Patronagem e Poder de Agenda na Política Brasileira
Dados v. 40 n. 3 Rio de Janeiro 1997
https://doi.org/10.1590/S0011-52581997000300007
Patronagem e Poder de Agenda na Política Brasileira*
A relação entre o presidente da República e o Congresso Nacional pode ser vista como o problema institucional mais importante da atual conjuntura política brasileira. De um lado, apresenta-se um presidente que diz ter sido eleito para promover reformas constitucionais, cuja consecução, porém, requer o apoio de coalizão parlamentar de tamanho considerável1. De outro, um Poder Legislativo dividido entre aqueles que demandam autonomia para interferir no processo decisório, e os que concedem apoio sistemático às propostas de reforma emanadas do Executivo. Pode-se dizer que, em geral, o Congresso, particularmente a Câmara dos Deputados, vem correspondendo de forma satisfatória aos reclamos de governabilidade, tal como esta é entendida pelos membros do Poder Executivo2. As reformas econômicas já foram aprovadas, a reforma administrativa também, além das consecutivas emendas que transferem recursos dos estados e municípios para a União, o chamado Fundo de Estabilização Fiscal. Por conta disso, os defensores da autonomia têm perdido a disputa no campo da prática política.
Se para os políticos o importante é convencer o público de que sua posição é a mais adequada, quer no sentido de conceder mais apoio ao presidente, quer na defesa da independência do processo legislativo vis-à-vis o Executivo, cabe ao analista explicar por que o relacionamento do presidente com os deputados ocorre de determinada forma, por que varia ao longo do tempo, e qual a probabilidade de a atual configuração continuar em vigor. Este texto tem por objetivo oferecer tal explicação, ainda que de forma preliminar. Na segunda seção, apresento um breve resumo da discussão bibliográfica a respeito do tema, ao fim do qual indico os caminhos a serem percorridos pelo artigo, seja no front conceitual, seja no que concerne à busca de evidências. A discussão teórica encontra-se na terceira seção, e a análise empírica é feita na quarta. Na última seção, exponho um sumário dos resultados e suas conseqüências para o estado atual do debate acadêmico sobre as relações Executivo-Legislativo no Brasil.
O argumento a ser defendido é o de que o padrão de relacionamento entre o presidente da República e a Câmara dos Deputados sofreu importante alteração se se considera dois períodos democráticos distintos. De um lado, aquele que se estende de 1946 a 1964, regulado pela Constituição de 1946; de outro, o período atual, marcado pela Constituição de 1988. A explicação para a mudança observada encontra-se na ampliação do poder de agenda do presidente, na capacidade de este intervir no processo legislativo. Tudo isso produziu impactos significativos no comportamento dos partidos e dos deputados tomados individualmente, no sentido de ampliar o potencial de apoio legislativo ao Poder Executivo.
No período 1946-64, o principal recurso para a busca de apoio foi a utilização estratégica da patronagem, recurso que, embora garantisse alguma cooperação parlamentar por parte de deputados estranhos à coalizão formal de apoio, criava constrangimentos no seio dos partidos originariamente responsáveis pela aprovação do programa presidencial na Câmara. Por conta disso, e pelo fato de a Constituição de 1946 ter preservado importantes prerrogativas decisórias do Legislativo, a agenda política do período pode ser considerada como uma agenda compartilhada. Em contraposição, o período atual expressa a enorme supremacia do Executivo, quer pela capacidade decisória deste Poder vis-à-vis o Legislativo, quer pelo grau de coesão e disciplina dos partidos que formalmente pertencem à coalizão de apoio presidencial na Câmara. Sendo assim, a agenda política atual assume contornos de uma agenda imposta. Em suma, o argumento, se minimamente correto, corrobora a visão de que as regras que regulam o conflito e a cooperação políticos, e não apenas as preferências e interesses dos atores, também definem o resultado da interação Executivo-Legislativo.
PRESIDENCIALISMO, MULTIPARTIDARISMO E OS PARTIDOS
A literatura especializada em instituições políticas brasileiras dedica espaço cada vez maior às relações entre os Poderes Executivo e Legislativo. Todavia, as análises sobre o tema têm, de maneira geral, seu foco limitado a séries temporais relativamente curtas.3 De um lado, os trabalhos que tratam do período 1946-64; de outro, os estudos sobre o padrão de apoio legislativo recebido pelos presidentes após a promulgação da Constituição de 1988. É bem verdade que limitações objetivas impediram os analistas que trataram do período 1946-64 de ampliar a série analisada ¾ em geral, seus estudos são feitos antes ou logo após a instauração do período constitucional recente (Abranches, 1988; Amorim Neto, 1991; Carvalho, 1977; Figueiredo, 1993; Furtado, 1969; Santos, 1986; Souza, 1975). Além disso, é razoável que o período autoritário, 1964-85, não seja objeto de investigação, uma vez que a questão fundamental de todos esses estudos pressupõe um mínimo de equilíbrio entre o Executivo e o Legislativo, equilíbrio inexistente em regimes de exceção.
Com relação aos estudos que tratam do Brasil pós-1988, é importante destacar que sua elaboração ocorre em um contexto de amplo debate institucional, em que propostas de alteração do sistema político ¾ eleitoral, partidário ou de governo ¾ se baseavam em diagnósticos pouco otimistas a respeito da convivência entre presidencialismo e sistema proporcional em geral, e, em particular, sobre o modo de funcionamento desse sistema político mais amplo no país. Por conta disso, a finalidade precípua de parte desses estudos foi a de gerar dados que contradissessem tais diagnósticos.4
É importante considerar, contudo, a natureza dos argumentos pouco otimistas. Em primeiro lugar, o diagnóstico da difícil convivência. Sua fundamentação repousa no seguinte encadeamento causal: o sistema proporcional gera o multipartidarismo; multipartidarismo significa baixa probabilidade de apenas um partido conquistar 50%+1 das cadeiras parlamentares, e isto, por sua vez, aumenta as chances de presidentes serem eleitos sem base parlamentar majoritária. Por isso, o governo teria mais dificuldade em obter apoio no Legislativo do que seria o caso em regimes parlamentaristas ¾ nos quais o governo deriva diretamente de uma maioria parlamentar ¾ , ou em regimes presidencialistas com voto distrital de pluralidade, cuja conseqüência mais imediata é a conformação de um sistema bipartidário.
O argumento da difícil convivência, entretanto, não é o único a prever obstáculos à boa condução das relações entre o governo e o Legislativo no Brasil. Existe, ademais, uma literatura que relaciona os tipos de voto que elegem os congressistas ¾ personalizado ou partidarizado ¾ ao seu comportamento legislativo ¾ mais ou menos individualista (Cain, Ferejohn e Fiorina, 1987). O voto personalizado seria o modo de relacionamento entre o representante e sua base eleitoral marcado pela falta de qualquer referência partidária. Os eleitores escolhem seu deputado de acordo com suas qualidades pessoais, e não segundo sua coloração partidária. Instituições legislativas cujos membros se elegem com o voto personalizado são caracterizadas pela falta de disciplina e coesão partidárias, particularismo na produção de políticas públicas e paralisia decisória diante de questões de interesse mais geral. A proliferação do voto personalizado no Brasil, conclui o argumento, dar-se-ia por conta das listas proporcionais abertas, em que os eleitores são estimulados a indicar seu representante nominalmente.
