Estudo do Ipea analisa a presença e a ausência do Estado nos 5.564 municípios brasileiros e lança luz para a melhor formulação de políticas públicas
Cultura - "São 2.943 cidades sem nenhum teatro, museu ou qualquer outro local público formal de prática cultural. Isso dá mais de 50% do território nacional, quase 85 milhões de habitantes sem acesso direto a equipamentos culturais gratuitos. É um dado que preocupa muito, que merece mais atenção das autoridades. A vida de um município começa pela cultura", alerta o organizador da pesquisa, Milko Matijascic, chefe da assessoria técnica da Presidência do Ipea. O estudo, que contou com a apoio dos coordenadores de áreas do Instituto, também revela que o Nordeste lidera a precariedade na área de cultura (estão na região 37,5% dos municípios não atendidos pelo Estado); e que 1.560 cidades não contam com qualquer patrocínio público para serviços de cultura.
O Ministério da Cultura (Minc) assina embaixo. "O papel do Estado é criar bases para que a produção e o consumo cultural aconteçam. E para isso tem que induzir o processo de construção de bibliotecas, museus e casas de cultura. Não dá para passar toda essa carga para a sociedade", pondera a coordenadora de Economia e Estudos Culturais do Ministério, Juliana Nolasco.
O problema, segundo a coordenadora, é a baixa institucionalização do setor e o orçamento apertado do Minc - hoje o governo federal investe entre 0,7% e 0,8% do Orçamento da União na área cultural.
O apoio a iniciativas da sociedade civil, através dos chamados "pontos de cultura", não consegue suprir a lacuna dos espaços públicos. Por isso mesmo, o Ministério aposta todas as fichas na aprovação de três importantes propostas que tramitam no Congresso Nacional: o Plano Nacional de Cultura (PNC), a mudança da Lei Rouanet e a proposta de emenda constitucional (PEC) 150/2003.
O PNC define diretrizes para o setor na próxima década e parte do princípio de que o Estado tem o dever de fomentar o pluralismo e promover a equidade e universalização de acesso à produção e consumo de bens e serviços culturais. A PEC 15/2003 turbina os recursos para o setor, determinando que 2% do orçamento federal, 1,5% dos estaduais e 1% dos municipais sejam aplicados diretamente em cultura. Já o projeto que muda a Lei Rouanet - o principal instrumento de investimento em cultura, hoje em dia - tem por objetivo a diversificação das fontes de financiamento e a democratização do acesso ao incentivo fiscal. O próprio ministro Juca Ferreira já declarou que, em 20 anos, a Lei Rouanet nunca produziu bons resultados, pois o dinheiro é muito concentrado no Rio de Janeiro e São Paulo - mesmo nessas duas cidades, 3% dos proponentes ficam com mais da metade dos recursos liberados.
O Minc também investe na aprovação do Vale Cultura, um benefício de R$ 50 mensais para trabalhadores de baixa renda usarem na aquisição de ingressos de cinema, teatro, museus, shows, livros, CD e DVD. "O mais importante é que a cultura passe a ser vista como vetor essencial para um novo projeto de desenvolvimento do País. Um dado positivo da pesquisa do Ipea é a inserção da cultura como fundamental para a qualidade de vida do brasileiro", conclui Juliana Nolasco.
Educação - A carência de creches é outro dado assustador, na opinião dos pesquisadores do Ipea. Ronnie Aldrin Silva, geógrafo e bolsista do Ipea que colaborou na sistematização dos dados, enfatiza: "São só 11 municípios sem creches públicas, mas a relação entre o número de habitantes e o número de creches é absolutamente insuficiente." Ele dá como exemplo duas cidades de Minas Gerais. Santa Luzia tem apenas uma creche pública para 227 mil habitantes; Betim, quatro creches para 500 mil habitantes. "Se não tem creche, as mães, em especial as mães solteiras, não podem trabalhar e a família está condenada à miséria", completa Milko Matijascic.
