Refúgio no Brasil | IKMR
*Dados divulgados pelo CONARE em Dezembro de 2013.
"O Brasil tem generosamente recebido migrantes e refugiados por décadas, e tem feito isso com respeito aos seus direitos e à sua dignidade humana. Em um mundo onde refugiados e estrangeiros são com frequência estigmatizados e marginalizados devido ao racismo e à xenofobia, nós temos muito que aprender com a positiva experiência brasileira em relação aos refugiados."
Angelina Jolie, então Embaixadora da Boa Vontade do ACNUR, em 2010, para prefácio do
livro "Refúgio no Brasil: a proteção brasileira aos refugiados e seu impacto nas Américas".
A legislação brasileira sobre refúgio é considerada pela ONU como uma das mais modernas, abrangentes e generosas do mundo, por ter sido escrita sob a ótica dos direitos humanos, e não sob o prisma do direito penal, e por contemplar todos os dispositivos de proteção internacional de refugiados.
A chave do êxito do esforço brasileiro de acolhida aos solicitantes de refúgio e aos refugiados que buscam nossa pátria é o tripartitismo, modelo estabelecido pela Lei 9.474/1997 de trabalho compartilhado pela sociedade civil organizada, pelo ACNUR e pelo Estado brasileiro em prol do refúgio.
De acordo com o CONARE, o Brasil possui, atualmente (abril/2016), 8.863 refugiados reconhecidos de 79 nacionalidades distintas (28,2% deles são mulheres). Os principais grupos são compostos por nacionais oriundos de Síria, Angola, Colômbia, República Democrática do Congo e Palestina. O perfil dos refugiados no Brasil mudou nos últimos anos com a cláusula de cessação aplicável aos refugiados angolanos e liberianos, e com a chegada de refugiados sírios, palestinos e libaneses no país. Em setembro de 2013, o CONARE publicou a Resolução nº. 17 (renovada em setembro de 2015 por mais dois anos) que autorizou a emissão de visto especial para pessoas afetadas pelo conflito na Síria.
O número total de pedidos de refúgio aumentou mais de 2.868% nos últimos anos (de 966 em 2010 para 28.670 até dezembro de 2015). A maioria dos solicitantes de refúgio vêm da África, Ásia (considerando Oriente Médio) e Caribe.
Em termos de gênero e idade, dados oficiais demonstram que o perfil dos novos solicitantes permaneceu relativamente estável nos últimos anos. O percentual de mulheres é de 19,2% entre 2010 e 2015 e a maioria dos solicitantes de asilo é formada por adultos entre 18 e 30 anos (48,7%). Apenas 2,6% dos pedidos são apresentados por menores de 18 anos, quase todos correspondem a crianças entre 0 e 5 anos.
A análise dos dados constantes nos ofícios enviados pelo CONARE ao ACNUR demonstra que, em 2014, as solicitações de refúgio no Brasil foram, em sua maioria, apresentadas em São Paulo (26% do total de solicitações no período), seguido pelo Acre (22%), Rio Grande do Sul (17%) e Paraná (12%). Em termos regionais, a maioria das solicitações (35%) realizadas no Brasil em 2014 foi apresentada na Região Sul (35%), Sudeste (31%) e Norte (25%), a qual faz fronteira com Colômbia, Peru, Bolívia e Venezuela (entre outros países vizinhos).
A análise dos dados também revela uma melhora no desempenho e produtividade do CONARE. O número de solicitações processadas pelo comitê aumentou, saindo de 323 em 2010 para 479 em 2011 904 em 2012, 6.067 em 2013 e 2.206 em 2014. A taxa de elegibilidade diminui de 38,4% para 21,5% entre 2010 e 2011. No entanto, em 2012, a taxa voltou a crescer (24%), a despeito da estratégia do CONARE de priorizar a análise de solicitações de refúgio manifestamente infundadas durante o ano e, com isso, reduzir o número de casos acumulados, e continuou subindo em 2013 (40,8%). Em 2014, a taxa de elegibilidade chegou a 89%. Ademais, é importante sublinhar que, em 2014, 100% das solicitações apresentadas por nacionais da Síria, Líbano e Mali foram reconhecidas, refletindo a sensibilidade do comitê com as recentes crises humanitárias no mundo.