O quadro ensejado por esses diagnósticos não poderia ser mais preocupante. O sistema político brasileiro padeceria de dois defeitos fundamentais: em primeiro lugar, combina presidencialismo com voto proporcional, o que propicia a emergência de crises de paralisia decisória; e, em segundo, o modo de operação do voto proporcional com listas abertas, o que acaba retirando das lideranças partidárias importante mecanismo de controle do comportamento legislativo de suas bancadas. Não obstante sua elegância argumentativa e aparente rigor lógico, estudos mais recentes sobre o padrão de relacionamento Executivo-Legislativo e conduta dos legisladores individuais vis-à-vis lideranças partidárias não corroboram as expectativas geradas pela literatura menos otimista. No que diz respeito às relações Executivo-Legislativo: "Os dados revelam que o pluripartidarismo não parece ter representado obstáculo intransponível às pretensões dos três diferentes presidentes" (Figueiredo e Limongi, 1996:27). Ademais, e no que tange ao comportamento legislativo, continuam os autores, se, por um lado, os deputados brasileiros não são perfeitamente disciplinados e seus partidos integralmente coesos, por outro, esse comportamento não é aleatório: "Os partidos apresentaram-se com uma considerável coesão média no período como um todo, posto que os encaminhamentos dos líderes permitem antever o resultado da votação" (idem, 1995b:500).
Os resultados obtidos por estudos mais recentes que tratam das relações Executivo-Legislativo no Brasil não ratificam, portanto, a visão de que as instituições políticas devem sofrer reformas no sentido da redução do número de partidos ou do aumento do controle do Executivo e das lideranças partidárias sobre o processo legislativo. Ainda não temos, entretanto, explicações positivas para o quadro empírico observado,5 nem parâmetros comparativos extraídos seja da experiência internacional, seja da experiência brasileira em outros momentos da história. A agenda de pesquisa requer, por conta disso, a incorporação de duas questões fundamentais: a) por que, a despeito da combinação presidencialismo/ multipartidarismo e a utilização do voto proporcional com voto personalizado, o Executivo e os partidos, em grande medida, controlam o processo legislativo, bem como o comportamento dos deputados? b) o mesmo padrão de relacionamento Executivo-Legislativo teria ocorrido no período democrático de 1946 a 1964? As duas seções seguintes tratarão dessas questões.
PATRONAGEM E PODER DE AGENDA: UMA PROPOSTA DE EXPLICAÇÃO
Considere, em primeiro lugar, um sistema político como o brasileiro, vale dizer, que combina presidencialismo com multipartidarismo fragmentado. Considere, também, que, nessas condições, o presidente, provavelmente membro de um partido minoritário na Câmara dos Deputados, tratará de articular uma coalizão de apoio com partidos relativamente simpáticos ao seu programa governamental. Todavia, como foi visto anteriormente, parte da literatura que analisa o comportamento legislativo no Brasil relaciona a propensão dos deputados a acatar a orientação das lideranças partidárias e do Poder Executivo ao sistema eleitoral. A adoção de listas abertas ¾ as quais permitem ao eleitor escolher os candidatos, e não apenas os partidos de sua preferência ¾ produz forte incentivo para que os representantes enfatizem na campanha pelos votos suas qualidades individuais, em vez de chamar a atenção para o programa partidário ou de governo. Ademais, o mesmo incentivo para personalizar o voto causa impacto em sua propensão a cooperar com as lideranças e o governo, quando estes definem uma orientação a ser seguida em plenário. A pouca disposição em colaborar com o governo, segundo o argumento, advém do compromisso individualizado com as bases eleitorais, cujo conteúdo nem sempre coincide com aquele que emana do programa partidário.
Considere que uma parte substantiva da base formal de apoio partidário ao governo não está plenamente convencida das virtudes de suas propostas de políticas, isto é, para um número considerável de deputados, número este suficiente para impedir sua aprovação, não é vantajoso votar em favor das proposições governamentais. Então, o problema que se coloca para presidente e lideranças é: como garantir apoio às propostas de políticas que dependem da aprovação parlamentar? Argumento que, nessas condições, existem dois recursos básicos mediante os quais uma coalizão de apoio pode ser formada ou mantida: utilização estratégica da patronagem e poder de agenda. Em particular, mostro que a patronagem, quando acompanhada de poder de agenda fornece colaboração parlamentar mais segura do que quando lideranças e presidente empregam apenas o primeiro desses recursos.
Assumo, como premissa de racionalidade política, que os políticos possuem preferências com relação às questões que devem compor a agenda pública, bem como à maneira de solucioná-las. Assumo, ademais, que os deputados brasileiros procuram maximizar seu acesso a cargos governamentais. E isto se explica da seguinte forma: em contextos em que o poder eleitoral é diretamente convertido em influência legislativa, e, portanto, em capacidade de definir a agenda pública, o comportamento de políticos e partidos será basicamente voltado para a ampliação de seu patrimônio de votos. Essa associação caracteriza, em grande medida, a ação dos políticos em sistemas bipartidários. De outra sorte, em contextos de razoável distorção entre o peso parlamentar dos partidos e seu real poder de barganha ¾ o que marca sistemas multipartidários em que o apoio de pequenos partidos e a mudança de posicionamento de alguns poucos deputados são decisivos para o destino do apoio governamental no Parlamento ¾ , o comportamento legislativo dos agentes será marcado pela ação estratégica em busca de cargos (Strom, 1990).
No sistema político brasileiro, o poder eleitoral de um partido não necessariamente é proporcional à sua influência legislativa. Dado o multipartidarismo e a natureza das coalizões feitas no interior do Parlamento, um partido razoavelmente forte, detentor de um número considerável de cadeiras, pode ser deslocado dos centros mais importantes de decisão congressual. Por outro lado, um pequeno partido, dependendo de seu perfil ideológico, pode ter seu poder decisório ampliado consideravelmente se sua adesão for crucial para a formação da coalizão parlamentar. Ao contrário, em sistemas partidários parlamentares com dois partidos, aquele que obtiver o maior número de cadeiras define a agenda legislativa, pois comandará os locii relevantes de decisão. O comportamento dos membros do Parlamento, sejam líderes partidários ou não, adequa-se automaticamente a uma ou a outra situação. No sistema bipartidário, a luta pelo maior número possível de cadeiras é decisiva, pois, sem isso, é praticamente impossível exercer qualquer influência na composição da agenda. Em sistemas multipartidários, além do poder parlamentar, fonte aliás incerta de influência legislativa, é fundamental ter acesso aos cargos governamentais que alocam recursos públicos e regulam as atividades dos agentes econômicos e sociais. Daí a importância, no Brasil, de se ter acesso aos cargos do Executivo.
