ASSUNTO: REFORMA POLÍTICA - SISTEMAS ELEITORAIS
CONSULTOR: Ana Luíza Backes
Apresentamos aqui um panorama das principais propostas em debate na Câmara tratando de sistemas eleitorais, mais especificamente mudando a forma de eleição de deputados e vereadores.
Para melhor compreensão das propostas, introduzimos inicialmente alguns elementos para a classificação dos sistemas eleitorais. É uma apresentação simples e esquemática, visando apenas contribuir para a ordenação e compreensão dos inúmeros modelos em discussão na Casa.
I) ELEMENTOS TEÓRICOS PARA CLASSIFICAÇÃO DOS SISTEMAS ELEITORAIS
Conceito de sistema eleitoral:
"É o conjunto de regras que define como em uma determinada eleição o eleitor pode fazer suas escolhas e como os votos são contabilizados para serem transformados em mandatos (cadeiras no Legislativo ou chefia do Executivo)." (1)
As principais regras e mecanismos do sistema eleitoral são formalizadas em normas legais (na Constituição ou em legislação infraconstitucional).
A primeira e mais importante definição é a do tipo de sistema a ser adotado.
● Majoritários
● Proporcionais
● Mistos (com correção, tipo o alemão, ou de superposição, tipo o japonês)
A opção pelo tipo de sistema eleitoral é frequentemente expressa na Constituição.
O Brasil adotou o sistema proporcional em 1932, e desde 1934, este é o sistema que vem sendo inscrito nas Constituições do país para as eleições da Câmara dos Deputados (com exceção da de 1937).
A Constituição Federal de 1988 assim dispôs
"Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal".
Portanto, e este é um ponto fundamental do ponto de vista da elaboração legislativa: qualquer proposta que envolva abandonar o sistema proporcional necessariamente exige alteração da Constituição Federal (exige PEC).
Para entender as diferenças entre os sistemas é necessário situar seu desenvolvimento na História. O conceito de representante no parlamento surgiu associado a uma área geográfica - os países eram divididos em pequenas regiões (os distritos), e em cada uma se elegia o mais votado. No final do século XIX, com o surgimento dos partidos políticos desenvolveu-se um sistema alternativo: o sistema proporcional.
Os sistemas proporcionais surgiram a partir de críticas aos sistemas majoritários, dadas as distorções que se observam no nível nacional entre o número de votos recebidos pelos partidos e o seu número de cadeiras. O caso emblemático é o do Partido Liberal na Inglaterra, que nos últimos cinqüenta anos tem recebido em torno de 15 a 25% dos votos, e oscila entre 4 e 5% das cadeiras. (2)
Isto ocorre porque em cada distrito apenas são considerados os votos do candidato mais votado, os demais votos são desprezados, não elegem ninguém (os votos desprezados podem representar até a maioria, quando o candidato mais votado tem menos de metade dos votos do distrito).
Entre o fim do século XIX e as duas primeiras décadas do séc. XX, as críticas à fórmula majoritária se propagaram e o sistema proporcional foi adotado pela maioria dos países da Europa Ocidental.
Esse sistema é orientado por outro princípio de representação - a busca da proporcionalidade entre os partidos. Assim, a distribuição das cadeiras busca fazer com que cada força política seja representada na proporção dos votos por ela recebidos.
Para calcular a proporção, são adotadas fórmulas matemáticas. O quociente eleitoral e o quociente partidário são as fórmulas usadas no Brasil, expressas no Código Eleitoral, no Capítulo intitulado "Da representação proporcional", artigos 105 a 113.
O sistema brasileiro distribui as cadeiras entre os partidos, proporcionalmente a seus votos, mas permite que o eleitor vote diretamente nos candidatos. Numa primeira etapa, o número de votos dado aos candidatos e à legenda é usado para o cálculo do número de cadeiras de cada partido, e posteriormente o número de votos nominais recebidos pelos candidatos irá definir a ordem de chamada dos eleitos de cada agremiação. Este sistema tem sido chamado de "lista aberta", para diferenciar do sistema de lista preordenada (também chamado de lista fechada), em que a ordem dos candidatos do partido é definida anteriormente à eleição, pelos partidos. (3)
Registre-se que cada sistema gera um tipo de distorção específica - o sistema proporcional usado no Brasil possibilita que candidatos com poucos votos sejam eleitos, o que é percebido como uma distorção em relação ao princípio majoritário (o mais votado é quem devia ser eleito).