Comprometido com o princípio da solidariedade internacional, o Brasil tem exercido papel fundamental no desenvolvimento e implementação do Programa de Reassentamento Solidário na América Latina, como parte do Plano de Ação do México. Desde 2002, o Brasil reassentou mais de 600 refugiados, sobretudo colombianos.
Em 1951, o Conselho Econômico e Social da ONU (ECOSOC) estabeleceu o Comitê Consultivo para Refugiados e convidou quinze países que haviam recebido grande contingente de refugiados gerados pela Segunda Guerra Mundial ou demonstrado interesse e devoção para solucionar o problema. O Brasil foi um dos quinze membros escolhidos para integrar o Comitê (da América do Sul, somente o Brasil e a Venezuela), recebendo, em 1954, cerca de 40 mil europeus.
Em 1957, a Assembleia Geral da ONU decidiu transformar a comissão em Comitê Executivo do ACNUR, também estabelecido pelo ECOSOC e iniciando as atividades em 1959, já com a participação brasileira, que perdura até os dias de hoje. O órgão é o responsável pela aprovação dos programas e orçamentos anuais do ACNUR.
O Brasil foi o 1o país do Cone Sul a ratificar a Convenção de 1951, promulgando-a internamente por meio do Dec. 50.215, de 28 de janeiro de 1961, mas estabelecendo a cláusula da reserva geográfica, a qual reconhecia como refugiados aqueles provenientes de problemas ocorridos na Europa. Consequentemente, o instituto do refúgio foi pouco utilizado no Brasil ao longo dos anos seguintes, prevalecendo o recurso ao asilo.
O golpe de estado de 1964 deu início à ditadura militar no país. Nos anos que se seguiram, o Brasil não desenvolveu sua política de proteção internacional ao refugiado, pois havia um movimento contrário, de saída de milhares de brasileiros em razão da perseguição política promovida pelo regime militar. Naquele momento, o papel do ACNUR foi o de acompanhar esse fluxo, com a igreja católica assumindo a principal tarefa de proteger os brasileiros que saíam e se refugiavam no exterior.
Nos anos 1970, quase toda a América do Sul estava imersa em ditaduras que forçaram a saída de milhares de cidadãos de seus países: Paraguai (1954), Brasil (1964), Argentina (1966), Peru (1968), Bolívia e Uruguai (1971), Equador (1972) e Chile (1973). Nesse contexto, o Brasil, através da igreja católica, começou a receber pessoas perseguidas de países vizinhos que não dispunham de condições documentais e/ou econômicas para fugir para um lugar mais distante, assistência inviável por parte do governo militar. Assim, a partir de 1975, a Caritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e a de São Paulo passaram a ajudar argentinos, chilenos e uruguaios.
Em 1976, o cardeal D. Eugenio de Araujo Sales, da Arquidiocese do Rio de Janeiro, recebeu jovens cidadãos chilenos com uma carta de recomendação do Vicariato de Solidariedade do Chile (fundação dedicada à proteção e defesa dos direitos humanos durante a ditadura chilena, sob a asa da igreja católica) pedindo que fossem, na medida do possível, protegidos no Brasil. O cardeal, então, telefonou ao comandante geral do Exército, não para denunciar os jovens ou pedir autorização para abrigá-los, mas simplesmente para comunicar que, a partir daquele momento, a Caritas do Rio de Janeiro acolheria pessoas perseguidas no Chile, Argentina e Uruguai, com recursos da própria igreja. Durante a ditadura, a Caritas chegou a custear mais de 70 apartamentos alugados e abrigar cerca de 350 pessoas perseguidas. Na Arquidiocese de São Paulo, a responsabilidade foi assumida pelo cardeal D. Paulo Evaristo Arns.
Respeitada pelas forças militares, a igreja católica teve condições de promover esse trabalho de assistência, sendo hoje uma das grandes responsáveis pela boa política que o Brasil tem de recepção e assistência aos refugiados.
