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Orçamento participativo.
A construção da cidadania em busca da hegemonia social
Orçamento participativo. A construção da cidadania em busca da hegemonia social
Júlio César Mahfus
Publicado em 12/2000 . Elaborado em 11/2000 .
O propósito deste ensaio é levantar algumas questões a cerca do Orçamento Participativo, enquanto possibilidade concreta de intervenção da cidadania no espaço político institucional.
Mais que oferecer respostas, ou formulações alternativas, o que se quer é contribuir para um debate que pode estar avançando para conclusões prematuras. Ou seja, este não é um mecanismo de redenção da cidadania e assim como está posto, pouco poderá contribuir para a busca da hegemonia.
Questionar o princípio da auto-regulamentação e o da não estatalidade do mecanismo participativo é o cerne deste artigo, tendo em vista que, apesar do discurso moralizador e legalista de alguns, que entende a necessidade da normatização do mecanismo, como forma de auferir legitimidade, entendemos que esta contempla-se pela participação popular.
O discurso da esfera pública não-estatal, não se esgota em um ensaio como este. Mas as idéias lançadas e algumas premissas e hipóteses, que estão inseridas no texto, certamente contribuirão, para que se avance no debate do Orçamento Participativo e em formas de gestão pública, que criem interfaces de interlocução entre todos os agentes envolvidos.
Considerando a crise que perpassa as instituições brasileiras, como os Órgãos da Administração Pública, Judiciário e Congresso Nacional, imperioso para que tenhamos a continuidade democrática em nosso país, que os cidadãos exerçam os seus direito constitucionais, participando de todos os chamamentos e engajando-se nos institutos não estatais que estão a sua disposição, como forma de homogeneizar o ideal democrático.
2. PRINCÍPIO DA AUTO-REGULAMENTAÇÃO
Os arautos defensores do liberalismo e conceitualmente preocupados com que a gestão pública se dê exclusivamente, dentro de uma ótica, que privilegie os interesses mais imediatos de sua classe social, questionam todos os movimentos populares, caracterizando-os na maior parte das vezes, de movimentos subversivos. É óbvio, que o Orçamento Participativo entra para o rol daqueles movimentos que não contam com a simpatia dos conservadores.
A estatalidade e legalidade dos mecanismos postos a disposição da sociedade, são de certa forma, uma maneira que a classe dominante possui de frear as disposições que levariam a haver uma conquista por parte da cidadania, em busca de uma maior participação dentro do contexto social.
O princípio da auto-regulamentação do Orçamento Participativo, encontra apoio tanto dentro das leis orgânicas municipais, como da própria Constituição Estadual, que prevêem esta forma de consulta popular para que ocorra uma maior justeza e transparência na aplicação de recursos públicos.
Estas questões remetem para uma implicação, em que as Ciências políticas detém a resposta, ou seja, a classe hegemônica (burguesia) aprisiona os mecanismos de participação dentro da espera legalista, objetivando com isto que somente aquele mecanismo que se encontra amparado dentro de um sistema de leis poderá efetivamente ser posto em prática. Com isso, vemos que Boaventura Santos (1999, pg. 176) diz "se é complexa a relação entre subjetividade e cidadania , é ainda mais a relação entre qualquer delas e a emancipação".
A questão de aprisionar o Orçamento Participativo, em um conjunto de leis e ordenamentos que burocratizem a construção efetiva desta forma de participação popular, tem, na realidade, como único objetivo frear a emancipação cidadã o que acarretará em um futuro, bem próximo, em pessoas que começarão a disputar espaços com aqueles que hoje dominam.
Caracterizar o Orçamento Participativo é dar a ele uma conotação de poder as associações comunitárias e os diferente setores sociais que estão de uma forma ou de outra, nas estruturas decisórias da cidade. O grande sucesso do Orçamento Participativo, é a introdução de uma fórmula mediadora de democracia diretas e representativa, em que há efetivamente a participação popular e principalmente o cidadão entende que aquilo que foi aprovado será realizado. Com isso, em um primeiro momento, impede o politiqueiro de implementar o clientelismo e transformas determinados bairros em feudos políticos. È partir deste momento que fica claro a importância da não-institucionalização do orçamento participativo, impedido com isso de haver uma subordinação à Câmara de Vereadores e portanto, não aceitando nenhum carimbo oficial. O que realmente interessa é a aprovação interna das associações e as deliberações das plenárias. Isto dá força e prestígio ao Orçamento Participativo, afastando de plano a suspeita por parte do cidadão que na verdade teríamos apenas um referendo de promessas. Com isso temos a garantia da soberania do processo associativo e da votação e decisão cidadã das plenárias. Isto basta para que se implementem políticas públicas.
