VANTAGENS E DESVANTAGENS DA GESTÃO DAS ÁREAS DE CONSERVAÇÃO EM MOÇAMBIQUE POR UMA ENTIDADE PARA-ESTATAL. Documento Principal - PDF
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Camila Correia Gomes
1 WILDLIFE MANAGEMENT WORKING PAPER Number 10A VANTAGENS E DESVANTAGENS DA GESTÃO DAS ÁREAS DE CONSERVAÇÃO EM MOÇAMBIQUE POR UMA ENTIDADE PARA-ESTATAL Documento Principal Por: François LAMARQUE Samiro MAGANE Programa de Parceria FAO-Paises Baixos (FNPP-Florestas) FNPP/GLO/003/NET Maio de 2007 REPUBLIC OF MOZAMBIQUE MINISTRY OF TOURISM NATIONAL DIRECTORATE OF CONSERVATION AREAS
2 1 SUMÁRIO 1. CONTEXTO E OBJECTIVOS DA MISSÃO CONTEXTO OBJECTIVOS IDENTIFICAÇÃO DOS PARCEIROS NECESSÁRIOS ANÁLISE DAS POLÍTICAS E LEGISLAÇÃO NACIONAL REFERENTES À CONSERVAÇÃO DOS RECURSOS NATURAIS POLÍTICAS Princípios gerais Elementos relevantes para o presente estudo Conclusão geral LEGISLAÇÃO NACIONAL Análise dos documentos legislativos Conclusão geral ANÁLISE DAS ATRIBUIÇÕES E COMPETÊNCIAS DAS INSTITUIÇÕES NACIONAIS QUE INTERVÊM NA GESTÃO DAS ÁREAS DE CONSERVAÇÃO PRINCIPAIS INSTITUIÇÕES Ministério para a Coordenação da Acção Ambiental (MICOA) Ministério do Turismo (MITUR) Ministério da Agricultura ( MINAG) OUTROS ÓRGÃOS INCOERÊNCIAS E SUAS IMPLICAÇÕES ANÁLISE DOS MODELOS DE ENTIDADES PARA-ESTATAIS EXISTENTES NA REGIÃO E NO MUNDO EXEMPLOS DE PARA-ESTATAIS África do Sul: SANParks, Quénia: KWS Tanzânia: TANAPA Zâmbia: ZAWA Zimbabwe: ZPWMA Benin: CENAGREF Costa do Marfim: OIPR Brasil: IBAMA França: ONCFS Outros SÍNTESE E ENSINAMENTOS RELEVANTES FUNDAÇÕES E FUNDOS FIDUCIÁRIOS ("TRUST FUNDS") Mauritânia: FIBA Brasil: FUNBIO Madagáscar: FAPB Costa do Marfim: FPRCI República Centro Africana/Camarões/Congo: FTNS Informações relevantes... 68
3 2 6. PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES PARA A CRIAÇÃO DUMA INSTITUIÇÃO PARA-ESTATAL PARA A GESTÃO DAS ÁREAS DE CONSERVAÇÃO AS RAZÕES DA VONTADE DE MUDANÇA AS OPÇÕES POSSÍVEIS Gestão Directa pelo Estado Gestão por uma Agência Para-Estatal Gestão Privada Gestão por uma ONG Gestão diferenciada consoante a área de conservação A OPÇÃO:GESTÃO DAS ÁREAS DE CONSERVAÇÃO POR UMA AGÊNCIA PARA-ESTATAL Razões desta escolha O potencial mandato da Agência Funcionamento RISCOS PARA O MODELO PARA-ESTATAL DO PONTO DE VISTA ECOLÓGICO, ECONÓMICO, SOCIO-CULTURAL E INSTITUCIONAL RISCO ECOLÓGICO RISCO ECONÓMICO Atribuição da autonomia financeira à Agência Financiamento a longo prazo RISCO SOCIOCULTURAL RISCO INSTITUCIONAL Tutela Inserção provincial CRONOGRAMA E AVALIAÇÃO DOS RECURSOS NECESSÁRIOS PARA A CRIAÇÃO DUMA ENTIDADE PARA-ESTATAL PARA A GESTÃO DAS ÁREAS DE CONSERVAÇÃO CRONOGRAMA E PASSOS A SEGUIR AVALIAÇÃO DOS RECURSOS NECESSÁRIOS ORGANIZAÇÃO E RESULTADOS DO WORKSHOP ORGANIZAÇÃO RESULTADOS ANEXOS ANEXO 1: ACRÔNIMOS UTILIZADOS ANEXO 2: PESSOAS CONSULTADAS ANEXO 3: DOCUMENTOS CONSULTADOS MOÇAMBIQUE OUTROS PAÍSES ANEXO 4: DADOS UTILIZADOS PARA A SIMULAÇÃO ECONÓMICA ANEXO 5: LISTA DOS PARTICIPANTES CONVIDADOS AO SEMINÁRIO ANEXO 6: AGENDA PROPOSTA DO SEMINÁRIO ANEXO 7: APRESENTAÇÃO FEITA AO SEMINÁRIO ANEXO 8: RECOMENDAÇÕES
4 3 1. CONTEXTO E OBJECTIVOS DA MISSÃO 1.1. Contexto O presente estudo (Novembro 2006 Março 2007) insere-se no conjunto de reflexões e análises complementares visando à melhoria da gestão e sustentabilidade das áreas de conservação. Com efeito, prevê-se para 2007 a realização de diversos outros estudos e eventos relacionados com as áreas de conservação, nomeadamente: a consultoria para a definição da política de conservação (Janeiro Julho 2007); a conferência internacional organizada pelo WWF sobre o financiamento sustentável das áreas de conservação em Moçambique 1 (Março 2007): a conferência de doadores sobre o financiamento sustentável das áreas de conservação (possivelmente Junho 2007). O momento assim lançado deixa antever que o ano 2007 trará respostas às inúmeras questões relacionadas com a gestão das áreas de conservação em Moçambique Objectivos Os termos de referência do estudo, elaborados pela DNAC em colaboração com a FAO, eram os seguintes: Primeira parte (primeira missão em Moçambique 27/11 08/12/2006): 1. Identificar os principais parceiros para o alcance dos objectivos do estudo ao nível nacional e internacional e fazer uma lista exaustiva afim de realizar as consultas; 2. Analisar as políticas e legislações nacionais referentes à conservação dos recursos naturais incluindo os planos de maneio das áreas de conservação e outros documentos técnicos pertinentes relativos ao envolvimento das comunidades locais e do sector privado na gestão dos recursos naturais em Moçambique; 3. Analisar as atribuições e competências das instituições nacionais que intervêm na gestão das áreas de conservação em Moçambique, avaliando os seus papéis e responsabilidades assim como a sua eficiência e identificando as suas fraquezas e pontos fortes (Análise SWOT: Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats / Pontos Fortes, Fracos, Oportunidades e Desafios). Segunda parte (trabalho em França 02/01-09/02/2007): 4. Analisar os modelos de entidades para-estatais existentes na região e no Mundo em geral, avaliando o processo de criação, vantagens e desvantagens que apresentam, assim como comentários em relação as medidas de mitigação para as suas desvantagens; 5. Fazer propostas sobre os recursos humanos e financeiros necessários para desenvolver e utilizar sustentavelmente o potencial das áreas de conservação em Moçambique e fazer recomendações para a possível criação duma instituição para-estatal com vista a tornar o desenvolvimento das áreas de conservação e da fauna mais participativo, tendo em conta a realidade nacional no que diz respeito a geração de rendimentos e da distribuição equitativa dos benefícios assim como os estandartes duma conservação da Biodiversidade adequada; 1 A preparação desta conferência inclui três estudos preliminares i) aspectos institucionais e legais relacionados com as áreas de conservação; ii) custo real de gestão das áreas de conservação; iii) benefícios e serviços das áreas de conservação.
