Direito Eleitoral | Ferreira e Minetto Ferreira Advogados
VOCÊ SABE COMO SE FUNDA E REGISTRA UM PARTIDO POLÍTICO?
O tema ganhou relevância recentemente com a negação pelo TSE do registro do Partido Rede Sustentadbilidade (REDE). Lideranças políticas, dentre as quais se encontra a candidata à Vice-Presidência Marina Silva, buscaram registrar um novo partido político (REDE) o qual teve seu registro negado pelo TSE sob o fundamento de não comprovação da autenticidade de todas as mais de quatrocentas mil assinaturas colhidas, já que diversas foram impugnadas perante a Justiça Eleitoral. Desta forma, não foram preenchidos todos os requisitos legais para fundação e registro de uma nova agremiação.
A regulamentação encontra-se na Constituição Federal (artigo 17), na Lei 9096/95 (lei dos partidos políticos) e é pormenorizada pela Resolução 23.282 do TSE.
Em síntese, para a fundação e registro de um partido político deve ser observado o seguinte procedimento:
1º. Requerimento documentado nos moldes legais subscrito por no mínimo 101 fundadores, os quais devem ter domicílio eleitoral em, no mínimo, 1/3 dos Estados, dirigido ao Cartório competente do registro Civil de Pessoas Jurídicas da Capital Federal –Brasília, cidade em que, obrigatoriamente, o partido político terá sua sede nacional (art. 8º. Caput e § 1º. Lei 9096/95);
2º. Satisfeitas as exigências, o Oficial do Registro Civil efetua o registro no livro correspondente, expedindo certidão de inteiro teor, momento em que a agremiação adquire personalidade jurídica de direito privado (art. 8º. § 2º.);
3º. Obtenção do registro do partido político perante o TSE o que somente ocorrerá se a agremiação obtiver o apoio de eleitores correspondente a, pelo menos, 0,5 % dos votos dados na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, não computados os votos em branco e os nulos, distribuídos por 1/3, ou mais, dos Estados, com um mínimo de 1/10 % do eleitorado que haja votado em cada um deles. (arts. 7º. Caput; § 1º. e 8º. § 3º.), formalidade essencial para que a agremiação comprove seu caráter nacional (Somente os partidos com caráter nacional podem participar do processo eleitoral);
Ressalte-se que a Resolução 23.282/10 determina que o partido político deve obter o registro regional perante os TREs anteriormente ao registro no TSE. Isto deve ocorrer com a obtenção do percentual supra de eleitores apoiadores em, pelo menos 1/3 dos Estados.
Indispensável o escólio de Luiz Carlos dos Santos Gonçalves "Obtido esse apoiamento no âmbito estadual, o partido deverá constituir definitivamente, na forma de seu estatuto, órgãos de direção regional e municipais, designando seus dirigentes. Efetuada essa providência, se deve requerer o registro no âmbito dos respectivos TREs. O último passo, o registro dos estatutos e do diretório nacional perante o TSE, ocorrerá quando o partido demonstrar registro nos TREs de 1/3 ou mais dos estados brasileiros" (2012:58/59).
4º. Cumpridas as exigências referidas nos itens anteriores, os dirigentes nacionais promoverão o registro do estatuto do partido junto ao TSE, através de requerimento documentado nos termos do art. 9º.;
Nos termos do art. 9º. § 1°A prova do apoiamento mínimo de eleitores é feita por meio de suas assinaturas, com menção ao número do respectivo título eleitoral, em listas organizadas para cada Zona, sendo a veracidade das respectivas assinaturas e o número dos títulos atestados pelo Escrivão Eleitoral.
Fundamentado no dispositivo supra, o TSE indeferiu pedido de reconhecimento de validade de assinaturas de apoiamento de eleitores colhidas via Internet (Dec.-TSE s/n°, de 9.9.1997, na Pet n° 363), assim, como mantém o entendimento pela inadmissibilidade de encaminhamento de ficha de apoiamento de eleitores pela Internet, tendo em vista a exigência contida no art. 9°, § 1°, da Lei n° 9.096/1995 (assinatura por escrito em listas organizadas pela respectiva Zona eleitoral cuja veracidade deve ser atestada pelo Escrivão eleitoral).
5º. Protocolado o pedido de registro junto ao TSE, o processo respectivo, no prazo de quarenta e oito horas, será distribuído a um Relator, que, ouvida a Procuradoria-Geral, em dez dias, determina, em igual prazo, diligências para sanar eventuais falhas do processo. Se não houver diligências a determinar, ou após o seu atendimento, o TSE registra o estatuto do partido, no prazo de trinta dias (Arts. 9º. §§ 3º e 4º.);
Segundo artigos 15 e 16 Resolução 23.282 caberá a qualquer interessado, em petição fundamentada protocolada no prazo de 3 dias, impugnar o pedido de registro, sendo assegurado ao requerente do registro o direito de defesa em contestação.
Por derradeiro, as disposições do art. 7º. §§ 2° e 3º, in verbis:
Só o partido que tenha registrado seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral pode participar do processo eleitoral, receber recursos do Fundo Partidário e ter acesso gratuito ao rádio e à televisão, nos termos fixados nesta Lei.
Somente o registro do estatuto do partido no Tribunal Superior Eleitoral assegura a exclusividade da sua denominação, sigla e símbolos, vedada a utilização, por outros partidos, de variações que venham a induzir a erro ou confusão.
GONÇALVES, Luiz Carlos dos Santos. Direito Eleitoral. 2ª ed. São Paulo. Atlas,2012
Cássio Vinicius Prestes advogado (OAB/SP 164.924), Mestre em Direito Penal, Pós graduado em Direito Penal (ESMP/SP) e Direito Constitucional (ESDC), Professor universitário junto aos Cursos de Bacharelado em Direito da UNIP e ESAMC ambas em Sorocaba. Email: cassiolaz@terra.com.br (curriculum vitae plataforma lattes disponível no site www.cnpq.br )
1. CÓDIGO ELEITORAL ANOTADO e LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR. 10ª ED. BRASÍLIA, 2012 disponível em www.tse.jus.br/legislacao/codigo-eleitoral-anotado‎.
