ACÓRDÃO Nº 397/2008- TCU - PLENÁRIO - PDF
ACÓRDÃO Nº 397/2008- TCU - PLENÁRIO
Download "ACÓRDÃO Nº 397/2008- TCU - PLENÁRIO"
Ângelo Maranhão Abreu
1 Tribunal de Contas da União Gabinete do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti ACÓRDÃO Nº 397/2008- TCU - PLENÁRIO 1. Processo (com 2 volumes e 7 anexos) 2. Grupo II - Classe V Relatório de levantamento de auditoria. 3. Interessado: não consta. 4. Unidades: Agência Espacial Brasileira - AEB e Centro de Lançamento de Alcântara. 5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti Primeiro Revisor: Ministro Marcos Vinicios Vilaça Segundo Revisor: Ministro Aroldo Cedraz. 6. Representante do Ministério Público: não atuou. 7. Unidade técnica: Secob. 8. Advogado constituído nos autos: não consta. 9. Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de levantamento de auditoria no Edital da Concorrência 03/2006, promovida pela Agência Espacial Brasileira para a contratação das obras de complementação da infra-estrutura geral do Centro de Lançamento de Alcântara. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo primeiro Revisor, e com apoio no art. 43 da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 250 do RI/TCU, em: 9.1. acolher as razões de justificativa apresentadas pela Agência Espacial Brasileira relativamente aos seguintes pontos tratados na auditoria do Edital da Concorrência 03/2006, que objetiva a contratação das obras de infra-estrutura geral do Centro de Lançamento de Alcântara: manutenção dos itens Medidas Sócio-Ambientais e Garantia da Qualidade e do componente Ações Sócio-Ambientais ; manutenção do percentual definido para a Administração Central na composição do BDI; inexistência de duplicidade entre os itens Administração Local e Operação e Manutenção do Canteiro de Obras ; manutenção do componente diligenciamento e inspeção, embora com preço a ser revisto; inexistência de duplicidade do custo do encarregado na Administração Local ; viabilidade e necessidade da usina termelétrica de babaçu; adoção de licitação única para obras e fornecimentos de materiais e equipamentos; distribuição da pontuação entre os quesitos de técnica e preço; desnecessidade do refazimento das sondagens para o projeto básico; 9.2. acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas pela Agência Espacial Brasileira com relação ao percentual de BDI, determinando-a que adote, no máximo: o percentual de 26,00% para serviços de obras e projetos (excluídos os tributos IRPJ e CSLL e transferida a Administração Local para o custo direto); o percentual de 22,07% para fornecimento de equipamentos (excluídos os tributos ISS, IRPJ e CSLL e transferida a Administração Local para o custo direto); 9.3. não acolher as razões de justificativa apresentadas pela Agência Espacial Brasileira com relação aos pontos que, adiante, são objeto de determinação; 9.4. determinar à Agência Espacial Brasileira, a respeito do Edital da Concorrência 03/2006, que: faça constar do projeto básico todas parcelas das obras, suficientemente detalhadas em custos e quantitativos, de modo a permitir a elaboração das propostas e impedir, ao máximo, alterações durante a execução; faça constar do projeto básico a localização exata das jazidas de materiais de terraplenagem, de areia e de brita mais próximas das obras, com base em estudos detalhados que demonstrem a alternativa menos onerosa em termos de distância e de meio de transporte; transfira o item Administração Local para o custo direto, eliminando-o da composição do BDI; suprima da composição do BDI as parcelas de IRPJ e CSLL; 2(e) H:\COMISSÃO\Setor de Informática\ S RECEBIDOS\2008\AVISOS SGS-TCU\para publicar\ asc-vc-ac-agrupados.doc 1
2 atente para a não-cumulatividade no repasse dos tributos PIS e COFINS, quando da definição dessas parcelas no BDI das licitantes; considere o custo do encarregado como componente da Administração Local, retirando-o das composições dos serviços; efetue o cálculo dos valores para a mão-de-obra com base no seu custo efetivo nas composições, e não como um percentual fixo do preço dos materiais correlativos; detalhe os custos e quantitativos da mão-de-obra e dos equipamentos, móveis e utensílios no item Instalação do Canteiro ; justifique os custos unitários dos equipamentos previstos no item SGE Turbina, Gerador, Condensador e Auxiliares ; aprimore o detalhamento do projeto básico da usina termelétrica de babaçu; elabore o cronograma físico-financeiro das obras; disponibilize às licitantes o projeto básico e os estudos e composições para os quantitativos e custos; exija das licitantes as composições dos preços para todos os itens das obras e o detalhamento da formação do BDI; preveja critérios de aceitabilidade de preços, de acordo com as especificidades das obras ou dos serviços; obedecido o critério de exeqüibilidade das propostas, revise a fórmula de pontuação para que não haja desestímulo a ofertas de preços com maiores descontos sobre o orçamento; restrinja as exigências de comprovação da capacitação técnico-profissional às parcelas que sejam, cumulativamente, de maior relevância e valor significativo, bem como indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações, nos termos do inciso I do 1º do art. 30 da Lei nº 8.666/93 e do inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal; restrinja as exigências de comprovação da capacitação técnico-operacional às parcelas que sejam comprovadamente de maior relevância; redefina os critérios para julgamento das propostas técnicas, conferindo-lhes objetividade, em atendimento aos arts. 3º; 40, inciso VII; 43, inciso V; 44, caput e 1º; 45, caput; e 46, 3º, da Lei nº 8.666/93; faça constar do edital e do cronograma físico-financeiro a previsão de volume de recursos a ser despendido em cada exercício; insira previsão no edital no sentido de que eventuais pagamentos antecipados serão efetuados apenas mediante a devida garantia e desde que condizentes com as regras do mercado, na mesma forma e proporção contratada com o fornecedor ou fabricante; exclua o custo do carpinteiro da composição das Placas de Concreto ; só ordene a realização dos serviços referentes ao item Medidas Sócio-Ambientais após a assinatura de termo aditivo contratual que contenha um detalhamento minudente dos quantitativos e preços unitários previstos, remetendo-o previamente a este Tribunal; caso opte por licitar o objeto de forma global, adote para a licitação o tipo menor preço, previsto no inciso I do 1º do art. 45 da Lei nº 8.666/93, combinado com a estipulação dos critérios de aceitabilidade de preços unitários, requerida pelo inciso X do art. 40 da mesma lei; 9.5. determinar à Agência Espacial Brasileira que, dentro do prazo de 30 (trinta) dias, apresente ao Tribunal: manifestação sobre possível duplicidade entre composição do item Operação e Manutenção do Canteiro de Obras e o item SL-3 Construção, Operação e Manutenção das Vias de Acesso às Obras ; justificativa para a orçamentação da Administração Local pelo período de 60 meses, contra os 56 previstos para a permanência do canteiro; manifestação sobre possível excesso do quantitativo da mão-de-obra indireta, dos percentuais dos seus encargos sociais e dos quantitativos e dos custos dos veículos e equipamentos de proteção a ela relacionados, na composição da Administração Local ; estudo pormenorizado que comprove a alternativa de transporte mais econômica, em termos de distância, rota e modal, com repercussão sobre o fornecimento de areia, brita, cimento, aço, agregado graúdo e bloco cerâmico;
3 avaliação da economicidade de adquirir o aço, o concreto e outros materiais para entrega direta no local das obras, com o objetivo de cortar custos de intermediação; caso não seja possível, envie um estudo da opção de transporte mais vantajosa desde o fornecedor ou fabricante; comprovação da correção dos erros de cálculo e eventuais duplicidades na Administração Local, juntamente com um estudo comparativo entre os custos de locação e de aquisição das máquinas copiadoras; reavaliação da freqüência de viagens definida para o pessoal de administração e controle; justificativa dos custos unitários dos equipamentos previstos no item SGE Turbina, Gerador, Condensador e Auxiliares ; revisão dos custos e detalhamento dos quantitativos de veículos e de equipamentos de informática no serviço de diligenciamento e inspeção, componente do item Controle de Qualidade e Tecnológico ; quanto ao item SERV Montagem Eletromecânica, revisão e detalhamento dos quantitativos e os custos horários da mão-de-obra, justificativa da adequação do componente Equipamentos para Montagem e comprovação de ajuste do BDI conforme seja o serviço executado diretamente pelo fabricante ou pela empreiteira; quanto ao item SERV Testes, Comissionamento e Partida, os mesmos elementos do subitem anterior e ainda justificativa da adequação do componente Supervisão e Montagem ; quanto à mão-de-obra, revisão e justificativa do percentual de rotatividade, da quantidade de horas trabalhadas no mês, da previsão de horas extras e dos custos do transporte, da operação e manutenção dos alojamentos, dos equipamentos de proteção e dos exames admissionais e demissionais; 9.6. determinar à Secob que, no prazo de 30 (trinta) dias, contados do recebimento da manifestação da AEB a respeito dos pontos que lhe são acima questionados: quanto às composições com custo discordante do Sinapi e do Sicro2, verifique se a causa pode ser atribuída, ainda que em parte, a especificidades das obras, levando em conta a distância do local, as condições climáticas e outros possíveis fatores, e sobretudo o fato de que o Centro de Lançamento permanecerá em operação durante a execução dos serviços; caso aplicável, calcule quais seriam os índices redutores de produtividade