A decisão dos deputados em participar de coalizões de apoio presidencial dependerá, portanto, não somente do grau de concordância com o programa de governo, mas também do acesso dado por essa cooperação a cargos políticos. Até quando prevalecerá uma ou outra consideração? A coalizão por similitude ideológica só se sustenta enquanto o tamanho do grupo que concorda em todas as propostas de políticas for suficientemente grande para garantir vitórias parlamentares sistemáticas (Leiserson, 1970). Dado o multipartidarismo, é irreal supor que uma coalizão possa se sustentar única e exclusivamente com base na afinidade programática. A coalizão por desejo de controlar cargos, por sua feita, mantém-se até o momento em que o valor dos postos obtidos pela participação na coalizão presidencial for igual ou superior ao valor esperado pela obtenção de cargos que derivam da adesão a outras coalizões potenciais (idem). A perspectiva de término do período presidencial torna-se, conseqüentemente, sério complicador para a manutenção da coalizão de apoio nos últimos anos do mandato do presidente. Vale a pena discutir esse ponto de forma um pouco mais detalhada.
A combinação de ideologia e patronagem define a melhor estratégia para que o presidente forme sua base de sustentação parlamentar. Melhor dizendo, a utilização estratégica da patronagem é necessária para complementar a insuficiência da dimensão ideológica. Como funciona a dinâmica da patronagem?6
Em primeiro lugar, o presidente sabe que as lideranças partidárias, dado o voto personalizado, não possuem controle de natureza eleitoral sobre suas bancadas. Por isso, sua expectativa é que as taxas de coesão partidária não são garantia de formação e manutenção de uma base de apoio sistemática no Parlamento. A barganha em torno de propostas de políticas com as lideranças dos grandes partidos se vê limitada, em decorrência, pelas preferências dos políticos tomados individualmente. Nenhum acordo partidário é suficiente para formar a coalizão. De forma resumida, pode-se dizer que o presidente é vítima do efeito de informação (Riker, 1962): ele não sabe o tamanho real de sua base de sustentação, dada a expectativa de taxas reduzidas de coesão partidária. Por outro lado, o presidente possui recursos importantes que podem ser utilizados como moeda de troca em uma eventual busca de apoio parlamentar, notadamente cargos no governo federal. Ora, se ele prevê que a coalizão formal de apoio não irá corresponder à base efetiva conquistada no Parlamento quando da votação de matérias de seu interesse, então, não lhe resta outra alternativa senão oferecer postos do Executivo para membros de partidos estranhos à coalizão de apoio formal.
A utilização estratégica da patronagem consiste justamente na negociação entre o presidente e deputados membros de partidos de oposição, em que o primeiro está em busca de um surplus de apoio parlamentar, um seguro contra a perspectiva de comportamentos indisciplinados em sua base formal. Ocorre que a principal conseqüência da adoção de tal estratégia é a de produzir, no seio dos partidos que formalmente o apóiam, aquela mesma falta de coesão que o levou a procurar os oposicionistas em primeiro lugar. Pode-se imaginar que alguns membros de sua base inicial de sustentação, por conta da intensidade de preferências ¾ não admitem negociar cargos e influência legislativa com membros de partidos oposicionistas ¾ ou por obterem menos patronagem do que aquela demandada por ter um presidente como quadro partidário, deixem de apoiá-lo nas votações em que a preferência a seu favor não seja intensa.7
Em suma, taxas reduzidas de coesão partidária resultam, nessas circunstâncias, de uma profecia presidencial que se autocumpre. A utilização estratégica da patronagem sofre, entretanto, de outro grave inconveniente, já mencionado. Vale dizer, à medida que o tempo de mandato passa, do ponto de vista do deputado tomado individualmente, diminui o valor da patronagem corrente e aumenta o valor da patronagem potencial a ser auferida da adesão a coalizões eleitorais alternativas. Nesse momento, tanto os membros de partidos governistas, quanto os de partidos oposicionistas redefinirão seu cálculo de cooperação ou conflito com a agenda presidencial.
Como se viu, a utilização estratégica da patronagem possui duas limitações básicas: em primeiro lugar, reduz potencialmente as taxas de coesão partidária na própria base de apoio presidencial; em segundo, está permanentemente exposta a problemas de horizonte temporal dos deputados. Como superar tais limitações, mantido o contexto institucional de presidencialismo cum sistema proporcional de voto personalizado? Passarei, agora, ao problema da utilização do poder de agenda.
O poder de agenda do presidente e das lideranças partidárias remete à estrutura institucional que organiza o processo legislativo. Mais especificamente, o que importa agora é observar as regras e procedimentos de formulação da agenda parlamentar, os núcleos de elaboração das políticas efetivamente aprovadas e os agentes de maior influência nesse processo. A questão central gira em torno da extensão dos direitos parlamentares dos deputados sem postos na burocracia parlamentar vis-à-vis as prerrogativas de poder acumuladas nas mãos das lideranças partidárias e a capacidade do Poder Executivo de iniciar e influenciar o processo legislativo.
A hipótese aqui é a de que quanto maior a pauta de direitos parlamentares do deputado médio e menor o poder de agenda das lideranças e do presidente, menor é o grau de colaboração do primeiro com relação às proposições legislativas enviadas pelo Executivo. A Figura 1 apresenta um continuum que mede a centralização do processo legislativo. Para simplificar a exposição, pensemos em três situações típicas: maiorias cíclicas (mc), comissões (c) e partidos (p).
Na extrema esquerda do continuum encontra-se o grau mínimo de centralização. Nesse contexto, somente os deputados podem apresentar projetos de lei, seja de que natureza for. Às lideranças e ao Poder Executivo não é permitida a proposição de leis nem pedidos de urgência para as que foram sugeridas pelos deputados. A única autoridade existente é a do presidente da Assembléia, a quem cabe apenas iniciar o processo de votação dos projetos, contabilizar os votos e anunciar o resultado. O cenário de impossibilidade de Arrow (1951) caracteriza essa situação, na qual coalizões vitoriosas se formam e desfazem, produzindo decisões contraditórias que se anulam sucessivamente.
Ao longo do continuum à direita, mecanismos de coordenação do processo decisório são introduzidos. Pequenos núcleos de elaboração de leis, as chamadas comissões, passam a dominar a tramitação das proposições. Essas comissões enviam os projetos a serem votados em plenário e congregam deputados altamente interessados em matérias específicas, nas quais se tornam especialistas. Nesse momento, se é ainda considerável o poder de agenda do deputado médio, cabe, no entanto, às lideranças partidárias a importante missão de definir o tamanho e a composição das diferentes comissões, além de selecionar a ordem das proposições na pauta de votação. Ao Poder Executivo, ademais, é permitido enviar propostas de políticas públicas, notadamente a lei orçamentária. O Congresso norte-americano parece ser o retrato mais fiel de tal situação.