2. BARREIROS NETO, Jaime. Direito Eleitoral. Coleção Sinopses para Concursos, coord. Leonardo de Medeiros Garcia. 2ª Ed. revista, ampliada e atualizada. Salvador – Bahia, Ed. Juspodivm, 2012.
3. CERQUEIRA, Thales Tácito; CERQUEIRA, Camila Albuquerque. Direito Eleitoral Esquematizado. 2ª Ed. rev e atual. São Paulo, Saraiva, 2012.
4. CHIMENTI, Ricardo Cunha. Direito Eleitoral. Coleção Sinopses Jurídicas, v. 29. 3ª Ed., São Paulo, Saraiva, 2012.
5. CHAMON, Omar. Direito Eleitoral. 3. Ed rev. e atual. São Paulo: Ed. Método, 2010.
6. GONÇALVES, Luiz Carlos dos Santos. Direito Eleitoral. 2ª ed. São Paulo. Atlas,2012.
7. LEWANDOWSKI. Enrique Ricardo. Fidelidade Partidária. Revista do Advogado n. 109. Temas de Direito Eleitoral, ano XXX, Agosto de 2010.
8. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18ª Ed., São Paulo, Malheiros, 2000.
(PARTE II): FINANCIAMENTO PÚBLICO DE CAMPANHAS. O QUE É O FUNDO PARTIDÁRIO?
O tema está regulamentado pelos artigos 38 a 44 da Lei 9096/95 (lei dos partidos políticos) e por diversas resoluções do TSE. Incumbe ressalvar que segundo artigo 105 da Lei 9504/97 (lei das eleições) as resoluções do TSE possuem caráter infralegal e regulamentar devendo ser expedidas até o dia 05 de março do ano eleitoral para fiel execução das leis, não sendo permitido que seu conteúdo restrinja direitos ou estabeleça sanções. Em outras palavras, seu teor limita-se a explicitar os termos da lei que regulamenta.
O financiamento de campanha tem natureza híbrida ou mista, quer se dizer que, as campanhas eleitorais serão custeadas por recursos públicos provenientes de repasses do fundo partidário e por recursos particulares oriundos de doações de pessoas naturais ou jurídicas, desde que observadas as condições e limites legais.
Assim, conforme leciona Luiz Carlos Gonçalves "O recebimento de recursos do fundo Partidário demonstra que já existe em nosso país mecanismo de 'financiamento público', das atividades político-partidárias, embora não exclusivo" (2012:67)
Neste diapasão, o Fundo Partidário consiste em uma especial forma de assistência financeira aos partidos políticos, o qual, conforme artigo 38 será constituído pelas seguintes verbas I – multas e penalidades pecuniárias aplicadas nos termos do Código Eleitoral e leis conexas; II – recursos financeiros que lhe forem destinados por lei, em caráter permanente ou eventual; III – doações de pessoa física ou jurídica, efetuadas por intermédio de depósitos bancários diretamente na conta do Fundo Partidário; IV – dotações orçamentárias da União em valor nunca inferior, cada ano, ao número de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao da proposta orçamentária, multiplicados por trinta e cinco centavos de real, em valores de agosto de 1995 (valor de 0,35 centavos por eleitor).
Conforme inciso IV do art. 38 uma parcela do fundo partidário será composta por dotações orçamentárias da União a qual deverá ser consignada no anexo do Poder Judiciário ao Tribunal Superior Eleitoral (art. 40). Os valores serão repassados pelo Tesouro Nacional na forma de duodécimos (em 12 vezes, mensalmente) e não em depósito único, em conta especial do Banco do Brasil a qual ficará à disposição do TSE (art. 40 § 1º).
Repassados os valores pelo Tesouro Nacional cumpre ao TSE distribuí-los conforme os critérios estabelecidos no art. 41-A, in verbis:
Por conseguinte, respeitado os percentuais supra mencionados, compete ao TSE depositar as cotas de cada partido em estabelecimentos bancários controlados pelo Poder Público Federal, pelo Poder Público Estadual ou, inexistindo estes, no banco escolhido pelo órgão diretivo do partido (art. 43).
Ressalte-se que o STF nas ADIs 1351 e 1354 declarou a inconstitucionalidade dos artigos 41 e 13 da Lei 9096/95, este último verdadeira cláusula de barreira impeditiva da representatividade popular por partidos pequenos que não obtivessem em cada eleição para a Câmara dos Deputados o apoio de, no mínimo, 5% dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles. Por conseguinte, em 2007 passou a vigorar o artigo 41-A acima mencionado.
A título de esclarecimento e conforme glossário legislativo do portal de notícias do Senado Federal, aqui sintetizado, a cláusula de barreira "também conhecida como cláusula de exclusão ou cláusula de desempenho, é uma norma que impede ou restringe o funcionamento parlamentar ao partido que não alcançar determinado percentual de votos. O dispositivo foi considerado inconstitucional sob o argumento de que prejudicaria os pequenos partidos. A regra determinava que os partidos com menos de 5% dos votos nacionais não teriam direito a representação partidária e não poderiam indicar titulares para as comissões, incluindo CPIs (Comissões Parlamentares de Inquérito). Também não teriam direito à liderança ou cargos na Mesa Diretora. Além dessas restrições, perderiam recursos do fundo partidário e ficariam com tempo restrito de propaganda eleitoral em rede nacional de rádio e de TV" (www12.senado.gov.br/noticias/glossario-legislativo/clausula-de-barreira‎).