5 4 6. Identificar os riscos para o modelo para-estatal do ponto de vista ecológico, económico, sociocultural e institucional tendo em conta os interesses dos principais actores sociais; 7. Apresentar um cronograma que levaria à criação do modelo recomendado incluindo uma avaliação dos recursos necessários assim como sugestões para a sua mobilização. Terceira parte (segunda missão em Moçambique: 12 20/02/2007): 8. Organizar um workshop com os parceiros e especialistas para apresentar e debater os resultados do estudo. 2. IDENTIFICAÇÃO DOS PARCEIROS NECESSÁRIOS Diferentes interlocutores ligados à instituições governamentais, doadores, sociedade civil e sector privado foram identificados e consultados durante a primeira missão (ver anexo 2). Doze países estrangeiros cuja gestão das áreas de conservação é feita por uma entidade paraestatal foram seleccionados para uma análise com destaque para: África do Sul, Benin, Costa de Marfim, Mauritânia, Madagáscar, Quénia, República Centro africana, Tanzânia, Zâmbia e Zimbabwe em África, França na Europa e Brasil na América do Sul. A análise foi conduzida através da análise da documentação colectada e complementada pela consulta a pessoas relevantes na África Austral e Ocidental e no Brasil (ver lista em anexo 2). 3. ANÁLISE DAS POLÍTICAS E LEGISLAÇÃO NACIONAL REFERENTES À CONSERVAÇÃO DOS RECURSOS NATURAIS Vários documentos referentes às políticas, estratégias e legislação sectorial sobre a conservação (ou que tenham um impacto sobre a utilização dos recursos naturais) vigentes em Moçambique, foram analisados (ver anexo 3) Políticas A análise a seguir é baseada nas políticas, programas, planos de acção e estratégias seguintes: 1. Constituição de 30 de Novembro de 1990; 2. Política Nacional do Ambiente (Resolução n 5/95 de 03 de Agosto de 1995); 3. Política de Desenvolvimento de Florestas e Fauna Bravia (Resolução n 8/97 de 01 de Abril de 1997); 4. Programa Nacional de Desenvolvimento Agrário (PROAGRI); 5. Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta ; 6. Política do Turismo e Estratégia de Implementação (Resolução n 14, de 04 de Abril de 2003); 7. Estratégia e Plano de Acção para a Conservação da Diversidade Biológica de Moçambique (aprovada pela 18 a Sessão Ordinária do Conselho de Ministros de 22 de Julho de 2003); 8. Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Turismo em Moçambique (aprovado pela 15 a Sessão Ordinária do Conselho de Ministros de 12 de Outubro de 2004); 9. Constituição de 16 de Novembro de 2004; 10. Princípios para a Administração das Áreas Protegidas em Moçambique (Junho 2006). Numa primeira parte, vários princípios gerais com respeito à conservação dos recursos naturais e comuns à maioria das políticas, serão referenciados. Depois, insistiremos sobre pontos especialmente relevantes para o estudo e que aparecem apenas em alguns documentos. Onde e quando necessário, os documentos citados serão referenciados (números em acima). No final apresentaremos de forma resumida uma conclusão geral da análise.
6 Princípios gerais DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL Este princípio constitui a filosofia directriz da conservação dos recursos naturais em Moçambique e está inscrita na Constituição da República, lei mãe de todas as Políticas Nacionais. O artigo 37 da Constituição de 30 de Novembro de 1990, estipulava que "O Estado promove iniciativas para garantir o equilíbrio ecológico e a conservação e preservação do meio ambiente visando a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos". Este artigo introduzia a noção de conservação para o desenvolvimento. Esta noção foi posteriormente rebaptizada por "desenvolvimento sustentável" no artigo 117 da Constituição de 16 de Novembro de Este artigo, depois de ter retomado integralmente no seu número 1 o artigo 37 da precedente constituição, precisa no seu número 2 a abrangência deste conceito 2. Este princípio é adoptado em todos os documentos sectoriais acima listados, contudo com uma abordagem ligeiramente diferente consoante o mandato do seu promotor. Por exemplo, os documentos legais promovidos pelo MICOA têm uma abordagem mais proteccionista. Assim, sublinham "a interdependência entre o desenvolvimento e o ambiente" mas também a necessidade de encontrar "um compromisso aceitável e realístico entre o progresso sócio-económico e a protecção do ambiente". Integram nos seus princípios "o papel do homem, componente importante do ambiente e beneficiário principal da sua gestão" e "a obrigação de optimizar a utilização dos recursos naturais" (2). Por fim, estipulam que "o uso dos recursos seja a uma escala que permita a sua capacidade de renovação" (7). Os documentos produzidos pelo MINAG e o MITUR têm uma visão mais "produtivista", dando um maior enfoque aos aspectos económicos em relação aos ecológicos. Por exemplo, um dos objectos fundamentais da Política de Florestas e Fauna Bravia é "a segurança alimentar e o desenvolvimento sustentável, considerando o uso sustentável dos recursos naturais". A mesma política visa nomeadamente "o desenvolvimento económico, social e ecológico do país através da protecção, conservação e utilização sustentável dos recursos florestais e faunísticos". O seu objectivo a longo prazo é "conservar, desenvolver e utilizar de uma forma racional e sustentável os recursos florestais e faunísticos para o benefício económico, social e ecológico da actual e futura geração dos moçambicanos" (3). No mesmo sentido, "o fortalecimento do turismo através de práticas de desenvolvimento sustentável e respeitoso pelo ambiente" constitui um dos princípios da Política do Turismo cujos objectivos são definidos "de modo a equilibrar interesses económicos e considerações socioculturais e ambientais". Esta dualidade de abordagens esta patente em todos os documentos analisados. 2 "Com o fim de garantir o direito ao ambiente no quadro de um desenvolvimento sustentável, o Estado adopta políticas visando: a) prevenir e controlar a poluição e a erosão; b) integrar os objectivos ambientais nas políticas sectoriais; c) promover a integração dos valores do ambiente nas políticas e programas educacionais; d) garantir o aproveitamento racional dos recursos naturais com salvaguarda da sua capacidade de renovação, da estabilidade ecológica e dos direitos das gerações vindouras; e) promover o ordenamento do território com vista a uma correcta localização das actividades e a um desenvolvimento sócio-económico equilibrado."