O sistema majoritário, por outro lado, leva a distorções como as já comentadas na Inglaterra (partidos com mais cadeiras do que lhe corresponderia pelo seu percentual de votos). Pode dar-se inclusive o paradoxo de que o partido que ganha mais cadeiras nos distritos obtenha menos votos que um concorrente, na soma total de votos do país. Isto aconteceu na Nova Zelândia por duas eleições consecutivas, e o país mudou de sistema eleitoral.
Assim, a análise comparada indica que a opção por um princípio de representação implica na possibilidade de distorções no sentido inverso - a opção por privilegiar a proporcionalidade com lista aberta pode levar a que candidatos com bastante votos não sejam eleitos. A opção pelo sistema majoritário, por outro lado, pode levar a que partidos com muitos votos recebam poucas cadeiras.
Os sistemas mistos surgiram a partir da metade do século passado, buscando combinar vantagens dos dois lados. O caso paradigmático foi o da Alemanha, onde ele surgiu como uma combinação entre diferentes forças políticas numa conjuntura de pós-guerra.
A partir da década de 1990 foram surgindo várias outras experiências de sistemas mistos, buscando reunir as vantagens do sistema majoritário e do proporcional, ou minorar as distorções do funcionamento dos dois sistemas.
Existem basicamente dois tipos de sistema misto: o de superposição e o de correção.
Os sistemas de superposição são simples de compreender - parte das cadeiras é eleita pelo sistema majoritário, parte pelo sistema proporcional. As duas partes são completamente independentes entre si, os dois sistemas simplesmente se superpõem.
Nos sistemas de correção isto não ocorre - existe um cálculo geral, para o conjunto das cadeiras, que estabelece a proporcionalidade do todo. A eleição majoritária nos distritos uninominais tem suas distorções "corrigidas" por algum mecanismo. (4) O exemplo mais conhecido do sistema de correção é o sistema misto alemão. (5)
Com o surgimento dos sistemas mistos, abriu-se enorme gama de possibilidades e combinações. Vale registrar, contudo, que essas possibilidade são vistas com muita cautela entre os especialistas, pois quanto maior o experimentalismo envolvido, maior o risco de efeitos não antecipados.
PROPOSTAS EM DEBATE NA CÂMARA DOS DEPUTADOS PARA MUDANÇAS NO SISTEMA ELEITORAL (abril de 2011):
Apresentamos a seguir um mapa das propostas, buscando classificá-las segundo os elementos anteriormente indicados. Algumas são proposições legislativas, em tramitação na Casa. Outras, são propostas apresentadas à Comissão, que ainda não receberam forma legislativa. Observe-se ainda que algumas são propostas completas, detalhadas - outras consistem em indicações genéricas de mudança. As propostas de emendas constitucionais, por exemplo, por sua própria natureza, não detalham os sistemas visados. Pareceu-nos interessante neste momento considerar a todas elas, de modo a visualizar o debate da forma mais ampla possível.
Podemos classificar as propostas de mudanças em 4 tipos, embora alguns se subdividam em diferentes modalidades
a) Mudanças dentro do sistema proporcional
Lista preordenada; lista flexível; divisão do estado em distritos plurinominais
b) Sistema majoritário com pequenas circunscrições uninominais ("distrital puro")
c) Sistema majoritário em que o estado (6) é o distrito ("distritão")
d) Sistemas mistos:
Combinação das listas preordenadas com distritos uninominais; combinação de listas com o distritão; outros
As propostas de mudança que se inscrevem dentro do sistema proporcional são as únicas que podem ser feitas por projeto de lei - as demais necessitam de mudança na Constituição.