QUESTÃO: verifica-se que através do fundo partidário haverá a destinação de recursos de origem pública para financiar campanhas eleitorais, isto é certo. Mas toda e qualquer entidade pública poderá destinar recursos para os partidos políticos?
Não, há vedações constitucionais e limitações legais. Primeiramente a CF veda que partidos políticos recebam recursos financeiros de entidades ou governos estrangeiros (art. 17, II).
Em segundo lugar o art. 24 da Lei 9054/97 (lei das eleições) arrola diversas limitações ao repasse de recursos de origem pública aos candidatos e partidos políticos dentre os quais destacam-se: II – órgão da Administração Pública direta e indireta ou fundação mantida com recursos provenientes do Poder Público; III – concessionário ou permissionário de serviço público; IV – entidade de direito privado que receba, na condição de beneficiária, contribuição compulsória em virtude de disposição legal; V – entidade de utilidade pública; VI – entidade de classe ou sindical; VII – pessoa jurídica sem fins lucrativos que receba recursos do exterior; VIII – entidades beneficentes e religiosas; IX – entidades esportivas; X – organizações não-governamentais que recebam recursos públicos; XI – organizações da sociedade civil de interesse público.
O TSE emprega interpretação restritiva ao inciso III supra, desta forma, por entender que não constituem delegação de serviço público mediante contrato de concessão ou ato administrativo de permissão franqueia a doação de recursos a candidatos ou partidos políticos cujo doador seja empresa licenciada para explorar serviço público desde que não seja concessionária ou ainda por empresa privada que exerce suas atividades mediante licença concedida pelo poder público ( respectivamente Ac.-TSE, de 18.6.2009, no MS n° 558 e Res.-TSE 22.702/2008).
Fundamentado no artigo 13 da Lei 9074/95 e por entender que se trata de concessão de uso de bem público e não de concessão ou permissão de serviço público, o TSE exclui da vedação do inciso III retro mencionado e acolhe como lícitas, as doações a candidatos ou partidos políticos cujos doadores sejam empresas privadas que explorem energia, petróleo ou gás (Agr.Reg. em Resp.13438, Rel. Min. Nancy Andrighi apud GONÇALVES,2012:66)
No que tange ao inciso VI, nada obstante a literalidade do dispositivo, entende o TSE que a violação, por si só, não é suficiente à caracterização de abuso (Ac.-TSE, de 24.6.2010, no RCEd n° 745).
Por fim dispõe o § único que não se incluem nas vedações as doações provenientes de cooperativas cujos cooperados não sejam concessionários ou permissionários de serviços públicos, desde que não estejam sendo beneficiadas com recursos públicos, observado o disposto no art. 81 (dispositivo a ser analisado no próximo artigo, pois também referente às doações de entidades privadas a candidatos e partidos políticos).
QUESTÃO: Qual o destino dos recursos repassados do fundo partidário aos partidos políticos?
Inicialmente afirme-se que apesar de tratar-se de recurso público a partir do momento que são repassados aos partidos políticos ingressam na autonomia partidária (art. 17 CF), sendo assim, referidos recursos não estão sujeitos ao regime da Lei 8.666/93 (licitações) possuindo os partidos políticos relativa autonomia para contratar e realizar despesas (art. 44 § 3º).
A destinação dos recursos repassados pelo fundo partidário está regulamentada em lei, desta feita, apesar da autonomia partidária, a Lei dos Partidos Políticos (9096/95) fixa qual a aplicação que estes devem dar aos recursos repassados pelo Fundo Partidário. Quer se dizer que, depositados pelo TSE na conta do partido político, este não está livre para dispende-los, mas deve se orientar pelos critérios legais pré-estabelecidos no art. 44, aqui já com a nova redação dada pela lei 12891/13 (minirreforma eleitoral), in verbis:
I – na manutenção das sedes e serviços do partido, permitido o pagamento de pessoal, a qualquer título, observado neste último caso o limite máximo de 50% (cinquenta por cento) do total recebido; II – na propaganda doutrinária e política; III – no alistamento e campanhas eleitorais; IV – na criação e manutenção de instituto ou fundação de pesquisa e de doutrinação e educação política, sendo esta aplicação de, no mínimo, vinte por cento do total recebido; V – na criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres conforme percentual que será fixado pelo órgão nacional de direção partidária, observado o mínimo de 5% (cinco por cento) do total.
Não estão incluídas dentre as despesas arroladas no inciso I o pagamento de juros de multas (Ac.-TSE, de 30.3.2010, na Pet n° 1.831). Ademais segundo o § 4° do próprio artigo 44 não se incluem no cômputo do percentual previsto no inciso I deste artigo encargos e tributos de qualquer natureza.
Para regulamentação deste inciso I o TSE editou duas resoluções: a Resolução 21.837/04 afiançando a possibilidade de utilização de recursos do Fundo Partidário na aquisição de bens mobiliários, computadores, impressoras, softwares e veículos automotivos; e a Resolução 23.086/09: afirmando que a destinação de verbas do Fundo Partidário estende-se às despesas congêneres efetuadas pelo partido político na propaganda intrapartidária (grifo nosso).
Apesar da imposição legal regrando a aplicação das verbas, o dispositivo legal não comina qualquer sanção para seu descumprimento, sendo assim, decidiu o TSE que o não cumprimento dessa regra, por si só, não implica automática rejeição das contas da agremiação político-partidária, ainda mais quando demonstrada a inocorrência da má-fé e desídia (Ac.-TSE, de 30.3.2010, no AgR-RMS n° 712).
Segundo a resolução 22.224/06 do TSE o partido político não pode contabilizar a favor do diretório nacional as despesas com pagamento de pessoal de seus diretórios estaduais efetuadas com verbas do Fundo Partidário. Referido regulamento encontra-se em total consonância com o art. 15-A da própria Lei 9096/95 (lei dos partidos políticos) que proclama a responsabilidade autônoma dos diretórios municipal, estadual ou nacional, pelas respectivas despesas, in verbis:
No tocante aos incisos II e IV, ressalte-se que a forma de divulgação e promoção da linha ideológica e programática do partido político é questão interna de cada agremiação e, portanto, abarcada pela autonomia partidária (art. 17 CF).