Na extrema direita do continuum temos a circunstância em que o deputado médio perde grande parte do poder de influência sobre o que vota ou deixa de ser votado em plenário. A ele é dado apenas o direito de concordar ou não com as propostas que lá chegam. As lideranças definem o tamanho e a composição das comissões, selecionam os projetos que deverão fazer parte da pauta de votações, além de poderem pedir urgência na tramitação de determinadas proposições. Ao Executivo é concedido não somente o direito de requerer unilateralmente urgência na consideração de seus projetos, mas também o monopólio sobre a proposição de certos tipos de lei, como a que trata de matéria orçamentária e financeira. Mostrarei adiante que esse é o caso da Câmara dos Deputados pós-1988, mas não foi o caso da Câmara no período 1946-64.
Qual é o impacto do poder de agenda sobre a probabilidade de os deputados acompanharem as recomendações dos partidos e do Executivo? Observe a Figura 2.
P = preferência do presidente
C = preferência majoritária da Câmara dos Deputados
Suponha que o presidente e os deputados discutem uma política de desenvolvimento industrial com base no gasto público. A Figura 2 expressa três situações distintas no que se refere à distribuição de preferências do presidente e da maioria dos deputados. O ponto q corresponde ao status quo, vale dizer, ao montante de gasto em infra-estrutura e indústria no exercício orçamentário anterior. Assuma, ainda, que o presidente possui monopólio sobre a emissão de projetos referentes a matérias orçamentária e financeira. Na primeira situação, o presidente é mais desenvolvimentista que a Câmara, isto é, está disposto a gastar mais para promover a indústria nacional do que a média das opiniões dos deputados. Estes, por sua vez, preferem algum desenvolvimento a nenhum, mas, dependendo da intensidade de preferência da maioria, optam pelo status quo a partir de uma certa magnitude do gasto governamental. Nesse caso, cabe ao presidente aproximar sua proposta de expansão do gasto até o ponto em que a maioria dos deputados seja indiferente entre o próprio ponto e o status quo para vê-la aprovada.
Na segunda situação, o presidente considera que o gasto público no ano anterior foi maior do que o ideal, contrariamente à opinião majoritária dos deputados. A melhor situação para o presidente é manter o status quo. Uma vez que a emissão de matéria financeira é vedada aos deputados, a solução conservadora é preferível a qualquer redução do gasto. A proposta governamental de manutenção dos patamares anteriores será, por conseguinte, aceita.
Na terceira situação, o presidente é menos desenvolvimentista que a maioria dos deputados. Como possui monopólio de emissão de propostas de gasto e arrecadação, qualquer projeto desenvolvimentista será aprovado, já que para os deputados é preferível qualquer política desenvolvimentista a nenhuma. Em suma, o que se vê em cada uma dessas situações é que os deputados são levados, pela própria distribuição de suas preferências, a apoiar as proposições legislativas presidenciais.
O direito de requerer urgência para seus projetos, por sua vez, confere ao presidente recurso de enorme valor em se tratando da atividade parlamentar: tempo. Tramitação em regime de urgência significa que o pronunciamento da Câmara sobre determinada matéria deve ser feito em prazo estipulado legalmente. Isto é, independentemente da complexidade do assunto e dos interesses envolvidos, o projeto chegará ao plenário, tenha ou não a comissão pertinente emitido parecer. Além disso, é evidente que quanto maior o tempo destinado em plenário a matérias enviadas por iniciativa presidencial, fato imposto pela prerrogativa da urgência, menor o tempo livre para considerar matérias originadas na própria Câmara.
É lícito supor, então, que a dinâmica da interação Executivo-Legislativo assumirá feição inteiramente distinta na ausência do poder de agenda em favor do presidente. Sem que seja possível ao governo manipular estrategicamente a distribuição de preferências dos deputados e ocupar a agenda do plenário, retirando tempo para a tramitação de matérias originadas no Legislativo, pode-se imaginar um cenário de extrema incerteza para as pretensões do presidente. Não só os deputados adquirem maior influência legislativa, como também a taxa de cooperação com o presidente tende a ser sistematicamente menor. A hipótese central é a de que nesse contexto o presidente se vê obrigado a buscar apoio em partidos de oposição, o que acaba produzindo a falta de coesão partidária inicialmente esperada. Em contextos em que o poder de agenda aumenta a expectativa presidencial em torno da coesão de sua base, formada a partir da distribuição de cargos governamentais, a tentação de buscar apoio na oposição diminui, o que, por sua vez, reforça a coesão de sua coalizão original. Em outras palavras, assumo que em qualquer situação, no caso brasileiro, a coalizão de apoio ao presidente será formada a partir da distribuição de portfolios ministeriais. O que varia é a natureza dos partidos beneficiados pela distribuição. Em um caso, na ausência de poder de agenda, parece racional ao governo buscar entendimentos com a oposição formal, isto é, com membros do Parlamento cujas preferências se afastam da orientação do partido pelo qual o presidente se elegeu. Caso contrário, o presidente restringirá a patronagem aos partidos mais próximos de seu programa de governo. Esta hipótese será testada na próxima seção com o estudo das relações Executivo-Legislativo no período 1946-64.
O Quadro 1 compara as prerrogativas constitucionais do presidente, no que tange à sua capacidade de intervenção na atividade legislativa, em dois períodos distintos. A leitura do quadro a partir da primeira coluna permite observar o poder de agenda presidencial conferido pela Constituição de 1946. Pela segunda, lê-se o mesmo poder conferido pela Constituição de 1988. As linhas indicam diferentes formas de poder de agenda: leis de iniciativa exclusiva do Executivo, regras para pedidos de urgência, poder de veto.
Constituições Brasileiras Comparadas
1946 e 1988: Poderes Legislativos do Presidente
Leis de Iniciativa Exclusiva do Executivo Leis que criem empregos em servi-ços existentes em sua esfera, au-mentem vencimentos ou modifiquem, no decurso de cada legislatura, a lei de fixação das Forças Armadas (§ 2º, do art. 67) Leis sobre fixação ou modificação dos efetivos das Forças Armadas; criação de cargos, funções ou em-pregos públicos; organização ad-ministrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da adminis-tração dos Territórios; servidores públicos da União e Territórios; organização do Ministério Público e demais ministérios (§ 1º, do art. 61).
Urgência Inexistente A pedido do presidente, seus projetos devem ser apreciados em um prazo total de cem dias. Não havendo manifestação nesse prazo, o projeto passa à ordem do dia, à frente dos demais assuntos (art. 64). O presidente pode, ainda, adotar medida provisória com força de lei e vigência imediata. O Congresso tem trinta dias para apreciá-la. Não o fazendo, ela perde a eficácia, cabendo ao Congresso "disciplinar as relações jurídicas dela decorrentes" (art. 62).
