Políticas sociais no Brasil: a Constituição Federal de 1988 - Parte I, por Ana Lúcia Lobato | Instituto Teotônio Vilela
Políticas sociais no Brasil: a Constituição Federal de 1988 - Parte I, por Ana Lúcia Lobato
* Primeiro de uma série de artigos que abordará princípios que nortearam políticas sociais a partir da Constituição de 1988
Em termos de concepção global, o novo marco sancionou a universalização de benefícios que foram transformados em direitos. A Constituição definiu a igualdade entre os benefícios urbanos e rurais, tendo o salário mínimo como seu valor referencial.
A seguridade estava fortemente ligada à inserção no mercado de trabalho formal. A Constituição ampliou a cobertura a todos e trouxe em sua definição três áreas: previdência (única com vínculo entre benefícios e contribuições), saúde e assistência.
Os benefícios foram tomando corpo em um conjunto de instrumentos legais nos anos 1990, por meio dos quais se definiram a identificação das fontes de financiamento. Em 1994, criou-se o Fundo Social de Emergência para desvincular 20% da arrecadação, inclusive da área social, para o equilíbrio das contas públicas. Em 1994, essa desvinculação recebeu o nome de Fundo de Estabilização Social. Em 1998, foi nomeado de Fundo de Estabilização Fiscal. Em 2000, passou a Desvinculação de Receitas da União-DRU.
Por um lado, aumentou-se a busca por ligar benefício a contribuição. Por outro, perfilou-se um sistema de proteção sem essa relação. Definiram-se fontes de financiamento mais estáveis. Entre a promulgação da Constituição e as leis dos anos 1990 e 2000, configura-se um sistema de proteção social com as características da política social vigente.
Muitos benefícios aparentam caráter universal, mas são dirigidos a um público específico. O seguro desemprego deveria ser destinado a todos trabalhadores. Entretanto, exige-se do assalariado um trabalho formal. Considerando que a pobreza está muito correlacionada à informalidade dos vínculos trabalhistas, o seguro desemprego não serve. Esse dilema abriu o debate que configurou o perfil das atuais políticas.
Com a descentralização buscou-se maior eficácia e eficiência na aplicação dos recursos dos programas sociais. A maior proximidade com a comunidade contribuiria para controlar a execução dos programas, reduzindo o potencial de desvios de recursos e o clientelismo.
Na nova geração de políticas sociais, critérios técnicos na distribuição dos recursos e seleção dos destinatários norteiam o espaço e o público alvo. O IDH é usado para pautar a distribuição espacial dos recursos. A renda familiar per capita, define o beneficiário. Essa focalização torna a ação mais eficaz e minimiza os desvios, garantindo que a escolha recai sobre aqueles que mais pobres.
A participação da sociedade civil, igrejas, ONGs, universidades, por serem menos burocráticas, reduziriam as práticas clientelistas e desvios de recursos.
Por diversos motivos os beneficiários tendem à inércia, tonando-se dependentes do sistema de proteção social. A nova concepção deveria oferecer o que se denominou de "porta de saída", tanto para a geração em idade ativa (formação profissional, acesso ao microcrédito) quanto para as futuras gerações (permanência das crianças e dos jovens na escola). Buscava-se romper o círculo estrutural de reprodução da pobreza, inclusive entre gerações. Cada benefício deve "cobrar" contrapartida, para que o beneficiário prescinda do benefício no futuro.
Os recursos destinados aos programas eram residuais, estavam sob a influência de fatores eleitorais e macroeconômicos. No novo paradigma, o orçamento tem origens definidas.
Práticas de monitoramento e avaliação passam a ser usadas, com o objetivo de controlar metas financeiras e físicas, determinar grau de cumprimento dos objetivos e relação custo/benefício.