Regulamentando estes incisos o TSE editou a Resolução 21875/04 que dispõe sobre o recolhimento do percentual de participação de institutos ou fundações de pesquisa e de doutrinação e educação política nas verbas do Fundo Partidário e a Resolução 22226/06 (resolução 22121/05) dispondo que as fundações criadas devem ter a forma de pessoa jurídica de direito privado.
Nos moldes do caput do artigo 44 em análise as sobras poderão ser revertidas para outras atividades partidárias caso a fundação ou instituto de pesquisa elencado no inciso IV não despender a totalidade de recursos que lhe forem destinados (art. 44 § 6º)
Apesar do descumprimento não resultar na rejeição das contas o § 5° do artigo 44 determina que o partido que não cumprir o disposto no inciso V do caput deste artigo (difusão da participação política de mulheres) deverá, no ano subsequente, acrescer o percentual de 2,5% do Fundo Partidário para essa destinação, ficando impedido de utilizá-lo para finalidade diversa.
Registre-se que em caso de cancelamento ou caducidade do órgão de direção nacional do partido, reverterá ao Fundo Partidário a quota que a este caberia (art. 42).
Por derradeiro deixaremos a análise das doações particulares a campanhas eleitorais e da fiscalização e prestação de contas de campanha para os próximos artigos.
CHAMON, Omar.Direito Eleitoral. 3. Ed rev. e atual. São Paulo: Ed. Método, 2010.
www12.senado.gov.br/noticias/glossario-legislativo/clausula-de-barreira‎
(PARTE I): A MINIRREFORMA ELEITORAL. QUAIS AS FORMAS DE FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS? COMO OS CANIDATOS FINANCIAM AS RESPECTIVAS CAMPANHAS?
Em primeiro lugar cabe uma distinção. Os artigos 30 a 44 da Lei 9096/95 (Lei dos Partidos Políticos) versam sobre a contabilidade e finanças dos partidos políticos e a respectiva prestação de contas, assunto distinto do aqui tratado. O nosso tema (financiamento de campanha) está regulamentado nos artigos 17 a 28 da Lei 9504/97 (lei das eleições) Para fins didáticos iremos dividir o assunto em partes a serem postadas sequencialmente. Primeiramente abordaremos algumas generalidades.
Impende ressaltar que o tema foi parcialmente alterado pela chamada minirreforma eleitoral (Lei 12891/13 de 11/12/2013). Apesar de sua entrada em vigor deve-se observar que por força do princípio da anualidade eleitoral insculpido no art. 16 CF, entendemos que, mesmo vigente, referida Lei não poderá produzir efeitos nas eleições de 2014. Neste diapasão somos pelo entendimento que a Lei 12891/13 somente terá eficácia, produzindo seus efeitos, após um ano de sua entrada em vigor (11/12/2013) e, portanto, posteriormente ao pleito eleitoral de 2014, in verbis
Art.16 A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência
Neste mesmo sentido, leciona o Min. Marco Aurélio de Melo, Presidente do TSE "as novas regras só valeriam caso tivessem sido aprovadas pelo menos um ano antes das eleições, isto é, até 5 de outubro (de 2013)" e complementa "A Constituição Federal revela em bom português, em bom vernáculo, que a lei que, de alguma forma, altere o processo eleitoral entra em vigor imediatamente, mas não se aplica à eleição que se realiza até um ano após" (www.valor.com.br/…/presidente-do-tse-diz-que-minirreforma-eleitoral publicado em 13/12/2013) .
Em sentido contrário aduz o ex-presidente do STF Cezar Peluso que a Lei 12891/13 (minirreofrma eleitoral) tem eficácia imediata devendo ser aplicada já nas eleições de 2014, pois, não altera a estrutura do processo eleitoral uma vez que provoca mudanças meramente econômicas (www.cbnfoz.com.br publicado em 22/02/2014)
A questão da eficácia da Lei 12891/13 ainda é tema pendente de julgamento no STF e conforme decisão desta Suprema Corte postaremos outro artigo analisando minuciosamente o teor da lei 12891/13, limitando-nos aqui a breves observações superficiais. Sendo assim, deixaremos o estudo detalhado da chamada minirreforma eleitoral para uma outra oportunidade.
O financiamento de campanha tem natureza híbrida, dúplice, quer se dizer que, as campanhas eleitorais serão custeadas com recursos públicos provenientes de repasses do fundo partidário e com recursos particulares oriundos de doações de pessoas naturais ou jurídicas, desde que observadas condições e limites legais.
QUESTÃO: Quais são esses limites legais aos gastos nas campanhas públicas?
Lei específica publicada até o dia 10/06 do ano eleitoral disporá sobre os limites de gastos para os cargos em disputa, ou seja, com o intuito de preservar a igualdade entre os candidatos e evitar o abuso do poder econômico por parte dos candidatos endinheirados, os custos e gastos de campanha não ficam a bel prazer dos partidos e candidatos, mas são limitados por previsão legal (art. 17-A). Caso contrário os candidatos economicamente abastados poderiam apresentar vantagem sobre aqueles desprovidos de recursos financeiros.
Fixados os parâmetros legais incumbirá a cada partido político ou coligação informar a Justiça eleitoral competente os limites máximos de gastos que efetuará com cada candidato (art. 18).
QUESTÃO: E se referida lei não for publicada?
Caberá a cada partido político fixar o limite de gastos, comunicando à Justiça Eleitoral, que dará a essas informações ampla publicidade (art. 17-A).
QUESTÃO: Quais as formalidades legais a serem cumpridas pelos partidos e candidatos para que possam receber recursos e realizar gastos com as campanhas eleitorais?