Não institucionalizar o Orçamento Participativo deve ser um compromisso assumido pelos intelectuais e pelos políticos ditos de esquerda, porque necessariamente estamos criando um espaço público não estatal o que dificulta sobremaneira, que políticos meramente clientelistas e defensores de políticas excludentes, não tenham vez ante as demandas prioritárias da população.
3. A CIDADANIA E SEU RESGATE HISTÓRICO
A cidadania brasileira jamais obteve em seu tempo, oportunidades de manifestação como as que possuímos na atualidade. Falta no entretanto oportunidades e conscientização para que esta participação se realize de uma maneira mais efetiva.
Alain Touraine assevera que
A cidadania traz em primeiro lugar a idéia de consciência coletiva, de vontade geral, idéia que, de Hobbes a Rousseau, constituiu, não a democracia liberal respeitadora dos direitos humanos fundamentais, mas o esoirito republicano, a idéia dos antigos. (...) A idéia de república evoca os deveres e sacrifícios que o cidadão deve aceitar para defender e tornar viável a comunidade de cidadãos (Touraine,1998, p. 205)
Este conceito de cidadania permanece internalizado ao longo dos tempos, trazendo consigo uma carga axiológica e valorativa que impede a construção de alternativas para este conceito.
Com o advento da Constituição de 1988, a cidadania brasileira, obteve um resgate histórico na sua capacidade de interlocução, com os demais mecanismos do estado. Assevera-se, contudo, que a consolidação dos direito humanos e fundamentais, nos parece, em um primeiro momento, ser muito mais uma concessão das elites, do que conquistas propriamente ditas.
A perda de capacidade de agir e falar, nos espaços públicos, fruto de um longo período ditatorial, que o Brasil enfrenta desde o Império, com curtíssimos espaços de democracia, transformam a experiência substantiva dos cidadãos em alienação.
Liberdade e igualdade, em uma economia pseudo-capitalista, em que os direitos individuais se sobrepõem ao coletivo, transforma o conceito de cidadania em um mero direito de consumidor. Ao balizarmos as diferenças em participação na gestão pública municipal e com a conseqüente participação da sociedade na esfera orçamentária e administrativa, certamente agregamos ao conceito de cidadania a temática de inserção política com o objetivo de disputara hegemonia com as elites dominantes. Querer transformar o direito do cidadão em uma expectativa meramente econômica , como é o direito do consumidor, significa freiar a expectativa de se criar alternativas de poder a sociedade organizada.
Como o objeto deste ensaio, é o Orçamento Participativo, cabe considerar , que apesar do mesmo ter nascido através de uma ação governamental, parece-nos claro, que o mesmo depende, exclusivamente, da participação popular, para atingir seus objetivos mais imediatos. E isto se dá, na forma, que o implemento deste mecanismo, se dá através de gestores públicos preocupados em governar com a maioria da população, deixando de lado, questões referentes a democracia procedimental. Na verdade ao defender o projeto, o governo que adota, está expondo-se verdadeiramente, ao controle da sociedade, tornando-se alvo de cobrança e permitindo uma maior visibilidade na aplicação dos recursos públicos.
O modelo de espaço público e a participação da cidadania nesta ocupação, são defendidos por Hannah Arendt (1999), que proclama o fim do consenso Durkheiniano, pois esta é uma meta incansável, dada a complexidade da estrutura social. Dentro deste novo paradigma, defende a indignação e a busca de referências na cidadania, constituindo com isso a desnaturalização dos privilégios e a publicização dos negócios públicos.
Determinar formas particulares e interativas da cidadania, abrindo canais de interlocuções com a sociedade civil, levará ao certo, uma maior potencialidade na aplicação dos recursos permitindo com isso, que o cidadão opte da forma que mais lhe aprouver, como se dará a aplicação orçamentária.
