Agência BNDES de Notícias - Concessões de aeroportos no Brasil: evolução do modelo e desafios
Wed Apr 01 01:50:29 UTC 2020 Wed Apr 01 01:50:29 UTC 2020
15:00 26/12/2019
Aeroportos |
Concessões de aeroportos no Brasil: evolução do modelo e desafios
O transporte aéreo é um componente importante da matriz de movimen­tação de passageiros e cargas de um país. Especialmente em um país de grandes dimensões, como o Brasil, ele tem papel relevante para viabilizar a integração nacional e o fluxo comercial e turístico, interno e externo.
Até o fim da década de 1980, a regulação do transporte aéreo no Brasil tinha caráter protecionista, não existia concorrência plena entre as empresas aéreas e o preço das passagens era tabelado. Medidas para promoção de competição no setor começaram a ser implantadas nos anos 1990 e foram reforçadas com a liberalização do preço das passagens aéreas, em 2001, e a criação de uma agência regulatória específica – a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) –, em 2005.
O crescimento do produto interno bruto (PIB) e a ascensão social das camadas de baixa renda no período geraram novos consumidores para o mercado de aviação civil. Entre 2004 e 2011, a movimentação de passageiros cresceu a uma taxa de 14,5% a.a., causando grande pressão sobre a infraestrutura aeroportuária nacional.
Em 2010, treze dos vinte principais aeroportos brasileiros estavam com restrições operacionais em função da capacidade de pátio de aeronaves e/ou de terminal de passageiros. Operados majoritariamente pelo poder público, com destaque para o papel da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), eles enfrentavam desafios na execução dos investimentos planejados. Além disso, havia expectativa de saturação ainda maior com o aumento da demanda gerado pela perspectiva de crescimento do PIB e a realização de grandes eventos mundiais no Brasil, como a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpíadas de 2016.
O desafio de realizar vultosos investimentos de curto e médio prazo, somado às restrições fiscais do poder público e à possibilidade de ganho de eficiência com o setor privado, motivaram assim o início do processo de concessão dos aeroportos no país.
As cinco rodadas de concessão dos aeroportos brasileiros
A primeira concessão federal de aeroportos ocorreu em 2011, com um novo aeroporto para atender à cidade de Natal (RN), o Aeroporto de São Gonçalo do Amarante. Essa ação foi considerada um piloto, cujo objetivo era testar o modelo antes de expandi-lo.
Em seguida, passaram a ser licitados os aeroportos de maior relevância e em situação mais crítica de satura­ção. Em 2012, foram leiloados Guarulhos (SP), Viracopos (Campinas – SP) e Brasília (DF) e, em 2014, Galeão (Rio de Janeiro – RJ) e Confins (Belo Horizonte – MG).
Em 2017, realizou-se a primeira licitação no âmbito do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI), por meio da qual foram concedidos os aeroportos de Florianó­polis (SC), Fortaleza (CE), Porto Alegre (RS) e Salvador (BA).
Já em 2019, na quinta rodada de leilões, foram licitados 12 aeroportos, agrupados em três blocos:
Nordeste, com seis aeroportos – Recife (PE), Maceió (AL), João Pessoa (PB), Aracaju (SE), Campina Grande (PB) e Juazeiro do Norte (CE);
Centro-Oeste, com quatro aeroportos – Cuiabá, Sinop, Rondonópolis e Alta Floresta, todos em Mato Grosso; e
Sudeste, com dois aeroportos – Macaé (RJ) e Vitória (ES).
Essa última rodada utilizou o princípio de alocação de subsídios cruzados dentro dos blocos, de forma a conceder à iniciativa privada aeroportos menores e menos rentáveis conjuntamente com aeroportos de maior movimentação, os aeroportos-âncoras.
Os desafios do processo de concessão
Atualmente, passados oito anos da primeira concessão, já foram concedidos 22 aeroportos, que processam mais de dois terços da movimentação de passageiros do país e representam 19% do número de aeroportos com oferta de voos comerciais.
O resultado inicial das rodadas de licitação realizadas foi positivo do ponto de vista de ágio sobre a variável de leilão e de melhoria do nível de serviço dos aeroportos. O índice de satisfação geral de passa­geiros saltou de 3,85, em 2013, para 4,35, em 2018, segundo dados do sistema Hórus, do Ministério da Infraestrutura. Além do montante a ser pago em outorga fixa pelas concessionárias, que totaliza R$ 55,6 bilhões, o programa de con­cessões elevou também o patamar de investimentos do setor, com participação expressiva do setor privado.
Nos últimos anos, contudo, com mudanças no cenário econômicodo país, houve queda no número de passageiros nos aeroportos e algumas empresas de construção civil, vencedoras dos leilões já realizados, ficaram em situação difícil. Esse quadro revelou que existia um otimismo excessivo no momento dos leilões (winner's curse) e chamou a atenção para algumas fragilidades na modelagem das primeiras concessões.
A evolução do modelo de concessão ao longo das diferentes rodadas possibilitou superar boa parte das fragilidades, tornando os projetos mais atrativos a investidores e financiadores. No entanto, na visão dos autores do artigo A evolução recente do modelo de concessão aeroportuária sob a ótica da financiabilidade, publicado no BNDES Setorial 50, ainda há espaço para melhorias no modelo, que poderão propiciar melhores condições de financiamento e a flexibilização de garantias oferecidas aos credores.
Nesse contexto, o estudo destaca que "regras claras e bem definidas, adequada alocação de riscos e responsabilidades, e clareza acerca da recuperabilidade dos recursos comprometidos, mesmo em casos extremos" são fundamentais para dar segurança aos financiadores e ampliar as opções disponíveis para os investidores.
Este texto foi adaptado do artigo A evolução recente do modelo de concessão aeroportuária sob a ótica da financiabilidade, dos autores Bernardo Vianna Zurli Machado, Martin Ingouville, Thiago Machado Damasceno, Daniel Cardoso de Salles e Clarissa Taquette Vaz Albuquerque, publicado no BNDES Setorial 50.