e multiplicadores de custos horários; examine as informações encaminhadas pela Agência Espacial Brasileira em decorrência do subitem 9.5 deste acórdão; 9.7. alertar a Agência Espacial Brasileira sobre o disposto no art. 21, 4º, da Lei nº 8.666/93, com relação à necessidade de republicação do edital e de atendimento de outras condições quando há alteração que interfira na formulação das propostas dos licitantes; 9.8. determinar ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis que priorize a análise do licenciamento ambiental concernente às obras de infra-estrutura geral do Centro de Lançamento de Alcântara, tendo em vista o prazo regulamentar de seis meses para manifestação, remetendo cópia do parecer a este Tribunal; 9.9. determinar à Secex/MA que, oportunamente, verifique o atendimento das determinações que constam do subitem 9.4 deste acórdão; manter a suspensão cautelar da Concorrência 03/2006, até posterior deliberação; encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e do voto revisor: ao Ministro de Estado da Ciência e Tecnologia e ao Diretor-Presidente da Agência Espacial Brasileira; à 4ª Câmara do Ministério Público Federal; e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, com o esclarecimento de que o TCU entende desnecessário e desaconselhável, no momento, o bloqueio de recursos orçamentários para as obras de complementação da infra-estrutura geral do Centro de Lançamento de Alcântara, apesar das falhas e indícios de irregularidades apurados, que podem ser corrigidas sem risco de dano ao erário, permitindo assim que o respectivo processo licitatório seja reiniciado ainda no presente exercício financeiro. 10. Ata nº 7/2008 Plenário 11. Data da Sessão: 12/3/2008 Ordinária
4 12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC /08-P 13. Especificação do quórum: Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (na Presidência), Marcos Vinicios Vilaça (primeiro Revisor), Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Augusto Nardes e Aroldo Cedraz (segundo Revisor) Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti (Relator) Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa Auditor convocado com voto vencido: Augusto Sherman Cavalcanti. UBIRATAN AGUIAR Na Presidência MARCOS VINICIOS VILAÇA Primeiro Revisor Fui presente: PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral, em exercício
5 GRUPO II CLASSE V Plenário (com 2 volumes e 7 anexos) Natureza: Relatório de levantamento de auditoria Unidades: - Agência Espacial Brasileira (AEB) - Centro de Lançamento de Alcântara Interessado: não consta Advogado constituído nos autos: não consta SUMÁRIO: RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO DE AUDITORIA EM LICITAÇÃO PARA COMPLEMENTAÇÃO DA INFRA-ESTRUTURA GERAL DO CENTRO DE LANÇAMENTO DE ALCÂNTARA PT Nº IRREGULARIDADES GRAVES E INSANÁVEIS. NECESSIDADE DE ADOÇÃO DE MEDIDAS TENDENTES À CORREÇÃO DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO E REPUBLICAÇÃO DO EDITAL. DETERMINAÇÕES. RELATÓRIO Adoto como relatório a instrução procedida no âmbito da Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União - SECOB (fls. 424 a 617, vol. 2): Em cumprimento ao Acórdão 108/ Plenário, foi realizado levantamento de auditoria pela sistemática do Fiscobras nos procedimentos da Agência Espacial Brasileira - AEB para a contratação das obras de complementação da infra-estrutura geral do Centro de Lançamento de Alcântara (CLA) Centro Espacial de Alcântara (CEA), no estado do Maranhão. Em função de irregularidades apontadas no referido levantamento, por meio do Acórdão 1259/ Plenário, determinou-se à AEB a suspensão cautelar da Concorrência n o 003/2006, que tratava da contratação supracitada, até que o Tribunal se pronunciasse definitivamente sobre a matéria, após regular oitiva da Agência, nos seguintes termos: notifique a Agência Espacial Brasileira AEB, nos termos do 3º do art. 276 do RI-TCU, para que essa se manifeste, no prazo de quinze dias a contar da notificação, a respeito das irregularidades até aqui suscitadas nos autos (as quais faço acompanhar de seu respectivo número de identificação utilizado no relatório da unidade técnica especializada), quais sejam: ausência de licença ambiental adequada que caracterize a viabilidade do empreendimento (irregularidade 3); projeto básico em desacordo com a Lei 8.666/93, contendo estudos geotécnicos insuficientes para dar sustentação adequada aos projetos de estrutura e fundações (irregularidade 8); projeto básico em desacordo com a Lei 8.666/93, consubstanciado em percentual significativo do orçamento sem detalhamento de custo; inconsistência da documentação de custos da obra, comparativamente à obtida no Sinapi, e adoção de custo da mão-de-obra inadequadamente obtido a partir de um percentual fixo do custo dos materiais (irregularidade 9); previsão de construção de usina termelétrica baseada em estudos de viabilidade técnicoeconômicos inadequados (irregularidade 10); constatação de sobrepreço de aproximadamente R$ 122 milhões, calculado sobre uma amostra representativa de 39% do valor do orçamento, ou seja, 85% acima dos preços referenciais de mercado (irregularidade 4); inconsistência dos quantitativos de itens constantes do orçamento, a exemplo de quantidades mensuradas a maior; inclusão de serviços não constantes dos projetos; previsão de serviços desnecessários (irregularidade 5); BDI antieconômico, no percentual de 43%, com a inclusão indevida de componentes (irregularidade 6); custos e encargos indevidamente alocados, acarretando excessivo acréscimo de 346%, em média, no valor cobrado da mão-de-obra (irregularidade 7);
6 restrição de competitividade à licitação, consubstanciada no estabelecimento de critério que desestimula proposta de preços que se distanciem para baixo do orçamento-base (irregularidade 12); restrição de competitividade à licitação, consubstanciada em número excessivo de quesitos de avaliação da aptidão técnico-profissional que não representam as parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da licitação (irregularidade 11); restrição de competitividade à licitação, pela exigência de número excessivo de quesitos de avaliação da aptidão técnico-operacional que não representam as parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da licitação (irregularidade 16); restrição de competitividade à licitação, consubstanciada em estabelecimento de critério de pontuação técnica que favorece em muito maior grau a proposta técnica, em detrimento da proposta de preços (irregularidade 13); restrição de competitividade à licitação, pela limitação do número máximo de empresas participantes em cada consórcio (irregularidade 20); adoção de critérios subjetivos para julgamento das propostas técnicas (irregularidade 15); adoção de licitação no tipo técnica e preço em desacordo com a Lei 8666/93, pois o objeto do edital trata de obras e serviços que majoritariamente não envolvem ou dependem de tecnologias sofisticadas e de domínio restrito (irregularidade 14); ausência de justificativas para a fixação dos índices contábeis, e exigência de comprovação de capital em descumprimento de deliberação do Tribunal, como critérios de qualificação econômico-financeira (irregularidade 18); não estabelecimento das condições de liderança dos consórcios (irregularidade 21); inexistência de cronograma físico-financeiro do empreendimento (irregularidade 22); contradição existente entre itens que estabelecem a desclassificação das propostas técnicas e outros que admitem propostas cuja formulação apresente soluções insatisfatórias (irregularidade 23); estabelecimento de critério de preço unitário máximo que não observa o limite imposto pelas leis de diretrizes orçamentárias (irregularidade 27); inexistência de parecer jurídico aprovando os termos do edital e da minuta de contrato (irregularidade 28); cláusulas editalícias com falhas e omissões relativas à previsão de pagamento antecipado de equipamentos e sistemas (irregularidade 29); Na mesma decisão, constaram ainda determinações à Secob: diligencie ao Ibama para que este encaminhe ao Tribunal, no prazo de quinze dias a contar da notificação, informações detalhadas a respeito da atual situação do licenciamento ambiental das obras sob enfoque, incluindo pendências a cargo da AEB; proceda a análise das informações referidas nos itens e 9.2.3, acima, imediatamente após recebidas, fazendo-as acompanhar de propostas conclusivas para o encaminhamento das diversas questões tratadas, no prazo máximo de 20 dias após o recebimento da última das informações; Consoante determinado pelo item supra, a presente instrução trata principalmente da análise da manifestação encaminhada pela AEB acerca das irregularidades apontadas no Acórdão 1259/2006 (itens a ). Ainda em obediência à deliberação do Plenário, este trabalho cuida também da resposta do IBAMA à diligência determinada no questionando sobre a regularidade ambiental do empreendimento. A manifestação da AEB foi encaminhada a este Tribunal em 24/08/2006 (Ofício 313/PRE/06, fls. 260/416, v.1, u.p.). Entretanto, quando o relatório relativo à analise dessa manifestação já estava em fase de conclusão (em 25/09/2006), a referida Agência encaminhou nova documentação à SECOB (ofício 352/PRE/06, fls. XXXX), intitulada de Complementação de Informações, com o objetivo de propiciar melhor entendimento das justificativas já apresentadas para as irregularidades 4, 5 e 7 (fls. 1/27, Anexo 6 e fls. 28/417, v.1, Anexo6). 5.1 Em face da importância da análise dessa documentação complementar, com vistas a subsidiar decisão deste Tribunal que contemple todos os elementos acostados aos autos, houve necessidade de pequena ampliação do prazo de instrução da Secob fixado no Acórdão 1.259/06 Plenário.