7 6 CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE Este segundo princípio, indispensável para o alcance do primeiro, figura em todas as políticas sectoriais estudadas. A conservação da biodiversidade constitui o objecto principal da Política do Ambiente a qual visa "assegurar a gestão dos recursos naturais e do ambiente em geral, de modo que mantenham a sua capacidade funcional e produtiva" bem como "proteger os ecossistemas e os processos ecológicos essenciais". É também obviamente o objectivo número um da Estratégia da Biodiversidade. Este princípio afigura-se também como a meta primordial para certos elementos, como é o caso das áreas de conservação. A Política do Turismo e o Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Turismo por exemplo destacam que o objecto primeiro dessas áreas é a preservação da biodiversidade 3. Contudo, a conservação da biodiversidade pode aparecer somente como um objectivo secundário em relação aos objectivos económicos e sociais. Assim aparece na terceira posição na Política de Florestas e Fauna Bravia 4 e em quarto lugar na Política do Turismo 5. PARTICIPAÇÃO DAS COMUNIDADES LOCAIS O princípio do envolvimento das comunidades nos vários processos de gestão dos recursos naturais é frequentemente referenciado nos documentos analisados. Esta participação diz respeito à: gestão em geral: A participação das populações na gestão dos recursos naturais faz parte dos objectivos do PARPA 6. Constituí também um dos objectivos específicos da Política do Turismo 7 que para o alcance desta meta propõe medidas respeitantes aos recursos naturais em geral 8 ou às áreas de conservação em particular 9. A Política do Ambiente faz referência que esta participação na gestão poderá ser precedida duma consciencialização 10 ; 3 "O propósito do sistema de áreas de conservação em Moçambique são: conservar os ecossistemas, habitat, diversidade biológica e recursos naturais para o benefício das gerações presentes e futuras e, em segundo plano, contribuir para o desenvolvimento sócio-económico e para o bem estar dos cidadãos através do turismo doméstico e internacional" (8). É importante "reconhecer e ter em consideração, nos planos de gestão das áreas de conservação, a conservação da biodiversidade e outras funções não turísticas das áreas de conservação, bem como assegurar o reconhecimento da conservação como uma forma legítima e viável do uso da terra, praticada com dois fins: conservação da biodiversidade e geração de produtos económicos" (6). 4 3) Objectivo ecológico: protecção e conservação da fauna e flora, com ênfase sobre a reabilitação e ocupação dos parques nacionais e reservas do bravio e expansão das áreas de conservação e melhoramento da protecção, maneio e uso das áreas de conservação, com vista a contribuir para o desenvolvimento sustentável nacional e local, uso apropriado da terra e conservação da biodiversidade". 5 "participar na conservação e protecção da biodiversidade". 6 "As acções definidas para o sub-sector de florestas e fauna bravia têm como objectivo principal: prosseguir a intervenção que facilite a entrada, acção, e expansão das comunidades locais [...] no sector florestal e de fauna bravia". 7 "tornar Moçambique um actor proeminente na gestão participativa dos recursos naturais". 8 "No âmbito do uso sustentável dos recursos, o governo: [...] promove o desenvolvimento de programas de gestão dos recursos naturais com a participação das comunidades". 9 "O governo promoverá mecanismos adequados de envolvimento das comunidades locais no processo de gestão das áreas de conservação". 10 "A política visa vários objectivos: [...] desenvolver uma consciência ambiental da população para possibilitar a participação pública na gestão ambiental".
8 7 planificação e à tomada de decisão: Este nível de envolvimento está previsto na Política do Ambiente 11, bem como na Política do Turismo 12 ; conhecimentos tradicionais locais: Através do seu reconhecimento e cuja utilização e valorização estão preconizadas na Política do Ambiente 13 e na Estratégia da biodiversidade 14 ; benefícios: A distribuição equitativa dos rendimentos da gestão dos recursos naturais constitui um dos princípios da Política do Ambiente 15. É também considerado com um meio fundamental para o alcance dos objectivos das Políticas de Florestas e Fauna Bravia 16 e do Turismo 17 ; vários objectos em simultâneo: Assim, o objectivo social da Política de Florestas e Fauna Bravia menciona a participação na utilização, gestão, conservação 18 e propõe várias medidas neste sentido: "implementação da rede deáreaspilotodegestão participativa; capacitação; estabelecimento de comités de gestão; introdução de mecanismos legais; educação/responsabilização; estabelecimento de planos de maneio". Este mesmo documento reconhece o papel das comunidades locais no que concerne a sua "participação na planificação e programação de actividades de maneio e utilização sustentável dos recursos florestais e faunísticos, na fiscalização e recuperação duma parte dos benefícios". O pilar social dos princípios para a administração das áreas protegidas em Moçambique contem dois princípios que dizem respeito ao envolvimento das comunidades 19. ENVOLVIMENTO DO SECTOR PRIVADO O envolvimento do sector privado é claramente encorajado pela maioria das políticas e dos documentos estratégicos analisados. É considerado como um objectivo próprio na Política de Florestas e Fauna Bravia (o qual aparece entre os pontos do objectivo económico) 20, no PARPA 21 e na Política do Turismo "A política visa vários objectivos: [...] promover a participação das comunidades locais na planificação e tomada de decisões sobre o uso dos recursos naturais" - "deve ser garantida a participação pública na tomada de decisões com impactos ambientais". 12 "Um dos desafios é de garantir a participação das populações na tomada de decisão". 13 "Deve-se reconhecer e valorizar o conhecimento tradicional das comunidades locais na gestão ambiental" 14 "O conhecimento tradicional, práticas e culturas que suportem a conservação e uso sustentável da biodiversidade serão, onde possível reconhecidas, protegidas, mantidas, promovidas e usadas com a aprovação e envolvimento daqueles que detêm esse conhecimento". 15 "As comunidades locais devem beneficiar da distribuição dos rendimentos provenientes do uso racional dos recursos naturais". 16 "O objectivo ecológico será atingido através do desenvolvimento de projectos pilotos com envolvimento das comunidades" 17 "O governo promoverá actividades turísticas que contribuam para o desenvolvimento das comunidades locais residentes nos parques e reservas, coutadas oficiais e fazendas do bravio" 18 "utilização e conservação dos recursos florestais e faunísticos pela comunidade com ênfase sobre a educação comunitária, uso e aproveitamento dos recursos pelas comunidades, e aumento da participação da população rural como agentes directos no uso e conservação dos recursos florestais e faunísticos". 19 "o princípio sobre o acesso aos benefícios pelas comunidades das áreas de conservação" visando a optimização dos benefícios e a canalização dos 20 % previstos na Lei sobre Florestas e Fauna Bravia" e o "princípio sobre o enquadramento dos programas comunitários de desenvolvimento de eco-turismo" que devem ser promovidos". 20 "Promoção do papel do sector privado no maneio e utilização sustentável dos recursos florestais e faunísticos". 21 "As acções definidas para o sub-sector de florestas e fauna bravia têm como objectivo principal: prosseguir a intervenção que facilite a entrada, acção, e expansão [...] do sector privado [...] no sector florestal e de fauna bravia". 22 "Nas áreas de conservação para fins turísticos, o governo atrairá investimentos privados".
9 8 O envolvimento do sector privado faz também parte dos princípios de base da Política do Turismo 23 e do pilar económico em relação aos princípios para a administração das áreas protegidas em Moçambique ("Princípio da integração do sector privado"). O envolvimento do sector privado é incentivado com diferentes propósitos nomeadamente: utilização: principalmente através da caça desportiva, actividade encorajada pela Política de Florestas e Fauna Bravia a qual promove "actividades de safari nas coutadas oficiais e outras áreas por contrato com o sector privado",mastambémpelapolíticadoturismoeo seu Plano Estratégico 24. A participação do sector privado no estabelecimento, desenvolvimento e exploração das fazendas do bravio constitui também um princípio do pilar económico para a administração das áreas protegidas (Princípio da exploração das fazendas do bravio, através da sua promoção nas zonas tampão e nas áreas retiradas das coutadas após redimensionamento"); conservação: O papel actual e futuro do sector privado na conservação é mencionado na Política do Turismo 25 e no Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Turismo. Este último fala duma participação do sector privado na reabilitação da fauna 26 para além dos recursos naturais 27. Várias medidas estão previstas nos documentos estudados com vista a incentivar a participação do sector privado, o qual tem manifestado preocupação face à excessiva burocracia e fraca capacidade de planificação no sector (procedimentos de investimento, disponibilidade, distribuição e acesso a terra), falta de disponibilidade de infra-estruturas e serviços básicos assim como de quadros qualificados" (8). Estas medidas são a seguir mencionadas: "promoção da participação do sector privado no aumento da oferta, implementando sistemas de incentivos e mobilizando capitais de baixo custo" (3); "criação de condições para o desenvolvimento de actividades privadas relativas a exploração" (3); "alterações da lei de investimento e do código dos benefícios fiscais para favorecer o investimento privado na conservação e gestão dos recursos florestais e faunísticos incluindo as áreas protegidas" (3); "criação pelo Governo, no âmbito das Áreas Prioritárias de Investimento Turístico, de um quadro legal que facilite a intervenção do sector privado e das comunidades locais nas áreas de conservação, na perspectiva da auto-sustentabilidade dessas" (6); "desenvolvimento de mecanismos de prestação de serviços atractivos para o sector empresarial para desenvolver a conservação" (8). Além disso, o Plano Estratégico do Turismo reconhece que "são necessários regulamentos para a caça desportiva, comercialização de animais vivos, concessões e oportunidades de investimento nas áreas de conservação especiais como parques e reservas nacionais". 23 "Reconhecimento do sector privado como a força motriz do desenvolvimento do turismo". 24 Entre os desafios do desenvolvimento do turismo, são: "estimular o desenvolvimento da caça desportiva" e "optimizar o uso da fauna bravia através do sector privado" (6) - "o fortalecimento e a expansão da caça desportiva fazem partes das estratégias de conservação " (8). 25 "No âmbito do uso sustentável dos recursos, o governo assegura que os operadores turísticos e empresários apoiem a conservação da flora e fauna, do habitat natural e das espécies em perigo". 26 "Fazem partes das estratégias de conservação: [...] a reabilitação rápida da fauna bravia com o apoio do sector privado e dos doadores". 27 "estratégia: trabalhar com o sector privado, parceiros e doadores para a reabilitação dos processos de conservação".
