Por Maytê Feliciano Ferreira Andrade e Eliane Sousa da Silva
Publicado por Maytê Feliciano
O presente trabalho tem o objetivo realizar o estudo do direito comparado para distinguir os vários sistemas de previdência social como fonte para responder a indagação se o sistema de capitalização disposto no Projeto de Emenda à Constituição 06/2019 é um modelo de previdência social a ser aplicado no Brasil. Salienta-se da inexistência de um modo padrão e ideal para promover a sociedade um protecionismo social em relação as inúmeras fatalidades que causam incapacidade de labor e subsistência. Por isso, o estudo comparado demonstra diversos sistemas de regimes previdenciários, a privatização total ou parcialmente tais sistemas, suas características e principais críticas; bem como a chamada "re-reforma" realizada pelo alguns países. Em seguida será abordado o disposto no art. 201-A da Proposta de Emenda Constitucional 06/2019, e traçado um paralelo quanto as experiências internacionais dos países que adotaram regimes de capitalização e nocionais, para fins de concluir se o modelo é ou não é aplicável a realidade brasileira.
O presente trabalho iniciará abordando o conceito da Teoria do Risco Social para saber um dos maiores bens visados pelo Direito Previdenciário, em seguida será discorrido as fases evolutivas dos sistemas de seguridade social que costumavam ser adotados pelas sociedades, pois é necessário entender as formas de arrecadação para possibilitar as ações políticas de proteção ao risco social.
Ao longo do tempo o envelhecimento populacional em âmbito mundial, e a consequente pressão colocada sobre os sistemas tradicionais, forçaram a uma tendência de vários países de implantar novo regime de previdência, qual seja, de capitalização, com contas definidas financeiras, ou de contas nocionais, ou até mesmo híbridos atrelados a regimes complementares de caráter obrigatório ou voluntários.
Será analisado os aspectos conceituais de contas nocionais e de contas definidas financeiras, bem como as taxas de juros nocional ou taxa nocional de retorno, o denominador no cálculo do benefício, a indexação da aposentadoria que cada país escolheu para manterem sustentável o novo regime de previdência, bem como as críticas de cada modelo.
Após será discutido o regime de previdência disposto no art. 201-A da PEC 06/2019, bem como se é um modelo a ser implantado na realidade brasileira, possibilidade de êxito ou fracasso.
2 TEORIA DO RISCO SOCIAL E PROTEÇÃO ESTATAL
Para entender o conceito de risco social, é necessário analisar o termo risco, o qual remete a um evento futuro e incerto, como no caso de um acidente, doença ou incapacidade e morte, apesar de o óbito ser um evento definido, está presente o elemento da incerteza quanto a sua data.
Outro critério presente no termo do risco é que deve causar impacto na vida financeira do agente, como a redução da sua remuneração ou aumento de despesas, também podem ser considerados os riscos físicos que causam redução na capacidade laborativa, ou até mesmo o risco econômico, como o desemprego.
Nesse sentido, podemos exemplificar os riscos sociais nos eventos a seguir: maternidade, velhice, morte, incapacidade total permanente ou total temporária para o trabalho, percebe-se que todos esses possuem o elemento em comum de causar impacto na esfera patrimonial dos indivíduos.
Conforme explanado, o risco social pode ser definido como todo fato que provoca a redução ou eliminação da capacidade laboral do indivíduo, o que por sua vez acarreta em prejuízo do seu arcabouço financeiro.
A responsabilidade pelo dano econômico provocado pelos referidos riscos aos cidadãos, já foi objeto de várias discussões, e por isso formulou-se a teoria do Risco Social, a qual prevê que cabe ao Estado promover políticas públicas para amparar as vítimas afetadas por esses infortúnios.
Segundo o doutrinador LAZZARI, cabe a sociedade assegurar o sustento ao indivíduo vitimado por uma incapacidade laborativa, tendo em vista o dever de prestação solidária aos desafortunados, sendo tal responsabilidade de cunho objetivo. Do contrário, se a proteção dos infortúnios decorrentes de acidente do trabalho, por exemplo, vier a ser feita somente por intermédio de seguros privados, desaparece o conceito de risco social, ficando a encargo do tomador dos serviços, exclusivamente, a obrigação de reparar o dano à capacidade de trabalho.
3 DAS FASES EVOLUTIVAS DOS SISTEMAS DE SEGURIDADE SOCIAL
O regime pioneiro de previdência denominou-se de social-democrata, usualmente recepcionado por países nórdicos, tem como característica predominante a universalidade da cobertura a todos os cidadãos e a proteção a dignidade da pessoa humana, ou seja, baseado no princípio da solidariedade e do bem estar social, defende a velhice assistida e protegida, através de um regime de repartição, em que as aposentadorias e pensões dos inativos são pagas pelas contribuições dos trabalhadores ativos.
