Mentiras Plausíveis - Le Monde Diplomatique Brasil
Como no caso dos bancos, o sistema de saúde é drenado por meio de "saques" que excedem a capacidade de gerar novos tratamentos e outros produtos, como respiradores, medicamentos, máscaras, luvas, desinfetantes etc.
A Covid-19 mexeu com nossa imaginação. Seu ineditismo desestabilizou nossa percepção de futuro. São várias as dimensões da vida social afetadas pela crise sanitária, mas o avanço global dos vírus aguçou os temores mais urgentes quanto aos efeitos econômicos do confinamento a que ele nos submeteu.
Sempre que nos vemos desorientados pela inovação, buscamos ancorar nossa razão em alguma experiência acumulada no passado ou em outra área da nossa vida ou da realidade. Procuramos metáforas na "economia de guerra" ou mesmo na medicina, como "economia em coma" ou "em animação suspensa".
A linguagem é mais que um símbolo. Ela é sintoma da nossa busca por sentido e seu uso implica mais do que meramente um rótulo. É um prenúncio da ação. Linguagem é meio e, como profetizou McLuhan, o meio é a mensagem. Como qualquer modelo simplificado, a metáfora busca pôr em relevo o que se entende ser o "fio da meada" do problema, deixando de fora todos os detalhes que apenas geram confusão. Por isso, a escolha da metáfora é prenhe de implicações em termos da política pública.
O uso do pretexto de uma "economia de guerra" abre espaço para um aparato de ferramentas de controle social que podem ou não contribuir com o enfrentamento da crise, muito embora justifique ações abusivas do Estado. A metáfora sanitária, por sua vez, direciona nossa atenção aos problemas de diminuir o ritmo de funcionamento do metabolismo econômico para que o corpo social possa curar-se da infecção localizada em seu sistema de saúde. Com isso, as atenções da economia seriam concentradas apenas em alguns setores vitais (ou essenciais) para a preservação da vida material.
Alternativamente, pode-se pensar a pandemia como uma corrida bancária, porém focada no sistema de saúde. Uma corrida bancária decorre da perda de confiança no sistema bancário que começa com algum banco tendo sua solvência questionada. Bancos são caixas pretas. Geralmente só as abrimos depois da tragédia. O que importa é a dinâmica comportamental uma vez que a desconfiança se dissemina com elevada taxa de contágio. Vejamos.
Se um banco tem valor dos ativos inferior à soma dos passivos (ou seja, o dinheiro devido aos correntistas), pode-se dizer que o banco quebrou. Se houver desconfiança quanto a isso, há uma vantagem em ser um dos primeiros correntistas a sacar seus fundos antes que se esgote o montante que o banco tem em caixa. Quem chegar depois, corre o risco de ficar sem o seu dinheiro. Inicialmente, o medo fica localizado em alguma instituição particular e tenta-se conter o pânico ali.
No entanto, se não for contido, o pânico se espalha e começa a ameaçar bancos que tinham um cronograma de entrada dos rendimentos de suas aplicações (empréstimos a negócios rentáveis e a consumidores adimplentes) compatível com o ritmo médio de saques das suas contas. Este "choque comum" entre bancos mal e bem geridos contamina a todos. O contágio tem ritmo acelerado. As pessoas correm aos caixas para sacar de uma vez só quantias que seriam retiradas de forma espaçada no tempo. Se os bancos não contarem com uma forma de se livrar de seus ativos de maneira rápida e sem muitas perdas (o que chamamos de ativos líquidos), o dinheiro acaba e o pânico vai se generalizando. Clientes que inicialmente subestimaram a exposição do seu banco a tal problema passam a reagir de forma exagerada e deflagra-se um real "saqueamento" ao sistema bancário.
Para conter a sangria dos fundos, a autoridade monetária do país (o Banco Central) deve acalmar a população, garantindo que fará de tudo para manter os bancos solventes. Por exemplo, comprando todos os ativos que os bancos precisarem vender para saciar a corrida pelo dinheiro nos caixas. Se o público confiar na autoridade, o medo se dilui e o sistema bancário se salva, preservando toda a economia de efeitos secundários da corrida bancária.
A história das corridas bancárias nos ensinou que transparência e credibilidade são armas poderosas porque produzem confiança entre o público e as autoridades. A epidemia de ansiedade (ver texto de Robert Shiller aqui) é um típico problema de coordenação que ameaça os laços de confiança que mantêm funcional o sistema de promessas de pagamento a que chamamos de moeda.
