2. A globalização, o paradoxo da minimização do estado em países periféricos, a(s) crise(s) do estado (e do direito) e as perspectivas constitucionais em face dessa(s) crise(s)
Jurisdição Constitucional e Decisão Jurídica - Ed. 2014
A globalização, o paradoxo da minimização do Estado em países periféricos, a (s) crise (s) do Estado (e do Direito) e as perspectivas constitucionais em face dessa (s) crise (s)
2.1 O legado da modernidade – A busca da justiça social perdida: notas introdutórias para a discussão da (s) crise (s)
No momento em que o mundo é varrido por uma onda desregulamentadora, 1 é inexorável que a questão da relação Estado – Direito – Sociedade seja (re) discutida, assim como as condições de possibilidades da realização da democracia e dos direitos fundamentais em países (recentemente) saídos de regimes autoritários, carentes, ainda, de uma segunda transição (Guillermo O'Donnell). O (dominante) discurso (neo) liberal – atravessado/impulsionado pelo fenômeno da democracia delegativa – adjudica sentidos em nosso cotidiano, tentando nos convencer de que a modernidade acabou.
Passadas duas décadas, a discussão sobre os horizontes mundiais se mantém. Entretanto, é possível – e busco socorro em Fiori – identificar pelo menos um grande denominador comum entre todas estas especulações: a mesma dúvida ou divergência que alimentou, no início do século XX, o clássico debate entre Lenin e Kautsky sobre a viabilidade ou não de um "supercapitalismo" gerido de forma condominial e pacífica pelas grandes potências e corporações privadas que disputam o poder e a riqueza mundial. Ou, pelo ângulo contrário, sobre a inevitabilidade ou não da competição imperialista e da guerra. Neste ponto, Fiori propõe uma releitura da economia política do imperialismo e a formulação de algumas hipóteses históricas – sobre a história dos grandes projetos imperiais modernos, que se originaram na Europa, junto com o sistema capitalista e os Estados unidos e mercados nacionais – que podem ajudar a compreender as disjuntivas deste início de século XXI. Quais as principais lições desta história? Em primeiro lugar, que o casamento do poder político com o capital privado foi um fator decisivo na origem da modernidade e do sistema capitalista. E que foi essa união que transformou a Europa no centro dominante do mundo, e no lugar onde a riqueza mundial começa a se concentrar de forma geométrica, a partir do século XVI. Em segundo lugar, que foi deste casamento que nasceram, quase simultaneamente, os Estados territoriais, as economias e identidades "nacionais" e os primeiros impérios mercantis ou coloniais. Um fato que contradiz o senso comum de que os Estados Nacionais teriam sido sempre um freio – ainda que impotente – ao movimento de globalização do capital. A lição da história aponta numa direção oposta: se é verdade que o capital sempre teve uma propensão incontida à globalidade, os Estados territoriais já nasceram tentando expandir seu poder na direção "extraterritorialidade", competindo entre si e tentando construir impérios cada vez mais globais. Em terceiro lugar, a história ensina que essa competição político-econômica entre os Estados europeus originários provocou uma convergência crescente de interesses e uma aliança duradoura entre os príncipes, os mercadores e os banqueiros. Aliança que também se manteve através dos séculos seguintes, na medida em que a competição entre os Estados e suas expansões imperiais se transformou numa formidável alavanca de acumulação e concentração territorial de riqueza. Uma quarta lição da história é que a competição entre esses "blocos" – formados pela aliança entre Estados e capitais privados – acabou gerando uma estrutura permanente e hierarquizada, de poder e riqueza, dentro da própria Europa. "O sistema de produção mundial adquire, assim, o aspecto seguinte: alguns corpos econômicos organizados e coerentes (grandes potências civilizadas) e uma periferia de países retardatários", no dizer de Bukharin. De forma que, depois do século XVII, o poder econômico e político concentrou-se cada vez mais no norte do continente, enquanto a região do Mediterrâneo e do Leste Europeu se ia constituindo na primeira periferia do sistema capitalista mundial. Desde então, a composição deste núcleo central do sistema se alterou muito pouco através dos séculos. 2
