A Lei do Gás após a Crise no Amapá
08/12/2020 15:00:00 / por BMJ Consultores
Por Mónica Banegas e Vinícius Teixeira
O ano de 2020 foi quando a Lei do Gás (PL 6407/2013) finalmente avançou na agenda legislativa. Após sete anos de tramitação, o projeto foi aprovado na Câmara dos Deputados e agora aguarda ser pautado no Senado Federal, onde se converteu no PL 4476/2020. A aprovação neste ano só foi possível devido à intensa articulação entre parlamentares e o setor industrial desde 2019 sobre o projeto.
Nessa negociação, chegou-se ao acordo de produzir um texto mais neutro, que não favorecesse nenhum segmento em particular e não adentrasse temas polêmicos, como a criação de um operador nacional nos moldes do Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS), e tampouco dispusesse sobre questões tarifárias. A materialização desse acordo foi o projeto de lei substitutivo apresentado pelo deputado Silas Câmara (REPUBLICANOS/AM) na Comissão de Minas e Energia, aprovado em 1º de setembro na Câmara dos Deputados.
A matéria estabelece, entre outras medidas, novas regras para acesso à infraestrutura de dutos, adota o modelo de entradas e saídas na comercialização de gás e o regime de autorização para a construção de gasodutos de transporte. Com a abertura do mercado e a facilitação para a entrada de novos agentes, o setor espera que o gás seja comercializado a preços mais competitivos para a indústria. Em adição, espera-se aumentar os volumes de gás natural no mercado interno com o livre acesso dos gasodutos de escoamento, diminuindo a queima e reinjeção de gás nas plataformas e aumentando a oferta interna. Sobre esse ponto, vale ressaltar que já foi fechado acordo de compartilhamento das Rotas 1, 2 e 3 entre a Petrobras e empresas do segmento petrolífero, sendo o primeiro passo para a criação do Sistema Integrado de Escoamento (SIE), mesmo antes da aprovação da obrigatoriedade prevista na lei.
Destaca também a simplificação da comercialização de gás, cuja contratação passará a ser pelo sistema de "entradas e saídas" em vez do atual modelo "ponto a ponto". Ou seja, a comercialização de gás natural se dará por uma contratação única, em vez do "empilhamento de contratos" a cada trecho de duto como é feito hoje, simplificando o mercado de gás.
A pauta é bem vista pelo ministro da Economia Paulo Guedes, que sempre apresentou especial interesse pelo tema do gás e desenvolve no Poder Executivo a iniciativa do Novo Mercado de Gás, que promete o "choque de energia barata". Alinhado com o setor industrial, o ministro vê a redução do preço da energia por meio do barateamento do gás natural, insumo largamente utilizado pela indústria não apenas por seu poder energético, como também como matéria-prima da indústria química.
Todavia, é também verdade que o gás avançou neste ano mais pela articulação do setor produtivo com o Congresso do que pela capacidade de negociação política do Ministério da Economia. Em outubro, a Secretaria de Governo havia afirmado que a Lei do Gás, assim como a Lei de Falências (PL 4458/2020), eram prioridade. Ao contrário da Lei do Gás, a Lei de Falências, de fato, chegou a ser aprovada no Congresso no final de novembro.
Analisando os eventos recentes, vale ponderar também os impactos da crise de energia no Amapá para as perspectivas de andamento da Lei do Gás. O episódio trouxe à tona temas relevantes sobre o texto em discussão, com destaque para a inclusão de térmicas inflexíveis na base do sistema de forma a garantir a segurança de suprimento.
Desde um ângulo histórico, o Amapá foi conectado ao Sistema Interligado Nacional (SIN) em 2015. Com isso, o estado passou a contar com as linhas de transmissão para garantir seu abastecimento energético, possibilitando a desativação de térmicas a diesel. Com a ocorrência do apagão, a dependência do estado do SIN foi trazida à tona, suscitando o debate sobre termelétricas enquanto garantidoras da segurança energética, dado seu caráter despachável. Dadas as informações disponíveis, é de amplo consenso que o problema do Amapá não se deu pela desativação das térmicas, mas sim por uma questão gerencial multinível, envolvendo tanto empresas como entidades reguladoras. Todavia, nem por isso a discussão (que sim, é meritória) deixou de ser catalisada pelo episódio.
A inclusão das térmicas é defendida, em especial, pelo senador e ex-ministro de Minas e Energia Eduardo Braga (MDB-AM). Setores que apoiam a transformação para uma matriz energética mais limpa são contrários à medida. Há outro ponto também daqueles que acreditam que o fomento de térmicas inflexíveis levam a um subsídio cruzado ao setor gasífero. Se, por um lado, a contratação de térmicas inflexíveis representam uma operação privilegiada ao setor de gás natural, é também válida a consideração que o aumento exponencial das renováveis demandará uma base firme para segurar a intermitência. Nesse sentido, o gás natural, que é globalmente visto como uma energia de transição, pode ser empregado para sustentar a intermitência e, gradualmente, promover a redução do uso de termelétricas a diesel e carvão, opções mais poluentes.
