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Proposta de um novo cenário para a Receita Federal
José Roberto Rodrigues Barbosa
Publicado em 05/2004 . Elaborado em 04/2003 .
Novos ares refrescam e renovam a esperança da sociedade brasileira. A esperança de construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais [1].
Um dos compromissos firmado entre o governo liderado pelo Presidente Lula e sua equipe com o povo brasileiro. É a adoção do modelo de desenvolvimento estruturado em três eixos articulados: o social como elemento do desenvolvimento, o nacional como eixo do desenvolvimento e o nacional como fortalecimento do Estado [2].
De outro lado o Banco Mundial aponta, em seu Relatório de 1997, o "governo ineficaz" como principal causa do subdesenvolvimento. Um governo sem o planejamento estratégico, ineficiente, sem condições de antecipar –se às mudanças do cenário interno e externo, desonesto, sem transparência e incapaz de desempenhar suas funções primordiais. Enfim, um governo sem capacidade de planejamento e de mobilização rápida de recursos. Estará fadado ao fracasso e poderá comprometer a condição de governabilidade do país.
A difícil condição do estoque de recursos financeiros recebidos pelo novo governo. Não deixa alternativa aos funcionários públicos federais da Receita Federal para desempenhar suas funções. E como não podemos aumentar o quadro de funcionários só resta adotar a máxima do fazer mais com menos. Adotando uma nova visão estratégica, consciente da importância da sua função e habilidade no trato com as pessoas subordinadas.
As pessoas são capazes de fazer a diferença no resultado do trabalho da Secretaria da Receita Federal. Já obtive provas incontestáveis do que é capaz um grupo de funcionários estimulados moralmente e envolvidos na execução de um projeto administrativo em todas as unidades da Receita Federal, onde exerci a função gerencial.
A principal tarefa da Receita Federal é arrecadar recursos para financiar a atuação do Estado. E para melhor desempenhar sua tarefa, a instituição merece passar pela mesma renovação por qual passa o Governo do Brasil.
O que proponho como visão estratégica de ação para a Receita Federal é a que estabeleça como essencial o alcance dos seguintes alvos:
1.Aumentar a base de contribuintes e como conseqüência o estoque dos recursos financeiros do governo;
2. Ampliar o trabalho de fiscalização, sem aumento do quadro de funcionários e estar atento às oportunidades que o mercado oferece a sociedade;
3. Melhorar o atendimento e o serviço prestado aos contribuintes;
4. Preparar os profissionais da instituição para as mudanças anunciadas na Reforma Tributária, objetivando impedir que a mudança não implique na queda da arrecadação;
5. Preparar as Alfândegas do país para o desenvolvimento da economia brasileira, com os temas relacionados com o Mercosul, Alca e Comunidade Européia e no cumprimento dos acordos internacionais firmados pelo Brasil junto aos órgãos multilaterais.
Nas páginas seguintes pretendo fornecer um breve um diagnóstico da Receita Federal. E desenvolver cada um dos eixos da nova estratégia de ação. Apresentar argumentos que os sustentam e vão de encontro às necessidades do novo governo. Pois, o motivo que me fez pensar, coletar idéias de outras pessoas e partir para a ação é a necessidade de promover o progresso do Brasil. Tão ansiado e esperado pelos 53 milhões de pobres e desesperançados de seres humanos que habitam o país. E que encontraram no Presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva o mensageiro da esperança e o homem determinado em mudar para melhor, muito melhor, o presente e o futuro do Brasil.
1.Aumentar a base de contribuintes.
Os principais motivos que proporcionaram o aumento da arrecadação nos últimos 8 anos, quase uma unanimidade, entre os estudiosos do fenômeno, que as molas propulsoras da elevação na arrecadação estão se extenuando, o que irá exigir uma nova política de atuação da Receita Federal.
As privatizações, o REFIS, a criação de nova contribuição (CPMF) e de tributos (CONFINS), além do aumento das alíquotas dos tributos são os principais motivos e que justificaram o aumento da arrecadação nos últimos anos. Já que a economia nacional não apresentou nível de crescimento compatível com o aumento da arrecadação. Vindo esse fato cristalizar o argumento ora formulado. O gráfico reproduzido abaixo demonstra o crescimento real da arrecadação da SRF, no período de 1997 a 2001 é o resultado da arrecadação anual comparada com a arrecadação anual do ano anterior em percentagem.