Poder de Veto O presidente pode vetar parcial ou totalmente os projetos saídos do Congresso. O Congresso, para der-rubar o veto, precisa dos votos de 2/3 dos deputados e senadores presentes (art. 70). O presidente pode vetar parcial ou totalmente os projetos saídos do Congresso. O Congresso, para der-rubar o veto, precisa dos votos da maioria absoluta dos deputados e senadores presentes, em escrutínio secreto (art. 66).
Fonte: Brasil (1988); Campanhole e Campanhole (1986).
Pode-se notar que, relativamente ao poder de veto, os presidentes do período 1946-64 possuíam alguma vantagem sobre os atuais. Para derrubar um veto, Câmara e Senado precisavam reunir o apoio de 2/3 da Casa. Atualmente, a maioria absoluta dos deputados e senadores presentes em plenário é suficiente. No entanto, a principal arma do Executivo, no que se refere ao poder de veto, já existia em 1946 e foi mantida pela atual Constituição: o veto parcial, mais poderoso que o veto total porque impõe aos deputados levar em conta a preferência do Executivo não apenas em relação a proposições legislativas como um todo, mas também em cada artigo e parágrafo de um projeto, e concede ao presidente a prerrogativa de interferir nos acordos intralegislativos de apoio mútuo. A possibilidade de pequenos trechos de uma legislação serem vetados diminui o valor esperado dos acordos que um deputado promove com seus colegas (Morgenstern, 1996).
De qualquer modo, o poder de veto, parcial e integral, é uma forma de interferência legislativa indireta. Sua existência significa que os legisladores devem, de alguma forma, antecipar o desejo do presidente com relação a determinada matéria. Na seção anterior, procurei mostrar como a influência legislativa do presidente pode aumentar quando este adquire monopólio sobre a emissão de certo tipo de projeto, além do direito de pedir urgência para a tramitação de suas proposições. Voltando ao Quadro 1, ele indica que as diferenças entre o período 1946-64 e o atual são bastante significativas. Quanto ao pedido de urgência, a Constituição de 1946 não previa nenhum tipo de prerrogativa para o presidente ¾ esse item era tratado regimentalmente ¾ , ao passo que a Constituição de 1988 permite que o chefe do Executivo, unilateralmente, peça tramitação especial para os seus projetos. Em segundo lugar, verifica-se que, de 1946 a 1964, as leis de natureza orçamentária e financeira podiam ter origem tanto no Executivo quanto no Legislativo; atualmente só o Executivo pode propô-las.
Nesse sentido, pode-se prever que as relações Executivo-Legislativo, durante o período 1946-64, produziram resultados significativamente distintos dos observados atualmente. Se, hoje em dia, é possível afirmar que o comportamento das bancadas partidárias é razoavelmente coeso e disciplinado, o mesmo não pode ser dito sobre os partidos daquele período. Se, hoje em dia, a agenda do legislativo é basicamente formulada pelo Executivo, entre 1946-64 observa-se a emergência de uma agenda compartilhada entre o Legislativo e o Executivo. Os dados a serem examinados a seguir servem justamente para corroborar esses dois pontos.
A Tabela 1 compara a produção legislativa por origem da iniciativa nos dois períodos.9 Como se vê, no período 1946-64, 42,8% das leis aprovadas tiveram origem no Poder Executivo, sendo os 57,2% restantes de formulação inicial no próprio Legislativo. Cenário inteiramente distinto é observado atualmente: 84,9% da legislação aprovada foi patrocinada pelo Poder Executivo, sendo os 15,1% restantes pelo Legislativo. Sem dúvida, a diferença é suficientemente grande para indicar que o padrão de relacionamento entre ambos se alterou significativamente nos dois períodos. Entretanto, esta não é a única nem a melhor forma de exame dessas modificações.10
Leis Aprovadas por Origem
1946-1964 e 1988-1994 (%)
Origem 1946-1964 1988-1994
Executivo 42,8 84,9
Legislativo 57,2 15,1
Fonte: Pessanha (1997, cap. 3).
Modo alternativo consiste na observação das votações nominais. Este tipo de votação confere ao deputado a oportunidade de aumentar os custos das decisões por maioria, pois as preferências, nesses casos, devem ser tornadas públicas.11 E o fato de as votações nominais resultarem, quase sempre, da tentativa de um grupo de deputados para reverter o resultado da votação simbólica, indica que a análise desse tipo de votação, quando envolve matéria do interesse do presidente, diz muito sobre o padrão de apoio e conflito entre os Poderes Executivo e Legislativo. É importante, contudo, definir um critério que indique as questões relevantes para o governo. A Tabela 2 apresenta uma primeira aproximação do problema.
Origem dos Projetos Submetidos à Votação Nominal por Legislatura
Câmara dos Deputados, 1946-1964
Origem 1946-50 1951-54 1955-58 1959-62 1963-64 Total
22,8 98
123 28,6
35,9 132
105 27,3
21,7 66
112 24,3
29,7 310
Total 236 100,0 342 100,0 483 100,0 271 100,0 37 100,0 1369
Fonte: Diário do Congresso.
Excluídos os projetos que foram à votação nominal e que tiveram sua proposição feita por iniciativa do Judiciário, 1.369 votações nominais ocorreram no plenário da Câmara dos Deputados no período 1946-64. Ao longo das cinco legislaturas, verifica-se que a grande maioria das votações nominais decidiu o destino de projetos iniciados pelo próprio Legislativo. Contudo, nos momentos de atividade mais intensa, isto é, nas legislaturas de 1951-54, 1955-58 e 1959-62 essa diferença é menos marcante, isto é, uma média de 25% dos projetos que foram à votação nominal tiveram origem no Executivo, o que corresponde a um total de 296 votações. Para o período 1989-94, utilizando outro critério, Figueiredo e Limongi (1996:29) encontraram algo em torno de 130 votações nominais de interesse do Executivo, a partir de um total de 212 votações em que foram observados o quórum regimental e um mínimo de conflito partidário.12 O que aconteceu com as matérias que foram iniciadas pelo Executivo e foram à votação nominal no período 1946-64? Observe a Tabela 3.13
Resultado das Votações Nominais de Projetos do Executivo por Legislatura
Câmara dos Deputados, 1951-1962
Votações Nominais 1951-54 1955-58 1959-62 Total
Não aprovadas 18
29 38,3
61,7 36
27 57,1
42,8 9
40,0 63
Total 47 100,0 63 100,0 15 100,00 125
A tabela indica o padrão de apoio ¾ se no sentido de aprová-las ou não ¾ às matérias enviadas pelo Executivo à Câmara e que sofreram votação nominal.14 Nota-se ligeira oscilação no que tange ao equilíbrio entre aprovação e não aprovação. Na legislatura 1951-54, a não aprovação foi significativamente maior do que a aprovação, 61,7% contra 38,3%. O quadro se reverte na legislatura 1955-58, mas não de maneira significativa: 57,1% aprovadas e 42,8% não aprovadas. O equilíbrio se mantém de 1959 a 1962, de novo em favor da aprovação, 60,0% contra 40,0%.
