O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DOS ATOS DE REGULAÇÃO ECONÔMICA E SOCIAL: LIMITES E POSSIBILIDADES. - PDF
O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DOS ATOS DE REGULAÇÃO ECONÔMICA E SOCIAL: LIMITES E POSSIBILIDADES.
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Emanuel Lancastre Aragão
1 0 O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DOS ATOS DE REGULAÇÃO ECONÔMICA E SOCIAL: LIMITES E POSSIBILIDADES. Jádney Flávio de Melo Aragão i EIXO TEMÁTICO PESQUISA FORA DO CONTEXTO EDUCACIONAL. Resumo A Constituição de 88 é uma constituição dirigente, regulamentando as relações econômicas e sociais. A intervenção, todavia, não está livre de equívocos, sanáveis pelo controle de constitucionalidade de normas que violem a constituição. Isto é feito de forma difusa ou concentrada. Na forma difusa qualquer juiz pode realizar a verificação de compatibilidade; na forma concentrada, só órgãos especiais, quando se observa se ações ou omissões públicas estão atacando a Constituição. Quando o Estado regulador atua o faz através de leis, regulamentos ou de atos normativos de agências reguladoras. Quando a lei fere a constituição pode ser combatida pelos dois modelos de controle, quando a incompatibilidade se revelar num regulamento, só poderá haver controle concertado por ADPF, quando a atuação lesiva vier por atos de agências reguladoras estarão disponíveis o modelo difuso, a ADO e a ADPF. Palavras-chave: controle, constitucionalidade, regulação econômica. Abstract The Constitution of 1988 is a head constitution, regulating the social and economic relations. The intervention, however, is not free of mistakes, remedied by the control of constitutionality of provisions that violate the constitution. This is done in a diffuse or concentrated form. In a diffuse form any judge can carry out verification of compatibility, in a concentrated form, special organs only, when there are public actions or public omissions are attacking the Constitution. When the regulator Estate acts does so through laws, regulations or normative acts of regulatory agencies. When the law hurts the constitution can be tackled by the two models of control, when the mismatch is found in a regulation, there can only be repaired
2 1 control by ADPF, when the harm act comes from the acts of regulatory agencies it will be available the diffuse model, the ADO and ADPF. Key words: control, constitutionality, economic regulation INTRODUÇÃO O presente artigo tem como objetivo discutir os limites e possibilidades de se efetuar o controle de constitucionalidade de atos estatais regulatórios, dentro de um contexto de constituição dirigente e interventiva como é a brasileira de Crê-se que para atingir esse desiderato, deve-se percorrer uma trajetória delimitada por, pelo menos, três marcos. Primeiro, é indispensável passar pela estação da análise revisional do que é o controle de constitucionalidade. Após, passar pela discussão da natureza dos atos regulatórios, para afinal, atracar na análise dos limites e possibilidades de se realizar o controle de constitucionalidade destes atos de regulação. Em razão disso, será necessário fazer um estudo interdisciplinar, na medida em que o controle de constitucionalidade está sob o olhar mais refinado da doutrina constitucional, a exemplo de BARROSO, MENDES, SARMENTO, CUNHA JÚNIOR, enquanto que a natureza dos atos regulatórios vai encontrar prodigalidade em administrativistas como DI PIETRO, BANDEIRA DE MELO E CARVALHO FILHO. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE De forma simplificada, pode-se dizer que o controle de constitucionalidade é um sistema de proteção da supremacia constitucional. Mas por que proteger a Constituição? Que significado tem isso? Essa proteção se justifica, por pelo menos duas razões - uma política e outra jurídica. Com efeito, a Constituição é a maior manifestação de soberania popular de um Estado, isto porque se revela como a carta política através
