Métodos adequados de resolução de conflitos na reforma processual tributária – APET
Métodos adequados de resolução de conflitos na reforma processual tributária
Ocorreu, nesta semana, a primeira audiência pública promovida pela Comissão de Juristas do Processo Administrativo e Tributário, presidida pela Ministra Regina Helena Costa e instituída pelo Senado Federal e pelo Supremo Tribunal Federal. Ao lado de diversos professores e professoras de direito tributário, o objetivo central era enfrentar tópicos sensíveis de processo tributário e propor melhorias. O objetivo deste texto é tratar com mais vagar das ideias que apresentei em tal audiência.
De minha perspectiva, como já defendi em outros textos neste Valor, o caminho de uma reforma processual é menos penoso do que aquele necessário para uma reforma tributária, além de mais efetivo para conferir maior racionalidade e segurança jurídica às relações jurídicas tributárias. Nesse sentido, a ampliação de métodos adequados de resolução de disputa em matéria tributária é fundamental.
Um rápido olhar para os instrumentos atualmente existentes nos mostra evidente evolução institucional: a disciplina da transação tributária na esfera federal, pela Lei 13.988/2020, abriu portas para discussões efetivas em torno de métodos autocompositivos, ao passo que a criação de um regime de arbitragem tributária nos parece cada vez mais factível, à luz dos três projetos de lei existentes sobre o tema (PL 4468/2020, PL 4257/2019 e PLP 17/2022). Tal evolução, no entanto, não prescinde de críticas.
Especificamente em relação à transação tributária, há problemas importantes na Lei nº 13.988/2020 que devem ser enfrentados com urgência, sob pena de consolidação de um modelo de transação que não equivale ao espírito do instituto. Nos termos do artigo 2º da lei, são dois os modelos possíveis de transação: por proposta individual e por adesão. Contudo, a transação por proposta individual, que reflete mais adequadamente a ideia de concessões mútuas entre Fisco e contribuinte, está hoje limitada aos débitos inscritos em Dívida Ativa e superiores a R$ 15 milhões. Criou-se, com isso, uma casta privilegiada de devedores: apenas aqueles cujos recursos interessam à administração da perspectiva arrecadatória podem ter acesso a esse modelo. Ao lado disso, desconsidera-se a diversidade regional do Brasil e a necessidade de modulação desse piso à luz da realidade econômica de cada unidade da Federação. A ofensa à isonomia é clara.
De outro lado, a transação por adesão tem sido o método praticado de modo mais irrestrito – desde 2020, foram mais de uma dezena de editais trazendo as condições para a adesão a parcelamentos tributários, agora denominados "transações". Não há, nesse caso, qualquer negociação ou concessão de parte a parte, mas, apenas, concordância irrestrita às condições postas pela administração. Trata-se, parece claro, de parcelamentos criados sem autorização legislativa, com distanciamento evidente do instituto. Para além do risco da inconstitucionalidade, há outro ainda maior: a repetição desse modelo por outras unidades federativas, como se transação fosse.
Diante disso, é necessária a alteração da lógica que tem preponderado: a transação tributária não é meio arrecadatório ou medida que se volta à redução da Dívida Ativa. Trata-se de instrumento necessário para a ampliação do acesso à jurisdição e resolução de disputas tributárias. Nesse sentido, a modificação da Lei nº 13.988/2020 e normas regulamentares respectivas é fundamental.
Por fim, ao lado do aprimoramento do instituto da transação, é preciso enfrentar os desafios relacionados com a implementação de um regime de arbitragem tributária no Brasil. Essa postura foi reverberada por diversos professores na audiência pública, notadamente a professora Isabela Bonfá e os professores Luís Eduardo Schoueri e Heleno Taveira Torres.
Nesse aspecto, o primeiro ponto fundamental se situa em torno da necessidade de alteração do Código Tributário Nacional, para que a instauração da arbitragem seja hipótese de suspensão da exigibilidade do crédito tributário e, ainda, para que a sentença arbitral seja incluída dentre as causas de extinção do crédito tributário. A partir disso, considerando a competência legislativa da União para tratar de temas processuais, poderíamos ter um modelo geral de arbitragem, que poderia, inclusive, ser replicado em Estados e municípios.
Ainda na arbitragem, há muitos outros pontos a serem transpostos, tais como a definição do instrumento de manifestação de vontade, por parte do Poder Público, relacionado à instauração do procedimento arbitral, os critérios para a eleição dos árbitros, a efetivação do princípio da transparência e a observância de precedentes judiciais. A questão central, no entanto, não se situa nesses diversos desafios, que podem ser facilmente resolvidos, inclusive a partir da inspiração que Portugal nos oferece, já que possui um regime bastante bem-sucedido de arbitragem tributária.
Crucial, aqui, parece ser a superação da desconfiança que a administração tributária e alguns magistrados expressam quanto ao instituto. Recentemente, o Ministro Dias Toffoli afirmou que o Judiciário "é muito mais correto e muito mais decente que alguns tribunais arbitrais, que têm mostrado fragilidades". A afirmação revela visão do instituto como opositora ao Judiciário, em claro distanciamento em relação ao que se pretende com a arbitragem: trata-se de viabilizar um sistema multiportas de resolução de disputas, como forma de ampliação ao acesso à jurisdição.
A necessidade de seguirmos com esses debates é evidente. A construção de um ambiente de colaboração entre Fisco e contribuintes não deve estar voltada ao enfrentamento de questões contingenciais, como a morosidade do Judiciário ou a necessidade de maior obtenção de receitas. O ponto é estrutural: contribuintes têm o direito de ter acesso a formas adequadas de resolução de conflitos e isso passa pela ampliação dos métodos hoje existentes. Faço votos que a Comissão de Juristas criada pelo Senado Federal e pelo Supremo Tribunal Federal atinja esse desiderato.
Publicação Original Valor Econômico
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