Deste modo, pelo regime englobar as ações e políticas públicas voltadas para o desenvolvimento da saúde, assistência e previdência social que demandam uma série de gastos, o sistema contributivo estabelece, em legislação própria, quem são os sujeitos que irão realizar os aportes de tributos em geral, conhecidos como contribuição social.
Com a finalidade de obter receitas destinadas aos pagamentos de benefícios para os segurados, tanto daquele que foi obrigado a contribuir, quanto aos demais equiparados pela lei.
Quanto ao sistema não contributivo, não há legislação específica para obrigar os sujeitos a pagar um tributo especifico, a arrecadação advém de tributação geral. Nesse sentido, qualquer um que tenha contribuído com o pagamento tributário geral já está sendo partícipe em relação ao custeio da Previdência Social.
É cediço que nos sistemas de repartição, as contribuições sociais são destinadas a um fundo único, do qual são disponibilizados os recursos para as concessões de benefícios previdenciários aos segurados, que dele vier necessitar e tiver cumprido os requisitos legais.
Segundo Feijó Coimbra, este modelo repousa no ideal de solidariedade, no pacto entre gerações, uma vez que os trabalhadores da ativa pagam as contribuições que garantem os benefícios dos atuais inativos, e assim sucessivamente, com o passar dos tempos.
Já nos sistemas de capitalização, típico dos planos individuais de previdência privada e nas entidades fechadas de previdência complementar, possui característica de determinação de cotização a cada segurado do regime, em um intervalo de tempo, para fazer jus aos benefícios.
Nesse sentido, não é mais o Estado que administra um fundo único de arrecadação, e sim o próprio segurado ou uma coletividade deles que contribui para a criação de um fundo, seja individual ou coletivo, mas com lastro necessário para financiar as necessidades previdenciárias dos seus integrantes.
Após ser apresentados os sistemas mais tradicionais de previdência social, não pode-se deixar de abordar os sistemas privados de previdência, inclusive o do Chile, que sob a ditadura de Augusto Pinochet, inovou uma forma de gerir as contribuições sociais dos trabalhadores, criou entidades privadas, denominadas Administradoras de Fundos de Pensões – AFPs que serviriam para arrecadarem as contribuições compulsórias, deixando de ser vertidas para um fundo público.
O quadro arrecadatório era de destinar entre 10 e 12% de seu ganho mensal às AFPs, estas investiam estes recursos em ações e bônus, tanto no Chile quanto no exterior, o que por sua vez sujeitou o capital arrecadado às incertezas do mercado e da economia interna e mundial.
Observa-se que o modelo original chileno desconsidera o princípio da solidariedade, pois não há participação da sociedade no custeio, por isso especialistas não o consideram um verdadeiro sistema de previdência social.
O modelo chileno foi tão inovador que o Banco Mundial fez diversos estudos sobre o mesmo, em um primeiro momento foi até favorável, mas ao longo do tempo, analisando seus impactos na sociedade, entendeu que os sistemas de capitalização acarretam em desvantagem atuarial, ou seja um déficit de transição, que faria com que a geração mais jovem tivesse que pagar duas vezes pelos benefícios: no sistema de repartição, para a geração que continua recebendo os benefícios, e no sistema de capitalização, para as suas próprias aposentadorias e pensões no futuro.
4. DAS TENDÊNCIAS DE REFORMAS QUANTO AOS SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA NO ÂMBITO MUNDIAL E SUAS CRÍTICAS
Na segunda metade do século XX, nos países nórdicos, predominavam o modelo de previdenciário baseado no welfare state (bem estar social), em que boa parte dos elevados benefícios previdenciários aos idosos eram custeados integralmente pelo Tesouro.
A partir da década de 90, houve tendências mundiais quanto as reformas dos sistemas de previdência social, principalmente no que tange ao regime de contas virtuais ou nocionais, que foi adotado em diversos países do mundo, como a Noruega, a Suécia, a Itália, a Letônia e Polônia.
Especialistas comentam que a opção por esse subsistema previdenciário, realizado pelos países acima, foi motivada pelo fator de afastabilidade dos custos altos que a transição, de forma direta, de um regime de repartição pública para outro de capitalização poderia acarretar.
Em 2011, a Noruega implantou o sistema híbrido composto por "contas virtuais" ou "contas nocionais", conhecido também pela sigla NCD – Notional Defined Contribution, repartição atuarial ou nonfinancial (notional) defined contribution schemes sob a administração do próprio Estado.