7 ANÁLISE DA RESPOSTA DO IBAMA À DILIGÊNCIA (Itens e do Acórdão P) Em atendimento ao item do Acórdão 1259/2006, a Secob encaminhou ao IBAMA o ofício nº 3056/2006 TCU - SECOB (fl. 243, unidade principal), solicitando informações detalhadas a respeito da atual situação do licenciamento ambiental das obras de complementação do CEA/CLA. Em resposta (ofício n o 694/05/GP - fls. 256, volume 1, u.p.), à data de 08/08/2006, o Chefe do Gabinete do Presidente do IBAMA apresentou cópia do Memorando n o 354/2006 DILIC/IBAMA (fls. 257, v.1, u.p.) contendo informações sobre a situação dos processos que tratam do licenciamento ambiental em Alcântara em 03/08/2006. Com relação às obras de complementação do CLA, o referido memorando participou que foi encaminhado à AEB, em 08/07/2005, um termo de referência para elaboração do Relatório de Controle Ambiental do empreendimento e que, àquela data, ainda estava pendente a entrega desses estudos. Informou também que a emissão da Licença de Instalação depende da análise desse material. A AEB, em 24/08/2006, juntamente com a manifestação da entidade acerca da medida cautelar determinada pelo TCU, informou o envio do RCA ao IBAMA, protocolado no órgão ambiental à data de 15/08/2006. Em face desse novo elemento, a Secob promoveu nova diligência ao IBAMA (ofício nº 82/2006 SECOB, fls. XXXX) questionando sobre a previsão de prazo para emissão do posicionamento do instituto acerca da viabilidade ambiental e das medidas mitigadoras e ações compensatórias referentes ao empreendimento em tela. No referido documento, a unidade técnica do TCU também solicitou que fosse remetida cópia da licença ambiental a este Tribunal, tão logo emitida pelo IBAMA. Em atenção ao requerimento da Secob, o Presidente do IBAMA encaminhou cópia do Memorando DIILIC n o 446/06 (fls. XXX), onde o Diretor de Licenciamento Ambiental informa que o IBAMA tem prazo estabelecido pela Resolução CONAMA237/97 de até 6 (seis) meses para deferir ou indeferir o RCA apresentado pela AEB. No mesmo documento, também assegura que o TCU será informado sobre a ocorrência de fatos novos acerca do pleito da autarquia do Ministério da Ciência e Tecnologia - MCT. A conclusão relativa a essas informações estará contida no subitem Irregularidade n o 3, a seguir, neste relatório. ANÁLISE DA MANIFESTAÇÃO DA AGÊNCIA ESPACIAL BRASILEIRA ACERCA DAS IRREGULARIDADES APONTADAS (Itens a ) IRREGULARIDADES NO PROJETO BÁSICO IRREGULARIDADE Nº 3 - Irregularidades Graves Concernentes ao Aspecto Ambiental /IG-P (fls. 44/47, UP) ausência de licença ambiental adequada que caracterize a viabilidade do empreendimento (irregularidade 3); MANIFESTAÇÃO DA AEB APÓS O ACÓRDÃO 1259/2006-PLENÁRIO Em sua manifestação, a AEB (fls. 267, v.1-u.p.) informa que enviou ao IBAMA, em 15/08/2006, o Relatório de Controle Ambiental das Estruturas Complementares da Infra-Estrutura Geral do Centro de Lançamento de Alcântara /MA. A cópia desse relatório consta às fls.1/333, Anexo 4. ANÁLISE DAS JUSTIFICATIVAS O simples envio ao Ibama do RCA não é suficiente para regularizar a situação ambiental do empreendimento. Conforme foi informado por esse Instituto(vide item II deste relatório), o órgão ambiental tem, por Resolução, prazo de até 6 meses para deferir ou indeferir o pleito da AEB. O empreendimento continua sem licença ambiental. Ademais, uma vez que a licença ainda não foi emitida, o projeto básico ainda não contempla as ações e medidas mitigadoras de impacto ambiental, mesmo porque ainda não se conhecem quais serão as modificações que podem vir a ser exigidas pelo IBAMA. Destarte, o projeto básico, por não assegurar o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, permanece em desacordo com a definição dada pela Lei 8666/93 (artigo 6 o, inciso IX), bem assim com a jurisprudência deste Tribunal no sentido da obrigatoriedade de licença ambiental para licitação de obra pública., persistindo assim a irregularidade. A questão ambiental não está regularizada.
8 IRREGULARIDADE Nº 8 - Projeto Básico Deficiente/ IG-P (fls. 68/71, UP) projeto básico em desacordo com a Lei 8.666/93, contendo estudos geotécnicos insuficientes para dar sustentação adequada aos projetos de estrutura e fundações (irregularidade 8); MANIFESTAÇÃO DA AEB APÓS O ACÓRDÃO 1259/2006-PL A AEB apresentou (fls. 351/356, v.1 - u.p.) a mesma justificativa encaminhada na resposta ao relatório de levantamento preliminar de auditoria (relatório do Fiscobras) e os mesmos esclarecimentos presentes no Ofício nº 003/CEL/2006, ressaltando novamente que considera improcedente as alegações da equipe de auditoria de que o projeto básico constante do edital de licitação não atende aos requisitos de eficiência previsto no art. 6º, IX, a a f da Lei 8.666/93. Adicionalmente, encaminha estudos geotécnicos até então não apresentados e esclarece que estas sondagens executadas na área do empreendimento, assim como os projetos estruturais das edificações, estão à disposição das licitantes para consulta. ANÁLISE DAS JUSTIFICATIVAS Inicialmente, cumpre esclarecer o conteúdo de algumas afirmações contidas na manifestação da AEB. Transcreve-se um excerto do referido documento (fl v.1-u.p.): O empreendimento objeto da licitação visa complementar, reformar e adequar a infra-estrutura já pronta. (...) Esta incorreta a alegação da equipe de auditoria de que estudos geotécnicos não dão sustentação aos projetos de estruturas e fundações, o que pode ser verificado nas instalações projetadas, construídas e em operação a mais de 15 anos. Essas afirmações induzem ao leitor imaginar erroneamente - que as obras da concorrência 003/2006 tratam apenas de adequações e reformas em prédios que já existem. Na verdade o empreendimento em tela trata de construção completa de vários prédios novos da ordem de R$ 700 milhões. Conforme pode ser verificado nos croquis apresentados pela AEB, onde estão representadas as instalações existentes e as instalações a serem construídas pelo objeto da Concorrência 003/2006 (fls. 186/195 - v.2 - Anexo1), o empreendimento a ser contratado envolve a execução de várias novas edificações. Inclusive, o que se discute no presente tópico diz respeito aos requisitos para as novas construções e não para as antigas. Apesar de ter encaminhado apenas na manifestação ora analisada os estudos geotécnicos já solicitados anteriormente pela equipe, a grande maioria das sondagens realizadas datam dos anos de 1986, 1987 e 1988, ou seja, são estudos elaborados há quase 20 anos. Dessa forma é preciso que esses estudos sejam atualizados para confirmar se não houve alterações em relação aos estudos iniciais, como por exemplo verificar se houve variação quanto ao nível d'água. Além disso, das pouquíssimas sondagens mais recentes apresentadas, verificamos que na Planta de Situação dos Furos de Sondagem na área destinada ao Prédio de Controle de Preparação e Lançamento do CLA (fls. 1380/1384, v.6, Anexo 4), foram executados 2 furos de sondagem em uma área de 1.668,50 m² e um outro fora dessa área sem a quantificação da metragem (as sondagens datam do mês de novembro de 2004). No entanto, a NBR 8036 (Programação de Sondagens de Simples Reconhecimento dos Solos para Fundações de Edifícios) estabelece que devem ser realizados dois furos para terreno de até 200 m² e que até m² de área construída, um furo a mais a cada 200 m². Como no Projeto Arquitetônico do Prédio está prevista uma área de 1.199,37 m², em vez de 2 furos deveriam ter sido executados 7 furos. Sondagens insuficientes impedem a elaboração de qualquer projeto nos níveis de precisão requeridos. Nos seus esclarecimentos prestados no Ofício nº 003/CEL/2006 a AEB informa que: O escopo da licitação, no que tange as obras civis, é composto principalmente por edificações previstas desde a etapa de implantação do Centro de Lançamento de Alcântara, que foram construídas parcialmente ou não construídas. Os projetos destas edificações foram elaborados (nesta época) a nível de projeto executivo, porém estão sendo tratados para efeito da licitação, como projetos básicos. Os projetos executivos existentes serão verificados, atualizados e novamente emitidos, pela empresa ou consórcio vencedor da licitação, atendendo as últimas revisões nas Normas Brasileiras relativas as Obras Civis, Aeroespaciais e outras no que couber. (sublinhamos) No item 1.3 da Parte B do edital de licitação está previsto que: Os projetos executivos, as obras, serviços e reformas, os fornecimentos de materiais, equipamentos e