A princípio, conclui-se pela existência de um conflito permanente entre Executivo e Legislativo durante grande parte do período 1946-64. Contudo, o simples envio de um projeto pelo Executivo não significa que o presidente deseje sua aprovação quando a matéria atinge o estágio de votação em plenário. Na maioria das vezes, o Legislativo alterava o projeto a tal ponto que não mais interessava ao presidente vê-lo aprovado. Como critério de aproximação aos projetos que são submetidos à votação nominal e cuja aprovação ainda interessava ao Executivo, utilizo o voto do líder da Maioria. Este é indicado pelo presidente da República para coordenar sua coalizão formal de apoio na Câmara. Assim sendo, quando o líder vota sim, é razoável supor que o presidente também queira ver o projeto aprovado. Na análise a seguir, somente são considerados dentre os projetos enviados pelo Executivo, aqueles em que o líder da Maioria votou sim (Tabela 4).
Resultado das Votações Nominais de Projetos do Executivo
Apoiados pelo Líder da Maioria por Legislatura.
Aprovadas 10 100,0 19 76,00 6 100,0 35
Não aprovadas 0 0,00 6 24,00 0 0,00 6
Total 10 100,0 25 100,0 6 100,0 41
Nota-se que ao longo das três legislaturas o Executivo sofreu apenas seis derrotas na Câmara, se aceito o critério "voto do líder" como indicação das preferências presidenciais. Esse padrão não é significativamente distinto do encontrado atualmente. Nos governos José Sarney e Itamar Franco, os presidentes sofreram apenas uma e três derrotas, respectivamente, enquanto o presidente Collor é surpreendido quatorze vezes pelo Legislativo (Figueiredo e Limongi, 1996:31)15. A simples consideração do número de derrotas, todavia, não é a melhor maneira de ler os resultados registrados na Tabela 4. É fundamental observar que dos 125 projetos (ver Tabela 3) enviados pelo Executivo ao Legislativo e que foram à votação nominal com quórum, apenas 41 receberam o sim do líder da Maioria, dos quais 35 foram aprovados. Os números extraídos do período recente referem-se a um universo de vinte casos aprovados durante o governo Sarney, 110 no governo Collor e cinqüenta no governo Itamar Franco.
O fato de a imensa maioria das matérias enviadas pelo Executivo ter recebido o não do líder da Maioria significa, muito provavelmente, que em muitos casos o resultado final da tramitação legislativa desses projetos desagradou ao presidente. Vale dizer, o Legislativo brasileiro, no período 1946-64, demonstra razoável capacidade de transformar a agenda do Executivo, a ponto de contrariar freqüentemente as preferências presidenciais.16 E os partidos, como se comportam na lógica de cooperação e conflito com o Executivo?17 A Tabela 5 apresenta os índices de coesão partidária médios dos principais partidos do período, nas três legislaturas.
Tabela 518
Índice de Rice Médio por Legislatura dos Principais Partidos do Período
Partidos 1951-54 1955-58 1959-62
PR 59,09 61,31 34,84
PSD 56,63 64,16 57,70
PSP 64,99 65,59 67,19
PTB 54,72 62,92 80,04
UDN 47,82 54,74 47,31
A tabela indica que o único caso em que a coesão partidária ultrapassa a faixa de 70% é o do PTB na legislatura de 1959-62. Os demais alcançaram um máximo de 67,19% (PSP, na mesma legislatura) e um mínimo de 34,84% (PR, também nessa legislatura). O contraste com o período atual é óbvio. Pelos dados coligidos por Figueiredo e Limongi (1996:506), o índice de Rice médio dos principais partidos no período 1989-94 nunca foi menor do que 70,7% (PTB). O PT alcança o maior grau de coesão com 95,9%, seguido do PDT (81,5%) e do PFL (78,3%).
A magnitude da diferença permite concluir que os padrões de relacionamento Executivo/Legislativo nos dois períodos possuem qualidades distintas. Na fase atual, o presidente pode esperar dos deputados um comportamento que segue a tendência majoritária do partido. Os erros de avaliação, quanto à magnitude do apoio esperado a projetos do seu interesse, ocorrem na margem. O mesmo não pode ser dito sobre o período 1946-64, quando se constata um grau reduzido de coesão entre as bancadas dos principais partidos. Por isso, os presidentes, para assegurarem aprovação parlamentar às suas propostas de políticas, procuravam obter votos junto aos partidos oposicionistas (em geral, cortejavam a UDN, cujo índice de coesão é sistematicamente inferior aos dos demais), o que, por sua vez, agravava o quadro de divisão interna dos partidos, quer de sua própria base formal de apoio, quer da seara oposicionista.
Como era de se esperar, o ambiente de baixa coesão relativa afetou o grau de disciplina dos partidos quando da votação de projetos enviados pelo Executivo. Observe a Tabela 6.
Disciplina Média dos Principais Partidos
PSD 78,08 75,34 82,51
UDN 73,82 66,74 74,46
PTB 78,78 80,00 90,00
PR 67,74 72,00 76,87
PSP 75,95 78,73 88,67
Média 74,87 74,56 82,50
O conceito de voto disciplinado é bastante simples: trata-se da proporção de votos de membros de um partido que acompanham o voto de seu líder19. A tabela indica que a disciplina esperada na legislatura 1951-54 ficou em 74,87; 74,56 na legislatura 1955-58; e 82,50 na de 1959-62. Para as três presidências do período atual, a disciplina média foi de 85,1 para o governo Sarney; 89,7 para o governo Collor; 88,91 para o de Itamar Franco. A taxa média de disciplina dos principais partidos nunca foi inferior a 80,48 (Figueiredo e Limongi, 1996:30), enquanto a taxa mínima chegou a 66,74.
Uma visão panorâmica dos dados indica, em suma, a existência de profundas diferenças entre os períodos 1946-64 e pós-1988, no que concerne às relações Executivo/Legislativo. No primeiro, a agenda decisória era compartilhada pelo presidente e pelos deputados, como equilíbrio entre os dois Poderes na proposição de leis aprovadas. Um quadro diverso do atual, em que a agenda é quase que integralmente originada no Executivo. Além disso, constata-se que as diferentes legislaturas no pré-1964 modificavam substancialmente as propostas enviadas pelo Executivo, como ficou indicado não só pela freqüência com que projetos desse Poder deixaram de ser aprovados em plenário, mas também pela quantidade de vezes em que os líderes da maioria votaram não quando da votação dessas matérias. Hoje em dia, observa-se a grande maioria dos projetos do Executivo ser aprovada em regime de urgência, o que não permite ao Legislativo uma apreciação acurada de seu conteúdo (Figueiredo e Limongi, 1995a).
Finalmente, a diferença no grau de coesão e disciplina dos principais partidos nos dois períodos não deixa dúvidas quanto à expectativa presidencial sobre o comportamento dos partidos. Na República de 1946, a incerteza marcou a relação entre o presidente e a Câmara, no sentido de que a probabilidade de os partidos agirem de forma coesa e seguindo o seu líder era desconhecida, pois variava muito dependendo do issue em questão.20 O resultado final expressa um quadro de baixa coesão média se comparado com o do período atual, em que os partidos atuam de forma razoavelmente coesa e, de uma forma geral, acompanhando as orientações de voto encaminhadas por seus líderes.