Em primeiro lugar, até dez dias úteis após a escolha de seus candidatos em Convenção, o partido constituirá comitês financeiros, com a finalidade de arrecadar recursos e aplicá-los nas campanhas eleitorais (art .19).
A título de esclarecimento, e aqui resumidamente, as convenções partidárias são reuniões intrapartidárias que, conforme a minirreforma eleitoral da Lei12891/13, devem ocorrer entre 12 a 30 de Junho com a finalidade de escolha dos candidatos de cada partido (esclareça-se que anteriormente à Lei 12891/13 o período era de 10 a 30 de Junho).
Referidos comitês financeiros serão registrados, até cinco dias após sua constituição, nos órgãos da Justiça Eleitoral aos quais compete fazer o registro dos candidatos (art. 19 § 3º). Nada obstante esta obrigação legal, o descumprimento desta norma não enseja a aplicação de qualquer espécie de sanção (Resolução TSE n° 23.294/2010).
Além do registro junto à Justiça Eleitoral competente retro mencionado, tanto os candidatos quanto os respectivos Comitês Financeiros também estão obrigados à inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica – CNPJ (art. 22-A), cujo número será fornecido pela Justiça eleitoral no prazo legal de 3 dias úteis contados a partir do recebimento do pedido de registro da candidatura (art. 22-A § 1º).
Ressalte-se que é obrigatório para o partido e para os candidatos abrir conta bancária específica para registrar todo o movimento financeiro da campanha (art. 22). Segundo entendimento do TSE há a obrigatoriedade de abertura da conta bancária mesmo que não haja movimentação financeira (Ac.-TSE, de 21.3.2006, no REspe n° 25.306). Ademais, nos termos do art. 22-A § 1º referidas contas serão isentas de taxas de administração
Somente após o cumprimento de aludidas formalidades legais os candidatos e respectivos comitês financeiros estão autorizados a promover a arrecadação de recursos financeiros e a realizar as despesas necessárias à campanha eleitoral (art. 22-A § 2º).
QUESTÃO: e se houver descumprimento das disposições legais em testilha?
Primeiramente, o art. 30 § 3º da lei 9096/95 (lei dos partidos políticos) impõe a obrigação aos partidos políticos de, em ano eleitoral, enviar balancetes mensais à Justiça Eleitoral, durante os quatro meses anteriores e os dois meses posteriores ao pleito.
Neste diapasão, nos termos do art. 34 caput e seu § 1º da lei 9096/95, com a redação dada pela Lei 12891/13 (minirreforma eleitoral), é a Justiça Eleitoral que exerce a fiscalização sobre a escrituração contábil e a prestação de contas do partido e das despesas de campanha eleitoral, devendo atestar se elas refletem adequadamente a real movimentação financeira, os dispêndios e recursos aplicados nas campanhas eleitorais. Mencionada fiscalização tem por escopo identificar a origem das receitas e a destinação das despesas com as atividades partidárias e eleitorais, mediante o exame formal dos documentos contábeis e fiscais apresentados pelos partidos políticos, comitês e candidatos, sendo vedada a análise das atividades político-partidárias ou qualquer interferência em sua autonomia (princ. da autonomia partidária).
Destaque-se que todos os candidatos e partidos político envolvidos em campanhas eleitorais estão obrigados à prestação de contas nos moldes dos arts. 28 a 32 da Lei 9504/97 que serão objeto de outro artigo a ser postado. Ademais segundo art. 22-A § 4º rejeitadas as contas, a Justiça eleitoral competente remeterá cópia de todo o processo para o MP eleitoral para propositura da representação prevista no art. 22 LC64/90.
Neste diapasão, qualquer irregularidade será objeto da representação prevista no art. 30-A do mesmo diploma legal, a qual seguirá o rito do art. 22 LC 64/90, o primeiro in verbis:
A despeito da ausência de previsão legal o TSE decidiu que o MP eleitoral pode propor referida ação (Ac.-TSE, de 12.2.2009, no RO n° 1.596), por outro lado, decidiu pela ilegitimidade ativa de candidato, o qual isoladamente não poderá propô-la (Ac.-TSE, de 19.3.2009, no RO n° 1.498). Ademais entende o TSE que mesmo o candidato que não foi eleito poderá figurar como réu em referida ação (Ac.-TSE, de 28.4.2009, no RO n° 1.540).
QUESTÃO: E se houver gastos na campanha acima dos limites?
Inicialmente, compete enfatizar que o candidato é solidariamente responsável com a pessoa por ele indicada na forma do art. 20 desta Lei pela veracidade das informações financeiras e contábeis de sua campanha, devendo ambos assinar a respectiva prestação de contas (art. 21). Neste diapasão, gastar recursos além dos valores declarados sujeita o responsável (candidato e tesoureiro solidariamente) ao pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso (Art. 18 § 2°).
Além disso, segundo art. 22 § 3° o uso de recursos financeiros para pagamentos de gastos eleitorais que não provenham da conta específica implicará a desaprovação da prestação de contas do partido ou candidato e, desde que, comprovado abuso de poder econômico, será cancelado o registro da candidatura ou cassado o diploma, se já houver sido outorgado. Em complemento prevê o art. 30-A § 2° que comprovados captação ou gastos ilícitos de recursos, para fins eleitorais, será negado diploma ao candidato, ou cassado, se já houver sido outorgado. Neste sentido o escólio de Omar Chamon " comprovado o uso de recursos não contabilizados pelos candidatos, o denominado "caixa dois" das campanhas eleitorais, será cancelado o registro da candidatura, ou a diplomação, com a conseqüente perda do cargo (art. 30-A § 2º) (2010;157)".