3 2 da qual um povo se estabelece ou se reorganiza de forma soberana sobre um território para atingir determinadas finalidades. Nesse sentido, afirma SLAIBI FILHO que se denomina ao sistema de controle de constitucionalidade ao conjunto de instrumentos decorrentes da própria constituição para a salvaguarda de sua supremacia, fundando-se na necessidade de preservar a soberania do Poder Constituinte em face de qualquer outro poder.(2009, p.140) Doutra banda, ele se justifica também porque, no mundo, a partir da segunda guerra mundial, e, no Brasil, a partir de 1988, se estabeleceu o que parte da doutrina convencionou chamar de neoconstitucionalismo, que vem a ser na lição de CUNHA JÚNIOR (2009) uma nova teoria jurídica que estabeleceu o Estado Constitucional de Direito e transportou a Constituição para o centro do ordenamento jurídico, subordinando-lhe a legislação. No mesmo diapasão BARROSO (2006, p. 59 ) explica que o ambiente filosófico em que floresceu foi o do pós-positivismo, tendo como principais mudanças de paradigma, no plano teórico, o reconhecimento de força normativa à Constituição, a expansão da jurisdição constitucional e a elaboração das diferentes categorias da nova interpretação constitucional. Além disso, acrescenta SARMENTO (2009), preferindo identificar o fenômeno como um novo paradigma na teoria jurídica e na prática dos tribunais, que o neoconstitucionalismo se caracterizada, além de outros, pelo reconhecimento da força normativa dos princípios jurídicos e valorização de sua importância no processo de aplicação do Direito, pela constitucionalização dos Direito, pela reaproximação do Direito e com a moral, bem como pelo ativismo judicial na defesa dos valores constitucionais. Em verdade, a partir de 1988, corroborado por sucessivas decisões Supremo Tribunal Federal, o ordenamento brasileiro se reestruturou, configurandose como um sistema escalonado de normas, entendido estas como o conjunto de
4 3 princípios, normas e postulados, que rege a sociedade, pondo a constituição no seu centro, como referência formal e material. Proteger a Constituição, por essas razões, é preservar a vontade soberana do povo e manter a unidade do ordenamento jurídico. Mas como se faz o controle? Pode-se apontar pelo menos, três modelos: o modelo americano, o europeu e o brasileiro, sendo este uma adaptação dos dois anteriores. Diz (VICENTE E ALEXANDRINO, 2010, p ), que o controle de constitucionalidade difuso tem sua origem nos Estados Unidos da América (EUA) sendo, por esse motivo, conhecido como sistema americano de controle e baseia-se no reconhecimento da inconstitucionalidade de um ato normativo por qualquer componente do Poder Judiciário, juiz ou tribunal, em face de um caso concreto submetido a sua apreciação. Dizendo de outro modo, modelo americano ou difuso é aquele efetuado por qualquer juiz ou tribunal, no curso de uma demanda concreta, como incidente dela. Em função do que, podem suscitá-lo, as partes, terceiros intervenientes, órgão do Ministério Público, e o próprio judiciário, por quanto obrigado a zelar pelo cumprimento da constituição. É um controle concreto porque se dá na busca da solução de um conflito de pretensões, é um controle subjetivo, na medida em que envolve interesses de partes definidas, é incidental por não ser a questão principal do processo, exigindo a apreciação da matéria antes da questão de mérito, e é exercido por via de exceção, por ser o fundamento com base no qual a parte pede o acolhimento de seu pedido. efeitos De resto, conforme leciona (NOVELINO, 2010) sua decisão produz inter partes e ex tunc, por considerá-la incompatível com a lei maior. A modulação temporal dos efeitos da decisão, quando justificada por razões de segurança jurídica ou excepcional interesse público, tem sido excepcionalmente admitida pelo Supremo Tribunal Federal, podendo ser conferidos efeitos ex nunc ou pro futuro, desde que haja
5 4 manifestação expressa de mais de dois terços de seus membros. (p. 246) Do outro lado, tem-se o controle concentrado ou o modelo europeu, que é aquele que leva a um tribunal constitucional a verificação de compatibilidade vertical de uma norma legal com norma constitucional ou a ela equiparada, sem vinculação com qualquer caso concreto. Conforme ensina CARVALHO (2009) seu objetivo é retirar do ordenamento jurídico a lei ou ato normativo em tese, tidos por inconstitucionais. É um controle concentrado por que sua competência é reservada a determinados órgãos, é principal por que se dirige diretamente à questão constitucional, abstrato, por não haver litígio concreto em discussão, objetivo por que os disputantes não são partes propriamente ditas, não estão em jogo seus pessoais interesses, e se exercita mediante ação. Diferentemente do que ocorre no controle difuso, não é qualquer pessoa que pode provocar o controle concentrado. Existem legitimados definidos no Art. 103, II da Constituição de 1988, que se definem por serem entidades, órgãos ou agentes políticos, como o Presidente da República, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Câmara dos Deputados, a Mesa da Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal, o Governador do Estado ou do Distrito Federal, o Procurador-Geral da República, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, Partido Político com representação no Congresso Nacional e Confederação Sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. A despeito dessa relação taxativa e limitada dos legitimados, entende MENDES (2006) que esse foi um dos avanços introduzidos no ordenamento nascido após a ditadura militar, na medida em que passou a reforçar o controle abstrato de normas, possibilitando que as questões constitucionais mais relevantes fossem apreciadas mediante um processo objetivo. Importante destacar que seu exercício se dá através de ações específicas. São elas: Ação Direita de Inconstitucionalidade (ADI), Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO), Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), Ação Direita de Inconstitucionalidade Interventiva (ADI Interventiva) ou
6 5 Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), cada uma delas com especificidades que se revelam no objeto atacado, nos propósitos que buscam, no parâmetro sobre os quais a verificação de compatibilidade é feita, nos intervenientes do processo e nos efeitos das decisões cautelares e de mérito. A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Ação (ADI) se presta a apreciar a constitucionalidade de Lei ou ato normativo federal, estadual ou do Distrito Federal no exercício de competências estaduais, que tenha entrado em vigor após o parâmetro constitucional pretensamente violado, que sejam dotados de abstração, generalidade e normatividade, que busquem seu fundamento de validade diretamente da constituição, isto é, que sejam autônomos e que permaneçam em vigor. 2010, p. 72), Cumpre salientar que, como observa (VICENTE E ALEXANDRINO, O direito municipal (Lei Orgânica e leis e atos normativos municipais) não pode ser impugnado em sede de ação direta de Inconstitucionalidade. O direito municipal só poderá ser declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal no âmbito do controle difuso, quando uma controvérsia concreta chega ao tribunal por meio de recurso extraordinário, ou, excepcionalmente, por meio de argüição de descumprimento de preceito fundamental ADPF. A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) é a ação apropriada para combater a inércia do poder público em elaborar atos legislativos ou administrativos necessários para a efetivação de direitos constitucionais garantidos por normas de eficácia limitada. No dizer de LENZA (2010, p. 306) Trata-se de inovação da CF/88, inspirada no Art. 283 da Constituição Portuguesa. O que se busca através da ADO é combater uma doença chamada pela doutrina de Síndrome de inefetividade das normas constitucionais. Importante observar, em razão dos propósitos desse trabalho, é que não somente a ação pode ser lesiva à Constituição, mas também a inércia, o não fazer. Além disso, importante destacar que não apenas a omissão na produção de atos legislativos ataca a ordem constitucional, mas também a inércia de órgãos estatais em praticar atos administrativos necessários à plena aplicabilidade desses
7 6 direitos. Assim, a ADO pode ser promovida para combater omissão legislativa ou administrativa. A Ação Declaratória de Constitucionalidade é uma espécie de ferramenta de controle concentrado cujo objetivo é desfazer controvérsia judicial sobre a constitucionalidade de uma lei ou ato normativo federal, confirmando-a como compatível com o ordenamento vigente, substituindo, dessa forma, a presunção relativa de constitucionalidade em absoluta. As principais diferenças entre a ADC e a ADI localizam-se no seu objeto, que só pode ser lei ou ato normativo federal, excluindo-se, os estaduais e municipais e na exigência de controvérsia judicial como requisito de admissibilidade para a sua propositura. A Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental é a última das ações concentradas. Trata-se, na verdade, de uma ação residual, na medida em que busca, até certo ponto, o preenchimento do sistema de controle de constitucionalidade brasileiro, especialmente porque define seu parâmetro constitucional como preceitos fundamentais, embora não esteja claro o que isso significa. SLAIBI FILHO (2009) explica, seguindo orientação de abalizada doutrina, que preceitos fundamentais poderiam ser valores como soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, valores sociais do trabalho e livre iniciativa, pluralismo político, isonomia, democracia, as cláusulas pétreas, enfim, as regras basilares da Constituição. Em que pese intentar proteger os mais importantes valores consagrados na Constituição, a ADPF foi limitada pelo legislador, por pelo menos duas razões a imposição de legitimação restrita e caráter subsidiário, o que significa, nesta última hipótese, não poder ser manejada se já outro remédio jurídico houver que seja capaz de obter resultado satisfatório em relação a ofensa proclamada. De forma geral, além dos preceitos fundamentais, que serão definidos em cada caso pela Suprema Corte, pode-se atacar por ADPF o direito préconstitucional em busca do reconhecimento de sua não recepção ao novo