Mas, o que mudou entre os dois períodos? Do ponto de vista das instituições políticas sabe-se que o sistema eleitoral é o mesmo. O sistema de governo também é o mesmo. Segundo a literatura pouco otimista referida na segunda seção, o efeito da combinação de presidencialismo, multipartidarismo e voto proporcional personalizado é sempre o mesmo: dificuldade de aprovação da agenda presidencial no Legislativo, por conta da alta fragmentação e baixos índices de coesão partidária. O quadro comparativo preliminar apresentado acima revela, outrossim, que a capacidade de o Executivo ter sua agenda aprovada é consideravelmente maior hoje em dia do que o foi durante o período 1946-64. Ademais, a coesão e a disciplina médias dos partidos são significativamente maiores atualmente. Portanto, a teoria do presidencialismo com voto personalizado não é suficiente para dar conta da mudança verificada.
Do ponto de vista institucional, mudaram expressivamente os recursos de agenda em mãos do Executivo, como demonstra o Quadro 1. O Executivo pode, atualmente, pedir, de maneira unilateral, urgência para a tramitação de seus projetos. Possui, além do mais, monopólio sobre a emissão de projetos que fixem o efetivo das Forças Armadas e aqueles de natureza financeira. Na seção 3 apresento uma explicação de como os recursos de agenda podem afetar positivamente a tendência majoritária na Câmara em favor das pretensões presidenciais. Por isso, a defesa, neste artigo, do argumento institucionalista, mas não no sentido macro, que faz menção unicamente a variáveis estruturais do sistema político. Defendo o argumento que mudanças nas regras que regulam o processo decisório, e não as instituições que formam a pólis, foram determinantes para a alteração da relação Executivo/Legislativo. A agenda compartilhada cedeu espaço para uma agenda imposta.
O que dizer das mudanças? A princípio, o argumento poderia ser que as mudanças vieram para estabilizar a democracia. Vale dizer, uma vez que as variáveis macroinstitucionais não têm contribuído para a governabilidade, então é legítima a intervenção nas regras do processo decisório, desde que seja para aumentar a capacidade de o presidente obter apoio legislativo. Cabe aqui uma pequena divagação sobre as origens da crise de 1964. Se se aceita a tese de a crise ter sido motivada pela paralisia decisória, e que esta resultou da radicalização com fragmentação, nada garante que o aumento do poder decisório presidencial possa se contrapor a crises dessa natureza. Mais precisamente, o aumento das prerrogativas do Executivo não define a intensidade das preferências, a verdadeira responsável pela paralisia decisória. Apenas retira do Legislativo a capacidade de contribuir de forma efetiva para a montagem e solução da agenda política brasileira.
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Patronage and Agenda Power in Brazilian Politics
The patterns of Executive-Legislative relations that prevailed during the 1946-1964 period differ from those of the post-1988 period. A brief look at the specialized literature shows that the reasons behind these changes have not yet been adequately explained. The article explores these changes more thoroughly, developing a conceptual framework for understanding the rationale of interactions between presidents, parties, and lower chamber representatives. Patronage and agenda power are found to be the prime ingredients in these interactions, and important changes in the pattern of Executive-Legislative relations can be traced essentially to the greater agenda power enjoyed by Brazilian presidents since 1988. This is reflected not only in the president's improved capacity to make his voice heard within the legislative body but also in the greater party cohesion and discipline displayed by his support base within the lower house.
Keywords: Executive-Legislative relations; patronage; agenda power.
Parrainage et Pouvoir de L'Agenda en Politique Brésilienne
Cet article a pour but de présenter les motifs en raison desquels le modèle de relations entre exécutif et législatif s'altère relativement après 1988, en comparaison avec la période 1946-1964. Après avoir brièvement commenté la littérature concernée, on en conclut que ces motifs manquent encore d'explicitation adéquate. On propose ensuite un environnement conceptuel pour la compréhension de la rationale de l'interaction présidents/partis/députés à la Chambre des Députés. On constate que le parrainage ainsi que le pouvoir de la tête de liste sont les ingrédients centraux d'une telle interaction. En fait, d'importantes modifications dans le modèle de relation entre exécutif et législatif sont observées, essentiellement motivées par un plus grand pouvoir d'agenda des présidents actuels, d'où une plus grande capacité du président à aménager ses préférences au sein du législatif, de même qu'un accroissement de la cohésion et de la discipline de parti dans sa base d'appui à la chambre.
Mots-clé: relation entre exécutif et législatif; parrainage; pouvoir d'agenda.
* Este artigo foi originalmente preparado para o seminário temático" Instituições Políticas e Reforma do Estado", ocorrido no XXI Encontro Anual da Anpocs, Caxambu, MG, 22-26 de outubro de 1997. É também o primeiro resultado da pesquisa desenvolvida no âmbito do projeto "Reconfiguração do Mundo Público Brasileiro: Sistema Político e a Reforma do Estado", apoiado por Capes, CNPq, Finep e MARE. A equipe de pesquisa foi composta pelas assistentes Ana Paula Lamego Meirelles e Rosely de Albuquerque Souza, que estiveram sob a coordenação de Ana Caillaux. Agradeço aos colegas participantes do projeto, especialmente, Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, pelo debate em torno de pontos importantes do argumento. Octavio Amorim Neto e Wanderley Guilherme dos Santos leram e comentaram a primeira versão, contribuindo, assim, de forma decisiva para seu formato final. Sou grato, ainda, pelos comentários pertinentes e, na medida do possível, incorporados ao texto, aos pareceristas anônimos de Dados. Compartilho as virtudes, mas não os erros. O resultado final é de minha inteira responsabilidade.
1. Não custa lembrar que a aprovação de qualquer mudança no texto constitucional requer o apoio de 3/5 da Câmara dos Deputados em dois turnos, o mesmo se repetindo para o Senado Federal.
2. No caso, governabilidade significa apenas apoio estável de uma maioria parlamentar ao programa do governo.
3. Exceções importantes encontram-se em Amorim Neto (1994), Mainwaring (1997) e Pessanha (1997). Estes estudos comparam o padrão de relacionamento Executivo-Legislativo no período 1946-64 com o de pós-1988. No entanto, nenhum deles utiliza séries históricas que medem os graus de coesão e disciplina partidárias, incorporando evidências relativas aos dois períodos.
