Tessituras ao Princípio da Gestão Democrática no Direito Urbanístico: Singelos Comentários - Boletim Jurídico
Tessituras ao Princípio da Gestão Democrática no Direito Urbanístico: Singelos Comentários
15.463 acessos Compartilhe:
Palavras-chaves: Meio Ambiente Artificial. Plano Diretor Urbano. Estatuto das Cidades. Princípio da Gestão Democrática.
Sumário: 1 Ponderações Introdutórias: A construção teórica da Ramificação Ambiental do Direito; 2 Comentários à concepção de Meio Ambiente; 3 Ponderações ao Meio Ambiente Artificial; 4 O Estatuto das Cidades como Diploma Legislativo de Proteção e Salvaguarda do Meio Ambiente Artificial; 5 Tessituras ao Princípio da Gestão Democrática no Direito Urbanístico: Singelos Comentários
5 Tessituras ao Princípio da Gestão Democrática no Direito Urbanístico: Singelos Comentários
Em sede de ponderações introdutórias, premente se faz evidenciar que, ao cotejar o Ordenamento Pátrio, o cenário nacional ostenta um dos mais robustos sistemas axiológicos. Entrementes, conflitos de competência de órgãos, escassez de recursos orçamentários, carência de informações e de planejamento são exemplos de deficiências administrativas, que acarretam, corriqueiramente, a inaplicabilidade dos preceitos normativos em sede ambiental. "Quando a máquina estatal não se apresenta habilitada a atender satisfatoriamente aos anseios da sociedade, incumbe à própria sociedade atuar diretamente"[31]. Ora, os cidadãos têm o direito e o dever de participar da tomada de decisões que tenham o condão de afetar o complexo e frágil equilíbrio urbanístico. Subsiste, nesta toada, uma diversidade de mecanismos para proteção do meio ambiente artificial que viabilizam a concreta aplicação do princípio da participação comunitária.
Esmiuçando o princípio ora referenciado, fato é que este se encontra entre um dos maciços pilares que integram a vigorosa tábua principiológica da Ciência Jurídica, o dogma da participação comunitária, que não é aplicado somente na ramificação ambiental, preconiza em seus mandamentos que é fundamental a cooperação entre o Estado e a comunidade para que sejam instituídas políticas ambientais e urbanísticas, bem como para que os assuntos sejam discutidos de forma salutar. Com destaque, o corolário em comento deriva da premissa que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e do regime jurídico do ambiente como bem de uso comum do povo, incumbindo a toda a sociedade o dever de atuar na sua defesa. Tal essência produz desdobramentos, inclusive, em sede de direito urbanístico, notadamente quando consagra que todo indivíduo tem direito a uma cidade sustentável e em consonância com anseios sociais.
Ejeta-se, deste modo, que a proteção e preservação do meio ambiente reclama uma atuação conjunta entre organizações ambientalistas, sindicatos, indústrias, comércio, agricultura e tantos outros organismos sociais compromissados. "A Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, caput, consagrou na defesa do meio ambiente a atuação presente do Estado e da sociedade civil na proteção e preservação do meio ambiente, ao impor à coletividade e ao Poder Público tais deveres"[32]. Quadra pontuar, ainda, que o corolário em apreço encontra-se devidamente entalhado no princípio dez da Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, também conhecida como Declaração do Rio/92, que, em altos alaridos, dicciona que:
A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compensação e reparação de danos[33].
Insta evidenciar, deste modo, que a democracia não se satisfaz tão somente com as instâncias deliberativas dos representantes eleitos e de corpos burocráticos, comprometidos aos comandos legais. Ao reverso, é imperiosa a adoção de meios de participação direta do povo ou da comunidade, tanto no que concerne à adoção de macrodecisões, como ocorre com a realização de plebiscitos, referendos e iniciativa legislativa popular, como também em processos decisórios de extensão setorial, como decisões de cunho administrativo, condominial e empresarial, desde que estas afetam, direta ou indiretamente, os indivíduos. No mais, como Romeu Thomé bem explicita em seu magistério, "as questões ambientais, por sua própria natureza, extensão e gravidade, enquadram-se como tema da macrodemocracia [...] e da microdemocracia (participação popular e social, sobretudo das ONGs, em audiências públicas e em ações coletivas ambientais"[34]
Além disso, como bem expõe Facin[35], o tema em exame objetiva uma ação conjunta entre todos aqueles comprometidos com os interesses difusos e coletivos da sociedade, sobretudo com a causa ambiental. Em razão de tais argumentos, raro não é a hipótese de ações civis públicas em defesa do meio ambiente tendo como parte autora determinada Organização Não Governamental (ONG) ou pessoa jurídica de direito público, os quais também têm o direito-dever de tutelar o meio ambiente. No mais, não é despiciendo citar que, "no Brasil, o princípio da participação comunitária encontra-se inserido no art. 225, caput, da Constituição, na disposição que prescreve ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações"[36]. Concretamente, a participação popular é observada na realização de audiências públicas, com o escopo de opinar acerca da tomada de decisões ou mesmo implantação de projetos que afetem, de alguma forma, o meio ambiente:
Verifica-se que, em decorrência dos feixes irradiados pelo princípio em comento, a sociedade passou a ser detentora de alguns mecanismos de participação direta na proteção da qualidade de vida e dos recursos naturais, instrumentos eficazes a assegurar a manutenção do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Nesta esteira, cuida destacar que a participação nos processos de criação do direito ambiental, por meio da iniciativa popular nos procedimentos legislativos, discussões por meio de audiência pública e a atuação de representante da sociedade civil em organismos dotados de poderes normativos e deliberativos, a exemplo de conselhos e comitês. Aliás, acerca do presente cânone, Facin explica que "a participação dos cidadãos e das associações não merece ser entendida como uma desconfiança contra os integrantes da Administração Pública, sejam eles funcionários públicos ou pessoas exercendo cargos em caráter transitório ou em comissão"[37].