A proposta de mudança que se encontra mais estruturada é a que mais foi debatida nas últimas duas legislaturas da Câmara: a lista preordenada (este ponto faz parte do projeto da Comissão da Reforma Política de 2003, o PL 2679/03, que se transformou no PL 1210/07) (7) . Esta mudança não exige alteração constitucional, é feita diretamente na legislação ordinária (basicamente no Código Eleitoral). A proposta difere pouco do sistema atual, basicamente opera três alterações, uma antes das eleições, uma durante e a terceira depois. A primeira é no momento do registro das listas partidárias, em que os candidatos seriam registrados em ordem definida (hoje os partidos apresentam uma lista de nomes, sem ordem nenhuma). A segunda é no momento do voto, passando o eleitor a só poder votar no partido, e não mais no candidato. A terceira seria após a distribuição das cadeiras entre os partidos - uma vez estabelecido pelos cálculos do quociente eleitoral e partidário o número de cadeiras que cada partido deve receber, os candidatos seriam chamados segundo a ordem definida no momento do registro ( e não mais pela ordem de sua votação nominal).
Este é o modelo usado pela maior parte dos países que usam o sistema proporcional na Europa e na América Latina. (8)
Outros projetos nesta linha são: PL 4636/2009 (do Executivo), PL 5277/2009, PL 2887/2000
Simplificação na fiscalização das eleições
Facilitar o financiamento público
Diminuiria poder do eleitor
Possibilidade de aumentar o poder das oligarquias partidárias
Ao longo dos debates delineou-se uma alternativa que atenua um pouco os traços acima criticados, chamada de Lista flexível (9). Por este sistema, o partido apresenta a lista ordenada, mas o eleitor pode votar em candidatos, mudando assim seu lugar na lista (são estabelecidas fórmulas matemáticas para o cálculo da distribuição de cadeiras, pelas quais um número x de votos faz com que o candidato melhore sua posição na ordem da lista do partido). Para o eleitor, mudaria pouco com relação a hoje, em que ele ou vota na legenda ou vota no candidato - as diferenças aconteceriam na distribuição das cadeiras entre os candidatos.
Projetos: PL 4037/2008, PL 5281/09, PL 7869/10
Seria possível fortalecer o partido na atribuição da ordem dos eleitos, unificando as campanhas ao redor das listas, deixando contudo aberta a possibilidade do eleitor influir nos resultados finais.
Na prática das campanhas poderia ser que o sistema diferisse pouco do atual, em alguns aspectos que tem sido criticados: muitos candidatos fazendo campanha individual para ter lugar melhor na lista, impulsionando a espiral de gastos e dificultando seu controle.
Divisão do estado (ou município) em distritos plurinominais
Uma terceira variação que se coloca dentro dos sistemas proporcionais é a divisão dos estados ou municípios em unidades menores. O sistema continuaria o mesmo, distribuição das cadeiras entre os partidos na proporção dos votos, e lista aberta, mas as circunscrições seriam menores. A divisão das cadeiras em cada distrito seguiria o método proporcional. Registre-se que existe uma discussão na literatura especializada quanto à possibilidade de usar o método proporcional em distritos que elegem menos de 5 representantes (na prática, os resultados equivaleriam a eleger os mais votados do distrito
Projetos: PLP 545/2009, PL 7537/2006, PL 1297/2007 e PL 7986/2010 (nos municípios)
*As campanhas se processariam em circunscrições menores, com possível impacto na redução de gastos
*Cada distrito teria assegurada representação no parlamento (no sistema atual acontece por vezes de municípios importantes ficarem sem representantes no parlamento)
*As desvantagens são semelhantes às apontadas para a eleição em distritos uninominais com relação ás minorias. Partidos ou grupos de interesse que hoje elegem um ou poucos representantes no nível do estado poderiam não conseguir mais eleger ninguém, pois o percentual mínimo de votos necessários para eleger um candidato num distrito binominal ou trinominal é alto, e os votos que os partidos menores conseguem dispersos pelo estado são perdidos.
As dificuldades anteriormente apontadas quanto á demarcação dos distritos também se apresentariam.
