Podemos dizer que a forma urbana é a “cara” que cada cidade tem. A organização dos espaços públicos e construídos é o que determina a forma urbana de uma cidade. Assim, uma cidade poderá ser dispersa – com baixas densidades populacionais, onde predomina o uso do transporte individual, gerando a necessidade de longos deslocamentos –, ou compacta, com densidades equilibradas e diferentes centralidades. Para atingir o segundo modelo, é fundamental o bom gerenciamento do uso e ocupação do solo, articulado ao planejamento dos sistemas de transporte coletivo.
Quem explica a relação é Camila Maleronka (à esquerda, na foto de Victor Moriyama), pesquisadora do Lincoln Institute of Land Policy com quase 20 anos de experiência em urbanismo. Em dezembro de 2017, Camila participou do seminário que debateu alternativas para viabilizar sistemas de transporte coletivo de qualidade nas cidades brasileiras. Na ocasião, conversamos com a especialista sobre modelos de urbanização, o papel do transporte coletivo e da regulação urbana e ferramentas que as administrações municipais podem utilizar para promover cidades mais compactas.
O que é a forma urbana? Quais são as diferentes “formas” e seus efeitos nas cidades?
Forma urbana é como os arquitetos e urbanistas se referem à estrutura física das cidades, isto é, ao conjunto de espaços livres – notadamente vias e áreas verdes – e espaços construídos. Para fins didáticos, costuma-se opor o modelo de cidade dispersa à cidade compacta. O primeiro corresponderia à cidade espraiada, com baixas densidades populacionais, cuja circulação está baseada principalmente no transporte individual – seu estereótipo é o típico subúrbio norte-americano, com amplas casas unifamiliares isoladas no meio de grandes lotes. Já o segundo seria a cidade densa, na qual o transporte coletivo atende à maior parte da população, cujo estereótipo são as cidades de arranha-céus. É importante levar em consideração, no entanto, que essa é uma conceituação simplificada e não dá conta de explicar todas as diferentes dinâmicas urbanas. Ou seja, é possível que haja alta densidade populacional sem verticalização intensa (por exemplo, nas favelas). Em geral, o que observamos nas cidades brasileiras e latino-americanas é uma combinação dos dois modelos, em que os territórios mais compactos da cidade nem sempre são aqueles mais bem servidos pelo transporte coletivo.
Fale um pouco sobre a correlação de influência entre transporte coletivo e forma urbana. Como um impacta o outro?
Assume-se que, nas grandes cidades, a opção pelo transporte rodoviário, em substituição ao transporte sobre trilhos, levou as cidades ao modelo de urbanização dispersa. Por ser mais flexível, o transporte por ônibus possibilitaria a ocupação de terrenos mais distantes. Contudo, não é possível dissociar a forma urbana da regulação do uso do solo. Eu diria que a forma urbana tem mais a ver com a regulação urbana do que com o modal de transporte predominante numa cidade. A ineficiência em uma cidade decorre da inadequação da norma em relação às necessidades urbanas – por exemplo, quantas cidades reservam áreas de habitação para famílias de baixa renda? Sem espaço na cidade formal, regulada, a principal solução que essas pessoas encontram é a habitação informal. A política de transporte vem, então, a reboque da política de uso e ocupação do solo para atender a uma demanda que já está consolidada no território de maneira disfuncional.
Sabemos que, quanto mais espraiada uma cidade, maiores os custos de levar infraestrutura e serviços até essas áreas distantes. Como cultivar essa visão nas administrações municipais? É possível reverter esse padrão?
O poder de convencimento é proporcional às possibilidades que a política urbana permite. Como as propostas em geral são muito abstratas, seus custos implícitos não ficam claros para o tomador de decisão. Já reverter o padrão de urbanização dispersa é tarefa que ultrapassa o horizonte de uma gestão municipal. Assim, um caminho pode ser desenvolver propostas mais focalizadas, que concentrem a densidade em um projeto específico. Tais projetos não vão reverter nenhum padrão, mas podem servir como demonstração. Por exemplo: a prefeitura pode fomentar – via PPP, concessão ou simplesmente calibrando instrumentos da lei de parcelamento, uso e ocupação do solo – empreendimentos de grande porte, com uso misto e parte destinada à habitação social, em terrenos próximos a estações de transporte bem localizadas.
Como uma forma urbana compacta, articulada ao transporte coletivo e ao uso do solo, impacta a economia de uma cidade?
A vantagem mais tangível é o ganho de eficiência na operação do sistema de transporte. Adicionalmente, pode haver ganhos também em relação à dinâmica urbana em geral – o argumento é que a densificação promoveria maior circulação de pedestres e ciclistas, o que aumentaria o movimento no comércio e serviços de rua, melhorando, inclusive, a segurança urbana.
Que instrumentos e medidas as cidades podem usar para chegar a essa forma mais eficiente?
Os instrumentos são os instrumentos de política urbana: plano diretor, lei de parcelamento, uso e ocupação do solo – com zoneamento inclusivo! –, outorga onerosa do direito de construir, operação urbana consorciada, parcelamento, edificação e utilização compulsórias, entre outros. A questão, porém, é como aplicar esses instrumentos de forma eficiente para a cidade. A diretriz é relativamente simples: concentrar as densidades populacionais, com inclusão residencial, próximo ao sistema de transporte coletivo. Como implementá-la é algo que cada município deve definir a partir de seu próprio contexto.
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