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Hoje, a grande maioria na Europa e no mundo acredita que uma dívida deve ser sempre paga. Por trás desta ideia está um argumento moral simples e aparentemente imparável: se você tomou dinheiro emprestado, é normal pagá-lo, caso contrário é desonestidade ou roubo. Entretanto, é mal conhecer o direito internacional afirmar que uma dívida pública deve ser sempre honrada. Por um lado, porque uma dívida é um contrato entre duas partes e, como qualquer contrato, certas condições devem ser cumpridas para que seja válido. Por outro lado, muitos pactos e tratados internacionais afirmam muito claramente que os direitos humanos são superiores aos direitos dos credores.
Globalmente, há um tipo de dívida pública cujo pagamento pode ser suspenso e três tipos de dívida que podem ser cancelados.
1) Dívidas insustentáveis: dívidas cujo pagamento impede o governo de cumprir suas obrigações em (...)
2) Dívidas odiosas: dívidas de ditaduras ou dívidas utilizadas contra os interesses da população (...)
3) Dívidas ilegais: dívidas que não estão de acordo com a Constituição ou com as leis vigentes em (...)
1) Dívidas insustentáveis: dívidas cujo pagamento impede o governo de cumprir suas obrigações em termos de direitos fundamentais (direito à educação, saúde, etc.)
Para declarar uma dívida insustentável e ordenar unilateralmente a suspensão do pagamento da dívida, um Estado pode apoiar-se no direito internacional e em três conceitos jurídicos: estado de necessidade, mudança fundamental das circunstâncias e força maior.
Na Carta das Nações Unidas, núcleo do direito internacional e documento que os Estados são obrigados a respeitar, diz: «No caso de conflito entre as obrigações Obrigações Parte de um empréstimo emitido por uma sociedade ou uma colectividade pública. O detentor da obrigação, ou obrigacionista, tem direito a um juro* e ao reembolso do montante subscrito. Também pode, se a sociedade estiver cotada na Bolsa, revender o título em bolsa. dos membros das Nações Unidas em virtude da presente Carta e as obrigações resultantes de qualquer outro acordo internacional, prevalecerão as obrigações assumidas em virtude da presente Carta.» [1]
A Comissão de Direito Internacional da ONU também declarou em 1980: «Não se pode esperar que um Estado feche suas escolas e universidades e seus tribunais, que abandone os serviços públicos de tal forma que jogue sua comunidade no caos, simplesmente para que tenha dinheiro para pagar seus credores estrangeiros ou nacionais. Há limites para o que pode ser esperado de um estado, assim como há limites para o que pode ser esperado de um indivíduo».
O estado de necessidade é um conceito de direito reconhecido pelas cortes e tribunais internacionais e definido no artigo 25 do projeto de artigos sobre responsabilidade do Estado da Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas (CDI). Este conceito estipula que um Estado pode renunciar a dar prosseguimento ao reembolso da dívida quando a situação objetiva (pela qual não seja responsável) representa uma ameaça séria para a população e a continuação do pagamento da dívida o impede de atender às necessidades mais urgentes da população. Este conceito também é objeto de jurisprudência. Por exemplo, no caso Socobel de 1939 entre a Société commerciale de Belgique e o governo grego, o Conselho do governo grego enfatizava que «a doutrina aceita que o dever de um governo de assegurar o bom funcionamento de seus serviços públicos tem precedência sobre o dever de pagar suas dívidas».
A mudança fundamental das circunstâncias. A jurisprudência sobre a aplicação de tratados e contratos internacionais reconhece que uma mudança fundamental das circunstâncias pode impedir a execução de um contrato. O pagamento de uma dívida pode, portanto, ser suspenso se as circunstâncias fundamentais mudarem independentemente da vontade do devedor. Esta noção é perfeitamente aplicável no caso da atual crise da covid-19: epidemia muito grave e em expansão, queda drástica na atividade econômica, fuga de capitais, queda repentina no preço das matérias-primas etc.
O caso de força maior. Esta é uma norma consagrada na Convenção de Viena de 1969 sobre o Direito dos Tratados, bem como em muitas legislações nacionais, principalmente na área dos contratos. Também faz parte do direito internacional consuetudinário. A Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas (CDI) a define da seguinte forma: «um acontecimento imprevisto, fora do controle da pessoa que o invoca, que a torna incapaz de agir legalmente e de cumprir sua obrigação internacional». A jurisprudência internacional também reconhece este argumento para justificar a suspensão dos pagamentos da dívida aos credores. Entre os acórdãos que reconheceram a aplicabilidade da força maior às relações financeiras está o «Caso das indemnizações russas» [2] entre a Turquia e a Rússia czarista (a Turquia passou por uma grave crise financeira entre 1889 e 1912 que a tornou incapaz de honrar seus reembolsos): o Tribunal Permanente de Arbitragem reconheceu a validade do argumento de força maior apresentado pelo governo turco, afirmando que «o direito internacional deve se adaptar às necessidades políticas».
