https://doi.org/10.1590/S0034-73292000000200005
O impacto do regionalismo comercial nos processos de conformação de arranjos regionais e globais na área de segurança é um tema que, pela relevância para as relações internacionais, tanto em termos teóricos quanto conjunturais, merece ser melhor aprofundado. O objetivo deste artigo é analisar a evolução de um regime hemisférico de segurança tendo em vista duas questões fundamentais. A primeira diz respeito ao impacto do Mercosul no equilíbrio geopolítico continental. A segunda, derivada desta primeira, diz respeito ao papel do Brasil como ator-chave na conformação deste arranjo hemisférico de segurança. O pressuposto básico do trabalho é que, em função da sua posição relativa no sistema hemisférico, como liderança inconteste do Mercosul e em menor medida — mas ainda assim significativa — da América do Sul, a conformação de um arranjo continental de segurança depende da atuação do Brasil na região.
Em uma linha semelhante de argumentação, Whitehead (1993) analisa a segurança regional a partir do ângulo da expansão da democracia por meio de três mecanismos básicos. O mecanismo de contágio – afirmação do princípio democrático por países líderes regionais – exigiria que outros países (próximos geograficamente) ainda instáveis, caminhassem no mesmo sentido. Haveria, então, um "efeito democracia". O mecanismo de controle, que aparece sobretudo na atuação de forças norte-americanas, principalmente na América Central, e que age no sentido de "inocular princípios democráticos e controlados". O mecanismo de consenso, decorrente da necessidade de se incorporar à atuação externa as ações de grupos domésticos pelas quais interagem processos internos e internacionais, denominados linkage politics. De acordo com o mesmo autor, a "democracia via integração pode se constituir na dimensão internacional mais decisiva na democratização".
É neste contexto que o Brasil define sua inserção estratégica internacional, que se torna mais nítida durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, baseada em dois pilares fundamentais: 1) demarcação da região sul-americana como área de influência (via integração regional), 2) multilateralismo, tanto na área de segurança, quanto na econômico-comercial, que se contrabalança à hegemonia hemisférica norte-americana. Na realidade, regionalismo e multilateralismo não são antagônicos no cálculo da inserção internacional do país, ao contrário, complementam-se no sentido de definir uma política externa "universalista" e que rejeita o alinhamento automático com os Estados Unidos da América – E.U.A.
Embora o Tratado de Assunção não faça nenhuma menção especial à coordenação na área de segurança, não há duvida de que o Mercosul facilitou a mudança no ambiente de segurança regional. A eliminação do potencial de conflito – mais do que a própria coordenação de políticas de defesa – tem sido o principal objetivo alcançado8. Registra-se ainda duas iniciativas importantes no campo das defense related-issues: a) a elaboração, em 28 de março de 1998, de um plano geral de segurança para a fronteira tríplice (Brasil, Paraguai e Uruguai), em que foi instaurado um sistema único de controle de lavagem de dinheiro, terrorismo, imigração, comércio de carros, narcotráfico e contrabando e b) criação de um sistema comum de controle e rastreamento de armas apreendidas em atividade ilícitas, como tráfico de drogas.
Esta harmonização teve o efeito mais significativo nas negociações no âmbito da Alca. Subjacente à proposta brasileira de negociação por meio de building blocks estava a idéia de que o Mercosul, caso negociasse conjuntamente, teria maior poder de barganha do que se os países agissem isoladamente. Até mesmo a Argentina que inicialmente alimentava esperanças de ingressar na North American Free Trade Área – NAFTA, reorientou suas prioridades no sentido de apoiar uma harmonização de posições do Mercosul em relação às negociações hemisféricas. O mesmo aconteceu em relação ao Chile que, a partir de 1996, passou a fazer parte como associado do Mercosul e, já na Cúpula das Américas, realizada em Santiago, em abril de 1998, declarou que negociaria a Alca em conjunto com o Mercosul.