Em 07 de agosto de 1972, foi promulgado internamente o Protocolo Adicional de 1967, o qual suprimiu da definição de refugiado a limitação aos acontecimentos ocorridos antes de 1951. Entretanto, mantinha-se a reserva geográfica anterior e quando estrangeiros solicitavam proteção ao Brasil, era-lhes permitida permanência temporária de noventa dias com visto de turismo, até que outros países os aceitassem via reassentamento.
Em 1977, o ACNUR estabeleceu uma missão permanente no país, vinculada ao Escritório Regional pra o Sul da América Latina, sediado em Buenos Aires. Instalado o escritório no Rio de Janeiro, a agência teve como função reassentar cerca de vinte mil sul-americanos em outros países, principalmente da Europa, EUA, Canadá, Austrália e Nova Zelândia. Em 1979, a parceria entre ACNUR e Caritas Arquidiocesana do RJ foi firmada.
Ainda sob vigência da reserva geográfica, em 1979, o Brasil acolheu 150 vietnamitas, concedendo-lhes visto temporário de estadia, o que legalizava a situação jurídica e permitia que trabalhassem legalmente no país. No mesmo ano, dezenas de cubanos foram recebidos e assistidos pela Comissão de Justiça e Paz, em São Paulo. Com o processo de redemocratização no país, um fluxo maior de refugiados, principalmente angolanos, se dirigiu ao Brasil no início da década de 1980.
Em 1982, a presença do ACNUR foi oficialmente aceita, com estabelecimento do escritório no Rio de Janeiro, e iniciaram-se diálogos entre a agência e o governo brasileiro no sentido de buscar a suspensão da reserva geográfica, para que o país reconhecesse refugiados oriundos de qualquer parte do mundo.
A partir de 1984, permitiu-se a estadia de refugiados no território nacional por período ilimitado, enquanto aguardavam o reassentamento. Em 1986, o Brasil recebeu 50 famílias de refugiados iranianos que professavam a fé Bahá'í, acolhidos através da aplicação do estatuto de asilados.
Em 1987, o Conselho Nacional de Imigração (CNIg) editou a Resolução no 17 e por meio dela foram recebidos como estrangeiros temporários, mas não como refugiados, diversos cidadãos paraguaios, chilenos e argentinos vítimas de perseguição política em razão da ditadura nos respectivos países.
A Constituição brasileira promulgada em 1988 vem como fundamento maior da proteção do refugiado no Brasil, com base no § 2o do artigo 5o (que trata dos direitos decorrentes de tratados de direitos humanos celebrados pelo Brasil) e, analogicamente, com base no artigo 4o, X que trata do asilo político.
Em 1989, por meio do decreto no 98.602, o Brasil levantou a reserva geográfica, mas foram mantidas, em termos legais, as restrições estabelecidas nos artigos 15 e 17 da Convenção de 1951. Ainda em 1989, a Caritas de São Paulo passou a integrar a rede de proteção do ACNUR, consolidando seu trabalho com os refugiados.
Já um ano mais tarde, com o Decreto no 99.757, de 03 de dezembro de 1990, o Brasil retificou as disposições do Decreto 98.602/89, assumindo integralmente todo o teor da Convenção de 1951. Foi também neste ano que o escritório regional do ACNUR passou a funcionar em Brasília.
Em 1991, o Ministério da Justiça publicou a portaria interministerial no 394, com o dispositivo jurídico de proteção a refugiados, estabelecendo uma dinâmica processual para a solicitação e concessão de refúgio. O Art. 3o assegurava: "Ao refugiado regularmente registrado no Departamento de Polícia Federal será fornecida Carteira de Trabalho e Previdência Social, facultada a vinculação a sindicato, inscrição em órgãos representativos de classe e fiscalização, de profissão, nesta última hipótese desde que especialmente atendidas às disposições legais pertinentes",
Número maior de refugiados começou a chegar ao Brasil no final de 1992, pessoas de Angola, República Democrática do Congo (ex-Zaire), Libéria e ex- Iugoslávia. Embora o governo ainda não tivesse assinado a Declaração de Cartagena, passou a aplicar a definição ampliada de refugiado contida no instrumento. O ACNUR se responsabilizava pela entrevista com os solicitantes e requeria o reconhecimento formal em caso de parecer positivo ao governo brasileiro, cujo papel se restringia apenas à liberação dos documentos aos refugiados.