Cumpre ressalvar que nem sempre ocorrerá o cancelamento do registro ou a cassação do diploma por irregularidade nas contas de campanha, mas somente nas hipóteses em que houver previsão legal para essas sanções. Sendo assim, nem toda irregularidade levará a aplicação de referidas sanções, sendo, por vezes, suficiente e razoável a aplicação isolada da multa prevista no art. 18 § 2º.
Por força da duplicidade de sanções previstas decidiu o TSE que não configura bis in idem a rejeição das contas de campanha e a imposição da multa (Ac.-TSE, de 10.11.2011, no AgR-AI n° 9893).
Cumpre advertir que para o TSE é dispensável a prova de que a captação de recursos ou os gastos realizados de forma irregular efetivamente influenciaram no resultado da eleição, sendo suficiente a prova da potencialidade da conduta (Ac.-TSE, de 28.4.2009, no RO n° 1.540).
Ademais posiciona-se o TSE pela execução imediata da decisão que impõe cassação do registro ou negação do diploma com base no art. 30-A da Lei n° 9.504/1997, por não versar sobre inelegibilidade (Ac.-TSE, de 4.12.2007, no MS n° 3.567).
O partido político também sofrerá sanções, desta feita, a agremiação que descumprir as normas referentes à arrecadação e aplicação de recursos perderá o direito ao recebimento da quota do Fundo Partidário do ano seguinte. Aludida sanção, além de estar submetida a prazo decadencial, deve observar critérios de proporcionalidade, por conseguinte, prevê o § único do art. 25 que a sanção de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário, por desaprovação total ou parcial da prestação de contas do candidato, deverá ser aplicada de forma proporcional e razoável, pelo período de 1 (um) mês a 12 (doze) meses, ou por meio do desconto, do valor a ser repassado, na importância apontada como irregular, não podendo ser aplicada a sanção de suspensão, caso a prestação de contas não seja julgada, pelo juízo ou tribunal competente, após 5 anos de sua apresentação.
O art. 26 traz rol, em nosso sentir exemplificativo, de situações consideradas gastos com campanha eleitoral e, portanto, submetidas às formalidades retro mencionadas e aos limites legais, dentre nas quais, pela relevância, destacamos:
I – confecção de material impresso de qualquer natureza e tamanho; II – propaganda e publicidade direta ou indireta, por qualquer meio de divulgação, destinada a conquistar votos, inclusive carros de som (VIII),sítios da internet (XV) e produção de jingles, vinhetas ou slogans (XVII); III – aluguel de locais para a promoção de atos de campanha eleitoral; IV – despesas com transporte ou deslocamento de candidato e de pessoal a serviço das candidaturas; V – correspondência e despesas postais; VII – remuneração ou gratificação de qualquer espécie a pessoal que preste serviços às candidaturas ou aos comitês eleitorais; IX – a realização de comícios ou eventos destinados à promoção de candidatura; X – produção de programas de rádio, televisão ou vídeo, inclusive os destinados à propaganda gratuita; XII – realização de pesquisas ou testes pré-eleitorais;; XVI – multas aplicadas aos partidos ou candidatos por infração do disposto na legislação eleitoral; XVII – produção de jingles, vinhetas e slogans para propaganda eleitoral.
QUESTÃO: E se ao final da campanha houver sobra de recursos financeiros?
Conforme art. 31 da Lei 9504/97 com a nova redação dada pela Lei12891/13 (minirreforma eleitoral) neste caso as sobras devem ser declaradas na prestação de contas e, após julgados todos os recursos, transferida ao partido, obedecendo aos seguintes critérios: I – no caso de candidato a Prefeito, Vice-Prefeito e Vereador, esses recursos deverão ser transferidos para o órgão diretivo municipal do partido na cidade onde ocorreu a eleição; II – no caso de candidato a Governador, Vice-Governador, Senador, Deputado Federal e Deputado Estadual ou Distrital, esses recursos deverão ser transferidos para o órgão diretivo regional do partido no Estado onde ocorreu a eleição ou no Distrito Federal; III – no caso de candidato a Presidente e Vice-Presidente da República, esses recursos deverão ser transferidos para o órgão diretivo nacional do partido. Ressalte-se com o inciso IV que o órgão diretivo nacional do partido não poderá ser responsabilizado nem penalizado pelo descumprimento do disposto neste artigo por parte dos órgãos diretivos municipais e regionais.
A COMPRA DE VOTOS COMO MANIFESTAÇÃO DO ABUSO DO PODER ECONÔMICO. A PROBLEMÁTICA DA CAPTAÇÃO ILÍCITA DE SUFRÁGIO
O tema está regulamentado pelo artigo 41-A da Lei 9504/97 (lei das eleições), in verbis:
Art. 41-A. Ressalvado o disposto no art. 26 e seus incisos, constitui captação de sufrágio, vedada por esta Lei, o candidato doar, oferecer, prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou função pública, desde o registro da candidatura até o dia da eleição, inclusive, sob pena de multa de mil a cinqüenta mil UFIR, e cassação do registro ou do diploma, observado o procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar n° 64, de 18 de maio de 1990.
A norma visa coibir o abuso do poder político e econômico, através da preservação da liberdade de voto, da representação popular e, em última instância, do próprio regime democrático. Como leciona Luiz Carlos dos Santos Gonçalves a compra de votos….distorce a vontade popular e explora a miséria e a ignorância que, infelizmente, ainda existem em nosso povo" (2012:187).
Ressalte-se que o dispositivo em testilha limita a proibição a um lapso de tempo determinado qual seja desde o registro da candidatura até o dia da eleição.
O comportamento também configura crime previsto no art. 299 do Código Eleitoral, desta feita, a conduta gerará duas ações, a representação investigação judicial eleitoral (AIJE) prevista no art.41-A lei 9504/97, com rito previsto no art. 22 da LC 64/90 e uma ação penal pela prática do crime em tela. Neste sentido tem decidido o TSE que ": este artigo não alterou a disciplina do art. 299 do Código Eleitoral e não implicou abolição do crime de corrupção eleitoral nele tipificado" (Ac.-TSE n° 81/2005).