9 sistemas, as montagens e instalações deverão atender às últimas edições ou revisões dos regulamentos e normas, inclusive as Normas específicas às atividades aeroespaciais, quando aplicáveis. (sublinhamos) Ora, se é exigido que os projetos executivos deverão atender às últimas edições ou revisões, porque não se exigir que os projetos básicos também contemplem essas atualizações? Nesse ínterim de quase vinte anos diversas normas sofreram alterações, como por exemplo a NBR 6118 (Projeto de Estruturas de Concreto - Procedimento) de 2003, NBR 6122 (Projeto e Execução de Fundações) de 1996, NBR 5410 (Instalações elétricas de baixa tensão) de 1997, NBR 5626 (Instalação predial de água fria) de 1998, apenas para citar algumas. Os projetos executivos a serem elaborados pelas contratadas podem contemplar novas soluções técnicas e novas exigências das normas que poderão gerar impacto no custo. Como os projetos adotados pela Agência para a licitação são bem antigos, eles carecem de atualização para se evitar surpresas quando da elaboração do projeto executivo e da própria execução da obra. Quanto à questão do Projeto Básico desatualizado, este Tribunal já se pronunciou diversas vezes a respeito, citando apenas como exemplo os Acórdãos 287/2002, 651/2002 e 986/2002 todos do Plenário. No Acórdão 287/2002-Plenário existe determinação ao DNIT no item para que: evite realizar licitação com base em projeto básico desatualizado, com conseqüente infração ao disposto no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/93, a fim de evitar a ocorrência de irregularidades como a verificada na licitação das obras de duplicação e manutenção da BR-232/PE.... No caso em comento, a falta de atualização do projeto básico resultou na necessidade de que fosse o objeto contratado sensivelmente modificado. Vale ressaltar que esse projeto básico havia sido elaborado 10 anos antes da deflagração do procedimento licitatório. Ou seja, no caso do Centro de Lançamento de Alcântara, que estamos analisando, já são quase vinte anos. Ainda no Ofício nº 003/CEL/2006 a Agência assevera que: Para efeito da licitação a AEB considera desnecessário e incorreto fornecer estes projetos executivos existentes (fundações, forma, armação, elétrica, hidráulico, sanitário etc.) para as empresas licitantes, já que os projetos, as especificações, os memoriais descritivos e a planilha de quantidades apresentadas aos proponentes nos CDs 1 à 9, contemplam todos os dados e informações necessárias para a análise e formulação da proposta técnica e comercial. Conforme já discutido no relatório de auditoria essa alegação não procede, tendo em vista que no futuro a contratada poderá alegar a insuficiência de estudos prévios, somada à falta de detalhamentos nos projetos, para buscar repactuações indesejáveis para a Administração Pública. Já na sua nova manifestação, a AEB informa que as sondagens executadas na área do empreendimento e os projetos estruturais das edificações estarão à disposição das licitantes para consulta. No entanto, não verificamos no edital de licitação disposição explícita informando da existência desses projetos e de outros não disponibilizados nos anexos, e que eles estarão disponíveis para consulta. Mas, sem dúvida alguma, é necessário que esses projetos sejam atualizados. Além dessas questões, existe também o problema de que esse Projeto Básico não contempla o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, segundo exigência do art. 6º, IX da Lei 8.666/93, tendo em vista que não há o devido licenciamento ambiental e, portanto, não é possível saber quais medidas mitigadoras serão exigidas para a implantação do CLA (questão discutida na irregularidade 3). Também verificamos a existência de previsão orçamentária de R$ ,52 para o item SL-3 (sigla para Sítio de Lançamento - 3) - Construção, Operação e Manutenção de Vias de Acesso as Obras, sem um respectivo projeto básico nos anexos do Edital. Vemos, portanto, que além da desatualização de projetos relativos à parcela da obra, outras sequer apresentam esse estudo de fundamental importância. Dessa forma, entendemos que a irregularidade persiste, não merecendo prosperar os novos argumentos trazidos pela AEB. O empreendimento continua sem Projeto Básico adequado, em afronta ao art. 6 o, IX, a a f da Lei de Licitações e Contratos, sendo absolutamente imprudente qualquer iniciativa de início do empreendimento sem o devido saneamento da falha apontada.. Proposta: Refazer o Projeto Básico. IRREGULARIDADE Nº 9 - Projeto Básico Deficiente/ IG-P (fls. 71/75, UP) projeto básico em desacordo com a Lei 8.666/93, consubstanciado em percentual significativo do orçamento sem detalhamento de custo; inconsistência da documentação de custos da obra, comparativamente à obtida no Sinapi, e adoção de custo da mão-de-obra inadequadamente obtido a partir de um percentual fixo do
10 custo dos materiais (irregularidade 9) MANIFESTAÇÃO DA AEB APÓS O ACÓRDÃO 1259/2006-PL Sobre o tema, a Agência Espacial trouxe as seguintes justificativas (fls. 357/359, v.1-u.p.): 1) ORÇAMENTO SEM DETALHAMENTO DE CUSTO Conforme manifestado no Relatório Completo do Levantamento de Auditoria / 2006 a equipe técnica não questiona mais a inexistência das composições de custos detalhados dos itens Operação e Manutenção do Canteiro de Obras, Mobilização de Equipamentos, desmobilização dos Equipamentos, Mobilização de Mão de Obra, Controle da Qualidade e Tecnológico e Garantia da Qualidade, porém questiona as justificativas fornecidas pela AEB relativas ao detalhamento das verbas da usina termoelétrica e dos sistemas e sensores específicos. Mesmo considerando adequadas as informações fornecidas, a AEB apresenta o demonstrativo e a justificativa detalhada das verbas adotadas no orçamento de referência para a usina termoelétrica de biomassa (ANEXO 9-1) e para os itens relativos aos sistemas e sensores específicos (ANEXO 9-2 A a F), e com isso considera a irregularidade saneada. 2) ORÇAMENTO DE REFERÊNCIA X MEDIANA SINAPI A fim de melhor demonstrar o cuidado tomado com o uso dos insumos SINAPI e facilitar a analise desta equipe de auditores, a AEB, solicitou à projetista uma complementação do estudo comparativo dos custos dos insumos adotados no orçamento de referência x custo mediana SINAPI, acrescendo a quantidade de insumos analisados de 80 % para 100 % (ANEXO 9-3). Solicitou também que fosse apresentado neste estudo comparativo o código de correlação deste insumo SINAPI, e a respectiva planilha SINAPI utilizada como banco de dados de insumos (ANEXO 9-4). Com os ajustes e correções efetuadas encontramos os seguintes valores: Insumos empreendimento itens 100,00 % Insumos SINAPI Utilizados itens 34,0 % Valor Total Insumos R$ ,44 100,0 % Valor Total Insumos SINAPI R$ ,57 71,2 % Deve ser observado também que o banco de dados de insumos SINAPI contempla itens, ou seja, o empreendimento utilizou 22,5 % dos insumos deste banco. Não acreditamos que nenhum empreendimento implantado no Brasil tenha utilizado uma quantidade equivalente. (...) 3) ORÇAMENTO SERVIÇOS DE INSTALAÇÃO A AEB discorda do posicionamento da equipe técnica quanto a improcedência do uso de um percentual do custo do insumo para efeito do cálculo dos serviços de instalação elétrica, hidráulica, sanitárias, combate à incêndio, telefonia e telemática. O empreendimento contempla itens de instalações, de baixo custo unitário quando comparados com o valor do empreendimento, como por exemplo, cabos, conectores, tubos, curvas, luvas, torneiras, etc. O custo total dos materiais que correspondem a estes itens é de R$ ,18. Qualquer tentativa de criar composições locando mão de obra, consumíveis e equipamentos para a instalação destes materiais estaria induzindo a uma análise incorreta, em função da imprecisão na definição das produtividades para esta grande quantidade de itens de baixo valor. A fim de avaliar o custo da instalação a projetista usou parâmetros médios adotados pelo mercado, além de buscar cotações com fornecedores locais (ANEXO 9-6). Segue anexo planilha comparativa dos valores obtidos: Custo Total Materiais Instalação Orçamento De Referência R$ ,18 Cotação Serviços de Instalação: CDL Engenharia de Montagens R$ ,59 71% RL Edificações R$ ,73 73% Custo Total Adotado Serviços de Instalação Orçamento de Referência R$ ,27 65% Conforme demonstrado e justificado, de acordo com as particularidades do empreendimento, a AEB considera adequado a adoção de um percentual de 65% sobre o custo dos materiais para a sua instalação, e afirma