No Ministério da Educação, a secretária do Ensino Básico, Maria do Pilar Lacerda Almeida e Silva, vai ainda mais longe: "Poucas creches e pré-escolas acabam estimulando, ao fim e ao cabo, o trabalho infantil, já que crianças de sete, oito anos precisam fazer o serviço doméstico e cuidar dos irmãos menores para que as mães possam trabalhar". Maria do Pilar observa que a préescola consegue atender 75% das crianças brasileiras de quatro a cinco anos, mas que apenas 20% das crianças até três anos são atendidas por creches. O objetivo é ampliar essa cobertura para 50% até 2016.
Como? "O Fundeb já remunera a matrícula nas creches. Mas não remunera a construção, que muitas vezes é inviável para municípios mais pobres. Para bancar essa construção, o Ministério da Educação criou o Programa Pró-Infância, que já tem 1.080 convênios assinados e em breve terá mais 700." O esforço também é pela qualificação da oferta de educação infantil. "O objetivo não é ter um lugar para guardar crianças, mas sim um espaço de letramento, um espaço para ouvir e contar histórias, entre outras atividades", alerta a secretária.
Outra preocupação, na área de educação, é o ensino médio. O estudo do Ipea revela que 46 municípios não contam com escola pública de nível médio - a única região totalmente coberta é a Centro-Oeste. Mas o maior problema não é a oferta de vagas e sim o conteúdo. "O modelo curricular do ensino médio se tornou completamente anacrônico. A escola do ensino médio tem hoje a mesma concepção da escola dos anos 60, a escola está numa época e os jovens em outra", lamenta Maria do Pilar.
A explicação, para a secretária, é simples. Nos últimos 15 anos, a preocupação central do governo teria sido exclusivamente com a ampliação do ensino fundamental. "Isso fez com que as duas pontas do ensino básico, ou seja, o ensino médio e a educação infantil, tenham sido descuidadas", acrescenta. De qualquer forma, ela festeja a universalização do ensino fundamental, um dos indicadores mais positivos do estudo do Ipea: "É um dos maiores esforços feitos num país em tão pouco tempo. Como as pesquisas mostram que dificilmente os filhos têm escolaridade maior que a dos pais, isso garante que daremos um salto em termos de educação na próxima geração." Milko também ressalta que a universalização do ensino fundamental "é uma importante conquista".
O ensino superior é o que possui menor abrangência. Os pesquisadores do Ipea apontam a presença de apenas 249 instituições públicas de ensino superior no Brasil - concentradas em não mais que 157 municípios e 45% delas na Região Sudeste. O Censo Escolar Educação Superior 2008, divulgado mais tarde pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep/MEC), revela que essa oferta caiu para 236 instituições, hoje distribuídas em 235 municípios.
Saúde - A saúde é outra área que aponta dados positivos e negativos. Considerado como um dos maiores sistemas públicos de saúde do mundo e abrangendo desde simples atendimento ambulatorial até transplante de órgãos, o Sistema Único de Saúde (SUS) garante acesso integral, universal e gratuito para toda a população. O Sudeste concentra o maior número de atendimentos ambulatoriais, mas apenas dois dos 5.564 municípios brasileiros não possuem estabelecimentos ambulatoriais relacionados ao SUS: Paraíso (SP) e Mimoso de Goiás (GO).
Quanto a esse último dado, o Ministério da Saúde tem o cuidado de esclarecer que todos os 5.564 municípios brasileiros são cobertos por serviços de vigilância em saúde e que, para isso, não é necessário ter um "estabelecimento fixo". Para receber recursos do Teto Financeiro de Vigilância em Saúde, que são transferidos do Fundo Nacional de Saúde diretamente para o Fundo Municipal de Saúde, os municípios precisam cumprir uma série de exigências, entre elas a comprovação de estrutura e equipe compatíveis para realizar ações de vigilância em saúde.