10 9 O estabelecimento de parcerias entre o sector privado e as comunidades locais é também recomendado em particular na Política de Florestas e Fauna Bravia a qual "encoraja o dialogo entre o sector privado e as comunidades" e na Política do Turismo através da "promoção de parcerias entre os sectores público, privado e comunidades no processo de desenvolvimento do sector do turismo". Por seu turno, o PARPA incorpora políticas para criar um ambiente propício para estimular o investimento e a produtividade e alcançar uma taxa média anual de crescimento do PIB de 8 % Elementos relevantes para o presente estudo Os elementos que se seguem, embora não possam ser considerados como parte dos princípios gerais, constituem contudo aspectos muito relevantes e que corroboram com o sentimento da maioria dos entrevistados aquando da realização da primeira parte deste trabalho. REORGANIZAÇÃO INSTITUCIONAL A necessidade de revisão do actual arranjo institucional foi abordada pela grande maioria das pessoas e instituições contactadas e consta em quase todos os documentos acima referenciados. O melhoramento do desempenho das instituições que intervêm no sector agrário sensu lato constitui o objectivo principal do PROAGRI 28. Por conseguinte não é de estranhar que o reforço e a reorganização institucional façam parte dos objectivos da Política de Florestas e Fauna Bravia 29. Por outro lado, esta necessidade é também tomada em consideração na Política do Turismo, na qual o "estabelecimento de um quadro institucional, de mecanismos de planificação e de controlo" constitui o primeiro dos princípios que deverão nortear o processo de desenvolvimento do turismo. O seu Plano Estratégico de implementação reconhece que "a definição institucional actual é fraca tendo em conta que a conservação é administrada por dois ministérios, o que constitui um ponto fraco da conservação" e reconhece que "para desenvolver a conservação é necessário que seja instituída uma boa governação com vista a incrementar as parcerias e criar um quadro institucional apropriado, o qual reflicta abordagens de intervenção efectiva na conservação e na melhoria da operacionalidade institucional do MITUR." A deficiência do quadro institucional traduz-se em particular no domínio da formação do pessoal cuja "fraca capacidade técnica pode constituir um impedimento ao crescimento do sector turístico" (6) e até constituir um ponto fraco para a conservação 30. Esta carência de pessoal qualificado deveria ser corrigida através da reforma institucional prevista na Política de Florestas e Fauna Bravia, a qual contém entre os seus objectivos a "consolidação de capacidades de desenvolvimento da formação profissional e vocacional e a formulação de programas de formação" assim como o "melhoramento das capacidades, em particular em matéria de planificação". Além disso, a Política do Turismo prevê que "O governo promoverá sistemas de educação e formação". A fraca coordenação inter-institucional e inter-sectorial é também citada como uma das consequência da actual estrutura institucional "Objectivo principal:estabelecer os mecanismos institucionais melhorados para financiar e fornecer serviços agro-silvo-pecuários para o sector familiar, e a capacidade para providenciar de forma eficiente e efectiva as funções essenciais de bens públicos do Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural". 29 "o melhoramento da estrutura organizacional e operacional é necessário para permitir que cumpra o seu mandato central de formulação de políticas e legislações adequadas e coordenadas, planificação, programação, orientação técnica, administração de programa, fiscalização do uso dos recursos, acompanhamento e avaliação". 30 "recursos humanos inadequados, sob equipados e insuficientes para exercer uma fiscalização adequada" (8). 31 "coordenação fraca entre os vários intervenientes em processos de conservação" (8) - falta de coordenação e cooperação entre as diversas instituições (7).
11 10 A "promoção da coordenação institucional e intercâmbio de informação" é um dos desafios identificados na Estratégia sobre a Biodiversidade a qual reconhece também que "a falta de clareza do mandato das instituições, a fraca responsabilização no desempenho das suas atribuições e o conflito de competências entre as instituições" constituem constrangimentos sérios. O melhoramento da coordenação institucional faz parte dos objectivos da Política do Turismo 32, da Estratégia sobre a Biodiversidade 33, da Política de Florestas e Fauna Bravia 34 e do pilar institucional dos "Princípios para a Administração das Áreas Protegidas de Moçambique" 35. Diferentes documentos políticos ou estratégicos chamam a atenção para a necessidade do estabelecimento de modelos de gestão inovadores e autónomos visando a melhoria e a sustentabilidade do funcionamento das áreas de conservação. São por exemplo os casos da Política de Florestas e Fauna Bravia 36, da Política do Turismo 37 e dos "Princípios para a Administração das Áreas Protegidas de Moçambique". Este último em particular desenvolve este assunto no princípio sobre a consolidação da rede nacional das áreas de protecção do pilar ecológico 38, e, de maneira muito pormenorizada, no princípio de gestão financeira do pilar institucional 39. MELHORAMENTO DA CAÇA A optimização desta forma de utilização da fauna bravia, a qual poderia trazer bastante recursos para gestão das áreas de conservação, é detalhada na Política de Florestas e Fauna Bravia 40 a qual propõe medidas pertinentes para aumentar o rendimento da caça desportiva, de entre as quais se destacam: 32 "promover a coordenação inter-institucional com vista a desenvolver uma capacidade técnica de gestão das áreas de conservação" 33 Um dos objectivos principais da Estratégia é de "Dispor de um instrumento base que ajude as agências governamentais e a sociedade em geral a assegurar que todos os planos políticos governamentais relacionados com a diversidade biológica, sejam realizados, principalmente através de esforços que visem coordenar políticas, programas e estratégias sectoriais relevantes" 34 "desenvolvimento das relações entre os Serviços Provinciais de Florestas e Fauna Bravia, municípios, comunidade, ONGs e privados e criação de mecanismos formais de resolução de problemas". 35 "Princípio sobre a coordenação inter-sectorial: Dado o carácter multi-sectorial da gestão dos recursos naturais, o MITUR vai privilegiar maior comunicação com os vários sectores, particularmente Ministério das Pescas, MINAG, MICOA e Ministério Educação e ONGs". 36 "mecanismos de gestão autónoma como sociedades de desenvolvimento autónomas de gestão das áreas de conservação ou do Fundo de Desenvolvimento de Florestas e de Protecção da Fauna Bravia para assegurar a sustentabilidade a longo prazo" - "criação de uma instituição forte e autónoma." - "reestruturação e reorganização com vista a uma maior autonomia e incluindo estudos económicos que permitam justificar a autonomização da administração do subsector de Florestas e Fauna Bravia." 37 "promoção do estabelecimento de uma gestão administrativa e financeira descentralizada e flexível para as áreas de conservação". 38 "consolidação da administração e gestão das áreas protegidas pela garantia de recursos financeiros e humanos para sua gestão por forma a que elas alcancem os objectivos da sua criação e a auto-sustentabilidade" 39 "impõe-se uma gestão financeira adequada para garantir a eficiência no alcance dos objectivos das áreas protegidas e reduzir o peso sobre o Orçamento Geral do Estado com mobilização de financiamento externo, desenvolvimento de mecanismos de reconsignação das receitas colectadas na fonte, reinvestimento das receitas na área protegida geradora, redução gradual durante 5 anos do Orçamento do Estado para as áreas protegidas que beneficiam de financiamentos externos e com potencial de gerar receitas. Princípio da administração integrada ou participativa:deve-se promover a gestão das áreas protegidas de acordo com as tendências globais, incluindo a criação de uma Agência Nacional autónoma; a estrutura de gestão das áreas protegidas conterá a componente de investigação por produzir e fornecer informação científica para apoiar nas medidas de gestão". 40 "[o melhoramento da] "produção e utilização dos recursos florestais e faunísticos com ênfase sobre os problemas relativos a exploração das coutadas e actividade cinegética nas áreas livres" faz parte dos seus objectivos económicos.