Se vislumbrarmos, que ao apresentarem-se como candidatos, em uma eleição, os políticos jamais revelam a forma de governar, apresentando programas genéricos, certamente, veremos, que o contrato existente entre eleitor e eleito, está rompido, tendo em vista que em raríssimas exceções cumprem com o prometido. Portanto, nada mais justo, que a democracia direta seja exercida, utilizando a representação dos eleitos para homologar as decisões oriundas das camadas da sociedade.
4. A DISPUTA PELA HEGEMONIA
Orçamento Participativo, significa, retirar o poder de uma elite burocrática e repassá-lo para a sociedade. A partir do momento, que isto ocorre, a sociedade civil, passa a ocupar espaços, que antes eram lhe furtados.
Tomando por base, os pressupostos da democracia representativa e em especial no Brasil, veremos que esta serve apenas para legitimar ações procedimentais de uma mesma elite dominante. Assevera-se, que o cidadão, participa com o voto e que seu poder de fiscalização se dá pelo acompanhamento das ações dos eleitos. Temos nesta hipótese, duas falsas verdades. O cidadão pobre não vota espontaneamente e sim é compelido a votar, muitas vezes, através do voto a cabresto. A segunda é que a imprensa, que seria a responsável, pela visibilidade dos atos políticos, não atua neste sentido, visto que é porta-voz e responsável direta pelos atos praticados por aqueles que ela apoia. Dentro deste contexto, presenciamos, a maneira ardil, como as elites dominantes, utilizam a democracia, como forma de mascarar e perpetuar a lógica por eles defendida.
Quando instrumentalizamos formas de participação popular, nos espaços de gestão pública, certamente, estaremos contrariando a lógica das elites dominantes, que utilizam-se destes recursos, como forma de perpetuarem-se no poder.
Remete-nos para entendermos estas questões referentes as disputas dos espaços hegemônicos, os ensinamentos de Gramsci (1989) que sempre defendeu a luta entre a sociedade política e a sociedade civil. Esta, tem por função o exercício da coerção e da manutenção do status quo vigente, enquanto a sociedade civil está excluída deste processo. Mas na verdade, ao termos por base a sociedade capitalista vigente, veremos que as elites utilizam-se das duas, como forma de legitimar procedimentos por ela criados.
Dentro de deste contexto, a participação popular, possui um espectro bastante interessante, que é o de disputar dentro dos espaços políticos institucionais, a hegemonia dos mecanismos postos a disposição pela própria elite.
Mas uma pergunta permanece: é a participação popular é uma forma de subversão ao sistema? Certamente, que não. O que existe na verdade, é uma disputa para aplicação dos recursos públicos de forma horizontal e não vertical. Subverte o conceito de democracia representativa, mas é extremamente útil para o sistema capitalista. A radicalização destas formas de participação, certamente transformarão o sistema capitalista, em um sistema um pouco mais solidário. Tanto isto é verdade que o Banco Mundial, tem na experiência do Orçamento Participativo, um referencial de otimização para a visibilidade do dinheiro público.
A nova carta constitucional, prevê mecanismos de participação popular na aplicação de recursos públicos. O que se tem de verdade, no entanto, é que governos populares, introduziram os mecanismos apropriados para que ocorresse esta expectativa.
A partir deste novo quadro a sociedade civil, construiu, dentro do Orçamento Participativo, a possibilidade de ingerência na aplicação destas verbas. Dentro disto, possibilita-se a luta pela hegemonia. Mas temos que ter claro, que apenas votar a aplicação dos recursos, não significa, potencialmente, alavancar a sociedade civil, a um patamar de interlocução igualitária com as elites.
Para que se possa disputar a hegemonia é necessário um avanço político nas práticas administrativas. Necessário é que se reduza a ingerência do executivo na realização das obras e possibilite a participação da sociedade civil na efetiva concretização destes objetivos. Construir alternativas que vislumbrem uma maior horizontalidade na esfera administrativa e que a sociedade civil possa criar interfaces de discussões nos diversos patamares da administração, redundarão certamente no alijamento de práticas eleitoreiras e na diminuição da corrupção.