Fica claro que nos anos de 97/98 quando se apresentaram os maiores percentuais de crescimento real da arrecadação. Foram anos em que se finalizaram alguns dos processos de privatizações. O que é curioso e vem confirmar a necessidade de alteração de rota do trabalho da SRF, com a adoção de um plano estratégico e com novas políticas institucionais. São os dados apresentados nos anos de 1999 a 2001, que se traduz em inexpressivos crescimentos reais da arrecadação de responsabilidade da SRF com queda brusca, logo, não linear. É a prova da falta que faz um planejamento.
E, aqui, urge alertar o desprezo com que é tratado o trabalho da Receita Federal pelos macroeconomistas, que com raras exceções, como Nicholas Kaldor alerta para a seguinte questão: "Nunca é demais insistir que a eficácia do sistema tributário não é apenas uma questão de legislação tributária apropriada, mas de eficiência e integridade da administração tributária. Em muitos países subdesenvolvidos, o baixo rendimento da tributação só pode ser atribuído ao fato de a lei tributária não ser imposta com a necessária firmeza, seja em virtude da incapacidade da administração, seja simplesmente por causa da existência de corrupção na administração. Nenhum sistema legal, por mais cuidadosamente concebido, está imune ao conluio entre os administradores tributários e os contribuintes; uma administração eficiente, formada por pessoas de grande integridade, é o principal requisito para que se possa explorar o potencial tributário de um país" [4].
Neste contexto de esgotamento das fontes que proporcionaram o aumento da arrecadação e o desprezo dispensado ao trabalho da Receita Federal. Incumbi ao novo governo dirigir e incentivar a Receita Federal visando o aumento da base de contribuintes.
Mas como realizar a tarefa de aumentar a base de contribuintes sem ferir a legislação vigente ou afrontar a proposta de Reforma Tributária liderada pelo atual governo?
Vislumbro três medidas de curto prazo que são:
1.Anistia fiscal e penal do governo que incentive o repatriamento do dinheiro depositados no exterior, com taxação de 15% a 20% do capital reintroduzido no país, a título de multa (temos que considerar o impacto que esta entrada irá gerar na produção de novo instante de tributar, tal como: IOF, CPMF, IPI, IR, etc, além da identificação das pessoas que fazem remessas ilegais de valores para o exterior, o que possibilitará uma maior atenção nas atividades dessas pessoas por parte da SRF);
2. Uma campanha institucional que estimule e possibilite, atingir o que é denominado de mercado dos informais, a efetuarem pagamentos mínimos de tributos com vantagens em outros órgãos da administração federal, como por exemplo: a possibilidade e garantia de contrair pequenos empréstimos nas instituições financeiras; preferência na ocupação das vagas públicas do sistema educacional; descontos de 2% a 5% na compra de bens e serviços dos contribuintes devedores com a Receita Federal ou de produtos nacionais desde que estejam com o pagamento em dia junto a Receita Federal;
3. Acesso livre aos registros bancários, operadoras de cartão de crédito por parte da SRF.
No médio espaço de tempo o comando da SRF deve agir para despertar a opinião pública. Ressaltando a necessidade de recursos financeiros para se melhorar os setores de saúde, educação e segurança pública, além da necessidade de aparelharmos de forma consistente as Forças Armadas nacionais.
Como segunda ação iniciar o debate nacional objetivando tributar ou regular a saída de capital para o exterior pelas contas CC5.
A terceira ação debater, formular e implantar um programa de pequeno incentivo fiscal aos grandes e médios empresários, que contratarem como funcionários os maiores de 45 anos de idade e os jovens que procuram seu primeiro emprego no mercado de trabalho.
Como quarta ação instituir a estatística da quantidade de contribuintes mensal e anual para se avaliar o desempenho das propostas.
E a quinta ação é promover o desenvolvimento e a implantação de cumprimento de metas que deverão ser cumpridas pelas unidades descentralizadas. Tendo como parâmetro inicial para se atribuir à meta a ser alcançada por cada unidade, o trabalho desenvolvido por Paulo Ricardo Saldanha Guaranga e Marcelo Ramos Mello denominado "Previsão de arrecadação tributária", apresentado no VII Prêmio Tesouro Nacional em outubro de 2002.