Como vem apontando o Ministério da Saúde há semanas, a principal vítima da Covid-19 é o sistema de saúde. A baixa letalidade da doença é mais do que compensada pela longa duração do tratamento. Isso leva a um esgotamento súbito e persistente do "estoque" de leitos hospitalares disponíveis. Como no caso dos bancos, o sistema de saúde é drenado por meio de "saques" que excedem a capacidade de gerar novos tratamentos e outros produtos, como respiradores, medicamentos, máscaras, luvas, desinfetantes etc.
Um exemplo deste ataque fulminante é a recente corrida farmacêutica pela cloroquina. Jogo defensivo de soma zero: se alguém compra mais do que precisa, outra pessoa fica sem. O papel da autoridade é o de acalmar o pânico para evitar o esgotamento dos estoques do medicamento, o qual serve para tratamento de outras doenças. (compare esta diretriz com o que vem fazendo o presidente da República).
Outro ponto de contato entre o fenômeno bancário e o sanitário diz respeito à tentativa dos bancos de "estancar" a corrida bancária por meio da venda maciça de ativos no mercado financeiro. Dada a sua centralidade na operação financeira da economia, a autoproteção acarreta uma redução no valor geral dos ativos de toda a economia; isto, por sua vez, mina a capacidade de outros bancos "produzirem" liquidez no ritmo necessário. O estoque de liquidez disponível se esgota.
No caso da pandemia, a atuação dos agentes de saúde os expõe ao vírus e, conforme são contaminados, reduzem a capacidade de atendimento aos vitimados pela "causa" da corrida hospitalar e por outras doenças e condições de saúde. A resposta é a convocação de todos os profissionais de saúde (humana e animal). Ao recrutar profissionais sem experiência nas áreas de atendimento na linha de frente, alguma perda é esperada, seja em custo de treinamento seja na forma de resultados inferiores. A urgência da situação requer absorver estas perdas, para reduzir os danos sistêmicos. Não há resultado ótimo em meio ao pânico. Há apenas sobrevivência!
É importante entender que a vida em sociedade funciona com base em "mentiras plausíveis" que são aceitas convencionalmente em prol da estabilidade social. J. M. Keynes relembrou esta máxima a seus interlocutores quando Abba Lerner decidiu teorizar, nos anos 1930, que Estados que emitem sua própria moeda não tem qualquer restrição financeira (a chamada teoria das finanças funcionais que hoje anima André Lara Resende e sua recente aliança com a MMT). Mentiras plausíveis grassam pelos quatro cantos da vida social e se escondem nos meandros administrativos e normativos que regulam as relações sociais. Senão, vejamos.
Todo mundo sabe que o saldo que aparece no seu extrato bancário não está disponível para saque imediato (a partir de determinada quantia); mesmo assim, a maioria das pessoas jamais saca todo o seu dinheiro de uma vez. Similarmente, todos sabem que as saídas de uma casa de shows ao final do evento e a capacidade de lotação do metrô na hora do rush são menores do que a demanda.
Assim também ocorre com a saúde: a demanda por bens e serviços de saúde é, em geral, maior do que a capacidade de atendimento do sistema. Para isso, a sociedade desenvolveu mecanismos de seleção de acordo com a prioridade. Os planos de saúde fazem com o atendimento privado o que as filas de espera fazem com o SUS. Ao diluir no tempo os saques sobre o sistema, este aparato de "triagem" compatibiliza a demanda à capacidade de atendimento. Deve-se reconhecer que o sistema é imperfeito, heterogêneo e produtor de muitas injustiças. Por ser um típico problema de recursos comuns, nenhum país jamais conseguiu equacionar perfeitamente seu sistema de saúde. Não à toa, esta preocupação tende a ocupar as melhores mentes do planeta, indo de Bill Gates a Kenneth Arrow (Nobel de Economia em 1972), para ficarmos em dois exemplos mais notórios.
Portanto, um sistema cujo equilíbrio é bastante sensível em condições normais de temperatura e pressão é levado à beira do colapso em situações em que o "choque" de demanda é agudo e sistêmico e, portanto, não pode ser contido de forma localizada. A triagem torna-se um mundo paralelo em que "escolhas de Sofia" se tornam parte deste sombrio cotidiano.
Até este ponto, muitos são os pontos de contato entre as dimensões bancária e sanitária. Mas, na prática, a teoria é outra.
Autoridade sanitária não é um Banco Central
Diferentemente de uma corrida bancária, em que o Banco Central pode criar, ilimitadamente, depósitos à vista do nada (ex nihilo) para estancar a fuga estabanada em direção à liquidez, o Ministério da Saúde tem poder de fogo bem mais limitado.