A nota técnica n. 53 do Instituto de Pesquisa e Economia Aplicada (IPEA), da Diretoria de Estudos e Políticas (DISOC), publicado em março de 2019, pelos autores Rogério Nagamine Costanzi e Otávio José Guerci Sidone define aspectos conceituais do subsistema previdenciário de contribuição define nocional (CDN), o qual também é denominado de contas nocionais, repartição atuarial ou nonfinancial (notional) defined contribution schemes, e que na literatura internacional, o termo nonfinancial é empregado a fim de destacar seu caráter "não financeiro" em contrapartida ao aspecto efetivamente financeiro de esquemas financiados por capitalização, em que os recursos das contas individuais são, de fato, investidos no mercado financeiro.
Segundo Otávio José Guerci Sidon, auditor federal de finanças e controle em exercício na Secretaria de Previdência do Ministério da Fazenda, nos esquemas de contas nocionais, também passam a haver contas individuais que, contudo, não recebem os recursos das contribuições, mas as referidas contribuições são contabilizadas de forma escritural, e o "saldo acumulado" serve como base de cálculo do valor do benefício, desta forma o resultado final do benefício depende do número de contribuições vertidas pelo indivíduo até o momento do pleito de sua aposentadoria.
É demonstrado na Nota Técnica citada que quando o indivíduo atinge as condições de elegibilidade à aposentadoria, sua acumulação nocional é convertida em uma anuidade vitalícia, calculadas a partir do saldo da conta escritural do indivíduo e da expectativa de vida da coorte de nascimento na aposentadoria. Ainda que a administração de tal estrutura seja comumente pública, não existe empecilho para uma eventual participação privada.
Deste modo, as contribuições do empregado e seu empregador são destinadas a uma conta virtual, e há a necessidade de estabelecer os indexadores das contribuições, os quais podem ser a massa salarial do país, o Produto Interno Bruto (PIB) ou o salário médio. O sistema ainda comporta a aplicação de taxa de juros nocional ou taxa nocional de retorno, as quais podem ser baseadas em crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), ou em crescimento de salário per capito, ou até em folhas de salários.
Especialistas comentam ainda que trata-se de um regime de repartição com contribuição definida, e não benefício definido, como é, atualmente, o Regime Geral de Previdência Social (RGPS).
Salienta-se que nesse subsistema, o valor do "saldo acumulado" explanado acima, é fictício, pois a efetiva contribuição continua por financiar os benefícios concedido aos trabalhadores inativos.
O estudo da nota técnica n. 53 do DISOC traz a ideia de que na prática, o Estado assume o registro das contribuições individuais de cada trabalhador e promove a acumulação do saldo, a partir dos rendimentos auferidos, por meio da aplicação de uma taxa de juros nocional, enquanto que as contribuições monetárias efetivas são utilizadas para o pagamento dos benefícios dos inativos, como é típico na repartição.
A fonte do estudo da Nota Técnica referida explica que, a princípio, o sistema CND (Notional Defined Contribution) representava sustentabilidade financeira aos sistemas de previdência num mundo de mudanças demográficas e econômicas aceleradas, mas de maneira compatível ao estabelecimento de justiça entre as gerações, já que assume a manutenção da equivalência de longo prazo entre ativos e passivos, bem como reduz a perspectiva de criação de encargos adicionais para os futuros trabalhadores.
Afirma ainda a Nota da IPEA (Holzmann e Palmer e Robalino 2012, p.66) que a lógica fundamental do CDN é a exigência de que cada unidade monetária do passivo tenha necessariamente que ter uma contrapartida financeira (contribuições dos trabalhadores ativos ou do governo com base em outras fontes de financiamento). Tal princípio, quando cumprido, garante um equilíbrio atuarial de longo prazo, ainda que tal situação não signifique a inexistência de desequilíbrios ou déficit de curto prazo, por outro lado, o CDN necessitaria de estabelecer maior justiça intrageracional (equidade horizontal), por meio da existência de ligação direta entre contribuições e benefícios, o que depende de um desenho adequado do regime, com escolhas consistentes de parâmetros fundamentais, tais como a taxa de juros nocional ou taxa de retorno, e fatores de indexação tanto na fase de acumulação como durante o recebimento de benefício.
Pelo exposto nota-se que o sucesso do sistema de contas nocionais depende diretamente da escolha correta de uma taxa de juros nocional ou de retorno nocional, que estabelece a rentabilidade das contas individuais, bem como na indexação das contas dos segurados durante a acumulação das contribuições, conforme as variações demográficas e econômicas que irão surgir ao longo do tempo. Existe ainda a exigência da estimativa adequada da expectativa de sobrevida a ser o denominador no cálculo dos benefícios.