Desse modo, diz o mesmo autor, é possível constatar que foi a resistência a esses grandes impulsos imperiais da história moderna que gerou, simultânea e contraditoriamente, os Estados e mercados nacionais que alavancaram a globalização do capitalismo. E nessa dinâmica contraditória só tiveram verdadeiro sucesso econômico-político os Estados que souberam se utilizar e se opor, ao mesmo tempo, ao impulso imperial, fazendo uso, no campo econômico, de vários tipos de "políticas mercantilistas". Pode-se afirmar que estas políticas foram – desde o século XVII – um instrumento decisivo para a criação e a afirmação internacional do poder, de todos os Estados e de todos os capitais que cresceram resistindo aos grandes impérios, da mesma maneira que as políticas liberais e livre-cambistas foram sempre a proposta e a linguagem do poder imperial vencedor, em cada momento dessa história. Isso foi o que ocorreu durante a supremacia dos dois grandes poderes mundiais modernos que antecederam o Império Americano. Foi a resistência ao império espanhol de Isabel, a Católica, Carlos V e Filipe II, e que se expandiu associado aos capitais financeiros italiano e alemão (entre 1492 e 1650), que deu origem aos principais Estados e mercados nacionais do Norte da Europa, em particular Holanda, França e Inglaterra. Foram esses Estados que acabaram derrotando a Espanha e dividindo seus territórios coloniais. Durante todo esse período, a competição e as guerras entre eles pautaram o desenvolvimento econômico e político dentro da Europa e nos vários espaços do gigantesco Império da União Ibérica. E, mais à frente, foi a resistência ao Império Inglês, que se expandiu (entre 1760 e 1914) associado ao seu próprio capital financeiro, que acabou "turbinando" os Estados e os "capitalismos tardios" que ultrapassaram a própria Inglaterra (sobretudo Estados Unidos, Alemanha e Japão). A competição entre eles foi a grande responsável pela recolonização europeia do mundo, na segunda metade do século XIX. Mas foi ela, também, que levou a Europa às duas guerras mundiais que desmontaram o Império Inglês e a superioridade mundial europeia. Neste momento foi quando se abriram as portas para o avanço do projeto imperial americano. 3
Outro aspecto decisivo do novo Sistema Mundial, aduz Fiori, é a velocidade e a intensidade com que se deu o processo de polarização da riqueza e da renda, entre países e classes sociais, nesses últimos 25 anos do século XX. A globalização atual não alterou as contradições fundamentais do capitalismo entre o capital e o trabalho e entre a globalidade dos seus fluxos econômicos e a territorialidade de sua gestão política. E se mantêm, portanto, algumas condições e problemas que não são globalizáveis, como o da defesa dos sistemas econômicos "nacionais" e o da proteção das populações diante da tendência do sistema à pauperização. Mantém-se, portanto, o princípio do liberalismo econômico, que objetiva estabelecer um mercado autorregulável, e o princípio da proteção social, cuja finalidade é preservar o homem e a natureza, além da organização produtiva. Esse "segundo movimento", entretanto – o da "autoproteção social" –, sempre teve duas faces ou formas de manifestação histórica:
1. a dos processos "internos" e nacionais de autoproteção ou democratização, que podem ou não passar por revoluções sociais e políticas; e
2. a dos processos "externos", de proteção dos sistemas econômicos nacionais, quase sempre apoiados em programas e mobilizações nacionalistas e políticas do tipo "neomercantilista". Houve momentos na história europeia e das lutas anti-imperiais em que as duas faces se fundiram numa só, em momentos de revoluções, guerras ou mesmo durante a construção do Welfare State... Mas essa não tem sido a regra nos demais Estados, que foram nascendo da decomposição sucessiva dos vários impérios europeus, e se constituindo nas novas periferias do sistema mundial. 4
No caso do Brasil, ao final do século XX, o Estado chegou grande, ineficiente, com uma corrupção endêmica e perdendo a luta contra a miséria. O intervencionismo do Estado, segundo Barroso 5 – aqui desvirtuado pelo estamento –, não resistiu à onda neoliberal. O Estado Social para as elites e o Estado Polícia para as massas; o Estado da desigualdade social e da concentração de renda. O Estado aparelhado de que a elite quis se livrar ao comprar o receituário neoliberal foi aquele que a serviu desde o Brasil Colônia. 6
E, assim, cumprimos à risca o chamado Consenso de Washington, 7 um conjunto de dez regras que, se utilizadas pelos países periféricos, 8 possibilitaria crescimento econômico e social, mas que, na verdade, se revelou o logro para manter as nações exploradoras e exploradas sob as mesmas condições. O economista sul-coreano Ha-Joon Chang denunciou isso. 9 Ele usa uma metáfora: de que os países centrais subiram (se desenvolveram) usando uma escada (o intervencionismo) e depois a chutaram (com a ideologia neoliberal), impedindo que os países periféricos também a subissem. O entendimento do prêmio Nobel de economia Joseph Stiglitz é no mesmo sentido. Para ele, um dos motivos de sucesso dos chamados "Tigres Asiáticos" e da China foi não terem se dobrado ao referido consenso. 10 Vinte anos depois, temos pobreza e baixo desenvolvimento em toda a região que o adotou e forte crescimento econômico nos países que se protegeram do plano pretensamente bondoso de Washington.