Conforme § 1º, para a caracterização da conduta ilícita é desnecessário o pedido explícito de votos, por conseguinte, quanto ao comportamento vedado entende o TSE pela desnecessidade de que o ato tenha sido praticado diretamente pelo candidato, sendo suficiente que haja participado ou dele consentido (Ac.-TSE nos 19.566/2001, 1.229/2002, 696/2003, 21.264/2004, 21.792/2005 e 787/2005).
Ademais, entende o TSE que a dádiva em dinheiro em troca de abstenção de voto também configura captação ilícita de sufrágio (Ac.-TSE, de 1°.3.2007, no REspe n° 26.118). Neste diapasão, leciona Jaime Barreiros Neto que "a vantagem pode ser de qualquer tipo, não apenas, portanto, financeira. O oferecimento de emprego ou mesmo de prestígio político, já pode ser suficiente para a caracterização do ilícito" (2012:322).
Nada obstante, a condenação demanda a prova cabal de que houve o pedido de votos a eleitor ou eleitores determinados, neste sentido, tem decidido o TSE que "para incidência deste artigo, a promessa de vantagem pessoal deve se relacionar com o benefício a ser obtido concreta e individualmente por eleitor determinado" (Ac.-TSE, de 6.4.2010, no REspe n° 35.770).
Por conseguinte, promessas genéricas, sem objetivo de satisfazer interesses individuais e privados, não atraem a incidência deste artigo, assim como, não configuram captação ilícita de sufrágio "a exposição de plano de governo e a mera promessa de campanha feita pelo candidato relativamente ao problema de moradia, a ser cumprida após as eleições" (Ac.-TSE, de 16.9.2008, no RCED n° 676; Ac.-TSE n° 4.422/2003 e 5.498/2005; e Ac.-TSE, de 30.11.2010, no AgR-AI n° 196558).
QUESTÃO: Qual a medida judicial cabível no caso de ocorrer captação ilícita de sufrágio?
Trata-se da denominada AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL (AIJE) que pode ser proposta por qualquer candidato, partido político, coligação eleitoral ou pelo MP eleitoral com a finalidade de apurar uso indevido, desvio ou abuso do poder econômico ou do poder de autoridade, ou utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social, em benefício de candidato ou de partido político.
Em razão do interesse público subjacente o TSE tem decidido pela "legitimidade do Ministério Público Eleitoral para assumir a titularidade da representação fundada neste artigo no caso de abandono da causa pelo autor" (Ac.-TSE, de 16.6.2010, no AgR-REspe n° 35.740).
Interessante observar que a norma não atribui a possibilidade e autoria para ação ao eleitor assediado pela compra de votos ou a qualquer outro cidadão, os quais ao tomarem ciência do fato deverão dirigir-se ao MP eleitoral para as devidas providências.
Réu da representação é o candidato que praticou a compra de votos, o eleitor que cedeu ao pedido não figurará no pólo passivo. Nada obstante, entende o TSE que no caso do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governador de Estado ou Prefeito) deverá também figurar como réu, em litisconsórcio necessário, o seu vice, pois, a procedência da ação acarretará a cassação do registro ou do mandato (GONÇALVES:2012;188).
Conforme o § 3º referida ação poderá ser ajuizada até a data da diplomação e seguirá o rito processual previsto no artigo 22 LC 64/90
A prova material concreta do fato é de difícil ocorrência, sendo assim, entende o TSE pela "admissibilidade da comprovação da captação ilícita de sufrágio por meio, exclusivamente, da prova testemunhal, não sendo suficiente para retirar a credibilidade, nem a validade, a circunstância de cada fato alusivo à compra de voto ter sido confirmada por uma única testemunha" (Ac.-TSE, de 20.5.2010, no AgR-REspe n° 26.110).
QUESTÃO: em sendo julgada procedente quais as sanções cabíveis?
Procedente a representação (AIJE) caberá multa, cassação do registro ou do diploma. Segundo entendimento do TSE referidas sanções (multa e cassação do registro ou do diploma) são necessariamente cumulativas (Ac.-TSE, de 24.2.2011, no AgR-REspe n° 36.601), salvo se o candidato não for eleito hipótese em que, obviamente, somente incidirá a pena de multa (GONÇALVES:2012;190).
Consequentemente, cassado o registro inviabiliza-se a diplomação e, consequentemente, a posse e assunção do cargo público, por outro lado, se já diplomado, a cassação do mesmo acarretará na perda do mandato eletivo, evitando-se de qualquer forma a posse e exercício da função pública.
A jurisprudência do TSE consolidou-se no sentido de que para a condenação não se exige que o fato praticado efetivamente influencie no resultado do pleito eleitoral, neste sentido "para incidência da sanção prevista neste dispositivo, não se exige a aferição da potencialidade do fato para desequilibrar o pleito (Ac.-TSE, de 8.10.2009, no RO n° 2.373; de 17.4.2008, no REspe n° 27.104 e, de 1°.3.2007, no REspe n° 26.118). Desta forma, basta a comprovação da compra de um único voto para que a captação ilícita de sufrágio esteja caracterizada ( Ac 26.118, de 1º.3.07, do TSE, DJ de 28.307 apud BARREIROS NETO, 2012:320)
Por derradeiro, o STF decidiu pela constitucionalidade do artigo 41-A em testilha por não implicar hipótese de inelegibilidade nada obstante resultar na cassação do registro ou do diploma (ADI n° 3.592)
CANDIDATO PODE PARTICIPAR DE INAUGURAÇÕES DE OBRAS PÚBLICAS?
O tema está regulamentado pelo artigo 77 da lei 9504/97 (lei das eleições), in verbis:
Art. 77. É proibido a qualquer candidato comparecer, nos 3 (três) meses que precedem o pleito, a inaugurações de obras públicas. Parágrafo único. A inobservância do disposto neste artigo sujeita o infrator à cassação do registro ou do diploma (grifo nosso).
