Orçamento e investimento - Instituto Millenium
Orçamento e investimento
A política fiscal tem estado no centro do debate macroeconômico do país, em função da tendência à deterioração do resultado das contas públicas, somada à participação crescente das despesas no PIB. Da mesma forma que os aspectos quantitativos da política são importantes, porém, há elementos qualitativos que dizem respeito à qualidade das instituições fiscais, que também têm se deteriorado com o passar do tempo e acerca dos quais o país precisa refletir. Foi muito questionado, por exemplo, o uso e abuso da chamada "contabilidade criativa" para fechar as contas em alguns anos, gerando números distanciados daqueles que seriam obtidos se as boas práticas contábeis tivessem sido seguidas.
O fator para o qual queremos chamar a atenção neste artigo é a distorção que tem se verificado nos dados sobre o investimento público na esfera federal. Quando o cidadão lê a manchete que diz "Governo aprova Orçamento de investimento de X", ele tende a acreditar que o investimento que de fato se verificará corresponde àquela verba alocada na rubrica, em montante parecido com o orçado. Na vida real, porém, há dois grandes problemas.
Nada impede que o valor aprovado seja 100, por exemplo, mas apenas 30 sejam gastos, sendo o resto objeto de cortes governamentais
O primeiro é que o Orçamento é meramente autorizativo, ou seja, nada impede que o valor aprovado seja 100, por exemplo, mas apenas 30 sejam gastos, sendo o resto objeto de cortes governamentais, frustração de projeto ou algum outro problema que implique não gastar tudo aquilo que se esperava.
O segundo problema é que, quando o ano começa, todo dia 1º de janeiro há um "caminhão" de despesas de investimento "herdadas" do ano anterior por obras que foram efetivamente feitas, mas que ainda não foram pagas e que terão que ser honradas. Isso significa que, se o governo gastasse tudo o que foi orçado no ano e mais os chamados "restos a pagar" (RAP) do ano anterior, o gasto daria um salto enorme, gerando uma situação de verdadeiro descontrole. A solução é, então, fazer o que foi feito no ano anterior — e no anterior ao anterior, e assim sucessivamente — ou seja, gastar no ano só uma parte do Orçamento e deixar uma parcela expressiva do gasto orçado como RAP do ano seguinte.
O mecanismo, até certo ponto, é em parte inevitável, por uma razão administrativa: despesas de investimento devem ser demonstradas, a burocracia dos mecanismos de controle tem seus ritos e uma obra feita até o dia 23 de dezembro, por exemplo, é praticamente impossível que cumpra com todos os requisitos regulares para ser efetivamente paga até o dia 31 do mês, ficando na prática, mesmo em países com processos orçamentários exemplares, para ser quitada em janeiro. Em condições normais, há sempre uma certa fração da despesa prevista que acaba ficando para o ano seguinte.
O problema é quando o governo acaba apelando cada vez mais para esse instrumento. Nesse caso, a gestão de caixa do investimento acaba gerando mecanismos ad hoc de controle "na boca do caixa", ou seja, sujeitos à discricionalidade oficial, para poder "fechar as contas do ano". Assim, os RAP de anos anteriores pagos no ano foram de R$ 9 bilhões em 2006 e aumentaram todos os anos, sem exceção, alcançando R$ 46 bilhões em 2014.
Nesse contexto, os RAP se tornaram uma parcela expressiva do investimento efetivamente pago a cada ano. No fim do primeiro governo Lula, em 2006, eles representaram 53% do investimento, percentual que aumentou para 56% no segundo governo Lula e para uma média de 59% nos quatro anos do governo Dilma Rousseff. Em 2014, do pagamento de investimentos de R$ 78 bilhões, só R$ 32 bilhões foram referentes ao que foi aprovado efetivamente para o ano.
Na presença de um ajuste fiscal "para valer", o país se encontra na curiosa contingência de ter um Orçamento de investimento "de mentirinha", pois só com os RAP anteriores já haverá um volume de despesas considerável. A outra alternativa é fazer um esforço de planejamento para que o volume de RAP diminua progressivamente e o coeficiente entre as despesas pagas no ano e as obras executadas aumente ano após ano. Em todo caso, a desordem dos últimos anos, em que a cada ano ficava um volume cada vez maior de "papagaios" sendo "empurrados" para depois de 31 de dezembro, não pode continuar, porque está gerando um grau crescente de entropia na gestão do investimento público.