A comparação da série histórica de gastos militares entre Brasil e México talvez ilustre – ainda melhor do que com a Colômbia, uma vez que o México é sempre posicionado junto com o Brasil, como potências médias do hemisfério – a percepção de que o Brasil busca uma postura mais assertiva em termos internacionais. Como mostra o gráfico abaixo, os gastos militares de Brasil e México eram bastante próximos. Entre o período de 1987 e 1992, fica marcada a superação do Brasil em termos de gastos militares, abrindo-se um gap importante em relação ao parceiro latino-americano. O ápice desta diferença acontece em 1990 quando os gastos do Brasil em defesa superam US$ 9 milhões e do México giram em torno de US$ 1,5 milhões.
Além do impacto econômico evidente nesse tipo de acordo liderado pelo Brasil, "o segundo impacto político é regional. Os únicos pontos de instabilidade ao longo das fronteiras brasileiras estão justamente na Venezuela, Colômbia, Peru e Equador – embora este último país não tenha fronteira com o Brasil –, países que passam por profundas crises políticas e econômicas. Relações comerciais mais profundas com aqueles países certamente criarão uma rede de interesses que ultrapassará os aspectos meramente econômicos. O aumento da influência brasileira na região e a introdução da chamada 'cláusula democrática' no relacionamento com os vizinhos hoje sujeitos a abalos políticos seguramente contribuirão para aumentar a estabilidade regional".
A aposta no multilateralismo também marcou alteração da estratégia do Brasil frente ao Conselho de Segurança das Nações Unidas – CSONU. O Brasil encontra no CSONU, após a despolarização do sistema internacional, um fórum oportuno para ampliar sua influência global. Em trabalho original e amplamente respaldado por dados empíricos, Ricardo Sennes (1999: pp. 10 a 22) mostra o crescente engajamento do Brasil no processo decisório do Conselho. Exemplo disto foi o fato de que, após 20 anos de ausência como membro do Conselho (de 1968 a 1988), o Brasil volta sistematicamente a ocupar um assento neste Conselho. Vale notar que o maior engajamento do Brasil no CSONU foi acompanhado, também, por gradativo aumento de coincidências de votos entre o Brasil e os E.U.A, conforme mostra a tabela 3. Isso não significa contudo uma renúncia à busca do Brasil em aumentar a sua influência e velar para que o fórum fosse visto como útil no sentido de contraposição ao unilateralismo norte-americano.
A título de contraste, vale comparar o padrão de coincidência de votos do Brasil – em relação aos países de porte intermediário do hemisfério (Argentina, Canadá e México) – no Conselho de Segurança da ONU. Os percentuais de votos brasileiros coincidentes com os E.U.A são sistematicamente menores do que Argentina e Canadá. No caso do México, a diferença se acentua sobretudo em 1994, ano em que entra em vigor o NAFTA. Neste ano, o percentual de votos coincidentes com os E.U.A no Conselho de Segurança da ONU chega a 58,3%, contra 39,6% do ano anterior. De 1993 a 1994 o Brasil mantém o mesmo percentual de 39% de coincidência de votos com os norte-americanos.
6 De acordo com as informações de intercâmbio comercial publicadas na Balança Comercial Brasileira – Mercosul, da Secretaria de Comércio Exterior (SECEX) do Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo, os quatro países membros do Mercosul alcançaram notável êxito na elevação do comércio entre si após seis anos de existência. No que diz respeito ao Brasil, a corrente de comércio (exportações mais importações) com os nossos parceiros do Mercosul atingiu US$ 18.306 bilhões (valor F.O.B.) em 1998, sendo que, em 1991, quando foi assinado o Tratado de Assunção, a corrente de comércio era de US$ 4.578 bilhões, o que significa um aumento de mais de 400%. Dados do BACEN mostram que os investimentos externos diretos para o Mercosul cresceram de US$ 1,972 milhões em 1992 para US$ 29,996 milhões em 1999.