11 que qualquer detalhamento destas composições provocariam desvios e imprecisões muito superiores as adotadas. ANÁLISE DAS JUSTIFICATIVAS Em relação à ausência de detalhamento dos custos de alguns itens da planilha, a AEB alega que o Relatório FISCOBRAS 2006 não mais questiona a ausência de alguns serviços, e com isso, considera em relação a eles, superada a questão. Equivocam-se os responsáveis. No Relatório de auditoria, em relação aos itens Operação e Manutenção do Canteiro de Obras, Mobilização de Equipamentos, Desmobilização dos Equipamentos, Mobilização da Mão-de-Obra, Desmobilização da Mão-de-Obra, Controle da Qualidade e tecnológico e Garantia da Qualidade, a equipe não questionou a inexistência dessas composições, mas sim a ausência de disponibilização dessas informações no Projeto Básico da Licitação. Ou seja, apesar de tais composições de custos unitários existirem, elas não foram incorporadas ao edital da Concorrência como bem determina a Lei 8666/93 em seu artigo 6º, inciso IX, alínea f, quando estabelece que o Projeto Básico deve conter o orçamento detalhado do custo global da obra. Para exemplificar melhor a gravidade da ausência desse detalhamento, vejamos o item Controle da Qualidade e Tecnológico, com valor global de R$ ,24 e unidade de referência mês. Sem o devido detalhamento desse serviço, com descrição muito pouco elucidativa, as licitantes estão impossibilitadas de orçar com precisão, pois não dispõem de informações da abrangência do controle a ser feito, tampouco do que realmente deve orçar. Há de se ressaltar novamente, que estamos tratando de um empreendimento que pretende ser executado com recursos públicos, que superará a quantia de R$ 670 milhões de reais, e que por isso, deveria ser planejado com o máximo de transparência, objetividade e clareza das informações. Nesse sentido, entendemos que o fornecimento da composição de custos unitários dos serviços aos licitantes participantes da disputa contribuirá com a transparência do processo, e possibilitará um maior nível de conhecimento na confecção das suas propostas. Somando todos os itens anteriormente mencionados, temos a expressiva quantia de R$ ,30, correspondentes a 14,33 % do total do orçamento. Todos esses serviços possuem unidade orçamentária verba ou mês, e sem a disponibilização das composições de custos unitários, as licitantes, ao elaborarem as suas propostas, certamente não oferecerão qualquer desconto em relação ao preço orçado pelo órgão, pois não conseguirão definir com clareza as despesas que incorrerão. O artigo 40 da Lei 8.666/93 também é bastante claro ao estabelecer que: 2º Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante: I o projeto básico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos e especificações e outros complementos; Pois bem, a Agência Espacial contratou uma empresa para a confecção do Projeto Básico a ser utilizado na licitação (RSA Engenharia Ltda.), o qual, logicamente, contempla também as composições de custos unitários, sendo notório que elas integram o referido projeto. Desta forma, devem ser disponibilizadas aos interessados em participar da licitação. Também, no nosso ponto de vista, não existe justificativa para que tais composições não sejam disponibilizadas aos concorrentes. Não vislumbramos qualquer fato que pudesse comprometer ou prejudicar o processo licitatório caso tais informações fossem disponibilizadas às empresas participantes da disputa. Muito pelo contrário, apenas tornaria o torneio mais transparente e possibilitaria uma melhor condição para as empresas formularem suas propostas. Assim, entendemos que tais composições devem, obrigatoriamente, constar dos anexos do edital da licitação, pois só assim as empresas interessadas em participar do certame terão amplo acesso a todas as informações necessárias para a confecção de uma proposta orçamentária real. Quanto à falta de detalhamento dos itens Usina termoelétrica de biomassa e Sistemas e sensores específicos, a AEB alega que forneceu as devidas justificativas no ANEXO 9 da sua manifestação. Os aspectos referentes à Usina de biomassa estão sendo tratadas em tópico específico deste relatório (Irregularidade 10). Assim, passaremos à análise das justificativas fornecidas para a falta de detalhamento do item Sistemas e Sensores Específicos constantes no ANEXO 9-2 da documentação fornecida pela autarquia do Ministério da Ciência e Tecnologia.
12 Na profusão de documentos encaminhados a esta Corte de Contas, a AEB traz trechos das especificações dos itens referentes à Instalação, Testes, Treinamento, Materiais de Instalação, Sobressalentes e Documentação constantes no item Sistemas e Sensores Específicos da planilha orçamentária. A autarquia elaborou também um quadro demonstrativo (fls. 1985/1987, v. 8, Anexo 4) onde explicita a representatividade percentual de cada verba em relação ao item total do serviço. Analisando todas as especificações encaminhadas percebemos que elas, em nenhuma hipótese, podem servir como detalhamento das verbas alocadas no orçamento de referência para esses serviços, pois são apenas descrições genéricas e subjetivas que não se prestam para justificar o montante de mais de R$ 7 milhões de reais alocados no orçamento básico para cobrir essas despesas. Ainda com relação aos custo dos itens supracitados, repetidamente, a AEB afirma que percentuais relativos variam na faixa de (...) perfeitamente adequados às (...), porém não demonstra como se define o que é perfeitamente adequado. Em engenharia, adequações se mostram com cálculos, não com intenções. Vejamos a seguir a especificação fornecida para os itens Treinamento relacionados à instalação dos equipamentos de meteorologia, dos sistemas de monitoramento das operações, dos serviços do centro integrado de gestão e pesquisa, do rastreamento de satélites e do sistema de gerenciamento de energia. Treinamento O treinamento deverá abranger a operação, manutenção e instalação de equipamentos e sistemas, com duração mínima de 16 horas por item de fornecimento, limitado a 8 horas diárias, para 06 (seis) alunos, de forma a capacitá-los na operação, manutenção preventiva e corretiva e instalação, até o nível de configuração, ajustes e trocas de módulos e componentes. Deverá ser apresentado um plano de treinamento, contendo, no mínimo: - Pré-requisitos dos alunos; - Carga horária (discriminando a parte teórica e prática); - Programa do curso (partes teórica e prática) detalhando os tópicos abordados; - Material didático a ser fornecido; - Data prevista para a realização do treinamento; - treinamento deverá abordar os seguintes tópicos: - Visão geral de cada sistema que terá como objetivo apresentar sua arquitetura e configuração de hardware e software, recursos operacionais e funcionais e recursos de manutenção; - Operação que terá como objetivo capacitar os alunos a realizarem a compilação, montagem, instalação e configuração do software; - Manutenção de hardware que terá por objetivo fornecer informações através da descrição dos blocos funcionais e do funcionamento de cada unidade de hardware, composição mecânica de unidades, interfaces e interligações internas a um sistema e a outros sistemas. A documentação de treinamento a ser fornecida aos alunos deverá conter todas as informações necessárias ao bom acompanhamento das aulas. Os cursos de treinamento deverão ser ministrados em português pela Contratada ou fornecedor e realizado no CEA / CLA. Como pode ser visto, as especificações fornecidas apenas estabelecem diretrizes gerais de como devem ser os treinamentos ministrados aos profissionais que irão operar os respectivos sistemas. Contudo, as descrições não são capazes de justificar as verbas alocadas na planilha do empreendimento para custear esses treinamentos. Fato curioso e que chama bastante a atenção é que os valores destinados pela AEB a título de verba representam percentuais totalmente aleatórios dos itens a que estão relacionados. Para melhor visualização dessa falta de parâmetros, elaboramos o quadro a seguir com a indicação dos valores e dos respectivos percentuais utilizados pela AEB no orçamento do Edital 003/2006. Item Descrição Unid. Preço R$ * Percentual sobre o item