A luta pela hegemonia é um baluarte precioso para que tenhamos uma efetiva participação cidadã que garanta a ocupação das lacunas deixadas pela elite e que as camadas populares realmente possam ser ouvidas e convidadas a gerir os caminhos do Estado. e Dentro deste contexto, diminui o aprisionamento deste, por parte dos que dele se locupletam para manter uma lógica de exclusão, conseguindo-se com isso a inversão desta lógica para uma de inclusão social.
A presença de um Estado instigador no aporte da sociedade civil, transformando-a em um agente capaz de conduzir as mudanças sociais que são necessárias, certamente, avançarão para a criação de um novo paradigma, capaz de romper com o capitalismo medieval e excludente que aprisiona as camadas populares e empurram a uma condição de miséria indigna.
5. A NÃO ESTATALIDADE DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
Os mecanismos de transição política na América Latina, como um todo, deram-se de forma conflitante. No Brasil, a mesma ocorreu de forma conservadora, sendo que a elite que apoiou a ditadura Militar, se fez presente no Governo Tancredo Neves – José Sarney e se faz presente até hoje, trazendo consigo, uma maleabilidade ideológica de fazer inveja aos mais governistas.
Mudanças políticas, substanciais, com a construção de um novo paradigma, na gestão pública, no caso brasileiro, tivemos com a chegada do Partido dos Trabalhadores, ao Governo Municipal de Porto Alegre em 1988.
Este pequeno apanhado histórico é importante, para vislumbrarmos que a partir do momento em que temos ocupando no executivo, segmentos políticos que estejam identificados com a causa popular, é possível a criação de mecanismos de participação, que contemplem a maioria da população.
O Orçamento Participativo, deve ser encarado dentro desta perspectiva, ou seja, é um instrumento político, que não está atrelado ao poder estatal e que pode e deve ser ocupado em sua plenitude pela população. Como inovação político-administrativa que deu certo, combinando a horizontalidade do executivo e a plenitude democrática a serviço da cidadania, sendo que inclusive, foi distinguido pela ONU, como uma das quarenta inovações urbanísticas em todo o mundo.
A construção de espaços públicos não estatais, parece-nos ser a maneira mais correta de criar mecanismos de controle de gastos orçamentários e principalmente, como forma de se administrar o poder público.
A hegemonia do cidadão, baluarte do Orçamento Participativo, aliado a sua não-estatalidade, fará com que aqueles ocupem os espaços políticos, que lhe são franqueados, obrigando o governante, com isso, a administrar ao lado daqueles que realmente necessitam ser assistidos.
Deve-se levar em consideração, que a não-estatalidade do Orçamento Participativo, está intimamente ligado a sua não-regulamentação legislativa. Ao pretender "legitimar" este instrumento através de uma normatização, tem-se na verdade, a expectativa de torná-lo estatizado e a mercê das elites que estiverem no poder, descaracterizando, com isso, todo o seu aspecto de espaço público não estatal.
Neste pequeno ensaio, certos da limitação imposta pelo seu paginamento, procuramos externar a nossa inconformidade com a elite conservadora, que por quinhentos anos procura de todas as formas, manter o seu domínio de uma forma avassaladora sobre todos nós.
Fica claro, que a expectativa de discutirmos o Orçamento Participativo, como forma de horizontalizarmos a administração pública, dar-se-á a partir do momento em que não houver ingerência estatal em sua organização.
A importância da auto-regulamentação ficará evidente, quando procurarmos adaptar o Orçamento Participativo, a um estado ou região. Como não se trata de uma obra divina e sim, fruto da concepção humana, é certo que o mesmo não é imune de imperfeições e precisa ser adaptado ao longo do tempo e das circunstâncias. A partir deste instante, ao não estar amarrado a uma normatização que acorrenta e impede o seu amoldamento, a construção desta via democrática de gerência do espaço político forçará o aperfeiçoamento dos conteúdos de planejamento e de administração.
A disseminação de políticas democráticas, a partir do espaço local, da forma como se apresenta o Orçamento Participativo, nas mais variadas cidades brasileiras e latino americanas, baseada em um apostura ética e de transparência e visibilidade da coisa pública, possibilitará, com certeza, que as carências da sociedade diminuam.
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advogado, consultor empresarial, professor de Direito da ULBRA, mestrando em desenvolvimento regional, pós-graduado em Direito Imobiliário pela Universidade de Santa Cruz do Sul
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