"Outro exemplo de atuação da vigilância é o Sinan, o Sistema Nacional de Agravos de Notificação Compulsória. É para este sistema que os estados e municípios informam a ocorrência de casos das 41 doenças que obrigatoriamente têm de ser informadas ao Ministério, como botulismo, cólera, febre amarela e meningite", informa a assessoria de imprensa do Ministério.
Previdência e assistência social - Outra área que merece atenção especial, de acordo com o estudo do Ipea, é a Previdência Social. São 1.209 agências distribuídas em 950 municípios. "Um número pífio, que mostra não apenas a precariedade da Previdência, mas a necessidade de trabalharmos de outra forma em política social, de uma forma mais racional", avalia Milko Matijascic. Ele acredita que, a exemplo da África do Sul, os próprios municípios deveriam se responsabilizar pela identificação e encaminhamento das demandas dos cidadãos. "Quem melhor que a prefeitura para conhecer o que se passa no município? É claro que é impossível montar uma agência da Previdência em cada cidade." O ideal, segundo ele, é que o município defina suas carências e estabeleça a política de atendimento aos cidadãos e a encaminhe aos estados e à União, que se encarregaria da supervisão e do repasse de recursos. "Isso evitaria a multiplicação de agências e sobreposição de indevida de benefícios", destaca.
O próprio ministro José Pimentel argumenta: "Nós queremos a Previdência Social cada vez mais próxima das famílias, evitando deslocamentos de até 700 quilômetros de uma cidade a outra. É por isso que todos os municípios com mais de 20 mil habitantes terão uma agência do INSS."
Se é o Sudeste, que concentra o maior número de agências da Previdência e lidera o ranking dos benefícios previdenciários urbanos - até porque é a região que possui o maior número de municípios -, e se o Sul é considerado privilegiado em serviços públicos de saúde e educação, são os moradores do Nordeste que recebem praticamente metade dos benefícios rurais de Previdência Rural pagos no País. Também é o Nordeste que mais recebe benefícios do programa de assistência social Bolsa Família. Em 2008, 5,445 milhões de famílias nordestinas receberam um total de R$ 5,6 bilhões em recursos do governo. O montante representa mais da metade do total, que chegou a R$ 10,6 bilhões.
"O estudo confirma o senso comum. O Nordeste tem a população mais pobre do País e tem carências profundas em todas as áreas, embora seja possível perceber que todas as regiões do País apresentam sérias deficiências na cobertura de bens e serviços públicos", avalia o pesquisador Ronnie Silva. O economista Alexandre Guerra, consultor do Ipea que também colaborou na pesquisa, completa: "A presença do Estado segue a lógica inversa da pobreza. Os municípios pobres acabam sendo ainda mais prejudicados pela falta de serviços públicos."
Alexandre Guerra usa como exemplo o próprio Bolsa Família: "Os bancos públicos não estão nas localidades onde tem mais pobreza e onde está a maioria dos beneficiados pela transferência de renda. Para receber o benefício, a pessoa precisa se deslocar para um bairro ou até mesmo um município maior, onde existe uma agência bancária. É lá que acaba gastando boa parte do dinheiro, que deveria servir como uma alavanca para o desenvolvimento econômico local."
Bancos, estradas e trabalho - Nada mais nada menos que 2.968 municípios brasileiros não possuem nem sequer uma agência de banco público federal, como o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal e o Banco do Nordeste. A maioria das 6.663 agências dos bancos públicos federais está concentrada na região Sudeste, especialmente em São Paulo, que tem 1.375 agências. A região Sul é a segunda beneficiada, com 1.530 agências. Embora as instituições mantenham uma ampla rede de correspondentes bancários, por meio de casas lotéricas e agências dos correios, Milko Matijascic afirma que os correspondentes não suprem a ausência dos bancos: "O correspondente não é um especialista em assuntos financeiros e não pode orientar ou mesmo encaminhar o potencial usuário para ter acesso a crédito e para fazer aplicações financeiras que sejam adequadas ao seu perfil social, econômico e familiar."