13 SSE-2.19 Cursos de treinamento operacional de cada módulo VB ,22 4,25 % SSE-2.20 Cursos de treinamento para manutenção de equipamentos (Hw) VB ,11 2,14 % SSE-2.21 Cursos de treinamento para gerenciamento da operação do sistema VB ,39 5,79 % SSE-3.32 Cursos de treinamento operacional VB ,94 3,37 % SSE-3.33 Cursos de treinamento para manutenção de equipamentos VB ,85 (Hw) 3,60 % SSE-3.34 Cursos de treinamento para manutenção de SISTEMAS (Sw) VB ,68 2,89 % SSE 5.14 Treinamento VB ,18 1,61 % SSE 7.34 Cursos de treinamento operacional para os Núcleos e Setores VB ,94 1,88 % SSE 7.35 Cursos de Treinamento para manutenção de equipamentos ,52 VB (HW) 2,19 % SSE 7.36 Cursos de Treinamento para manutenção de equipamentos (SW) VB ,46 1,79 % *Esses valores foram extraídos do orçamento de referência da Concorrência 003/2006 (fls. 327/328, v.2, Anexo 3) e eles diferem daqueles enviados na manifestação da AEB (ANEXO 9-2 da manifestação, fls. 1985/1987, v.8, Anexo 4) Como pode ser facilmente observado no quadro acima, as verbas destinadas aos itens de Treinamento são totalmente aleatórias e sem nenhum critério de ordem técnica. Outro aspecto observado no demonstrativo elaborado pela AEB (fls. 1985/1987, v.8, Anexo 4) é que os percentuais que ela adotou, e tenta defender, são calculados de forma equivocada, pois, estão incidindo sobre outros serviços em que os custos também foram obtidos mediante percentual. O exemplo claro e inequívoco disto é o item Radar Meteorológico, o qual reproduzimos a seguir os serviços envolvidos na sua instalação (Os dados são do orçamento do Edital 003/2006). SSE-2.2 Fornecimento do equipamento do radar meteorológico operando em Banda x Conj ,85 77,76% SSE-2.3 Fornecimento de sobressalentes Conj ,15 8,50% SSE-2.4 Instalação dos equipamentos VB ,51* 5,88% SSE-2.5 Testes em campo e calibração VB ,83* 4,19% SSE-2.6 Cursos de operação e manutenção VB ,09* 3,67% TOTAL ,43 100% *Esses valores foram extraídos do orçamento de referência da Concorrência 003/2006 (fls. 327, v.2, Anexo 3) e eles diferem daqueles enviados na manifestação da AEB (ANEXO 9-2 da manifestação, fls. 1985/1987, v.8, Anexo 4). Na tabela anterior, percebemos com clareza a contrariedade das argumentações da AEB, pois não há coerência em se defender valores percentuais que incidem sobre outros valores percentuais. Como exemplo, temos o Fornecimento de Sobressalentes (SSE-2.3) com percentual de 8,50 % em relação ao total. Porém, se o percentual for calculado em relação apenas ao fornecimento do material, teríamos um valor de 10,93%. Para um melhor entendimento, vejamos as especificações trazidas pela AEB para o mesmo item Sobressalentes (ANEXO 9-2-E, fl. 2009, v.2, Anexo 3). Sobressalentes Os sobressalentes deverão ser entregues juntamente com os equipamentos / sistemas e deverão ser propostos para atender um período de funcionamento contínuo de 5 (cinco) anos para os equipamentos / materiais, com período de tempo entre a identificação da falha, envio para reparo e retorno ao local de origem de 2 meses. Os sobressalentes devem se limitar a 10% do fornecimento. (Grifos nossos) A análise dessa especificação nos remete a duas questões: primeiro, ainda que fosse admitida a orçamentação vinculada a percentuais de determinados itens, no caso em tela, o percentual deveria ser apenas em relação ao fornecimento do equipamento, pois, como visto, os sobressalentes não possuem qualquer relação com
14 os cursos ou testes de campos, sendo taxativa a especificação ao relacioná-los com o fornecimento. Outro aspecto observado e que demonstra que os valores alocados sem detalhamento para todos os serviços constantes no item Sistemas e Sensores Específicos foram feitos sem o menor critério técnico é que, como visto, o percentual destinado aos sobressalentes do Radar Meteorológico extrapola os próprios limites definidos na especificação técnica do serviço (10%). Dessa forma, entendemos que o simples fornecimento de um conjunto de especificações genéricas e da indicação de que os valores foram obtidos em percentuais do item a ser fornecido não podem servir de detalhamento de custos de serviços que superam a quantia de 7 milhões de reais. Por isso, propomos que seja determinado à Agência Espacial Brasileira que apresente a composição de custos unitários desses itens, ou forneça, se for o caso, todas as cotações de preços de fornecedores que utilizou para obter esses valores. Esse tipo de determinação vem sendo formulado pelo TCU a fim de, caso necessário, imputar a devida responsabilidade àqueles que ensejaram prejuízo ao Erário, à exemplo da formulada no Acórdão 1.616/06 - TCU Plenário. Ressaltamos que, caso sejam fornecidas as citadas cotações, elas devem vir acompanhadas de uma declaração, por escrito, do Departamento de Engenharia, indicando os responsáveis técnicos pela elaboração e revisão do trabalho de aferição nos preços daqueles serviços, e que assume a responsabilidade da utilização dos valores cotados no orçamento básico da licitação. Vejamos agora as impropriedades relacionadas aos custos dos insumos utilizados pela AEB. Durante os trabalhos de auditoria, a equipe deste Tribunal constatou que os valores dos insumos utilizados pela AEB no orçamento de referência não estavam de acordo com os constantes no relatório SINAPI de abril de 2005 para a cidade de São Luís. Já na manifestação preliminar ao Relatório FISCOBRAS 2006, a AEB se comprometeu em corrigir os valores dos insumos que estivessem diferentes dos constantes no sistema de referência da Caixa Econômica Federal. Contudo, os preços dos serviços ainda se encontram superiores aos existentes no sistema da Caixa Econômica. Dessa forma, entendemos que apenas a adoção dos custos dos insumos não satisfaz à determinação contida na Lei de Diretrizes Orçamentárias (argumentação mais detalhada acerca desse tema consta da análise sobre a manifestação da irregularidade n o 4). O sobrepreço nos serviços constantes na planilha orçamentária está sendo analisado em tópico específico deste relatório (Irregularidade 04). Aspectos relacionados à não adoção das composições do SINAPI, bem como aos elevados custos de transporte de alguns materiais estão sendo exaustivamente discutidos. Por isso, passaremos à análise da impropriedade relacionada a adoção de um percentual fixo do custo dos materiais para a formação do custo de instalação de alguns serviços da planilha orçamentária. Como foi visto nas justificativas apresentadas, a AEB tenta justificar a forma adotada para calcular o preço dos serviços de instalação elétrica, hidráulica, sanitárias, combate à incêndio, telefonia e telemática com o argumento da baixa representatividade desses serviços frente ao orçamento do empreendimento. De acordo com os valores apresentados pela autarquia, esses serviços totalizam o montante de R$ ,45, o que corresponde a 5,63 % do total do orçamento constante no Edital 003/2006. Ao contrário do que defende a Agência, não entendemos que R$ 38 milhões de reais seja um valor considerado baixo, como também não concordamos que o percentual desse montante seja desprezível em relação ao valor global do empreendimento. Ademais, se calcularmos a representatividade desses itens em relação apenas aos demais serviços de construção civil constantes na planilha teremos um peso bem superior aos 5% encontrados, pois no cálculo do citado percentual foram considerados relevantes custos de mobilização, desmobilização, operação e manutenção do canteiro, controle da qualidade, aquisição de telão de plasma e outros. Assim, em relação apenas às obras civis, esses serviços de instalação possuem uma relevância ainda mais significativa. Ainda que o valor desses serviços não fosse relevante em relação ao total do orçamento, o procedimento adotado pela autarquia do MCT não possui respaldo técnico, pois é cercado de imprevisões e incorreções que não podem ser aceitas na execução de um empreendimento público de tamanha magnitude financeira. Vejamos um exemplo simples e prático que nos permite visualizar com bastante clareza as distorções causadas pela metodologia adotada na confecção dos custos unitários dos serviços de instalação. - A seguir, a composição para a instalação de um eletroduto de pvc corrugado flexível de 20mm de acordo com a metodologia utilizada pela AEB:
15 Descrição Und Coef. R$ Unit. R$ Total Eletroduto de pvc corrugado flexível de 20 m 1 0,85 0,85 mm Instalação vb 65 % 0,85 0,5525 Total 1,4025 Total com BDI (22,46%) 1, O preço do eletroduto foi extraído do SINAPI (São Luís Abril/2005) - O BDI adotado é o mesmo calculado em outro tópico deste relatório - Agora veremos a composição para um eletroduto de pvc corrugado flexível de 25 mm de acordo com a mesma metodologia: Descrição Und Coef. R$ Unit. R$ Total Eletroduto de pvc corrugado flexível de 25 m 1 1,12 1,12 mm Instalação vb 65 % 1,12 0,728 Total 1,848 Total com BDI (22,46%) 2,263 - O preço do eletroduto foi extraído do SINAPI (São Luís Abril/2005) - O BDI adotado é o mesmo calculado em outro tópico deste relatório Como se pode observar das duas composições acima, somente em virtude do aumento de 5 mm no diâmetro do eletroduto, que não acarreta nenhuma modificação na execução do serviço, ocorre um aumento de 31% no custo da instalação do material. Corroborando as conclusões do nosso exemplo, temos as composições TCPO de código ; e de instalação de eletrodutos de diâmetros de 20, 25 e 30 mm, respectivamente, em que os custos da mão de obra direta envolvida na execução do serviço não sofrem nenhum acréscimo em virtude do aumento do diâmetro do tubo. Outro exemplo da manifesta inadequação dessa forma de se estabelecer os custos dos serviços de instalação é quando os materiais possuem preços mais elevados em virtude da marca. Ou seja, não é pelo fato de um tubo de PVC ser de determinada marca (mais cara) que o custo de instalação desse tubo