12 11 a reabilitação da indústria de safaris; o desenvolvimento de normas de qualidade dos produtos faunísticos; a identificação de novas zonas de exploração faunística; a actualização das taxas de exploração; o desenvolvimento de mecanismos de recolha de receitas provenientes da fauna bravia; o estabelecimento dum sistema de quotas anuais com base na disponibilidade do recurso; a adopção de instrumentos legais inerentes à conservação e utilização do recursos florestais e faunísticos. Uma outra medida relevante é proposta no princípio da exploração das coutadas oficiais do pilar económico dos "Princípios para a Administração das Áreas Protegidas de Moçambique" o qual preconiza um redimensionamento das coutadas oficiais criadas na época colonial consoante a realidade actual. Este redimensionamento poderia permitir o desenvolvimento de fazendas do bravio 41. GESTÃO INSATISFATÓRIA DAS ÁREAS DE CONSERVAÇÃO O sentimento generalizado das pessoas e instituições contactadas de que a gestão das áreas de conservação em Moçambique está longe de ser a mais adequada, esta também reflectido nos diferentes documentos analisados. O Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Turismo sublinha que para além das fraquezas institucionais anteriormente referenciadas, existem outros pontos fracos que contribuem para uma gestão inadequada das áreas de conservação com destaque para a insuficiente dotação orçamental do Estado para o sector de conservação e a redução drástica dos efectivos de fauna bravia. O documento sublinha muito justamente que para desenvolver a conservação seria necessário "fixar e definir claramente os objectivos para o uso das várias categorias de áreas de conservação". A Política do Turismo destaca que um dos seus desafios é "reabilitar e restaurar áreas de conservação com grandes constrangimentos orçamentais". Por outro lado, define várias medidas com o intuito de melhorar a gestão e a valorização das áreas de conservação como: o desenvolvimento e implementação dos planos de maneio das áreas de conservação com um zoneamento para as operações turísticas; a utilização das áreas de conservação como um recurso chave no desenvolvimento de produtos turísticos nacionais realizando investimentos para a reabilitação das infraestruturas e da fauna; a implementação de medidas para a fiscalização visando à conservação da biodiversidade. De entre as outras medidas relevantes para a melhoria dos serviços das áreas de conservação, podem-se citar dois: a revisão dos limites dos parques e reservas (mencionada na Política de Florestas e Fauna Bravia e no princípio da adequação dos limites das áreas protegidas do pilar ecológico dos "Princípios para a administração das áreas protegidas de Moçambique") a criação de novas áreas de conservação (Áreas de Conservação Trans-Fronteiras (ACTF) para a Política de Florestas e Fauna Bravia; categoria VI da UICN para a Estratégia de Desenvolvimento do Turismo; áreas protegidas de estatuto não determinado para conservar habitates ou ecossistemas ainda não representados na rede das áreas de conservação, para a Estratégia da Biodiversidade). 41 "Princípio da exploração das fazendas do bravio do Pilar Ecológico" estipulando que a promoção destas fazendas seja feita nas zonas tampão e nas partes retiradas das coutadas após redimensionamento.
13 12 Existe um sentimento comum relativo a falta de conhecimento sobre as componentes da biodiversidade das áreas de conservação e a sua monitoria. Esta falta de informação básica limita "a implementação de medidas adequadas de conservação e uso sustentável" e impede "a determinação do estado de conservação de muitos grupos taxonómicos" (7). Os fracos sistemas de gestão da informação (incluindo a recolha e análise de dados), são considerados como pontos fracos da conservação no Plano Estratégico do Turismo. A Política de Florestas e Fauna Bravia também reconhece este problema, estando por conseguinte inscrito entre os seus objectivos institucionais "o conhecimento melhorado do estado de conservação das áreas de conservação através de inventários, recenseamento e sistema rotineiro de acompanhamento" e "o melhoramento do sistema de recolha de dados, avaliação de recursos, acompanhamento e disseminação de informações" Conclusão geral Moçambique dispõe dum conjunto rico e diversificado de políticas e estratégias sectoriais recentes, as quais têm integrado as abordagens mais modernas e inovadoras no que diz respeito à gestão dos recursos naturais. Contudo, essas políticas e estratégias embora sejam coerentes entre si, parecem ter sido desenvolvidas paralelamente por cada sector sem uma coordenação adequada. Por outro lado se todas elas tratam de conservação, o destaque e a importância colocados nesta matéria varia consoante as prioridades sectoriais do promotor da política ou estratégia. Daí, a dificuldade de se ter uma visão holística das linhas directrizes da conservação em Moçambique. Dado a escassez de recursos humanos, financeiros e a deficiente coordenação institucional torna difícil a implementação efectiva das múltiplas medidas preconizadas nos documentos analisados. Por conseguinte, a elaboração duma política nacional de conservação e da estratégia para a sua implementação, planificada para 2007, reveste-se de grande importância e como tal deverá constitui uma prioridade absoluta Legislação nacional Vários documentos legislativos directamente relacionados com à conservação dos recursos naturais foram analisados, os quais são a seguir referenciados por ordem cronológica: 1. Lei n 20/97 de 1de Outubro de 1997; ou Lei do Ambiente; 2. Lei n 19/97 de 1 de Outubro de 1997 ou Lei de Terras; 3. Decreto n 66/98 de 15 de Julho de 1998 ou Regulamento da Lei de Terras; 4. Lei n 10/99 de 07 de Julho de 1999 ou Lei de Florestas e Fauna Bravia; 5. Diploma Ministerial n 17/2001de 07 de Fevereiro de 2001; Define o processo da transição das áreas de conservação do MINAG para o MITUR; 6. Decreto n 12/2002 de 6 de Junho de 2002; Regulamento da Lei de Florestas e Fauna Bravia; 7. Decreto n 43/2003 de 10 de Dezembro de 2003: Regulamento Geral da Pesca Marítima; 8. Lei n 4/2004 de 17 de Junho de 2004 ou Lei do Turismo; 9. Diploma Ministerial n 135/2006 de 26 de Julho de 2006: Cria o Comité de Desenvolvimento do Parque Nacional das Quirimbas. Para além destes, dadas as suas implicações sobre uma potencial entidade para-estatal, a Lei n 09/2002 de 12 de Fevereiro 2002 que cria o Sistema de Administração Financeira do Estado ou Lei SISTAFE, foi também analisada.