A matriz energética a nível nacional construída nas últimas décadas que beneficia o binômio hidrelétricas e termelétricas enfrenta agora a complexidade do avanço das renováveis, com destaque para solar e eólica. Os benefícios da sustentabilidade agregadas pelas fontes são indiscutíveis, mas há de se considerar o debate também sob a ótica da segurança energética, ou seja, analisar de perto a inclusão de fontes intermitentes na matriz elétrica. Nessa discussão de sustentabilidade, a energia inflexível ficou comprometida.
O Ministério de Minas e Energia enxerga a possibilidade de incluir a modalidade por outros meios, como a retirada de restrições por decreto para que as térmicas inflexíveis participem dos leilões em 2021 e por meio da inclusão do debate dentro da reforma de modernização do setor elétrico, no formato do Projeto de Lei 232/2016. As medidas visam contribuir para destravar o marco do gás, mas possuem capacidade limitada dentro do Parlamento.
Levando o clima político em consideração, é esperada mais uma rodada de discussão mais incisiva sobre o a inclusão de térmicas na base, o que compromete a celeridade da aprovação da Lei do Gás e vai na contramão da proposta de um texto neutro, que foi o que possibilitou o avanço da matéria na Câmara dos Deputados. Antes do episódio, o cenário tendia a favorecer a deliberação do novo marco do gás ainda em 2020, dependendo unicamente do acordo costurado entre o governo e os demais senadores na casa.
O processo de negociações dos políticos mais envolvidos no tema, como Eduardo Braga e o líder do governo, Fernando Bezerra (MDB/PE), não contava com o cenário de crise, que começa a dar espaço para um senso forte de "busca por justiça". Por tratar-se de um debate de acesso a um direito básico, altamente caro para a população, o episódio motivou diversas ações, vocalizadas por políticos influentes da região – como o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM/AP) – buscando questionar a eficiência no equilíbrio da segurança energética. Nesse sentido, a tramitação agora da Lei do Gás deve contar com esta nova variável.
Foi evidente que o episódio no Amapá também teve efeitos em outros temas, como a tentativa judicial de afastar as diretorias da ANEEL e do ONS, assim como a crescente pressão sobre o alto escalão do MME, que passou a sofrer com o avanço de parlamentares sugerindo a retirada do ministro Bento Albuquerque. A pressão traduzida em decisões unilaterais ou apresentação de requerimentos de cassação de mandatos acaba mobilizando o Poder Executivo e seu aparato regulatório para conter os desdobramentos negativos da situação para o governo Bolsonaro e o mercado. A pauta prioritária, que antes do 3 de novembro conseguia garantir os próximos passos para uma das reformas mais esperadas pela indústria, fica comprometida com a gestão de crise.
O senso de justiça inerente ao cenário no Amapá representa uma reivindicação legítima dentro da democracia brasileira. Mas ainda é oportuno destacar que esse novo anseio está vinculado a um momento específico, que pode se intensificar ou se debilitar. É nesse sentido que, pensando a longo prazo, a retomada da deliberação de um dos marcos legais mais importantes para o desenvolvimento de infraestrutura no país tende a ter mais possibilidade de ser aprovada da maneira mais congruente com as expectativas do mercado.
O Congresso hoje tende a estar focado em ampliar debates investigativos na área de energia, esperando apontar as principais causas que levaram ao cenário atual no estado. É por isso que, para discutir a alocação de abundância de recursos contida na Lei do Gás, o momento político deve ser compatível com este movimento para que o debate ocorra da forma mais consensual possível, conforme ocorreu dentro da Câmara dos Deputados em setembro.
Desta forma, há ainda a necessidade de pesar o setor gasífero em conjunto com o setor elétrico. Os rumos que tomarão a Lei do Gás devem estar de acordo com o Código Brasileiro de Energia Elétrica, apresentado pelo deputado Lafayette de Andrada (REPUBLICANOS/MG), no esforço de compilar todo o ordenamento legal do setor elétrico em um texto coeso e atualizado. E, com o setor elétrico cada vez mais interligado com outros setores, há de se ter em mente a necessidade de pensar de forma conjunta.
Fechar acordos dentro da classe política no meio de um episódio que está gerando instabilidades diversas no ambiente regulado não é fácil. Esse cenário, somado com outros inúmeros casos de incerteza, como a questão fiscal, protela os avanços setoriais. Oportuno ainda mencionar que o governo negocia a aprovação da Lei do Gás ainda para esse ano antes do recesso parlamentar, que inicia em 23 de dezembro. Ainda que a conclusão das pautas fique para 2021, sem dúvidas, é possível ter mais otimismo do que tivemos no ano anterior ao olhar para expectativas de aprovação.
De toda forma, a Lei do Gás, assim como o Código Brasileiro do Setor Elétrico e diversas outras pautas do setor, terminarão o ano com um saldo positivo. Que não acabe o gás dessa discussão!