8 7 ordenamento e o direito municipal ou distrital, no exercício de competências municipais. A NATUREZA DO DIREITO REGULATÓRIO Falar em Direito Regulatório é pensar antes de tudo no modelo de Estado e seu relacionamento com a sociedade no tocante a seu regime de produção, a partir do que se pode dizer que duas figuras protagonizam essa realidade. Ou o Estado se revela abstencionista ou interventivo. Estado Regulador situa-se nessa segunda vertente, permitindo a CARVALHO FILHO (2010, p. 992) ensinar que Estado Regulador é aquele que através de regime interventivo, se incumbe de estabelecer as regras disciplinadoras da ordem econômica com o objetivo de ajustá-lo aos ditames da justiça social. Para regular as relações sociais e econômicas o Estado se vale, sobretudo de duas estações de trabalho a legislativa e a administrativa. Daí porque a Constituição destinar à União, em face do princípio da predominância do interesse, competências legislativas de regulação, conforme se observa no Art. 22, da Constituição de 1988, destacando-se, por exemplo, legislar sobre comércio exterior e interestadual, sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões, sistema de poupança e captação e garantia de poupança popular, águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão, respectivamente, nos incisos, VIII, XVI, XIX, IV. Noutro sentido, também lhe cabe segundo o Art. 21, da CF/88, competências de natureza administrativas como elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social (IX), administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada (VII), explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações (XI). Numa primeira análise, seria razoável assegurar que as competências reguladoras de natureza legislativa estariam sob o manto do controle de constitucionalidade, por sua natureza inovadora do direito, na medida em que
9 8 precisam se compatibilizar com a Constituição, conforme preceitua as normas legislativas e constitucionais de regência, estando suas normas sujeitas a questionamentos tanto no modelo difuso quanto no modelo concentrado de controle, quando aplicável. Assim, podem ser questionadas em ADI, quando houver violação direta, ADO, omissão violadora, ADI Interventiva, por atacar os princípios constituticionais sensíveis, ter a sua constitucionalidade reafirmada na ADC ou discutida na ADPF, se for o caso. Mas quanto às competências reguladoras de natureza administrativas se observa uma dupla atuação do Estado. Ou ele age através de regulamento ou através das agências reguladoras. A semelhança entre regulamentos, atos das agências reguladoras e atos do legislativo é que todos possuem natureza normativa. Seria isto então suficiente para considerá-los objetos do controle de constitucionalidade. Quais as possibilidades e quais seus limites? Para MELO (2010, P. 343) regulamento é Ato geral e de regra, abstrato, de competência do chefe do poder executivo, expedido com a estrita finalidade de produzir as disposições operacionais uniformizadoras necessárias à execução de lei, cuja aplicação demande atuação da Administração Pública. O que se observa do abalizado conceito é que o regulamento é inferior, subordinado e dependente da lei. Eles são expedidos justamente para aperfeiçoar a aplicação da lei. Essas particularidades subtraem dos regulamentos características como autonomia e primariedade, traços necessários a uma análise de constitucionalidade. Possivelmente o que se pode efetuar é um controle de legalidade dos atos da administração e não de constitucionalidade, na medida em que se faz sobre uma norma de potencial violação secundária da constituição. Mas o que dizer dos atos das agências reguladoras como ANATEL, ANEEL, ANVISA, dentre outras. Poderia seus atos normativos ser submetidos a