O sistema alemão, como vimos, segue o princípio da proporcionalidade na primeira distribuição das cadeiras, no nível nacional. Muitos argumentam que não seria propriamente um sistema misto, mas sim um sistema proporcional, compatível, portanto, com o art. 45 da Constituição. Assim, poderia ser introduzido por via de legislação ordinária, sem necessidade de PEC (10). Esta interpretação sofre resistência dos que entendem que a Constituição estabelece a eleição dos representantes no Estado, e que, portanto, a eleição de parte dos representantes em distrito contraria o disposto na Carta Magna. (11)
Nesta legislatura não encontramos nenhum projeto de lei deste tipo (existe uma PEC, contudo, que se aproxima do modelo alemão, e será tratada mais adiante, nos modelos mistos).
b) Sistema majoritário com distrito uninominal ("distrital puro")
Trata-se da proposta de dividir cada estado em tantos distritos quantas sejam as cadeiras a preencher, e cada distrito elege um candidato, o mais votado. É o modelo usado nos EUA e na Inglaterra. (12)
Projetos: PEC 108/95, PEC 585/2006, PEC 15/2007
*Diminuição do número de candidatos
*Aproximação entre eleitos e eleitores
*Diminuição do número de partidos
*Formação de maiorias claras
*Simplifica fiscalização das campanhas
*possibilidade de manipulação no desenho dos distritos
*equivalência do número de eleitores por representante - para que no Brasil cada distrito representasse um número semelhante de eleitores, seria necessário alterar o número de representantes por estado, pois hoje as diferenças na relação deputado/número de eleitores são muito grandes
*paroquialização da política
*dificuldade para representação de minorias
*compatibilização de distritos de deputados federais e estaduais (números não são múltiplos entre si, de maneira que haveria distritos diferentes para a eleição dos deputados estaduais e federais. São Paulo, por exemplo, elege 70 federais e 94 estaduais; RS elege 31 federais e 55 estaduais)
c) sistema majoritário em que o Estado é o distrito ("distritão")
Segundo esta proposta, em cada estado seriam eleitos os candidatos mais votados, independentemente dos partidos. Como a proposta implica no abandono do sistema proporcional, deve ser feita por PEC. O sistema era adotado no Japão, em distritos pequenos (de 3 a 5 representantes), até 1994. A Colômbia adotava um sistema similar (13), que abandonou em 2006. Hoje é adotado em repúblicas pequenas, como Vanuatu (14).
Projetos: PEC 294/00 PEC 267/00 (15)
*Garantir eleição dos mais votados
*Impedir que deputados mais votados elejam outros deputados na nominata do partido
*É simples - não precisa engenharia institucional (desenhar distritos, mudar número de representantes dos estados)
*luta de todos contra todos
*enfraquecimento dos partidos
*dificuldades para traçar estratégias eleitorais, tanto para os partidos como para os eleitores
*personalização ainda maior das eleições
*possibilidade de partido com grande número de votos ter poucos eleitos
d) sistemas mistos
Estão em tramitação algumas PECs propondo sistemas mistos: a PEC 10/95 e suas apensas: 28/95, 168/95, 181/95 (16). A maioria delas propõe que parte dos representantes seja eleita nos distritos, parte por sistema proporcional, num sistema misto de superposição. Apenas uma delas, a PEC 168/1995, procura se aproximar do modelo de correção.
*Combina vantagens anteriormente citadas da representação proporcional com vantagens da representação personalizada, eleita no distrito.
*Os mesmos apontados anteriormente quanto à delimitação dos distritos
*Engenharia institucional complexa - aumentam os riscos e incertezas
O sistema misto alemão apresenta um diferencial, que é garantir resultados altamente proporcionais, pois o critério fundamental de distribuição é o número de votos recebidos por cada partido, em suas listas preordenadas. É necessário considerar, contudo, que na Alemanha o número de deputados é flexível, de maneira a garantir a proporcionalidade nos casos em que um partido eleja mais representantes nos distritos do que lhe garantiria o percentual de votos nas listas partidárias- sistema brasileiro tem número fixo de deputados no total e enfrenta grande resistência para alterar número de deputados por estado. (17)
Combinação das listas preordenadas com o "distritão" (18)
Esta proposta surgiu no debate no ano de 2011, mas até o momento não encontramos registro de projeto em tramitação que siga este modelo. Basicamente consiste em modelo misto de superposição, em que parte dos representantes seria eleita pelo sistema proporcional, com listas preordenadas, e parte pelo sistema majoritário, sendo o estado a circunscrição.