Para a maioria dos países do Sul, onde os direitos humanos são regular e flagrantemente desrespeitados, uma suspensão imediata do pagamento da dívida é plenamente justificada. Mas tal suspensão também é justificada para os países do Norte. De fato, a crise da covid-19 trouxe uma mudança fundamental nas circunstâncias, independente da vontade dos Estados. Além disso, num momento em que a pobreza e a precariedade estão explodindo na Europa, e num momento em que se torna mais do que urgente provocar uma transformação radical de nossos modos de produção e consumo se quisermos evitar uma catástrofe climática e ecológica já em andamento, os Estados do Norte poderiam e deveriam reafirmar a superioridade dos direitos humanos sobre os direitos dos credores e sobre o direito comercial, e declarar suas dívidas insustentáveis, devido a um estado de necessidade e caso de força maior. A lei é geralmente um reflexo das relações de poder, mas também pode se tornar um instrumento na luta pela emancipação social.
Se um Estado suspende o pagamento de uma dívida com base em um desses conceitos, a legitimidade ou não da dívida é irrelevante. Mesmo que a dívida reclamada do país seja legítima, isto não impede que o país suspenda seu pagamento.
Os dirigentes liberais afirmam sempre que a suspensão dos pagamentos seria um desastre e causaria um caos econômico e financeiro. Nada pode estar mais longe da verdade. Eduardo Levy Yeyati e Ugo Panizza, dois ex-economistas do Banco Interamericano de Desenvolvimento, na esteira de suas pesquisas sobre inadimplência de pagamentos em cerca de 40 países, afirmam que «períodos de inadimplência marcam o início da recuperação econômica» [3]. Joseph Stiglitz, prêmio Nobel de Economia, afirma que as consequências catastróficas de uma moratória da dívida não são reais: «Empiricamente, são muito poucas as evidências que sustentem a ideia de que uma inadimplência leva a um longo período de exclusão do acesso aos mercados financeiros. A Rússia conseguiu tomar empréstimos nos mercados financeiros novamente dois anos após sua inadimplência unilateral sem consulta prévia aos credores. [...] Portanto, na prática, a ameaça de que a torneira de crédito seja fechada não é real». Em seu relatório «A Distant Mirror of Debt, Default and Relief», Carmen Reinhart e Christoph Trebesch analisam cerca de 50 casos de crises de dívida em economias «emergentes» e «avançadas». Suas conclusões: os países que reduziram sua dívida (através de inadimplência ou reestruturação) viram sua renda nacional e seu crescimento aumentar, sua carga do serviço da dívida (e seu estoque) diminuir e seu acesso aos mercados financeiros melhorar. Na pergunta seguinte, mostraremos vários exemplos concretos que confirmam que a suspensão dos pagamentos pode se tornar positiva.
2) Dívidas odiosas: dívidas de ditaduras ou dívidas utilizadas contra os interesses da população e quando o credor sabe disto ou está em condições de saber
Com base em uma série de casos históricos concretos, o jurista Alexander Sack [4] elaborou, em 1927, a doutrina da dívida odiosa. Dois casos devem ser considerados.
As dívidas contraídas por ditaduras ou regimes autoritários que resultam em graves violações dos direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais das pessoas podem ser descritas como odiosas. Sack escreve: «Se um poder despótico contrai uma dívida não para as necessidades e interesses do Estado, mas para fortalecer seu regime despótico, para reprimir a população que o combate, essa dívida é odiosa para a população de todo o Estado. Essa dívida não é obrigatória para a nação: é uma dívida do regime, uma dívida pessoal do poder que a contraiu e, portanto, cai com a queda desse poder» [5].
No caso de ditaduras, portanto, o destino dos empréstimos não é fundamental para a caracterização da dívida. De fato, apoiar financeiramente um regime criminoso, mesmo que seja para financiar hospitais ou escolas, equivale a consolidar seu regime, a permitir que ele continue. Primeiro, alguns investimentos úteis (estradas, hospitais, etc.) podem ser utilizados para fins odiosos, por exemplo, para apoiar o esforço de guerra. Em segundo lugar, o princípio da fungibilidade dos fundos significa que um governo que toma emprestado oficialmente para fins úteis à população pode de fato utilizar esses fundos para outros fins, contrários ao interesse geral.
Lembremos também que os credores têm uma obrigação de vigilância: eles não podem emprestar a qualquer um, e em particular a ditaduras notórias. Como regra geral, existem relatórios oficiais de organizações de direitos humanos ou das Nações Unidas que permitem aos potenciais credores tomar conhecimento da situação dos direitos humanos nos diversos países. Portanto, eles não podem alegar ignorância e não podem exigir pagamento. Joseph Stiglitz, prêmio Nobel de Economia, escreve: «Quando o FMI e o Banco Mundial emprestaram dinheiro a Mobutu, (...) eles sabiam (ou deveriam saber) que a maior parte do dinheiro não seria usada para ajudar os pobres deste país, mas para tornar Mobutu rico». Este líder corrupto estava sendo pago para manter seu país firmemente alinhado com o Ocidente. [ Joseph Stiglitz, Globalização, a Grande Desilusão, Terramar, 2004]