Tanto é assim que Rangel & Soto apresentam dados significativos e sólidos sobre a disparidade de crescimento da renda per capita entre países de regiões que adotaram fortemente as dez regras básicas do Consenso de Washington (América Latina), que as adotaram em termos moderados (Sul da Europa) e que as rejeitaram (Leste da Ásia).
Em um quadro comparativo do PIB per capita para países selecionados da América Latina e países de outras regiões, no período 1950-2000 (dólares estadunidenses de 1995), chega-se ao seguinte resultado de razão de crescimento: a) América Latina – Argentina, 2.1; Brasil, 3.4; Chile, 2.0; Colômbia, 1.9; México, 2.6; Venezuela, 0.8; b) Sul da Europa – Grécia, 5.4; Portugal, 7.1; Espanha, 5.0; Turquia, 2.9; Leste da Ásia – Coreia do Sul, 10.0; Singapura, 13.6; Taiwan, 11.5. 11
De todo modo, justamente no fim do neoliberalismo presenciamos hoje a materialização de uma nova faceta de uma economia globalizada, na qual a forma de se governar é determinada pelo mercado financeiro (em vez de o Estado regular o mercado, o mercado se incumbe de regular o Estado). Nesse modelo a concorrência, a fiscalização e a ingerência planetária no sistema econômico limitam o Estado em suas políticas cambiais e na gestão das políticas industriais, agrárias e trabalhista, o que implica maior liberdade do empregador. Assim, o aumento crescente de mão de obra de baixo custo (como a dos países do Leste Europeu e da China que entram em cena) traz uma perda salarial que reflete sinais indicados ou impostos pelos mercados globais. Na verdade, a União Europeia, já em 1997, pressentindo a crise resultante de mudanças econômicas, cria a EEE – Estratégia Europeia para o Emprego, buscando meios de adaptação às mudanças de uma economia mundializada ou globalizada. Os Estados europeus concorrem entre si e o choque é sentido em uma camada da população que Julio Mota chama de precariato (em vez de proletariado). Com a redução dos custos salariais, o empobrecimento se torna uma ameaça constante, enquanto se nota uma grande dificuldade no escoamento da produção nacional. Mota afirma que as mesmas causas geram os mesmo efeitos e compara o risco do processo econômico global em andamento na Europa com a crise de 29, afirmando que seus resultados podem ser ainda mais danosos. Mota ainda vincula o progressivo endividamento dos governos para driblar tais problemas a outro mal: uma espécie de efeito dominó que afeta (ria) em um primeiro momento o sul da Europa, Grécia, Espanha e Portugal, criando assim uma novidade, o surgimento de uma (nova) periferia, fruto da deterioração das condições de trabalho, das taxas de desemprego elevadas, do endividamento das famílias, da contenção das despesas públicas, e, em especial, o caso de Portugal, que, com um fraco crescimento econômico, coloca em risco todo o projeto político-econômico nascido da Comunidade Europeia. 12
2.2 Crise estrutural 13
A compreensão das crises que atingem o Estado contemporâneo, sob a forma de Estado do Bem-estar, impõe entendimento prévio acerca do próprio modelo sob análise.
2.2.1 O Estado do Bem-estar 14
A construção de um Estado como Welfare State está ligada a um processo histórico que conta já muitos anos. Pode-se dizer que ele acompanha o desenvolvimento do projeto liberal transformado em Estado do Bem-estar Social no transcurso das primeiras décadas do século XX. A história dessa passagem, de todos conhecida, vincula-se em especial à luta dos movimentos operários pela conquista de uma regulação para a convencionalmente chamada questão social. São os direitos relativos às relações de produção e seus reflexos, como a previdência e assistência sociais, o transporte, a salubridade pública, a moradia etc., que vão impulsionar a passagem do chamado Estado Mínimo – onde lhe cabia tão só assegurar o não impedimento do livre desenvolvimento das relações sociais no âmbito do mercado – para o Estado Intervencionista – que passa a assumir tarefas até então próprias à iniciativa privada.