As vantagens e problemas desta proposta são os mesmos apontados anteriormente para o "distritão" e para a lista fechada, nas aplicações dos modelos em cada uma das respectivas parcelas.
(1) Cf. Jairo Nicolau em "Sistemas eleitorais" , Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2004. O livro apresenta didático panorama dos sistemas eleitorais usados no mundo.
(2) Devido às críticas a seu funcionamento, o sistema majoritário será objeto de plebiscito na Inglaterra, em 5 de maio deste ano.
(3) Observe-se que dentro dos países que usam o sistema proporcional, a maioria usa a lista fechada. O sistema de lista aberta é usado no Brasil e mais três países (ver Nicolau, op. cit.).
(4) Para uma explicação mais completa, ver Nicolau, op. cit..
(5) Execelente explicação sobre o funcionamento do sistema alemão foi feita em seminário realizado na Câmara, por um representante da Autoridade Eleitoral da Alemanha, Dr. Manfred Unglaub. Disponível em Reforma eleitoral. Voto distrital misto: a solução que o Brasil quer conhecer. Ed. CEDI, Câmara dos Deputados, Brasília, 1998. Ver também o texto de Antônio Octávio Cintra, na mesma publicação, e do mesmo autor o texto "Majoritário ou proporcional? Em busca do equilíbrio na construção de um sistema eleitoral". In: Reforma política: agora vai? Cadernos Adenauer, VI (2005), nº2.
(6) Ou o município, nas eleições para vereador.
(7) O dispositivo do projeto que propunha a lista preordenada chegou a ser votado em Plenário, sendo derrotado por 252 a 181 votos. A monografia "A Reforma (Im)Possível: Uma análise da resistência parlamentar à proposta de reforma política apreciada pela Câmara dos Deputados sob a forma do Projeto de Lei nº 1.210/2007, de Marcelo Brandão Lapa, apresentada para aprovação no Curso de Especialização em Instituições e Processos Políticos do Legislativo, examina como se deu o debate e a votação da proposta.
(8) A lista preordenada é usada, entre outros países, na Espanha, Portugal, Noruega, Romênia, Turquia, Argentinua, Uruguai, Costa Rica, Honduras, El Salvador, Israel.
(9) Sistemas de lista flexível são usados na Bélgica, Áustria, Dinamarca, Holanda, República Tcheca, Suécia. Cf. Nicolau, p. 49-50.
(10) Já tramitaram no Congresso propostas nestes sentido, como a do então Senador Fernando Henrique Cardoso, que chegou a receber o parecer pela constitucionalidade na CCJ do Senado (PLS 328 /1991 ).
(11) Para uma discussão sobre as propostas que tramitaram e dificuldades associadas a sua operacionalização, ver Cintra, Antônio Octávio, op. cit.
(12) Ver Sistema Eleitoral Majoritário (Voto distrital) , Márcio Nuno Rabat, Estudo da Consultoria Legislativa, disponível em https://www2.camara.gov.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/tema3)
(13) A diferença é que lá os partidos apresentavam várias listas, nas quais na prática existia apenas um candidato competititivo. Ver Pachón e Shugart, Electoral reform and the mirror image of inter-party and intra-party competition: the adoption of party list in Colombia. Electoral studies 29 (2010) 648-660.
(14) Cf. Jairo Nicolau, "De Brasília a Vanuatu", no jornal O Globo, 29/03/2011
(15) O Presidente da Comissão de Reforma Política do Senado, senador Francisco Dornelles, também apresentou proposta nesse sentido, a PEC 54/2007
(16) Ver Estudo sobre a PEC 10/1995, que institui o Sistema Distrital Misto , de Luiz Henrique Vogel (Estudos da Consultoria Legislativa, disponível em https://www2.camara.gov.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/tema3)
(17) Ver Estudo sobre a PEC 10/1995, que institui o Sistema Distrital Misto – op. cit., e Sistema Eleitoral Alemão como Modelo para a Reforma do Sistema Eleitoral Brasileiro, O - Antônio Octávio Cintra. Estudos da Consultoria Legislativa, disponíveis em https://www2.camara.gov.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/tema3
(18) Proposta defendida pelos Deputados Alfredo Sirkis e Rodrigo Garcia na Comissão de Reforma Política, no dia 22/3/2011