É possível, ainda, verificar a participação popular na formulação e na execução de políticas ambientais, por meio da atuação dos representantes da sociedade civil em órgãos colegiados responsáveis por estabelecerem diretrizes de políticas públicas, bem como o fomento à discussão de estudos de impacto ambiental em audiências públicas e também nas hipóteses de realização de plebiscitos. No que se refere à participação popular por intermédio do Poder Judiciário e do Ministério Público, é verificável a materialização do preceito em discussão na utilização de instrumentos processuais e administrativos, cujos objetivos sejam a proteção e a preservação do meio ambiente, a exemplo do que ocorre com o inquérito civil e a ação civil pública. "A legislação de regência da ação civil pública garante ao Parquet a utilização desse meio processual como forma de defesa do patrimônio público e social, do meio ambiente ou de outros interesses difusos e coletivos e de interesses individuais homogêneos"[38]. Neste sentido, ainda, é possível trazer à colação o entendimento que:
Ementa: Administrativo. Ação Popular. Interesse de agir. Prova pericial. Desnecessidade. Matéria constitucional. [...]. 2. As condições gerais da ação popular são as mesmas para qualquer ação: possibilidade jurídica do pedido, interesse de agir e legitimidade para a causa. 3. A ação popular pode ser ajuizada por qualquer cidadão que tenha por objetivo anular judicialmente atos lesivos ou ilegais aos interesses garantidos constitucionalmente, quais sejam, ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. 4. A ação popular é o instrumento jurídico que deve ser utilizado para impugnar atos administrativos omissivos ou comissivos que possam causar danos ao meio ambiente. 5. Pode ser proposta ação popular ante a omissão do Estado em promover condições de melhoria na coleta do esgoto da Penitenciária Presidente Bernardes, de modo a que cesse o despejo de elementos poluentes no Córrego Guarucaia (obrigação de não fazer), a fim de evitar danos ao meio ambiente. [...]. (Superior Tribunal de Justiça – Segunda Turma/ REsp 889.766/SP/ Relator: Ministro Castro Meira/ Julgado em 04.10.2007/ Publicado no DJe em 18.10.2007, p. 333).
Ementa: Processual Civil e Administrativo - Ação Civil Pública - Improbidade Administrativa - Ausência de Citação do Município - Litisconsórcio Facultativo - Nulidade - Inocorrência [...] 3. Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 houve alargamento do campo de atuação do Parquet que, em seu art. 129, III, prevê, como uma das funções institucionais do Ministério Público a legitimidade para promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros direitos difusos e coletivos. 4. O Ministério Público está legitimado a defender os interesses transindividuais, quais sejam os difusos, os coletivos e os individuais homogêneos. [...] (Superior Tribunal de Justiça – Primeira Turma/ REsp 506.511/MG/ Relator: Ministro Luiz Fux/ Julgado em 25.11.2003/ Publicado no DJe em 19.12.2003, p. 340).
Com destaque, o princípio da participação constitui ainda um dos elementos constituintes do Estado Social de Direito, vez que todos os direitos sociais são a estrutura essencial de uma saudável qualidade de vida, que é um dos pontos cardeais da tutela urbanística. Com realce, a efetiva estruturação do Estado Democrático de Direito reclama o fortalecimento do corolário da obrigatoriedade de atuação estatal e do preceito da participação comunitária, por meio da participação da sociedade nas questões urbanísticas, abrangendo a ação conjunta do Estado e da coletividade na preservação dos recursos naturais e urbanísticos. Ora, "essa participação também não é substitutiva da atuação do Poder Público. A proteção dos interesses difusos deve levar a uma nova forma participativa de atuação dos órgãos públicos, desde que não seja matéria especificamente de segurança dos Estados"[39]. Digno de nota ainda, é que a participação, consagrado entre os ideários do presente baldrame são responsáveis por atuar como maciços sustentáculos do Estado Democrático de Direito, vez que dá corpo a própria democracia, assim como seu exercício.
