peça inicial.
De fato, ao promover as alterações supracitadas na PL 08/2015, a Câmara Municipal não somente se valeu de uma prerrogativa que lhe é assegurada no art. 48, da Constituição Federal, como não ultrapassou, em nenhum momento, os limites que são genericamente e constitucionalmente estabelecidos ao exercício do poder de emenda que
lhe é inerente, não se constituindo, portanto, em uma indevida usurpação de competência que vigora entre os poderes constituídos.
Vale lembrar que, mesmo detendo a competência de emendar qualquer projeto de lei, ainda que fruto da iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, tal competência conhece, porém, duas limitações: a) a impossibilidade de o Parlamento veicular matéria estranha à versada no projeto de lei (requisito de pertinência temática); b) impossibilidade de as emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa do Executivo, ressalvado o disposto nos §§ 3º e 4º, do art. 166, da Carta Magna, implicarem aumento de despesa pública (inciso I do art. 63 da Constituição Federal).
Nesse diapasão, a Suprema Corte de Justiça, mediante jurisprudência pacífica, vem admitindo a possibilidade de emendas legislativas, ainda que em hipótese de reserva de iniciativa, desde que "estas não gerassem aumento de despesa, nem, tampouco, ensejassem contexto de impertinência temática com o projeto original". (STF – RE nº 191191, Rel. Min. Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ 20/02/1998).
Relativamente às leis orçamentárias, às nominadas restrições se agregam outras constitucionalmente preconizadas, havendo a exigência de serem as emendas compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Essas são, portanto, as restrições existentes com relação às emendas parlamentares às leis orçamentárias anuais.
Ao se proceder a um exame superficial, inerente à presente fase processual, infere-se que as emendas parlamentares ora questionadas, aparentemente, observaram todos os limites exigidos para a finalidade a que se destinam, sejam os genéricas do poder de emenda, sejam os fixados em matéria orçamentária através do art. 160, §§ 3º e 4º, da Constituição Estadual.
Com efeito, examinando-se a Emenda Modificativa nº 02/2015, nela não se vê qualquer procedimento que contrarie as restrições genéricas e constitucionais anteriormente comentadas, tendo ocorrido, apenas, um remanejamento de verbas de uma rubrica para outra, já contemplada no projeto original de autoria do Poder Executivo, após estudo criteriosamente efetivado pelo Conselho de Finanças e Orçamento da Casa Legislativa, que concluiu pela sua necessidade em face do interesse público.
Observa-se que não houve, destarte, nenhum aumento de despesa com esse procedimento, guardando ele pertinência temática com o projeto original.
No que diz respeito à Emenda Supressiva nº 01/2015, que suprimiu o art. 5º do PL citado que permitia a abertura de créditos suplementares sem a autorização prévia Legislativa, atuou ela dentro do limite ao poder de emenda previsto, tendo em vista que, para que seja possível a abertura de créditos suplementares, é exigida a autorização prévia parlamentar.
Por fim, no que pertine ao requisito do periculum in mora, concebido como sendo o risco da decisão tardia, não se vislumbra, igualmente, a sua presença no caso sub judice, uma vez que, verificada a necessidade de abertura de crédito suplementar, já que se trata de uma norma de caráter estimativo, se mostra suficiente a formulação, ao Legislativo, de um pedido de autorização prévia para sua efetivação, circunstância que não
acarretará qualquer dano à administração pública. Quanto às modificações realizadas, pode o Chefe do Executivo, até o julgamento da ação em definitivo, executar as ações orçamentárias parcialmente, sem que, com isso, seja estabelecida situação de irremediável prejuízo para a coletividade.
Em face do exposto, por não restarem preenchidos os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, INDEFIRO a Medida Cautelar postulada.
Registre-se ser desnecessária a intimação do Exmo. Sr. Procurador Geral do Estado e do Exmo. Sr. Procurador Geral de Justiça, uma vez que , às fls. 470/474 e 480/485, já se manifestaram eles sobre o mérito da Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta.
Ante o que dispõe o art. 6º, parágrafo único, da Lei nº 9868/99, extraia-se carta de ordem visando à intimação da Câmara Municipal de Umburanas, na pessoa de seu Representante legal, para, querendo, no prazo de 30 (trinta) dias, se manifestar sobre o mérito da presente demanda.
Sala das Sessões, de de 2017.
Disponível em: https://tj-ba.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/519565511/direta-de-inconstitucionalidade-adi-34281920168050000/inteiro-teor-519565532