10 9 controle de constitucionalidade? Como agências reguladoras receberam essas entidades capacidade legislativas semelhante ao legislador? Essa dúvida pode se acender, pois que estas entidades, segundo CARVALHO FILHO (2010), caracterizam-se por possuir um regime especial que lhes confere poder normativo técnico, autonomia decisória, independência administrativa e autonomia econômico-financeira. Essas características diferenciadas, consagradas pela legislação como regime especial, conferem a esses atos natureza autônoma capaz de violarem diretamente a constituição, sem antes infringir uma lei, e, portanto, terem o condão de autorizar o controle de constitucionalidade? Para se clarear a discussão basta ler o dispositivo constitucional, insculpido no inciso XIX do Art. 37 da Constituição, segundo o qual somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. ensina que Falando sobre as agências reguladoras, DI PIETRO (2007, p. 435) Elas estão sendo criadas como autarquias de regime especial. Sendo autarquias, sujeitam-se às normas constitucionais que disciplinam esse tipo de entidade; o regime especial vem definido nas respectivas leis instituidoras. Em face da análise dessas considerações dogmáticas e doutrinárias, pode-se afirmar que, mesmo as agências reguladoras, como possuem natureza de autarquias criadas por lei, estão abaixo dela, e suas normas se submetem, a rigor, a controle de legalidade e não de constitucionalidade. Mas, apesar disso, estariam totalmente fora do controle de constitucionalidade? CONCLUSÃO O fato é que no modelo difuso, com interesses concretos em discussão, esses atos podem resvalar numa análise de constitucionalidade, e não apenas de legalidade. O que se tem, em verdade é uma apreciação de validade de
11 10 atos. O que se perquire é se foram ou não editados de acordo com as regras definidas pelo por constituinte. Por fim, vale lembrar que o controle incidental poderá ter como objeto toda e qualquer espécie normativa (leis e atos administrativos normativos em geral) editadas pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios. (VICENTE E ALEXANDRINO, 2010, p. 72), No modelo concentrado, todavia, as limitações se ampliam. Estariam os atos normativos regulatórios da fora do controle via ADI e ADC, em função do fato de não possuírem natureza normativa primária, ou seja, atingirem primeiro uma norma inferior que é a lei que as criou. Todavia, poderiam ser questionados em ADI interventiva, pois que, neste casos, instaura-se uma controle concentrado, mas concreto, podendo versar a controvérsia sobre atos administrativos que firam princípios como o republicano, a autonomia municipal e os direitos da pessoa humana. Ademais, podem também ter a sua compatibilidade verificada em sede de ADO, se a omissão for administrativa, e ADPF, se violar preceito fundamental e não houver outro meio hábil para solucionar a inconstitucionalidade.
12 11 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BANDEIRA DE MELO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 27.ed. rev e atual. Malheiros Editores: São Paulo, BARROSO, Luís Roberto. NEOCONSTITUCIONALISMO E CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO: O triunfo tardio do direito constitucional no Brasil); THEMIS - Revista da Escola Superior da Magistratura do Estado do Ceará, 2006, p.59. DI PETRO, Maria Sylvia Zanela. Direito Administrativo. 20ª.ed. Atlas: São Paulo, CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional: teoria do Estado e da constituição, Direito Constitucional Positivo. 15.ed. Belo Horizonte: Del Rey Editora, CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23.ed. rev.ampl e atual. 2ª tiragem. Lumen Juris: Rio de Janeiro, CUNHA JÚNIOR. Dirley da Cunha. Curso de Direito Constitucional. 3.ed. Rev., amp. e at. Salvador-BA: Editora JusPodvm, LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14.ed.rev.atual.amp. São Paulo: Saraiva, MENDES, Gilmar Ferreira. Direito Constitucional: Controle de Constitucionalidade. Mod.V. Caderno de Direito Constitucional da Escola da Magistratura do Tribunal Regional Federal da 4ª Região. São Paulo, NOVELINO, Marcelo. Direito Constitucional. 4. ed. São Paulo: Editora Método, PAULO, Vicente. ALEXANDRINO, Marcelo. Controle de Constitucionalidade. 9.ed. rev. e at. São Paulo: Editora Método, SARMENTO, Daniel. O Neoconstitucionalismo no Brasil: riscos e possibilidas. In NOVELINO, Marcelo (Org.) Leituras Complementares de Direito Constitucional: Teoria da Constituilção. Salvador: JusPodivm, 2009 (pp ) SLAIBI FILHO, Nagib. Direito Constitucional. 3 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009.
13 i Graduado em Direito e Especialista em Pedagogia Organizacional e Gestão de Recursos Humanos Professor de Direito Constitucional da Universidade do Estado de Alagoas UNEAL Professor de Direito Constitucional do Instituto de Educação Superior Santa Cecília IESC. Líder do Grupo de Pesquisa em Efetividade dos Direitos Fundamentais - UNEAL 12