4. Com relação ao diagnóstico pouco otimista, ver Ames (1986; 1987; 1995a; 1995b); Geddes (1994); Lamounier (1991); Mainwaring (1993); e Mainwaring e Scully (1994). A contraposição pode ser encontrada em Cebrap (1996); e Figueiredo e Limongi (1995a; 1995b; 1996). Interessante notar que, partindo da mesma base de dados coligida por Figueiredo e Limongi (1995b), Mainwaring (1997:80) fornece interpretação diversa a respeito do grau de disciplina e coesão dos partidos brasileiros. Mainwaring parece se apoiar na noção de que, embora os partidos não se comportem de forma inteiramente aleatória, ainda assim os índices de disciplina são baixos de um ponto de vista comparativo. Ademais, afirma que os partidos aumentam seu grau de disciplina quando o presidente cresce em popularidade. Infelizmente, essas afirmativas sofrem de duas deficiências: a) o dado comparativo não é fornecido para que o leitor tenha alguma idéia de quanto os partidos brasileiros são indisciplinados; b) nenhuma relação estatística é oferecida para medir o efeito popularidade sobre o grau de disciplina. Sobre a dificuldade de se estabelecer comparações quanto à coesão e disciplina partidárias, ver Carey (1996:18-21). Sobre os problemas envolvidos em relacionar popularidade presidencial com sucesso na arena legislativa, ver Bond e Fleisher (1990, cap. 7).
5. Na verdade, o caminho teórico adotado no presente texto explora sugestão feita por Figueiredo e Limongi (1995a). Nesse artigo, entretanto, as relações entre o poder de agenda presidencial e a disciplina partidária ainda não estão articuladas.
6. Para uma análise mais aprofundada dos impactos da patronagem sobre a dinâmica partidária brasileira no período 1946-64, ver Amorim Neto e Santos (1997).
7. Para uma análise de como a combinação da intensidade das preferências dos deputados e a fragmentação partidária parlamentar gerou uma situação de paralisia decisória no Legislativo brasileiro às vésperas do golpe de 1964, ver Santos (1986). Interessante notar como naquele contexto a utilização da patronagem foi insuficiente para manter o apoio parlamentar ao presidente.
8. Esta figura é retirada de Santos e Patrício (1996).
9. A tabela só considera a proposição legislativa do Executivo e de membros ou subunidades coletivas, tais como comissões, do Congresso Nacional. O Judiciário também inicia legislação, mas esta se refere, em geral, à matéria administrativa interna desse Poder. Ver Figueiredo e Limongi (1995a).
10. Teoricamente, é perfeitamente possível, embora improvável, que as leis aprovadas por iniciativa dos deputados tenham sido integralmente inspiradas na agenda presidencial. Portanto, a simples observação da capacidade relativa de o Executivo e o Legislativo aprovarem leis não permite inferências a respeito do maior ou menor grau de imposição presidencial da agenda legislativa.
11. De acordo com os diversos Regimentos da Câmara no período 1946-64, as proposições legislativas eram apreciadas pelo plenário segundo três tipos distintos de votação: secreta, simbólica e nominal. A votação secreta exigia quórum de 2/3, e era empregada para decidir sobre a instalação de Comissões de Inquérito. A votação simbólica era utilizada na maioria dos casos, e para validá-la requeria-se a presença de, no mínimo, 50%+1 dos deputados. A votação nominal, geralmente, ocorria quando algum deputado, com o apoio de no mínimo vinte outros, pedia que o presidente da Mesa contasse o quórum da votação simbólica. Nos casos em que o quórum requerido fosse verificado, então o resultado da votação simbólica era confirmado, caso contrário, a votação nominal era convocada. A apreciação pelo plenário de emendas constitucionais também exigia votação nominal. Ver Carvalho (1977).
12. O critério de relevância, segundo Figueiredo e Limongi, é o do encaminhamento de voto do líder do governo na Câmara. A exceção é o governo Sarney, no qual o líder do governo não encaminhava votação. Por isso, para esse período, o critério utilizado pelos autores é igual ao adotado neste artigo: o simples apoio, ou o sim, à proposta do líder em plenário.
13. A partir de agora, por conta do reduzido número de votações encontrado nas legislaturas 1946-50 e 1963-64, só trabalharei com as legislaturas 1951-54, 1955-58 e 1959-62.
14. A Tabela 2 considerou todas as votações nominais de projetos originados no Executivo independentemente de quórum, o que resultou em um total de 310 votações. A Tabela 3 só considerou as votações que obtiveram quórum, por isso a redução do total para 125.
15. Com relação ao grande número de derrotas do presidente Collor os autores ponderam: "A proporção de derrotas não é assim tão baixa e indica algum grau de conflito entre o Legislativo e o Executivo. No entanto, cabe notar que a grande maioria das vezes elas se verificaram quando o governo não formou uma coalizão majoritária de apoio" (idem:30). Falarei mais sobre esse ponto adiante, nesta mesma seção.
16. Os especialistas em estudos legislativos utilizam o termo viscosidade (viscosity) para indicar a capacidade do Legislativo de resistir às tentativas do Executivo de lhe impor sua agenda. Ver Hedlund (1985:348).
17. W. G. dos Santos (1986) analisa o apoio dado pelo Legislativo às propostas desenvolvimentistas do governo JK e do segundo governo Vargas. Com base em evidências, contraria a tese de que o Legislativo, à época, por ser composto predominantemente pelos representantes do Brasil agrário, servia de obstáculo às tentativas de modernização econômica do país. Demonstra, ademais, que o Legislativo se tornou obstáculo intransponível à aprovação da agenda presidencial somente nos momentos em que sua capacidade decisória estava comprometida como um todo, isto é, no governo de Jango e ao final do segundo governo Vargas. A paralisia decisória do Congresso resultou da combinação da radicalização das preferências e a fragmentação das forças parlamentares, o que impediu a formação e manutenção de qualquer coalizão de governo dentro do Legislativo. Uma das conclusões de Santos é a de que a utilização da patronagem não é suficiente para recompor a base de apoio do presidente na Câmara no momento em que a distribuição e intensidade das preferências dos deputados são desfavoráveis ao presidente. Meu argumento pode ser entendido como complementar a essa tese, uma vez que estou defendendo o ponto de vista de a patronagem, sem o poder de agenda, não garantir ao presidente a coesão partidária necessária para a viabilização mínima de seu projeto na Câmara.
18. O indicador operacional utilizado para medir a coesão partidária é o índice de Rice, cuja fórmula é Ri = [% de votos sim - % de votos não]. Então, para o partido i, na votação nominal x, subtraio o percentual de membros que votaram sim do percentual de membros que votaram não, e tomo o valor absoluto da subtração como a coesão partidária. Nem todas as votações nominais ocorridas em plenário são relevantes por conta do baixo grau de conflito partidário. Como critério de relevância, e até porque meu objetivo aqui é comparar os dados, adoto o mesmo procedimento de Figueiredo e Limongi (1995b), isto é, só considero as votações em que no mínimo 10% da Câmara se opôs ao resultado final.
19. Lembre-se que não foram encontrados encaminhamentos de voto por parte das lideranças partidárias no período 1946-64.
20. Sobre a variação dos índices de coesão dos partidos nesse período, ver Amorim Neto e Santos (1997). Sobre a variação no comportamento dos partidos segundo os diferentes issues, ver Carvalho (1977) e Santos (1986).