Entre 1992 e 1994, aproximadamente 1.200 angolanos chegaram ao Brasil em busca de refúgio e foram enquadrados na definição ampliada de refugiado contida na Declaração de Cartagena. Em 1993, observou-se um salto com relação aos refugiados reconhecidos pelo país, passando de 322 para 1.042 pessoas, após o recebimento de 720 angolanos.
Em 1994, a Caritas de São Paulo estabelece o Centro de Acolhida para Refugiados.
Diante do insuficiente apoio oferecido e a necessidade de maior integração social e laboral, de saúde, do diploma e do estudo dos refugiados no Brasil, o governo passou a realizar reuniões com a Caritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e a de São Paulo e setores ministeriais, como os Ministérios das Relações Exteriores, Saúde, Trabalho e Educação. Verificou-se, então, a necessidade patente de mais do que uma simples portaria interministerial para regulamentar o Estatuto do Refugiado no Brasil: era preciso internalizar efetivamente o mecanismo da Convenção de 1951, através de uma lei específica definindo o conceito de refugiado e a criação de um órgão nacional que gerenciasse o processo de reconhecimento, manutenção e perda da condição de refúgio.
Em 1997, foi editada a Lei no 9.474 com 49 artigos, regulamentando a aplicação do Estatuto do Refugiado no país. A lei decorreu do Programa Nacional de Direitos Humanos de 1996, o qual demonstrou claramente o desejo do governo brasileiro de se inserir na ordem internacional no que concerne à proteção da pessoa humana. Redigida em parceria com o ACNUR e a sociedade civil, é considerada pela ONU como uma das mais modernas, abrangentes e generosas do mundo, por ter sido escrita sob a ótica dos direitos humanos, e não sob o prisma do direito penal, por contemplar todos os dispositivos de proteção internacional de refugiados e por preencher o vazio administrativo existente no trato dos refugiados através da criação de um órgão nacional responsável pelo tema, o Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE).
A Lei está em sintonia com a definição de refugiado prevista na Convenção de 1951. De acordo com o artigo 1o da Lei, é considerado refugiado todo indivíduo que, devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país, ou aquele que não tem nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função da perseguição odiosa já mencionada.
A Lei no 9.474/97 ainda adotou a definição ampla de refugiado, inspirada em dois instrumentos regionais de proteção aos refugiados: a Convenção relativa aos Aspectos dos Refugiados Africanos, da Organização da Unidade Africana, de 1969, e a Declaração de Cartagena, da Organização dos Estados Americanos, de 1984. Assim, o artigo 1o, III dispõe que será considerado refugiado pelo Brasil todo aquele que devido a grave e generalizada violação de direitos humanos é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país.
A lei brasileira atribui ao órgão da União à competência em matéria de determinação do status de refugiado, excluindo Estados e Municípios do exercício dessa atribuição. Entretanto, não há nenhum impedimento legal para que Estados e Municípios participem das políticas de proteção e de integração daqueles reconhecidos como refugiados. Assim, o Comitê Estadual de Refugiados (CER) foi instituído em São Paulo em 12 de novembro de 2007 e inaugurado em 1o de abril de 2008. O Comitê Intersetorial Estadual de Políticas de Atenção aos Refugiados foi instituído no Rio de Janeiro em 11 de dezembro de 2009 e instalado em 22 de março de 2010. O terceiro
comitê constituído em nível estadual para lidar especificamente com questões de migração e refúgio é o Comitê Estadual para os Refugiados e Migrantes no Estado do Paraná – CERM, instituído em 05 de abril de 2012. No mesmo ano, foi instituído o Comitê de Atenção a Migrantes, Refugiados, Apátridas e Vítimas do Tráfico de Pessoas (COMIRAT), pelo governo do Rio Grande do Sul.