A sexta medida é um aumento no quadro de auditores fiscais e técnicos do tesouro nacional da ordem de 30% maior que o atual e a criação de um fundo único originário e equivalente de 1% a 2% do valor das autuações, que seria repartido todo mês entre os funcionários do setor diante da produtividade alcançada por todos os funcionários.
A sétima medida é a mais polêmica sob a ótica legal e constitucional para se aumentar à base de contribuintes, principalmente, àqueles contribuintes do ITR. É a criação de uma lei do método de avaliação de ativo rural sugerido pelo economista francês Maurice Allais, Prêmio Nobel.
"O esquema funcionaria da seguinte maneira. Anualmente, os contribuintes teriam de apresentar uma declaração do valor das suas propriedades rurais. Essa declaração seria acompanhada de um inventário descritivo das propriedades. Evidentemente, estariam dispensados dessa obrigação os pequenos proprietários rurais, que são isentos do imposto.
A declaração de valor seria aceita sem discussão ou contestação de qualquer espécie pela Receita Federal, que se limitaria a verificar a exatidão do inventário. Seria então divulgada uma lista por município dos imóveis rurais, contendo os valores declarados e o inventário descritivo, sem indicação dos nomes dos proprietários.
O proprietário teria, portanto, completa liberdade para fixar o valor de sua terra. Contudo, a Receita Federal poderia adquirir qualquer propriedade, mediante uma sobreoferta de 40%, vale dizer, pagando um preço equivalente a 140% do valor da propriedade declarado pelo contribuinte.
Ficaria estabelecido, também, que qualquer pessoa poderia adquirir qualquer propriedade mediante uma sobreoferta de 50%. Dessa sobreoferta, um quinto (ou 10% do valor declarado) ficaria com a Receita a título de compensação pela declaração subavaliada.
Para evitar ofertas frívolas, qualquer proposta privada de compra teria de ser acompanhada de um depósito expressivo, equivalente a 20% do valor da propriedade. Esse depósito não seria devolvido caso a oferta de compra não viesse a ser mantida.
Como anota Allais, o antigo proprietário não teria como queixar-se, uma vez que estaria obtendo, em todo o caso, um valor 40% mais alto do que o valor por ele declarado com toda a liberdade.
Ao proprietário seria concedida uma única escapatória. Se quisesse evitar a venda, ainda poderia faze-lo, desde que atendesse a duas condições:a) corrigisse a declaração do valor da terra, tornando-a compatível com o valor de mercado; e b) pagasse uma multa de 5% do valor do imóvel no caso de uma oferta de compra do poder público e de 10% no caso de uma oferta de compra de um particular. Esse último teria direito a ficar com metade da multa, a título de compensação pelas despesas incorridas.
A nova sistemática deveria ser implantada gradualmente, ao longo de três e quatro anos. No primeiro ano, Allais sugere que a sobreoferta poderia corresponder a 300% no caso do poder público e a 900% para particulares. Nos anos seguintes, esses percentuais seriam reduzidos em etapas até alcançar os valores anteriormente mencionados. Com isso, os proprietários teriam algum tempo para adaptar-se ao novo sistema" [5].
Todas estas ações propostas dependerão de ajustes legais para se alcançar os resultados esperados. Bem como, uma maior integração entre os órgãos e as instituições do aparato federal, estadual e municipal.
Os projetos do governo do Presidente Lula só sairão do papel a realidade social, obtendo os recursos financeiros necessários. E cabe a SRF assumir esta responsabilidade perante o Estado e o povo.
2.A fiscalização.
É necessário enviar a seguinte mensagem a sociedade nacional: o crime fiscal não compensa e gera imensos prejuízos a sociedade. Impossibilitando a melhora dos setores: educação, geração de emprego, saúde pública, segurança pública, habitação, infra-estrutura de esgoto, asfalto, transporte público, etc.
No atual modelo de fiscalização falta um plano para todas as unidades da instituição, respeitando-se as particularidades regionais do imenso país. Ou seja, nem sempre é possível usar o mesmo método de fiscalização utilizado num grande centro urbano como o de São Paulo numa região como a do interior de um Estado como o do Pará.
Atualmente falta clareza nos dados fornecidos e nas explicações. Diante do resultado alcançado pela atual administração da Receita Federal no tocante o trabalho de fiscalização.