14 13 Num primeiro momento, os diferentes documentos legais serão analisados individualmente, e os aspectos mais relevantes para o presente estudo serão ressaltados e comentados. Os documentos serão analisados seguindo a sua ordem cronológica. Contudo os que dizem respeito ao mesmo domínio (ambiente, florestas e fauna bravia, terras, pescas) serão contemplados juntos. No final será apresentada uma conclusão a qual sumarizará a análise geral do corpo legislativo acima referido Análise dos documentos legislativos AMBIENTE A análise dirá respeito unicamente à Lei do Ambiente (Lei n 20/97 de 1de Outubro 1997). O objecto desta lei é a "definição das bases legais para uma utilização e gestão correctas do ambiente e seus componentes, com vista à materialização de um sistema de desenvolvimento sustentável do país" (artigo 2). Esta lei retoma aos grandes princípios constantes na Política Nacional do Ambiente de 1995 e em outros documentos estratégicos (cf ), "utilização e gestão racionais dos componentes ambientais,comvistaàpromoçãodamelhoriadaqualidadedevidadoscidadãoseàmanutenção da biodiversidade e dos ecossistemas, reconhecimento e valorização das tradições e do saber das comunidades locais que contribuam para a conservação e preservação dos recursos naturais e do ambiente" (artigo 4), "envolvimento obrigatório da sociedade civil e em particular das comunidades na gestão do ambiente" (artigo 8). O artigo 13 da lei cria: "Áreas de protecção ambiental" com objectivo de: "assegurar a protecção e preservação dos componentes ambientais, bem como a manutenção e melhoria dos ecossistemas de reconhecido valor ecológico e sócio-económico". Este mesmo artigo refere que "estas áreas protegidas podem ter âmbito nacional, regional, local ou ainda internacional, consoante os interesses que procuram salvaguardar e podem abranger áreas terrestres, águas lacustres, fluviais ou marítimas e outras zonas naturais distintas". Mais adiante determina que "as áreas de protecção ambiental são submetidas a medidas de classificação, conservação e fiscalização as quais devem ter sempre em consideração a necessidade de preservação da biodiversidade, assim como dos valores de ordem social, económica, cultural, científica e paisagística [...] e incluir a indicação das actividades permitidas ou proibidas no interior das áreas protegidas e nos seus arredores assim como a indicação do papel das comunidades locais na gestão destas áreas". Este artigo é particularmente interessante no conjunto de documentos legislativos acima referidos, pelo facto de dar uma primeira definição das "áreas protegidas" de Moçambique. Define os seus objectivos, âmbitos geográfico e ecossistêmico e regras gerais. Também de notar que duas terminologias "áreas de protecção ambiental" e "áreas protegidas" são utilizadas neste artigo para as mesmas zonas. Veremos mais adiante que vários termos são utilizados em outros documentos legais. TERRAS Os documentos analisados são referentes a Lei de Terras (Lei n 19/97 de 1 de Outubro 1997) e seu Regulamento (Decreto n 66/98 de 15 de Julho de 1998).
15 14 O primeiro artigo da Lei define os diferentes conceitos utilizados no âmbito da própria lei, da qual se destaca o seguinte: "Zona de protecção da natureza": bem do domínio público destinado à conservação ou preservação de certas espécies animais ou vegetais da biodiversidade, monumentos históricos, paisagísticos e naturais, em regime de maneio preferencialmente com a participação das comunidades locais, determinado em legislação específica. De destacar que dois documentos legislativos publicados o mesmo dia (Lei do Ambiente e Lei de Terras), usam diferentes terminologias para designar exactamente a mesma coisa. Isto mais uma vez põem a nu a deficiente coordenação inter-sectorial e como tal contribui para a falta de clareza da classificação das áreas protegidas em Moçambique. Seja como for, no âmbito desta Lei, as áreas protegidas fazem parte das "Zonas de protecção total" definidas no seu artigo 7 como "áreas destinadas a actividades de conservação ou preservação da natureza..." onde " não podem ser adquiridos direitos de uso e aproveitamento da terra, podendo no entanto, ser emitidas licenças especiais para o exercício de actividades determinadas" (artigo 9). O artigo 22 define as competências das diferentes estruturas estatais com respeito aos pedidos de atribuição do direito de uso e aproveitamento nas áreas não cobertas por planos de urbanização bem como ao licenciamento de algumas actividades em zonas de protecção total e por conseguinte nas áreas protegidas. Assim, os governadores provinciais são competentes para autorizar pedidos de uso e aproveitamento da terra de áreas até ao limite máximo de hectares e dar parecer sobre os pedidos relativos a áreas que correspondam à competência do Ministro da Agricultura. O Ministro da Agricultura é competente para autorizar os pedidos de uso e aproveitamento de terra de áreas entre e hectares, autorizar licenças especiais nas zonas de protecção total e dar parecer sobre os pedidos relativos à áreas que ultrapassem à sua competência. O Conselho de Ministros tem competência para autorizar os pedidos de uso e aproveitamento de terra de áreas que ultrapassem à competência do Ministro de Agricultura bem como de criar, modificar ou extinguir as zonas de protecção total e parcial. De acordo com este artigo, o Ministro da Agricultura pode atribuir licenças especiais para certas actividades a serem exercidas dentro das áreas de conservação que estão sob a tutela do MITUR. Isso representa um risco se este licenciamento for feito sem a coordenação necessáriacomoministériodoturismoesemaconsultaaoadministradordaáreade conservação. O artigo 28 da lei e os artigos 41, 42 e 43 do seu regulamento tratam das taxas devidas por todos os titulares do direito de uso e aproveitamento da terra. Estas taxas incluem: as taxas de autorização provisória (emitida após a aprovação do pedido) e válido por 5 anos para os nacionais, 2 para os estrangeiros artigo 25 da Lei) e definitiva (emitida após a elaboração e aprovação do plano de exploração artigo 26 da Lei). a taxa anual, cujo valor varia consoante a localização do terreno, a sua dimensão, a finalidade do seu uso e a nacionalidade. Os valores das taxas anuais devem ser actualizados periodicamente pelos Ministros do Plano e Finanças e da Agricultura e Pescas (Actualmente Ministros das Finanças e da Agricultura).
16 15 As mesmas devem ser pagas aos Serviços de Cadastro ou por delegação destes ao órgão local do Ministério de Agricultura que a revertem à repartição local das Finanças para a sua entrada nos cofres do Estado. Das receitas resultantes das taxas anuais de uso e aproveitamento da terra, 60 por cento são consignadas aos Serviços de Cadastro. A distribuição das receitas consignadas é determinada por Diploma Ministerial conjunto dos Ministros das Finanças e da Agricultura. Este tipo de mecanismo poderia constituir uma oportunidade para proporcionar novas receitas à potencial entidade para-estatal. Nas zonas periféricas às áreas de conservação, grande parte das actividades desenvolvidas estão directa ou indirectamente ligadas à presença da área de conservação e como tal achamos que uma parte das receitas consignadas vindas das taxas anuais de uso e aproveitamento da terra deveriam ser revertidas à potencial entidade para-estatal. FLORESTAS E FAUNA BRAVIA Aqui serão consideradas a Lei de Florestas e Fauna Bravia (Lei n 10/99 de 07 de Julho 1999) e o seu Regulamento (Decreto n 12/2002 de 6 de Junho de 2002). Depois de chamar a atenção aos diferentes valores (económico, social, cultural e científico) dos recursos florestais e faunísticos para a sociedade moçambicana, o preâmbulo da Lei dá o espirito geral do texto, colocando-o em consonância com o artigo 37 da Constituição de Este preâmbulo debruça-se sobre vários princípios que norteiam a lei e regulamentação em matéria de florestas e fauna bravia, com destaque para: os recursos florestais e faunísticos pertencem ao Estado (artigo 3) envolvimento das comunidades locais, do sector privado e da sociedade civil na definição das políticas e estratégias, gestão, conservação e exploração dos recursos florestais e faunísticos; promoção de estudos e da investigação(artigo 3); protecção, conservação, desenvolvimento e utilização racional e sustentável dos recursos para o benefício económico, social e ecológico da actual e futura geração dos moçambicanos (artigo 4); estimulação pelo governo da participação do sector privado nacional na exploração, gestão e conservação dos recursos florestais e faunísticos (artigo 7). Algumas definições constantes do artigo 1 levantam questões e/ou comentários, nomeadamente: "Coutadas oficiais: áreas delimitadas de domínio público destinadas à caça desportiva, fomento do turismo cinegético e protecção das espécies, nas quais o direito de caçar só é reconhecido por via de um contrato de concessão celebrado entre o operador e o Estado". Se uma entidade para-estatal fosse criada e tivesse as coutadas oficiais dentro da sua carteira, poderia celebrar contratos com os operadores sem alteração desta definição? "Fazendas do bravio: áreas delimitadas, com ou sem vedações, mas devidamente sinalizadas, em que o direito de caçar é limitado aos respectivos titulares do direito de uso e aproveitamento da terra, ou àqueles que deles houverem autorização, sendo que uns e outros carecem da respectiva licença emitida pela autoridade competente." O artigo 84 do Regulamento estipula que, para obter a autorização para o estabelecimento duma fazenda do bravio, é necessário uma "vedação efectiva de acordo com o tipo de espécies a pecuarizar". 42 "legislação adequada que promova a sua utilização sustentável, bem como a promoção das iniciativas para garantir a protecção e conservação dos recursos florestais e faunísticos, visando a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos".