é maior do que um de outra determinada marca (mais barata), pois os materiais e a mão de obra necessários à sua instalação serão idênticos. A autarquia também alega que a criação de composições para esses serviços induziria a uma análise incorreta em função da imprecisão na definição das produtividades para estes itens. Ao nosso ver, essa é uma tese que contradiz os conceitos orçamentários, pois as composições de custos unitários têm como principal objetivo definir, com o máximo de precisão possível, todos os valores envolvidos na execução de um determinado serviço. Nesse sentido é que não entendemos como a utilização de composições detalhadas poderia causar imprecisões na definição dos custos dos serviços. A Tabela de Composições de Preços para Orçamentos da editora PINI (TCPO) discorrendo sobre o tema aduz o seguinte: Simplificadamente, pode-se dizer que para montar um orçamento é necessário conhecer os coeficientes de produtividade da mão-de-obra, consumo de materiais e consumo horários dos equipamentos utilizados para fazer os serviços da obra... (Grifos nossos) Além do mais, tanto o SINAPI da Caixa Econômica Federal, como o TCPO da editora PINI trazem composições de custos para diversos serviços de instalação. Tal fato demonstra perfeitamente a viabilidade de se obter os custos desse itens mediante a utilização de coeficientes de produtividade. Nos documentos fornecidos, a AEB trouxe também duas cotações para os Serviços de Instalação da obra em questão. A Agência alega que o percentual de 65% considerado seria menor do que o apresentado pelas duas empresas consultadas (71% e 73%). No entanto, analisando as duas propostas fornecidas à AEB (Anexo 9-6, fls. 2233/2613, v.9, Anexo 4), constatamos que elas sequer possuem os custos unitários de cada serviço a ser executado, pois apresentam apenas um valor global para a execução das instalações. Por isso, entendemos que tais documentos não são confiáveis a
16 fim de serem utilizados como referência de custos na obra em análise. Por fim, a Agência Espacial defende a adoção do percentual de 65 % sobre o custo dos materiais e afirma que... qualquer detalhamento destas composições provocariam desvios e imprecisões muito superiores as adotadas. Mesmo não concordando com essa metodologia de orçamentação, para demonstrar a total falta de critérios na consideração desse percentual, veremos a seguir algumas composições extraídas do SINAPI e a representatividade dos custos de instalação em relação aos custos dos materiais ELETRODUTO PVC RIGIDO 3/4" APARENTE M 393 ABRACADEIRA TIPO D 1" C/ PARAFUSO" un 2,00 0,64 1, ELETRICISTA OU OFICIAL ELETRICISTA h 0,15 5,06 0,759 ELETRODUTO PVC ROSCA S/LUVA 20MM - 3/4" 2674 m 1,01 1,39 1, AJUDANTE DE ELETRICISTA h 0,15 3,05 0,4575 MAO DE OBRA (45,32 %) 1,2165 MATERIAL 2,6839 TOTAL 3, CABO ISOLADO PVC 750V 150 MM2 M CABO DE COBRE ISOLAMENTO ANTI-CHAMA 450/750V 150MM2, TP PIRASTIC PIRELLI OU M 1,02 32,18 32,82 EQUIV ELETRICISTA OU OFICIAL ELETRICISTA H 0,57 5,06 2, AJUDANTE DE ELETRICISTA H 0,57 3,05 1,74 MAO DE OBRA (14,10 %) 4,63 MATERIAL 32,82 TOTAL 37, FORN/INSTAL. CABO COBRE ISOLADO 50 MM2 M CABO DE COBRE ISOLAMENTO ANTI-CHAMA 0,6/1KV 50MM2 (1 CONDUTOR) TP SINTENAX M 1,02 12,46 12,71 PIRELLI OU EQUIV ELETRICISTA OU OFICIAL ELETRICISTA H 0,31 5,06 1, AJUDANTE DE ELETRICISTA H 0,31 3,00 0,93 MAO DE OBRA (19,66 %) 2,5 MATERIAL 12,71 TOTAL 15,21 Como pode ser observado das referidas composições, a depender do serviço, os percentuais referentes aos custos de instalação são os mais variáveis possíveis. Por isso, entendemos que a metodologia utilizada pela Agência Espacial não tem nenhum respaldo técnico. Para entendermos a importância da confecção de custos unitários trazemos a seguir trecho do artigo intitulado Você sabe fazer composições de preços? constante na revista Construção Mercado da editora PINI em sua edição nº 28. O desconhecimento da produtividade é outro fator que causa desacertos nos custos. Nos cálculos de orçamentos é comum a utilização de coeficientes já pré-definidos em manuais e que representam uma média. No entanto, tal valor pode não ser o mais adequado para uma empresa. (Grifos nossos) Nesse sentido, a utilização de um percentual aleatório do custo do material não pode ser aceito como metodologia para orçamentação de serviços numa obra executada com recursos públicos federais. Aceitar tal procedimento seria corroborar com o entendimento que os orçamentos poderiam ser feitos apenas com o valor
17 estimado dos materiais, pois, daí se atribuiria um percentual para determinar as despesas com mão de obra, e pronto, teríamos o orçamento de uma obra. É certo que muitas vezes a Administração Pública não conseguirá confeccionar um orçamento de um determinado tipo de construção/serviço que pretenda executar, pois, a depender do órgão/entidade responsável pelo empreendimento, a execução de obras pode não ser a atividade fim daquele ente. É exatamente por isso que a lei permite a contratação de empresas especializadas com o objetivo de confeccionar os Projetos a serem utilizados no certame. No caso em análise, foi contratada a empresa RSA Engenharia Ltda. para confeccionar o Projeto Básico do empreendimento, devendo então, ser fornecido nos moldes que a Lei determina. Vale lembrar que a deficiência de projetos é uma das principais causas da formalização de inúmeros aditivos nas obras públicas que muitas vezes ocasionam significativos prejuízos ao erário. Sobre o tema, o professor Marçal Justen Filho faz a seguinte explanação em sua obra Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos : Tem sido usual a licitação de obras de enorme vulto, fundando-se a Administração em esboços primários, sem informações corretas, com requisitos de participação despropositados. Alguém vence a licitação, firma-se o contrato e se inicia a desconstrução do contrato original e dos requisitos que tinham afastado dezenas de possíveis candidatos. No final, a obra executada e o preço pago pela Administração não guardam a mais mínima relação com o conteúdo do edital. Esse estado de coisas apenas pode ser corrigido por meio de decisão política de impedir a instauração de licitações sem a mais perfeita e exata determinação das condições do futuro contrato e do exercício efetivo dos poderes de controle sobre exigências inadequadas, infringentes do princípio da proporcionalidade e assim por diante. Acima de tudo, não se pode invocar a urgência na execução do objeto contratual para impedir a identificação dos problemas e as providências atinentes à sua correção. Afigura-se que a indisponibilidade do interesse público exige que uma contratação seja postergada por algum tempo para ser bem executada antes do que a realização apressada de uma licitação defeituosa, que redundará em grande quantidade de percalços. (Grifos nossos) Por isso, entendemos que a Agência Espacial Brasileira, antes de dar continuidade à concorrência 003/2006, deverá proceder a uma minuciosa revisão do orçamento de referência utilizado no certame, de modo a confeccionar a real composição de custos unitários de todos os serviços que serão executados nas obras de ampliação do Centro de Lançamento de Foguetes de Alcântara. IRREGULARIDADE Nº 10 - Projeto Básico Deficiente/ IG-P (fls. 75/79, UP) previsão de construção de usina termelétrica baseada em estudos de viabilidade técnicoeconômicos inadequados (irregularidade 10); MANIFESTAÇÃO DA AEB APÓS O ACÓRDÃO 1259/2006-PLENÁRIO A AEB responde aos questionamentos da Equipe de Auditoria, começando por transcrever as explicações iniciais e aquelas relativas ao pronunciamento preliminar após conhecimento do processo Fiscobras. A autarquia expôs suas justificativas conforme roteiro instituído pela equipe de auditoria, relativo a aspectos considerados essenciais (fls. 360/365, v.1, u.p.): 1) Justificação técnica da necessidade do empreendimento. Como já exposto, é inquestionável tecnicamente a necessidade de se implantar um sistema de geração de energia elétrica independente para o Centro de Lançamento de Alcântara. Durante as campanhas de lançamento o Centro deve dispor de energia confiável, que neste caso somente é possível através de um sistema de geração próprio. 2) Custo de implantação do projeto. Os custos para a implantação da usina termoelétrica de biomassa foram elaborados pela projetista Atena Engenharia Ltda., empresa especializada em projetos de usinas termoelétricas, e fazem parte do orçamento de referência, parte integrante do edital de licitação. Conforme solicitado pela equipe de auditores apresentamos o detalhamento das verbas que compõe o orçamento de referência (ANEXO 10-3). 3) Custo de operação Os custos de operação de uma usina termoelétrica podem ser divididos em custos fixos e custos com combustíveis.