Nesta linha de exposição, o corolário da gestão democrática da cidade está intimamente associado à cidadania, a dignidade da pessoa humana, a erradicação da pobreza e das desigualdades sociais, preservação dos recursos ambientais, isto é, ao bem-estar de todos para a construção de uma sociedade solidária, livre e justa. Ao lado disso, com destaque há que se reconhecer que a Lei Nº. 10.257, de 10 de Julho de 2001[40], que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências, dita que o dogma em análise encontra assento na gestão democrática na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; no controle social na utilização dos instrumentos que implicarem dispêndio de recursos públicos municipais; no monitoramento de operações urbanas; na participação da discussão do plano diretor; na gestão da cidade, no que tange à formulação de orçamento participativo, do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias, do orçamento anual e nas atividades dos organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas.
Entrementes, com a participação da população, mesmo na contemporaneidade, materializa um sistema frágil e ainda em construção, eis que há a imprescindibilidade que se desenvolva, de maneira efetiva, a institucionalização dos procedimentos e a ampliação da participação popular, sendo que devem ser viabilizados todos os canais de participação da população na construção das decisões a serem tomadas pelo Estado. Nessa linha de exposição, o corolário da gestão democrática substancializa uma das muitas facetas que fomentam a participação popular, possibilitando, via de consequência, o exercício da cidadania em plurais âmbitos, inclusive no que concerne às políticas urbanísticas a serem desenvolvidas, de maneira que o direito à cidade seja realmente substancializado, refletindo, via de consequência, os anseios da sociedade.
FACIN, Andréia Minussi. Meio-ambiente e direitos humanos. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 60, 01 nov. 2002. Disponível em: . Acesso em 18 abr. 2014.
[31] THOMÉ, 2012, p. 80.
[32] FIORILLO, 2012, p. 132.
[33] ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Disponível em: . Acesso em 18 abr. 2014
[35] FACIN, Andréia Minussi. Meio-ambiente e direitos humanos. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 60, 01 nov. 2002. Disponível em: . Acesso em 18 abr. 2014
[36] THOMÉ, 2012, p. 81.
[37] FACIN, 2002.
[38] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão proferido em Recurso Especial N° 947.324/RJ. Processual Civil. Ação Civil Pública. Melhoria de atendimento no Hospital Municipal Souza Aguiar. Obrigação de fazer. Prequestionamento. Súmulas 282/STF e 211/STJ. Art 1º da LEI Nº 7.347/85. 1. A ausência de emissão de juízo de valor na origem, nem mesmo no âmbito dos embargos de declaração, dos dispositivos processuais invocados como contrariados implica ausência de prequestionamento, requisito essencial ao conhecimento do recurso especial. Incidência das Súmulas 282/STF e 211/STJ. 2. A Constituição Federal de 1988 outorgou ao Ministério Público funções da maior relevância, atribuindo-lhe um perfil muito mais dinâmico do que ocorria no antigo ordenamento jurídico, entre elas a competência para a defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127), por meio da ação civil pública (art. 129, III). 3. A legislação de regência da ação civil pública garante ao Parquet a utilização desse meio processual como forma de defesa do patrimônio público e social, do meio ambiente ou de outros interesses difusos e coletivos e de interesses individuais homogêneos. 4. É cabível o ajuizamento da presente ação civil pública que pugna pela defesa de interesses difusos, considerando-se que a tutela pretendida – direito à saúde (art. 6º da CF) – é indivisível, pois visa atingir a um número indeterminado de pessoas, ou seja, aquelas que são atendidas pelo Hospital Municipal Souza Aguiar. 5. Apoiado na conclusão do inquérito civil, o pedido formulado pelo Ministério Público não se mostra genérico, tampouco está baseado em reparação de danos, porque consistiu na condenação do Município na obrigação de fazer novas contratações, mediante concurso, para compor os quadros do Hospital Souza Aguiar de pessoal da área médica, assim como de renovar os contratos com técnicos de manutenção dos equipamentos existentes e compra de novos, como forma de garantir atendimento adequado e satisfatório, com o que se estará cumprindo o mandamento constitucional de proteção à saúde, obrigação a que o Município vem se omitindo. 6. Recurso especial conhecido em parte e não provido. Órgão Julgador: Segunda Turma. Relator: Ministro Castro Meira. Julgado em 19.02.2008. Publicado no DJe em 18.04.2008. Disponível em: . Acesso em 18 abr. 2014
[39] FACIN, 2002.
[40] BRASIL. Lei Nº. 10.257, de 10 de Julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Disponível em: . Acesso em: 18 abr. 2014.
Código da publicação: 3072
RANGEL, Tauã Lima Verdan..Tessituras ao Princípio da Gestão Democrática no Direito Urbanístico: Singelos Comentários. Boletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 22, nº 1164. Disponível em https://www.boletimjuridico.com.br/artigos/direito-publico/3072/tessituras-ao-principio-gestao-democratica-direito-urbanistico-singelos-comentarios. Acesso em 15 mai. 2014.