17 16 A diferença entre as coutadas oficiais e as fazendas do bravio sem vedação épouco clara. Esta falta de clareza parece não ser dissipada pelas práticas no terreno que consoante algumas informações obtidas, são iguais nas duas categorias. Para além deste facto, as coutadas e as fazendas abertas podem partilhar os mesmos animais os quais não estão sujeitos nem aos mesmos regulamentos, nem à mesma tutela. Para ultrapassar esta situação parece-nos mais lógico, restringir a definição de "fazenda do bravio" apenas para às que estão vedadas conforme a Lei e dar às fazendas do bravio sem vedação a mesma tutela e tratamento que às coutadas. "Parque nacional: espaço territorial delimitado que se destina à preservação de ecossistemas naturais, em geral de grande beleza cénica, e representativos do património nacional." Esta definição encontra-se mais elaborada no artigo 11, o qual o define como "zona de protecção total destinada a propagação, protecção, conservação e maneio da vegetação e animais bravios bem como à protecção de locais, paisagens ou formações geológicas de particular valor, científico, cultural ou estético no interesse e para recreação pública, representativos do património nacional". O número dois do artigo 11 define as actividades interditas nos parques nacionais como sendo a caça, exploração florestal, mineira e pecuária, pesquisa ou prospecção, sondagem ou construção de aterros, actos causando perturbações à flora e fauna, introdução de espécies animais ou vegetais. "Reserva nacional: espaço territorial que se destina à preservação de certas espécies de flora e fauna raras, endémicas, ameaçadas ou em vias de extinção, ou que denunciem declínio, e os ecossistemas frágeis." O artigo 12 qualifica as reservas como "zonas de protecção total". Este artigo faz referência também que se "aplicam às reservas nacionais as permissões e proibições previstas para os parques nacionais", contudo é possível utilizar certos recursos naturais mediante licença para actividades específicas de acordo com o plano de maneio e sem prejudicar os objectivos específicos da reserva. Estes dois tipos de áreas protegidas estão em concordância com a Lei de Terras, dado que são consideradas zonas de protecção total, categoria prevista no artigo7damesmalei. Contudo as definições acima referidas nada dizem em relação à possibilidade da população viver dentro dos parques e reservas. Apesar deste facto, o ultimo ponto das proibições constantes do artigo 11 ("dum modo geral todo o acto que, pela sua natureza, possa causar perturbações à flora e fauna"), pode levar a crer que a existência de população dentro duma zona de protecção total não seja permitida. Esta proibição colocaria os parques e reservas nacionais de Moçambique ao mesmo nível que a de outros países, mas não seria nem realista, nem desejável dada a situação actual (assentamentos humanos numerosos em todos os parques e reservas). O artigo 10 introduz a noção de "zonas de protecção" as quais são definidas como "áreas territoriais delimitadas representativas do património natural nacional, destinadas à conservação da biodiversidade e de ecossistemas frágeis ou de espécies animais ou vegetais". Estas incluem os parques nacionais, as reservas nacionais e as zonas de uso e de valor histórico cultural. Esta definição corresponde mais ou menos a definição da "zona de protecção da natureza" constante da Lei de Terras. Contudo, não menciona os "monumentos históricos" os quais estão estranhamente incluídos na definição das "zonas de protecção da natureza" na Lei de Terras. O mesmo artigo atribui algumas competências do Conselho de Ministros no que concerne as zonas de protecção, nomeadamente: criação duma zona tampão em redor de qualquer zona de protecção
18 17 criação, modificação ou extinção das zonas de protecção. O artigo 2 do Regulamento da Lei determina que a proposta de criação duma zona de protecção deve ser acompanhada da delimitação da área, do parecer do Administrador do Distrito ou dos distritos abrangidos, baseados em consulta às comunidades locais e do parecer do Ministério para a Coordenação Ambiental. As zonas tampão (interface entre a área classificada onde muitas actividades são proibidas, e o espaço banal onde muitas são autorizadas), são muito importantes para uma correcta conservação das áreas protegidas. Fazendo parte da mesma entidade ecológica, as duas zonas não podem ser dissociadas do ponto de vista de gestão, devendo por conseguinte serem geridas como uma mesma unidade. Dentro deste contexto seria desejável que a zona de protecção e a sua zona tampão estivessem sob a mesma tutela e geridas pelo mesmo Administrador. Por outro lado, seria desejável que fossem criadas zonas tampão em volta de todas as zonas de protecção. Os artigos 20 a 23 abordam os diferentes regimes de exploração da fauna bravia através da actividade de caça. Três modalidades de caça são assim definidas : caça por licença simples, para fins de consumo próprio é exercida por nacionais e comunidades locais nas florestas de uso múltiplo e nas zonas de uso e de valor históricocultural. Os artigos 61 a 64 do Regulamento define dois tipos de licenças: Licença modelo D reservada aos nacionais para caça miúda nas florestas de utilização múltipla, a qual é solicitada ao Governador da Província através do Serviço Provincial de Florestas e Fauna Bravia e a Licença modelo E para a caça miúda pelas comunidades em todos os locais previstos na Lei e nas coutadas oficiais. A caça exercida pelo modelo E está isenta de taxas; caça desportiva, exercida por indivíduos nacionais ou estrangeiros nas coutadas oficiais e fazendas do bravio. Este tipo de caça carece de Licença modelo A cujo pedido é feito ao Director Nacional das Áreas de Conservação para as coutadas ou ao Director Nacional de FlorestaseFaunaBraviaparaasfazendasdobravio (artigo 57 do regulamento). Os nacionais podem também caçar nas zonas de utilização múltipla, contudo neste caso carecem de Licença modelo B cujo pedido deve ser dirigido ao Governador da Província através dos Serviços Provinciais de Florestas e Fauna Bravia (artigo 59 do regulamento). A caça desportiva qualquer que seja o seu modelo, está sujeita ao pagamento de senhas de abate; caça comercial, exercida por pessoas singulares ou colectivas nas fazendas do bravio para a obtenção de despojos ou trofeus para comercializar através da criação de animais bravios. Este tipo de caça, reservada aos operadores das fazendas do bravio, carece de Licença modelo C pedida ao Director Nacional de Florestas e Fauna Bravia e está isento do pagamento de senhas de abate (artigo 60 do regulamento). A captura de animais bravios ou apanha de ovos, por nacionais ou estrangeiros carece de Licença modelo F (artigo 65 a 67 do regulamento). Esta modalidade pode ser apegada à caça comercial. O sistema de caça em Moçambique parece complexo, com um grande número de tipos de licenças e diferentes interlocutores e circuitos para a sua obtenção. Um caçador turista que, durante a sua estadia queira caçar uma espécie X numa coutada oficial e a mesma espécie numa fazenda do bravio, careceria de duas licenças diferentes Este facto poderá ser de difícil percepção por parte dos caçadores turistas que estejam acostumados a caçar em outros países de África onde em regra geral a licença diz respeito a categoria de caça (miúda, média, grossa) e não ao espaço onde ela é exercida. O artigo 31 cria os "Conselhos locais de gestão de recursos florestais e faunísticos" constituídos por representantes das comunidades locais, do sector privado, das associações e das autoridades locais do Estado.