Por fim, os autores do estudo aplicado ao sistema nocional, na nota técnica defende que no modelo ideal de CDN, as contribuições para a conta dos trabalhadores são vinculadas a uma taxa de retorno igual à taxa de crescimento da base de contribuição, de forma a manter o equilíbrio do sistema. No momento da aposentadoria, o capital é transformado em uma anuidade atuarialmente justa, a partir da melhor estimativa do tempo de vida restante.
Após discutido o conceito do sistema de contas nocionais, funcionamento e sua ideal aplicabilidade, vejamos o estudo comparado de alguns países que o aderiram, como Itália, Letônia, Polônia e Suécia.
Na Suécia, o sistema de contas virtuais foi implantado em 2011, após quase dez anos de discussão na sociedade, o que originou um sistema híbrido, composto por um regime de previdência complementar obrigatório capitalizado, e utilizado para calcular os benefícios de auxílio-doença e salário-maternidade, todavia a pensão por morte tem regras específicas e tem como requisito contribuições facultativas. Quanto as demais aposentadorias são financiadas pelo sistema de contas nocionais, o quadro geral é que 86,5% do total das contribuições é destinado as contas nocionais. Em relação a idade mínima para se aposentar, pode ser antecipada para 61 anos, mas com ajuste respectivo (o "saldo acumulado" escrituralmente de um da conta do segurado é dividido por um fator chamado de divisor). O sistema define o salário médio como indexador das contribuições, e o crescimento do salário per capito como base da taxa de juros nocional, quanto ao denominador do cálculo do benefício é a expectativa de vida, ajustada com uma taxa de retorno fixada de 1,6%.
Em relação as críticas, segundo Luiz Alberto dos Santos, mestre em Administração e Doutor em Ciências Sociais, o modelo sueco de contas nocionais com a adoção de taxa elevada de longevidade no cálculo do benefício causou a redução no valor dos benefícios; altos custos administrativos (com redução dos benefícios), má-gestão dos recursos e fraudes, fragmentação dos investimentos; Dificuldade de assegurar educação financeira para segurados, de forma a melhorar qualidade da decisão sobre investimentos; Aumento discretos da pobreza e redução da taxa de reposição da renda na velhice.
Por fim, o mestre conclui que com uma contribuição de 18,5% do rendimento dos trabalhadores suecos, sendo 16% para o sistema de capitalização nocional e 2,5% para capitalização "premium" (a previdência obrigatória que complementa as contas nocionais), o sistema público consegue oferecer, de acordo com dados da Comissão Europeia, uma aposentadoria em média equivalente a 35,6% do último salário.
Em 1999, a Polônia também criou o sistema de contas virtuais, mas ao contrário da Letônia, a cobertura não é universal. O sistema antigo foi recepcionado para os poloneses com mais de 50 anos, foi dado a oportunidade de escolha aos indivíduos com idade entre 30 e 50, os quais puderam optar por participar das contas nocionais ou das contas virtuais de um sistema de capitalização. Já aos com idade inferior a trinta anos, estes foram obrigados a se filiarem a ambos os regimes, mas em relação ao empregador, este não participa da conta capitalizada. No quadro geral do sistema, 19,5% da renda per capita é destinada para as contas nocionais, 7,3 % para as contas de capitalização, o que resulta em 63% das contribuições totais são destinadas às contas nocionais. Os indexadores das contribuições são baseados na massa salarial (salários x empregos), ou seja, depende do crescimento da produtividade e do emprego. O denominador do cálculo do benefício depende da expectativa de vida na idade da aposentadoria, em relação aos reajustes, dependem dos índices inflacionários e do crescimento dos salários.
Em relação as críticas, especialistas apontam que as indexações das contribuições nocionais baseadas em massa salarial podem ser impactadas pela taxa de desemprego no país, pela imigração, bem como pelo índice de natalidade.
Quanto ao denominador do cálculo do benefício, os doutrinadores Chlón-Domińczak e Góra avaliaram que a geração que tinha 25 anos em 1999, teria uma reposição cerca de 20 pontos percentuais menor do que a geração que tinha 49 anos no mesmo ano, em decorrência do aumento da expectativa de sobrevida.
Com relação ao nível mínimo dos benefícios, os dados (Nota Técnica 53 da IPEA, 2019) apontam que em 2009, era cerca de 20% do salário médio, mas mesmo assim, dependia dos anos de contribuição, acima de um período mínimo; caso contrário, era concedido um benefício social mínimo. Quanto ao financiamento, a mesma fonte citada, indica que é realizado pelas receitas do orçamento geral do Estado, criado como complemento aos benefícios do esquema CDN e de capitalização juntos.