O escopo da regra proibitiva é evitar o abuso do poder econômico, assim como, a eventual utilização da máquina administrativa para captação de votos infringindo, por conseguinte, a lisura do processo eleitoral e a isonomia entre os candidatos.
Ressalte-se que a vedação abrange qualquer candidato seja a cargo no Poder Executivo seja no Legislativo em qualquer das esferas da Administração Pública: federal, estadual ou municipal.
Neste ponto questiona-se: a partir de que momento o pretendente passa a ser mesmo candidato a um cargo eletivo?
Somente haverá candidato após o ato de registro da candidatura. Neste diapasão posicionou-se o TSE .no Respe 22.059/04 de Relatoria do Min. Carlos Velloso que " a norma do parágrafo único do artigo 77 da Lei 9504/97 refere-se, expressamente, a candidato, condição que só se adquire com a solicitação do registro da candidatura" ( apud CERQUEIRA E CERQUEIRA, 2012:600) e pela "não incidência deste dispositivo se ainda não existia pedido de registro de candidatura na época do comparecimento à inauguração da obra pública (ACs nos 22.059/2004 e 5.134/2004)".
Sendo assim, a resposta nos é dada pela combinação dos artigos 77 e 11 ambos da lei 9504/97, este último referente ao prazo legal para o registro da candidatura, in verbis:
Destarte, a partir do registro de sua candidatura a ser realizado no prazo supra há efetivamente candidato a cargo eletivo, o qual se encontrará abarcado pela norma aqui analisada.
Por outro lado, é lícito o comparecimento a inaugurações de obras públicas em período anterior. (no sentido da atipicidade da conduta em período anterior ao registro da candidatura – CERQUEIRA E CERQUEIRA, 2012:600).
Ademais, verifica-se que a norma delimita o impedimento a um lapso temporal, qual seja, o comparecimento de candidato a inauguração de obras públicas somente nos 3 (três) meses anteriores ao pleito eleitoral.
No tocante à conduta a norma veda o comparecimento do candidato ao ato de inauguração da obra pública, independentemente de qualquer forma de participação. Em suma: proíbe-se a mera presença do candidato ao aludido ato inaugural.
Ao mesmo tempo dispõe que a proibição abrange somente a presença de candidato a ato de inauguração de obra pública, assim entendido como "ato originário de construção" (CERQUEIRA e CERQUEIRA,2012:602).
Por conseguinte, tem entendido o TSE pela permissão da presença a reformas de obras já existentes, a descerramentos de placas de reinauguração de obras públicas já existentes e a sorteios para entrega de casas populares (ACs 5291/05 e 24790/04 apud BARREIROS NETO,2012;319). Assim como, também não estão vedadas pela norma em comento a vistoria e fiscalização de obras públicas e a presença a eventos públicos comemorativos de datas cívicas como, por exemplo, desfiles de 07 de Setembro (Independência), 15 de Novembro (Proclamação da República) ou 09 de julho (Revolução constitucionalista de 1932) (CERQUEIRA e CERQUEIRA,2012:602-603).
Qual o meio e o instrumento processual adequado para impugnar o ato lesivo ao artigo 77 da Lei 9504/97?
Em nosso sentir cabe a representação prevista no artigo 96 da Lei 9504/97, in verbis:
Art. 96. Salvo disposições específicas em contrário desta Lei, as reclamações ou representações relativas ao seu descumprimento podem ser feitas por qualquer partido político, coligação ou candidato, e devem dirigir-se: I – aos Juízes Eleitorais, nas eleições municipais; II – aos Tribunais Regionais Eleitorais, nas eleições federais, estaduais e distritais; III – ao Tribunal Superior Eleitoral, na eleição presidencial.
Trata-se da denominada AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL (AIJE) a ser proposta no juízo eleitoral competente com o fim de assegurar os princípios da isonomia, da moralidade e probidade administrativa e para prevenir a manipulação de eleitores, bem como, o uso da máquina administrativa na captação de votos. Pode ser proposta por qualquer candidato, partido político, coligação eleitoral ou pelo MP eleitoral com a finalidade de apurar o uso indevido, desvio ou abuso do poder econômico ou do poder de autoridade, ou utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social, em benefício de candidato ou de partido político.
Ressalte-se que cidadãos ou eleitores não podem propor a representação, de tal modo que, ao tomarem conhecimento do comportamento ilícito devem procurar o MP eleitoral para as devidas providências (GONÇALVES,2012:204).
Quais as conseqüências à inobservância ao preceito legal em testilha?
A violação à norma acarreta nos termos legais a cassação do registro ou do diploma. Neste passo, mesmo que superficialmente, é pertinente distinguir entre esses dois atos.
O registro, previsto artigo 11 da Lei 9504/97 (lei das eleições) e regulamentado por diversas resoluções do TSE, pode ser conceituado como o ato jurisdicional que certifica a candidatura de uma pessoa, ou seja, é a partir deste ato que pode se falar em candidato a um determinado cargo eletivo.
Por sua vez, diplomação é "o ato jurisdicional que concede legitimidade aos candidatos para tomarem posse. A Justiça Eleitoral declara que aquele candidato cumpriu todos os requisitos constitucionais e legais para poder exercer o cargo eletivo" (CHAMON,2010:185-186). Em outras palavras constitui a última etapa do processo eleitoral, tendo lugar após a votação e apuração dos votos e que concede legitimidade aos candidatos eleitos para a tomada de posse.
Desta feita, cassado o registro inviabiliza-se a diplomação e, consequentemente, a posse e assunção do cargo público, por outro lado, se já diplomado, a cassação do mesmo acarretará na perda do mandato eletivo, evitando-se de qualquer forma a posse e exercício da função pública.