Neste ponto, algumas circunstâncias precisam ser aclaradas:
A – o processo de crescimento do Estado não beneficiou unicamente as classes trabalhadoras com o asseguramento de determinados direitos. A atuação estatal em muitos setores significou também a possibilidade de investimentos em estruturas básicas alavancadoras do processo produtivo industrial – pense-se aqui, por exemplo, na construção de usinas hidrelétricas e estradas e em financiamentos etc.;
B – a democratização das relações sociais significou, por outro lado, a abertura de canais que permitiram o crescimento das demandas por parte da sociedade civil. Este fato será, posteriormente, um dos obstáculos críticos ao próprio desenvolvimento do Estado do Bem-estar Social se pensarmos que, com o aumento da atividade estatal, crescia, também, a sua burocracia, como instrumento de concretização dos serviços, e, como sabido, democracia e burocracia andam em caminhos com sentidos opostos. 15
Deve-se salientar, por outro lado, que um aspecto assume grande importância, qual seja o de que desaparece o caráter assistencial, caritativo, da prestação de serviços, e estes passam a ser vistos como direitos próprios da cidadania.
O modelo constitucional do Welfare State principiou a ser construído com as Constituições mexicana de 1917 e de Weimar de 1919; contudo, não tem aparência uniforme. O conteúdo próprio dessa forma estatal se altera, se reconstrói e se adapta a situações diversas. Assim é que não se pode falar em o Estado do Bem-estar, dado que sua apresentação, por ex., americana – do Norte, é claro –, se diferencia daquela do État-Providence francês. Todavia, é correto pretender que há um caráter que lhe dá unidade: a intervenção do Estado e a promoção de serviços. Ou seja: o Welfare State seria aquele Estado no qual o cidadão, independentemente de sua situação social, tem direito a ser protegido contra dependências de curta ou longa duração. Seria o Estado que garante tipos mínimos de renda, alimentação, saúde, habitação, educação, assegurados a todo cidadão não como caridade, mas como direito político. 16
Há uma garantia cidadã ao bem-estar pela ação positiva do Estado como afiançador da qualidade de vida do indivíduo. Todavia, algumas situações históricas produziram um novo conceito. O Estado Democrático de Direito 17 emerge como um aprofundamento da fórmula, de um lado, do Estado de Direito, e, de outro, do Welfare State. Resumidamente, pode-se dizer que, ao mesmo tempo que se tem a permanência em voga da já tradicional questão social, há como que a sua qualificação pela questão da igualdade. Assim, o conteúdo deste se aprimora e se complexifica, posto que impõe à ordem jurídica e à atividade estatal um conteúdo utópico de transformação do status quo. Produz-se, aqui, um pressuposto teleológico cujo sentido deve ser incorporado aos mecanismos próprios ao Estado do Bem-estar, construídos desde há muito.
E é este o conceito que, vindo estampado no texto constitucional (art. 1.º), 18 define os contornos do Estado brasileiro, a partir de 1988, tendo-se presente que o constituinte nacional foi buscá-lo em Constituições produzidas em situações similares à nossa, como é o caso da Constituição portuguesa pós-Revolução dos Cravos e da Constituição espanhola seguinte à derrubada do regime franquista, ou seja, documentos legislativos produzidos no interior de processos de redemocratização.
2.2.2 As crises de um modelo 19 e o ponto de não retorno
A história desse projeto não é sem obstáculos. Pelo contrário, a institucionalização desse modelo, seja como aprofundamento do liberalismo, seja como sua reformulação/negação, 20 caracteriza-se por crises. Crises estas que podem advir da reação de seus opositores ou do seu próprio desenvolvimento contraditório.
Entretanto, é remarcada constantemente uma delas. A crise financeira – ou de financiamento – do Estado parece estar por trás de todas, ou da maioria, das críticas que se fazem a ele e das propostas de sua revisão tendentes a um retorno para trás.
É possível assumir, antecipadamente, que estamos diante de um ponto de não retorno. Não há como pensar em uma volta às bases do Estado Mínimo. Este é um caminho fechado. Isso não significa, contudo, que não estejamos sujeitos a ver minguadas algumas de suas características mais marcantes 21 – o que é perceptível nas políticas em voga nos anos 1980, em especial com os governos Reagan e M. Thatcher, mas que, mesmo eles, não alcançaram plenamente a (des) construção da totalidade dos mecanismos de welfare produzidos ao longo dos últimos 50 anos, principalmente.