Para melhor esclarecer este ponto, nada melhor do que visualizar os dados fornecidos pela Receita Federal no período compreendido entre os anos de 1997 a 2001, conforme quadros expostos abaixo:
* [6] ** [7]
Ao compararmos a relação entre quantidade de ação de fiscalização e o valor arrecadado como fruto da fiscalização. Percebe-se que os dados não são lineares e falta explicação por parte do órgão competente, afetando a transparência que deve nortear os relatórios e as informações da SRF.
Tomemos como exemplo para análise os anos 1997 e 2000. No ano de 2000 (105.737 ações de fiscalização) se realizou, quase 200% a mais, de ações de fiscalização quando comparada com o ano de 1997 (31.574 ações de fiscalização). Agora compare o resultado dessas fiscalizações, enquanto, no ano de 1997 as fiscalizações geraram recursos da ordem de R$ 17.994.151.435,00; no ano de 2000 o resultado foi de R$ 30.951.642.039,00. No primeiro instante podemos afirmar que maior fiscalização gera valor maior de arrecadação. O que não se deve esquecer no presente exemplo é o grau de eficiência destas ações de fiscalização realizadas pela SRF nos anos de 1997 e 2000.
No ano de 1997 com menor quantidade de fiscalização e menos gastos do orçamento da SRF. A instituição arrecadou somente 40% a menos do que foi arrecadado no ano de 2000 quando houve mais fiscalização e mais gastos para se realizar a fiscalização.
Analiso outro exemplo os anos de 1999 e 2001. Durante o ano de 1999 a SRF realizou 47.799 ações de fiscalização e arrecadou o valor de R$ 30.686.366.765,00. Ao passo que, no ano de 2001 a SRF realizou 81.623 ações de fiscalização e arrecadou o valor de R$ 33.543.177.116,00. No confronto dos dados observa-se que no ano de 1999 uma menor quantidade de ações de fiscalização quando comparada com a quantidade de ações feitas no ano de 2001. Apresentou uma pequena diferença nos valores arrecadados nesses anos. O que não é compatível com a maior diferença nas quantidades de ações. Ou seja, no ano de 1999 com menos ações de fiscalização se arrecadou somente 7% a menos do que foi apurado no ano de 2001 quando foi maior a quantidade de ações de fiscalização. No ano 2001 tivemos 40% a mais na quantidade de ações comparando-se com as do ano de 1999, e maior gasto do orçamento da SRF para realizar o trabalho de fiscalização.
Contudo, os resultados finais nos valores arrecadados estão próximos. E como explicar que a menor quantidade de ações de fiscalização no ano de 1999 foi mais eficiente que as do ano 2001? Quais foram os motivos operacionais ou pontuais que produziram resultados diferentes? Enfim, faltou planejamento, transparência e eficiência nas ações de fiscalização do ano 2001.
E não se pode dizer que os contribuintes estão mais atentos e cônscios de suas obrigações tributárias. Pois apesar da queda brusca no percentual do crescimento real da arrecadação a partir do ano de 1999, a verdade é que houve crescimento tímido, mas não deixa de ser um crescimento. O que deveria refletir no valor arrecadação como fruto da fiscalização. Ainda mais quando maior for à quantidade de ações de fiscalização feitas pela SRF.
O trabalho de fiscalização de responsabilidade da SRF deve buscar o máximo de eficiência nos resultados. Pois, o custo operacional da SRF para realizar o trabalho de fiscalização merece ser computado, visando avaliar o resultado final da missão da instituição.
E que não paire dúvidas sobre o assunto em questão. O departamento de assuntos fiscais do FMI realizou um estudo sobre a reforma da administração tributária onde menciona como causas mais importantes para a evasão fiscal: a percepção de que o sistema tributário é injusto, a complexidade da legislação fiscal, a iniqüidade do sistema de penalidades, baixos níveis de integridade e profissionalismo dos funcionários da administração e a fragilidade dos programas de fiscalização [8].
A lição de Osiris Lopes Filho se ajusta para encerrar a questão, quando disse o ex-Secretário da Receita Federal que, a evasão fiscal, no Brasil e em outros países, pode ser explicada de n maneiras, mas o fator fundamental é a taxa de risco percebida pelo evasor. A função principal da fiscalização é, portanto, aumentar o risco da sonegação e demais formas de evasão. Deixar o evasor intranqüilo e sob tensão, criando por meio de ações objetivas o receio subjetivo de que ele pode ser o próximo a ser apanhado [9].