Na área de trabalho, o destaque do estudo vai para a proporção entre emprego público e ocupações formais - 21%, na média, o que representa cerca de 10 milhões de pessoas empregadas na administração pública direta e indireta. O Poder Executivo reúne cerca de 79% do total de empregados do setor público do País; o Legislativo, 1,7%; e o Judiciário, cerca de 2,7%. Na administração indireta, estão cerca de 8% dos empregados do setor público de todo o País e nas empresas estatais, 8,4%. Na esfera municipal estão cerca de 50% dos servidores públicos e na federal, 15%.
"Se olharmos os países europeus, por exemplo, veremos que o número de funcionários públicos no Brasil está longe de ser exagerado. Na Suécia mais de 50% dos trabalhadores estão no serviço público. O ideal seria realmente um número grande de funcionários para bem atender a população. A grande questão é avaliar a eficiência dos serviços prestados e se esses servidores estão bem distribuídos por setor e por região", analisa Ronnie Aldrin Silva.
"O Estado tinha de estar presente onde na verdade ele não está", acrescenta Alexandre Guerra. Assim como os outros técnicos que colaboraram na pesquisa do Ipea, o economista parte do princípio de que a presença do Estado é fundamental, seja como agente regulador, que define regras do jogo, seja como aquele que proporciona condições necessárias para o funcionamento do mercado e, portanto, para o desenvolvimento social e econômico.
Nesse sentido, o estudo A Presença do Estado no Brasil: a Federação, suas Unidades e as Municipalidades é apontado por Milko Matijascic como "um retrato rigoroso do Brasil", que pode contribuir bastante para a elaboração dos planos de ação dos governos. Até junho, será concluída a segunda etapa da pesquisa, com uma avaliação qualitativa sobre o tipo de atendimento prestado pelo Estado.
Qual é o maior desafio no Brasil? As desigualdades sociais ou as regionais? "São duas dimensões distintas da assimetria que vivemos no País. Mas somos mais facilmente motivados a tratar, no setor público, as desigualdades de renda do que as regionais", reconhece o subsecretário de Ações Estratégicas da Presidência da República, Ariel Cecílio Garces Pares. "Temos que aproveitar essa pesquisa do Ipea para analisar a fundo as assimetrias que existem hoje entre as diversas regiões e traçar um planejamento público capaz de dotar os territórios mais carentes de ativos que possam atrair capital produtivo", afirma Ariel Pares.
O bom resultado conquistado com a política de benefícios sociais e transferência de renda está longe, segundo o subsecretário, de ser acompanhado por uma política efetiva de desenvolvimento regional. "O problema é que continuamos a tratar a política de desenvolvimento regional como fizemos no passado, com incentivos fiscais e alguns projetos estruturantes, que, embora importantes, são insuficientes", pondera.
Ariel Pares chama atenção para o fato de que não basta atrair uma ou outra indústria de peso para uma região mais carente: "Para que se estabeleça um ciclo de desenvolvimento sustentável, é preciso um conjunto mais complexo de serviços. Não adianta ter uma indústria se não tiver estrutura em volta, universidade, mão de obra, infraestrutura, fornecedores..."
Se é responsabilidade do governo federal dotar as regiões mais carentes de condições mínimas de saúde, educação, saneamento e infraestrutura - analisa Ariel Pares - , é obrigação dos municípios ter capacidade gerencial para construir seu próprio desenvolvimento econômico. "Só que os municípios mais pobres não têm gestores qualificados para formular projetos locais de desenvolvimento", pondera o subsecretário. Conclusão: uma política efetiva de desenvolvimento regional passa, necessariamente, não apenas por um planejamento territorial rigoroso, como também pela qualificação do setor público municipal.
Ariel Pares acrescenta ainda a necessidade de formulação de arranjos federativos em investimentos produtivos e infraestrutura. Arranjos que permitam, segundo ele, um diálogo eficiente entre os vários entes da federação, para alocação de recursos, "algo que, mal ou bem, já apresenta avanços no caso da educação, com o Fundeb, e da saúde, com o SUS", exemplifica.