O sistema de saúde tem uma oferta rígida, cuja expansão ocorre apenas lentamente, resultado de imenso esforço de investimento. Assim como nenhum país tem uma estrutura hoteleira adequada para sediar os jogos olímpicos (ou uma copa do mundo), nenhum sistema de saúde é equipado para lidar com surtos de demanda. A saída é usar os domicílios das famílias como extensão do sistema hoteleiro e, no presente caso, do sistema hospitalar. Segue-se daí a recomendação de isolamento de pacientes sintomáticos em seus lares. Dada a baixa letalidade da Covid-19, nosso sistema imunológico é, na maioria dos casos, capaz de combater a infecção sozinho. O sistema de saúde ficaria reservado apenas para os casos mais agudos, geralmente a pacientes mais idosos e portadores de comorbidades.
Por estes motivos, a quarentena não busca apenas a conter o contágio, mas desacelerá-lo, enquanto a capacidade de atendimento da rede possa ser ampliada, de forma a dar conta do pico de demanda sobre o sistema. Porém, este objetivo só pode ser atingido mediante um monumental esforço de coordenação dos comportamentos individuais. E aqui entra o papel das entrevistas coletivas diárias do Ministério da Saúde e das manifestações das autoridades.
Se excluirmos da equação a bizarrice de um chefe do executivo que desautoriza seu ministro da saúde, o primeiro problema é evitar uma luta fratricida entre estados da federação pela compra dos estoques de equipamentos e insumos hospitalares. O comportamento defensivo leva ao acúmulo preventivo de estoques de insumos, gerando escassez em outros locais (o exemplo da cloroquina cabe aqui também). É um jogo de sintonia fina, em que os recursos precisam ser mobilizados com rapidez para os fronts de avanço da doença.
Uma vez administrado este problema de coordenação, há dois desafios adicionais, a saber: a elevada dependência do setor de saúde com relação às importações e a extremada de desindustrialização sistêmica que já dura quatro décadas.
O primeiro desafio é, portanto, importar equipamentos e insumos hospitalares no ritmo necessário para conter o avanço da epidemia. Sob a disciplina dura da hiperglobalização que Dani Rodrik tão bem descreveu em O Paradoxo da Globalização, formou-se uma crença cega na lisura e na flexibilidade das cadeias globais de valor e no potencial de acomodação da demanda do livre comércio.
Enquanto ainda se vendia a cartilha das vantagens comparativas e do Estado mínimo para os países pobres e emergentes, a China construía sua dominância tecnológica e produtiva em diversos segmentos industriais. Esta liderança que hoje tira o sono de Donald Trump (da qual o caso Huawei é apenas uma das facetas) resulta do modelo de governança que Elias Jabbour rotulou como "economia do projetamento". Este ousado uso do arsenal de política industrial permitiu à China concentrar a quase totalidade do fornecimento de equipamentos e insumos hospitalares, hoje cruciais para o enfrentamento das crises sanitárias nacionais. Com efeito, fosse a epidemia localizada em alguns países, isso não seria um problema. Todavia, sendo uma pandemia, a corrida sobre os estoques mundiais de produtos hospitalares levou a uma disputa selvagem entre os sistemas de saúde nacionais, em que os mais poderosos financeiramente têm vantagem na aquisição, reproduzindo os aspectos mais flagrantes da dinâmica centro-periferia, captada pelos estruturalistas latino-americanos desde a década de 1950.
O baixo poder de barganha do Brasil no comércio internacional levou o ministro da educação a usar estratégias diplomáticas de gosto questionável para motivar o governo chinês a vender respiradores para o Brasil. A bizarrice decorre da incapacidade da nossa indústria de atender às nossas demandas emergenciais por estes equipamentos e insumos hospitalares. A acelerada desindustrialização da economia brasileira desde a década de 1980 reduziu sua flexibilidade produtiva, limitando o espaço de reconversão de seu complexo produtivo para atender a uma aguda crise de abastecimento de produtos e serviços de atendimento à saúde.
Como apontou Mariana Mazzucato em artigo recente para o periódico britânico The Guardian, o ocidente sofreu por décadas a imposição dos princípios de eficiência de mercado, as quais levaram a uma racionalização dos sistemas de saúde que os tornou inaptos a lidar com crises sistêmicas. Infelizmente, a atenção hipertrofiada dos economistas convencionais na estabilidade fiscal e monetária de curto prazo baseada apenas em reformas estruturais. Ignorou-se por completo a importância da estabilidade estrutural e da atualização tecnológica das matrizes industriais nacionais. O efeito foi a redução irrecorrível da plasticidade produtiva para enfrentar choques sistêmicos como o atual.