Os problemas de caixa do Welfare State já estão presentes na década de 1960, quando os primeiros sinais de que receitas e despesas estão em descompasso, estas superando aquelas, são percebidos. Os anos 1970 irão aprofundá-la, na medida em que o aumento da atividade estatal e a crise econômica mundial implicam um acréscimo ainda maior de gastos, o que implicará o crescimento do déficit público. Muitas das situações transitórias, para solução das quais o modelo fora elaborado, passaram, dadas as conjunturas internacionais, a ser permanentes – o caso do desemprego nos países centrais exemplifica caracteristicamente este fato.
Para superá-la, duas perspectivas são apontadas: aumento na carga fiscal ou redução de custos via diminuição da ação estatal.
Os anos 1980 irão trazer à tona uma nova crise. Será, então, uma crise de legitimação que irá atingi-lo. A dúvida que se estabelece, então, é quanto às formas de organização e gestão próprias ao Estado do Bem-estar. Ocorre, então, uma crise ideológica patrocinada pelo embate antes mencionado, entre democratização do acesso e burocratização do atendimento.
Por fim, é hora de atentar para um terceiro questionamento. Talvez este seja, mesmo, uma consequência do aprofundamento das crises anteriores. A crise filosófica atinge exatamente os fundamentos sobre os quais se assenta o modelo do bem-estar. Esta crise aponta para a desagregação da base do Estado do Bem-estar, calcada na solidariedade, impondo um enfraquecimento ainda maior no conteúdo tradicional dos direitos sociais, característicos deste Estado.
O que se coloca neste momento é o enfrentamento das crises. Por um lado, o projeto neoliberal – particularmente depois de suas experiências americana e inglesa – parece encontrar terreno fértil em terrae brasilis. Nesse sentido, é importante que se observe que o debate proposto por ele leva em consideração apenas a porção quantificável dessas crises. É a partir de um discurso econômico que se busca alcançar a inviabilidade da permanência de uma ordem – legislativa, não material ou substantiva, tenha-se presente – de bem-estar. Todavia, por outro ângulo, deve-se ter claro que não é suficiente que se discuta a (in) eficiência econômica do modelo, pois ele projeta algo mais do que um arranjo econômico-contábil.
Frise-se que (ess) a globalização já nasce autoritária, pois sua gênese explicita uma reação progressiva em face dos efeitos da luta de classes desde a década de 40. Findando a Segunda Guerra, prevaleciam na ordem econômica mundial as políticas do New Deal e do Estado Social, tendentes à afirmação do seu aprimoramento, na forma do Welfare State. A tese da presença do Estado nas questões sociais (saúde, ensino, trabalho etc.) é flagrante ruptura com o liberalismo clássico, contra o qual já se insurgirá Keynes. Tal tese responde também às lutas operárias travadas desde o final do século XIX e também soa como uma resposta da direita esclarecida aos vaticínios de Marx sobre a inexorabilidade da revolução proletária, engendrada no bojo da insuperável contradição fundante da ordem social capitalista: a socialização na produção de riquezas e a apropriação privada destas por parte de um grupo seleto de proprietários dos meios de produção. 22
O que preocupava aquele que pode ser considerado o fundador do neoliberalismo, Friedrich Hayek, era exatamente o avanço das lutas políticas sindicais e os compromissos advindos do Welfare State com as classes trabalhadoras. Já em 1943, quando Hayek escreve O caminho da servidão, estão presentes as ideias relativas a quaisquer óbices à liberdade, concebida sempre em interação com e como condição do mercado livre. Essa reação contra o avanço da luta de classes, expressado por significativas vitórias jurídicas, é uma reação política, alçada aos planos teórico e filosófico desde o célebre encontro em Mont Pèlerin (Suíça), com a participação de Milton Friedman e Karl Popper. O compromisso capital/trabalho foi colocado em questão. A ideia de privatização, carro-chefe das políticas neoliberais, objetiva a redução do déficit fiscal, aplicando para tal o receituário do Consenso de Washington. Os cortes incidem sobre gastos sociais, seguidos de compulsiva venda de patrimônio público...
20 de Janeiro de 2022Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212797331/2-a-globalizacao-o-paradoxo-da-minimizacao-do-estado-em-paises-perifericos-a-s-crise-s-do-estado-e-do-direito-e-as-perspectivas-constitucionais-em-face-dessa-s-crise-s