3.A melhora do atendimento e do serviço prestado pela Receita Federal aos contribuintes.
O atendimento realizado pela Receita Federal aos contribuintes está muito distante de alcançar um nível de excelência. E isto não pode continuar em razão dos malefícios gerados na imagem e nos serviços fins da instituição.
A OMC em estudo apresentado recentemente aponta o Brasil como o penúltimo lugar no ranque dos países que mais demoram a legalizar uma empresa. Ou seja, enquanto, nos Estados Unidos o prazo é de cinco dias para se abrir uma empresa, aqui no Brasil o prazo médio é de 86 dias.
A Receita Federal pode e deve contribuir para que o prazo de abertura de empresas no país seja reduzido. A experiência desenvolvida no Estado de Tocantins entre os anos de 1995 a 1996, quando promoveu a redução do tempo para se abrir uma empresa de uma média de 45 dias para 5 dias. É a prova da factibilidade da proposta bastando haver a iniciativa da Receita Federal. Buscando junto às associações comerciais e as secretarias das fazendas estadual e municipal. Estabelecer uma rotina comum e integrada a ponto de reduzir o tempo para se legalizar uma empresa.
É triste para os bons funcionários públicos se deparar com o comentário negativo, no que tange ao atendimento feito a sociedade. Na edição do jornal "Folha de São Paulo", do dia 20 de abril de 2003, pág. A2, o jornalista Clóvis Rossi relata a seguinte: Passei também pela alfândega. Havia até um funcionário da Receita, sentado e com essas máscaras de médico no rosto, recolhendo as declarações de bens. Entreguei os dois formulários (o da Receita e o da Anvisa), mas ele recusou o da Saúde. Perguntei a quem deveria entrega-lo.'Não tenho a menor idéia', respondeu, com a má vontade habitual em boa parte do funcionalismo.
Esta descrição dos fatos vivenciados pelo jornalista, revela o seguinte:
1.Descrença do ente social diante da dedicação e presença do funcionário público no seu posto de trabalho;
2. Falta de integração entre os órgãos participantes, no caso a Receita e o Ministério da Saúde;
3. Falta de comunicação entre os órgãos;
4. Péssima imagem feita pelos contribuintes em relação ao comportamento do funcionário público federal e pertencente à Receita Federal.
Este quadro precisa mudar tanto no âmbito interno e externo, ou seja, a sociedade precisa encontrar no funcionário público, principalmente, os que são do quadro da Receita Federal uma qualidade de atendimento, que vai desde o comportamento do funcionário, transparência, simplicidade e objetividade no teor das informações, a ponto de gerar no contribuinte uma sensação de satisfação e segurança nas oportunidades em que precisar procurar a instituição.
Sempre é bom lembrar que o contribuinte é quem paga os impostos usados para prover nossa remuneração. Além do mais, como não existe uma cultura social nacional que estimule o pagamento dos tributos. A instituição que já colhe o fruto desta ausência de cultura social. Não deve aumentar o grau de antipatia, quase senso comum na sociedade diante da Receita Federal.
A execução da proposta deve ser iniciativa daqueles que comandam a instituição. A criação de um manual de atendimento padrão a todas as unidades de atendimento da Receita Federal. Estabelecer contato e convênio com os demais órgãos participantes das três esferas de poder nacional: municipal, estadual e federal. E criar um canal de fácil acesso para receber sugestões dos funcionários e dos contribuintes. Nos moldes da Central de Atendimento ao Contribuinte Aduaneira – CAC Aduaneira. Desenvolvido entre 03/00 a 02/02 uma iniciativa da Receita Federal da Alfândega do Aeroporto Internacional de Cumbica / SP e com inauguração prevista para o ano corrente.
Auditor Fiscal da Receita Federal e bacharel em Direito
Título original: "Novo Governo! Cenário novo para a Receita Federal?".
BARBOSA, José Roberto Rodrigues. Proposta de um novo cenário para a Receita Federal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 9, n. 326, 29 maio 2004. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/5173>. Acesso em: 23 jan. 2019.