19 18 Os objectivos gerais destes conselhos são a protecção, conservação e promoção do uso sustentável dos recursos florestais e faunísticos, assim como assegurar a participação das comunidades locais na exploração e na obtenção dos benefícios gerados. Os artigos 95 e 96 do Regulamento estipulam que estes conselhos, baptizados por COGEP, são pessoas colectivas de direito privado com personalidade jurídica e independentes. As atribuições e competências dos conselhos devem ser definidos por Decreto do Conselho de Ministros. Um primeiro esclarecimento sobre a natureza dos poderes dos COGEP é dado nos artigos 97 e 98 do Regulamento 43. Este artigo completa a definição do papel das comunidades locais já evocados nos artigos 10 da Lei (participação das comunidades locais na elaboração dos planos de maneio) e 2 do seu Regulamento (consulta às populações para a criação duma zona de protecção). As bases da gestão participativa estão portanto inscritas na Lei. Contudo, hoje em dia, excepto no caso do Parque Nacional das Quirimbas (veja quadro abaixo), os conselhos locais de gestão para as áreas de conservação aparentam não terem sido formalmente constituídos. O Comité de Desenvolvimento do Parque Nacional das Quirimbas (COMDEQ) foi criado pelo Diploma Ministerial n 135/2006 de 26 de Julho Constitui um órgão de consulta e assessoria ao MITUR, de articulação e coordenação ao nível local com todos os intervenientes na conservação dos recursos do parque como de acompanhamento da administração e gestão do Parque. É dirigido por um Conselho de Administração composto por um representante da DNAC, dos Administradores dos Distritos, das várias administrações provinciais técnicas (Administração Marítima, Pesca, Marinha de Guerra, Serviços Provinciais de Florestas e Fauna Bravia), dos régulos e/ou chefes tradicionais e dois representantes das comunidades locais residentes, do sector privado e das ONGs. O presidente é nomeado pelo Ministro do Turismo e é o representante da DNAC. O Vice-presidente é eleito pelo Conselho de Administração e actualmente é um representante das ONGs. O artigo 33 prevê a delegação pelo Estado de poderes de gestão, exploração, utilização e conservação dos recursos florestais e faunísticos às comunidades locais, associações ou ao sector privado. Por Diploma Ministerial conjunto dos Ministros da Agricultura e do Turismo deverão ser definidos os termos e condições para a delegação destes poderes às comunidades locais, ao sector privado, organizações e associações ou a estes em parceria com o Estado, para as zonas de protecção, zonas tampão, coutadas oficiais, zonas de utilização múltipla (Artigo 99 do Regulamento). Estas disposições permitem encarar todos os possíveis modelos de gestão para as áreas protegidas, sensu lato, estatal, para-estatal, mista, privada, comunitária. O artigo 35 estipula que são devidas ao Estado taxas pelo acesso e a utilização dos recursos florestais e faunísticos bem como pelo exercício do turismo contemplativo nos parques e reservas. Contudo, as comunidades locais estão isentas de pagamento pela utilização dos recursos florestais e faunísticos para o consumo próprio. Além desta taxa de exploração é devida uma sobretaxa para o repovoamento faunístico, cujo montante está fixado em 15 % da taxa da licença para a exploração faunística pelo artigo 101 do Regulamento. Esta sobretaxa faz parte dos incentivos do Estado anunciados no artigo Os COGEPs devem, entre outros, dar pareceres sobre os pedidos de exploração dos recursos florestais e faunísticos e actuar na resolução dos conflitos entre os diferentes intervenientes, colaborar com o Estado na fiscalização, melhoramento de políticas e legislação sobre os RFF, planos de maneio...)
20 19 Está também prevista a canalização duma percentagem das taxas cobradas às comunidades locais residentes nas zonas de exploração. A percentagem (20 %) bem como as suas modalidades de uso (mecanismos de canalização e utilização foram definidos pelo Diploma conjunto 93/2005, dos Ministros da Agricultura, do Turismo e das Finanças) são desenvolvidas no artigo 102 do Regulamento. Outras taxas são devidas para certas actividades, como senhas de abate para a caça (artigo 101 do Regulamento). Todas estas diferentes taxas relacionadas com a utilização da fauna bravia deveriam reverter à favor da potencial entidade para-estatal responsável pela gestão das áreas de conservação. Os artigos 37 e 38 estabelecem que a fiscalização é exercida pelos fiscais de florestas e fauna bravia. No entanto, o Regulamento da Lei publicado depois da transferência das áreas de conservação do MINAG para o MITUR, indica que "a fiscalização para as actividades de protecção, conservação, utilização, exploração e gestão dos recursos florestais e faunísticos compete ao MINAG ao nível central e local sem prejuízo das competências e atribuições específicas dos outros órgãos do Estado, mas que a fiscalização dos parques e reservas nacionais, das zonas de desenvolvimento do ecoturismo, dos projectos e programas comunitários de ecoturismo, bem como as coutadas oficiais, deverá ser feita pelo MITUR através das suas estruturas ao nível central e local, sem prejuízo da coordenação previamente mencionada" (artigo 107). Os agentes de fiscalização tem um interesse directo na eficiência da fiscalização, dado que 50 % dos valores das multas pela transgressão da Lei destinam-se aos fiscais de florestas e fauna bravia e aos fiscais comunitários assim como aos seus informadores (Artigo 112 do Regulamento). A separação das competências entre o MINAG e o MITUR para a fiscalização parece mais clara do que no caso da gestão dos recursos faunísticos e das áreas de conservação no geral (ver abaixo). Os remanescentes 50 % das multas após a distribuição pelos agentes envolvidos na fiscalização poderiam também fazer parte das receitas da entidade para-estatal ao invés de irem para o Tesouro Público. A criação e o repovoamento da fauna bravia está prevista na secção II do Regulamento, no qual o artigo 82 refere que "Qualquer pessoa singular ou colectiva concessionária de uma Fazenda do Bravio ou de uma Coutada Oficial, bem como aqueles que por via de um contrato de concessão de exploração e gestão explorem uma zona de protecção ou um terreno com condições adequadas para a criação de uma Fazenda do Bravio, poderão introduzir espécies de fauna bravia nas respectivas áreas desde que obtenham as devidas autorizações". O texto, não dá indicações claras sobre a autoridade administrativa competente para as autorizações de repovoamento nas coutadas e nas zonas de protecção. Contudo esta autoridade parece ser o MINAG. A separação das competências entre o MINAG e o MITUR em relação ao repovoamento de fauna bravia nas áreas sob tutela do MITUR é mais uma vez pouca clara. Os artigos do capítulo VI do Regulamento, secção I, em pouco ou nada esclarecem esta situação (ver abaixo). O artigo 86 do Regulamento da Lei estipula que: "a gestão, administração, controlo e acompanhamento das actividades de utilização dos recursos florestais e faunísticos éda competência do Estado através do Ministério da Agricultura e do Desenvolvimento Rural". Mas, o artigo 87 enuncia que: "1. Os parques e as reservas nacionais, as zonas de desenvolvimento do turismo, os projectos de desenvolvimento e exploração do ecoturismo e programas comunitários de conservação e exploração do ecoturismo, bem como as coutadas oficiais, são da tutela do Ministério do Turismo.
VANTAGENS E DESVANTAGENS DA GESTÃO DAS ÁREAS DE CONSERVAÇÃO EM MOÇAMBIQUE POR UMA ENTIDADE PARA-ESTATAL. Resumo e Recomendações
WILDLIFE MANAGEMENT WORKING PAPER Number 10B VANTAGENS E DESVANTAGENS DA GESTÃO DAS ÁREAS DE CONSERVAÇÃO EM MOÇAMBIQUE POR UMA ENTIDADE PARA-ESTATAL Resumo e Recomendações Por: François LAMARQUE Samiro