Ao que tudo indica, até o momento, países com melhores estruturas de planejamento estatal têm respondido mais efetivamente às externalidades e falhas de coordenação criadas pela crise sanitária. Na Alemanha e nos países do norte da Europa, a resposta foi mais rápida e mais bem coordenada, e até o momento os efeitos da epidemia têm sido mais contidos.
Estes exemplos reforçam a importância da criação de capacidade estatal para coordenar políticas públicas, uma postura que começa a ganhar adeptos na economia convencional. A proposta de um "seguro sistêmico" de curto prazo (Frydman e Phelps PS 2020) transcende o gasto governamental na sustentação da despesa agregada e no alívio de condições financeiras das empresas. Trata-se de uma mudança qualitativa que prevê "intervenções em larga escala para direcionar a produção e a distribuição de bens e serviços" no sentido da reconversão industrial prevista no Defense Production Act (DPA) dos EUA. Mesmo assim, investido de seu verniz liberal (pouco convincente), o governo Trump tem hesitado em acionar a DPA durante a atual crise, embora a tenha acionada centenas de milhares de vezes durante sua gestão.
No caso brasileiro, a situação é ainda mais grave. A Lei de Liberdade Econômica, sancionada em setembro de 2019, deu o golpe de misericórdia na capacidade de reação do Estado a crises humanitárias em solo pátrio. A Medida Provisória 881/2019 que lhe deu origem estava prenhe de inúmeros "jabutis", gíria legislativa que retrata a inserção de temas divorciados da matéria central do projeto de lei.
Dentre as várias medidas de flexibilização das leis trabalhistas, a lei aprovada embute duas importantes revogações que passaram ao largo das atenções da imprensa. A primeira é a extinção (art. 6º.) do Fundo Soberano do Brasil, criado em 2008 para estabilizar as oscilações dos preços das commodities comercializadas no exterior. A segunda é a revogação da Lei Delegada no. 4, de 26 de setembro de 1962, a versão brasileira da Defense Production Act dos EUA.
Particularmente relevante no contexto da crise sanitária, Lei Delegada 4/62 atribuiu ao Estado a prerrogativa de garantir "a livre distribuição de mercadorias e serviços essenciais ao consumo e uso do povo", em especial para os casos de crises de abastecimento. Sem a lei e sob o viés neoliberal da equipe econômica do governo Bolsonaro, o Estado brasileiro renunciou à prerrogativa de coordenar diretamente o processo econômico, essenciais em momentos como o atual. A Lei 13.979, de 6 de fevereiro de 2020 que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública não estabeleceu o retorno de tais instrumentos de maior alcance; ficou limitada aos mecanismos de controle sanitário (isolamento, quarentena, realização compulsória de testes e exames) e administrativos (requisição de bens e serviços e dispensa de licitação).
Com efeito, o que vemos no Brasil é a mesma timidez e hesitação do governo Trump em lançar mão do arsenal do Estado para enfrentar esta emergência humanitária em solo pátrio.
A paralisia decisória inflama as tensões políticas já bastante agravadas no país e incitam o velho conflito entre grupos de interesse por fatias do orçamento – agora – de guerra. E, como foi salientado amplamente durante os debates sobre o teto de gastos, o poder de mobilização e de articulação do lobby e das corporações tende a empurrar o custo do ajuste para os setores menos organizados. Daí o contraste entre a rapidez na aprovação da possibilidade de suspensão dos contratos de trabalho e a lentidão na liberação dos recursos para o alívio financeiro das famílias e dos trabalhadores.
Ademais, chama atenção que dos mais de R$ 800 bilhões de reais até aqui previstos, apenas R$ 90 bilhões sejam destinados ao suporte às famílias mais carentes, enquanto não há limite para a compra de ativos e créditos privados por parte do Banco Central. Ainda que esta medida seja correta do ponto de vista econômico, é inevitável assinalar a desigualdade de acesso que ela gera aos recursos do Estado.
No plano da ideologia e das crenças, no sentido adotado pelo neoinstitucionalismo de Douglass North, nossa elite econômica insiste em subutilizar o arsenal do Estado, mesmo em face de uma calamidade mundial. As classes abastadas temem que as "mentiras plausíveis" da austeridade e do liberalismo infantil sejam desmascaradas para a população.
A demora e a negligência das autoridades em acionar os canhões fiscais e monetários para blindar a nossa economia são demonstrações claras de quem insiste em discutir a vã filosofia enquanto o país pega fogo. A população começa a ver que o rei está nu e nitidamente despreparado para lidar com um desafio desta magnitude.