18 Para a capacidade máxima da usina, ou seja, 10 MW estamos prevendo os seguintes custos fixos anuais: - Mão de Obra de Operação e Manutenção R$ ,00/ano - Custos com Peças de Reposição e Consumíveis R$ ,00/ano - Seguro Operacional R$ ,00/ano - Depreciação critério a ser definido O combustível principal previsto não tem valor comercial definido, já que se trata de um subproduto da castanha do babaçu, obtido através de extrativismo na região. Durante a elaboração do projeto executivo serão efetuados análises técnicas e econômicas complementares, visando a melhor definição dos produtos regionais alternativos e renováveis a serem utilizados como combustível para a usina, e a quantificação do impacto deste incremento produtivo sobre o emprego e a renda da regional. 4) Comparação das alternativas Como ocorrido em outros Centros de Lançamento no mundo, a complementação do Centro de Lançamento de Alcântara (Centro Espacial de Alcântara) tem como objetivo não só o lançamento de foguetes nacionais e comerciais, mas também a criação de pólos de desenvolvimento regionais com foco no industrial, tecnológico e científico, e turístico temático, histórico e ecológico. A AEB, em conjunto com o Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) tem como missão, estabelecida no Programa Nacional de Atividades Espaciais (PNAE) o cumprimento destas metas, optando para o atendimento da demanda necessária de energia elétrica do Centro de Lançamento de Alcântara e dos Sítios de Lançamentos Comerciais que deverá ser implantado no Centro de Espacial de Alcântara, com a construção de um sistema de produção de energia próprio, utilizando combustíveis. Alternativas para a produção de energia como o uso de grupos geradores queimando óleo combustível foram descartadas, por não atender os benefícios secundários da implantação da usina termoelétrica, que vão além do fornecimento de energia elétrica, como o desenvolvimento de novos produtos agrícolas regionais, o desenvolvimento regional, a geração de emprego e renda. O sistema de produção de energia previsto foi projetado para queima de combustíveis renováveis, aptos à serem produzidos na região e adequados as condições climatológicas e do solo locais. O combustível principal previsto é o babaçu, mas a caldeira, principal equipamento para a queima do combustível, foi projetada com características e capacidade para queima, com pequenos ajustes e alterações, de outros produtos renováveis, que venham a ser desenvolvidos na região durante a etapa de consolidação do Centro de Lançamento, afastando-se assim da dependência exclusiva de um único produto. A opção adotada de implantar a usina termoelétrica em duas etapas, deixando para a segunda fase a instalação da segunda caldeira e seus respectivos sistemas de alimentação, auxiliares e manuseio de combustível, também leva em consideração a possibilidade do uso de dois combustíveis na mesma usina, podendo este segundo ser até o biodiesel. 5) Disponibilidade de combustíveis Conforme já exposto diversas vezes a equipe de auditores deve observar que o projeto da usina foi concebido para o uso do babaçu como combustível principal, porém durante o desenvolvimento do projeto executivo e consolidação do Centro de Lançamento, outros combustíveis alternativos renováveis poderão ser desenvolvidos e utilizados. A disponibilidade do combustível principal previsto pode ser avaliada no estudo desenvolvido pelo Departamento de Energia, FEM, UNICAMP Estimativa do Potencial Energético na Indústria do Óleo de Babaçu no Brasil (ANEXO 10-4). 6) Quantificação de benefícios. A AEB somente faz remissão ao item 3, supra. 7) Estudos ambientais. Conforme apresentado na resposta do indício de irregularidade nº 3 irregularidades graves concernentes ao aspecto ambiental, a situação do licenciamento ambiental das obras de complementação da infraestrutura geral do Centro de Lançamento de Alcântara, na qual a usina termoelétrica de biomassa estando inserida, esta regularizada, estando incorreta a afirmação da equipe técnica. 8) Outras Questões Após essas explanações, a AEB trouxe ainda a seguinte argumentação: Apesar de não dispormos de todos os dados técnicos e econômicos relacionados pela equipe de auditores, devemos considerar: - O Centro de Lançamento de Alcântara não estará apto para desenvolver as atividades aeroespaciais nacionais e comerciais estabelecidas no PNAE sem possuir uma confiável e segura fonte de energia elétrica
19 principal. - A alternativa que se mostrou mais adequada foi a instalação de usina termoelétrica utilizando combustíveis alternativos e renováveis. - Não há impedimento ambiental para a implantação da usina termoelétrica. - Esta alternativa de energia esta de acordo com demanda das comunidades locais. - Conforme previsto na Relação de Marcos Contratuais (ANEXO 10-5)a conclusão da instalação da primeira etapa da usina esta prevista para Agosto de 2011, ou seja, 57 meses após o início do projeto. O prazo máximo de implantação de uma usina termoelétrica deste porte é de no máximo 36 meses. - O projeto básico contemplou a instalação da usina em duas etapas, sendo que a segunda somente será efetivada após a completa consolidação do Centro de Lançamento / Espacial de Alcântara, não estando inclusa a segunda etapa nesta licitação. - No escopo da licitação da complementação da infra-estrutura geral do centro esta incluído o desenvolvimento do projeto executivo, no qual serão desenvolvidos todos os estudos complementares necessários a confirmação da viabilidade técnica e comercial da solução adotada. - O custo da instalação de uma usina termoelétrica utilizando ciclo térmico à vapor é superior ao custo de implantação de uma usina utilizando grupos geradores que poderiam queimar biodiesel. - A primeira etapa da usina termoelétrica faz parte integrante de um complexo de obras, representando 8,5% do valor do empreendimento. - O Art. 65, parágrafo 1º, da Lei estabelece que o contratado é obrigado aceitar supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato. - Diante dos pontos listados acima consideramos que a indisponibilidade de um estudo de viabilidade técnico econômico nos moldes propostos pelo TCU, não provocará nenhum prejuízo ao erário, à licitação ou ao contrato, sabendo que quaisquer correções necessárias poderão ser efetuadas durante o desenvolvimento do projeto executivo ou do empreendimento. ANÁLISE DAS JUSTIFICATIVAS De início, é necessário esclarecer que a equipe, em nenhum momento, questionou a decisão da AEB de construir uma usina termelétrica para aproveitamento de casca de babaçu. Já nas considerações iniciais do processo, entendia-se que: A busca por fontes alternativas de energia é, evidentemente, salutar e estratégica para a economia do País e, portanto, deve ser incentivada. Questionou-se, desde sempre, a oportunidade e o custo de um investimento tão alto sem a suficiente demonstração de sua necessidade, calcada em sólidos estudos de viabilidade técnico-econômica e ambiental, exigência expressa no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/93. Com relação às explicações iniciais da AEB e às justificativas apresentadas quando da manifestação preliminar à época do Fiscobras, essas são matérias já analisadas e consideradas insuficientes para elidir o indício de irregularidade apontado. Passa-se à análise dos argumentos, seguindo a mesma estrutura formal apresentada. 1) Justificação técnica da necessidade do empreendimento Em nenhum momento, a AEB logrou demonstrar a necessidade de um sistema autônomo de geração de energia, abandonando a utilização de energia fornecida pela concessionária local. Transcreve-se o questionamento inicial ao tema, que não foi rebatido objetivamente pela autarquia: A AEB fala em padrões estabelecidos internacionalmente mas não define esses padrões. Correto seria falar-se em indicadores objetivos de qualidade ou continuidade do fornecimento de energia, como aqueles definidos pela ANEEL, conhecidos como DEC (Duração Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora) e FEC (Freqüência Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora). Seria necessário apresentar estatística recente desses indicadores, pormenorizando e justificando os níveis aceitáveis de interrupção já que, por óbvio, não se pode cogitar em um sistema imune a panes. A Resolução Normativa nº 209, de 06/02/2006, da ANEEL estabelece as metas relativas aos indicadores supracitados a ser observados, no quadriênio iniciado no corrente ano, pela CEMAR Companhia Energética do Maranhão nos conjuntos de unidades consumidoras em sua área de concessão. Compulsando esse documento, vê-se que, para o Conjunto Alcântara, a meta de DEC varia de 120, em 2006, a 54, em Para a FEC, no mesmo período, a variação é de 38 a 25. Do mesmo documento, do ponto de vista geográfico, extrai-se que a DEC, para 2006, assume valores que vão de 22 em São Domingos a 285 em Paulino Neves. Nota-se, então, que a qualidade do fornecimento em Alcântara situa-se em patamar médio para as condições maranhenses. Não parece sensato investimento tão vultoso somente para enfrentar eventuais faltas de energia. Uma solução óbvia é continuar com o procedimento descrito pela AEB: Atualmente durante as campanhas de lançamento de foguetes de sondagem são utilizados grupos geradores diesel para a garantia do fornecimento de energia confiável nas operações, com alto custo e geração de gases poluentes.
20 2) Custo de implantação do projeto. Questionou-se inicialmente: Conforme comentado em outra parte deste relatório, o orçamento apresentado para a primeira fase do projeto, com todos os preços estimados por meio de verbas, sem explicitação de custos unitários, simplesmente não pode ser aceito. Na verdade, não existe Projeto Básico para construção da Usina Termelétrica nos padrões definidos pelo art. 6º, IX, da Lei 8.666/93. Há somente um documento denominado Especificação Técnica elaborado pela projetista Atena Engenharia Ltda., no qual reconhece tacitamente a inexistência do projeto, por meio de frases tais como: A Usina deve ser projetada para alcançar um nível de disponibilidade anual não inferior a 95%. (Anexo 10-2, fl. 13/225); A Usina deve ser projetada para utilização de uma quantidade mínima de pessoal de operação e manutenção... (idem, fl. 14/225); A Usina deve ser projetada de tal forma que paradas para manutenção ou falhas em equipamentos e sistemas auxiliares ou de utilidades não causem nenhuma espécie de redução na geração de energia. (idem, ibidem). Para exemplificar a forma precária com que foi elaborado o orçamento das obras civis, transcrevem-se trechos e tabelas apresentados. Lê-se na fl. 162/225 do mesmo documento: 8.1 Objeto O objeto deste item é estabelecer os critérios básicos para elaboração do projeto e execução das obras civis da Usina. (...) Para a elaboração os custos unitários foram consideradas as seguintes quantidades estimadas (grifouse): CASA DE MÁQUINAS CONCRETO MAGRO m³ 20 CONCRETO ESTRUTURAL m³ 130 AÇO CA-50 kg ESTRUTURA METÁLICA kg EDIFÍCIO CENTRAL CONCRETO MAGRO m³ 18 CONCRETO ESTRUTURAL m³ 200 FÔRMAS m² AÇO CA-50 kg BASE DO TURBOGERADOR CONCRETO MAGRO m³ 6 CONCRETO ESTRUTURAL m³ 200 FÔRMAS m² 86 AÇO CA-50 kg ÁREA DO GERADOR DE VAPOR CONCRETO MAGRO m³ 10 CONCRETO ESTRUTURAL m³ 200 FÔRMAS m² 380 AÇO CA-50 kg CHAMINÉ CONCRETO MAGRO m³ 3 CONCRETO ESTRUTURAL m³ 75 FÔRMAS m² 40 AÇO CA-50 kg TORRE DE RESFRIAMENTO CONCRETO MAGRO m³ 6 CONCRETO ESTRUTURAL m³ 80 FÔRMAS m² 450 AÇO CA-50 kg TANQUE DE ÓLEO DIESEL CONCRETO MAGRO m³ 7 CONCRETO ESTRUTURAL m³ 43 FÔRMAS m² 140 AÇO CA-50 kg 3.200