Na Letônia, o sistema foi implantado em 1996, e é hibrido, composto de contas virtuais e de capitalização, as contribuições dos empregadores e empregados financiam todos os benefícios. No quadro geral do sistema, 20% da renda per capita é destinada para as contas nocionais, 6% para a contribuição definida financeira, o que resulta em 70% das contribuições são destinadas às contas da CDN. Quanto aos indexadores das contribuições e demais mecanismos estabilizadores do sistema é igual ao da Polônia.
Em relação as críticas, o modelo de previdência da Letônia não visa a redistribuição de renda em sua fórmula de aposentadoria, o que acarreta em benefícios inferior ao mínimo existencial, por isso o país garante a renda mínima aos indivíduos.
Na Itália, a adoção do regime de contas nocionais ocorreu em 1995, e foi aplicada, de forma integral, somente aos trabalhadores que ainda não haviam se filiado ao regime antigo. Quanto à transição, aplicou-se o fator de dezoito anos de contribuição, ou seja, àqueles com mais tempo, ficaram integralmente no regime antigo. Quanto aos demais, com menos de dezoito anos de contribuição, o cálculo do benefício da aposentadoria ficou subdivido, um de acordo com as regras anteriores, e outro conforme as regras novas.
Em relação aos indexadores das contribuições e a taxa de juros nocional são baseados no Produto Interno Bruto (PIB), e o denominador no cálculo do benefício é a expectativa de vida ajustada, com taxa de retorno fixada em 1,5%. No quadro geral do sistema, 33% da renda per capita é destinada para as contas nocionais, 20% para as contas próprias e 24% para contratos atípicos, todavia as contribuições definidas financeiras (capitalização) são de caráter voluntário. A regra de idade para os que estão no sistema de contas virtuais coexiste com outra mais branda para os segurados mais antigos.
Em relação as críticas, primeiramente, quanto ao tempo de discussão e implantação do sistema, a legislação nova foi aprovada apenas poucas semanas depois de discutida pelo Governo, ao contrário da Suécia que serviu como base para discussões internacionais, por quase uma década, antes de ser recepcionada pelo país.
Desta forma, o fato de a Itália não ter propagado uma política de comunicação quanto ao funcionamento do regime de contas nocionais, a população teve dificuldade da compreensão do modelo, o que causou dificuldade de aceitação do público quanto ao novo sistema e sua implementação. Ademais, a escolha do crescimento do PIB como fator de taxa de juros ou retorno causou desequilíbrio entre as contribuições e passivo do sistema, isso porque os salários não são diretamente proporcionais ao produto interno bruto.
Desta forma, o modelo não assegurou a sustentabilidade a médio e longo prazo do regime, os resultados baixos dos valores dos benefícios exigiu uma complementação por meio de receitas do orçamento geral do Estado, o que tornou um ponto em comum com o modelo de repartição pública anterior.
Por todo o exposto, os países nórdicos inovaram a reforma previdenciária com a implantação de contas individuais não financiadas, com a esperança de eliminarem os altos custos que a transição de um modelo tradicional para o de contas financeiras definidas (DC) causaria.
Contudo, ao longo do tempo, o novo esquema causou efeitos não benéficos em diversos subgrupos da população, em função de salários baixos e expectativas de vida mais longas, o que acarretou em benefícios muito inferiores ao salário mínimo de cada país. Nesse sentido, tanto os esquemas de contas nocionais, quanto os de contas definidas financeiras são politicamente sensíveis e divisivos.
Prova disso é que de 1981 a 2014 dos trinta e quatro países que privatizaram total ou parcialmente seus sistemas de previdência social obrigatórios, ate 2018, dezoito realizaram a chamada "re-reforma"; ou seja, reverteram total ou parcialmente os sistemas de capitalização instituídos. Seguindo o Estudo conjunto sobre a constitucionalidade da PEC 06/2019 realizado pelos principais Institutos de estudos previdenciários do Brasil, República Bolivariana da Venezuela (2000), Equador (2002), Nicarágua (2005), Bulgária (2007), Argentina (2008), Eslováquia (2008), Estônia, Letônia e Lituânia (2009), Estado Plurinacional da Bolívia (2009), Hungria (2010), Croácia e Macedônia (2011), Polônia (2011), Federação da Rússia (2012), Cazaquistão (2013), República Tcheca (2016) e Romênia (2017). Assim apenas Chile, Peru, Colômbia, Uruguai, México, El Salvador, Costa Rica, República Dominicana, Panamá, Armênia, Nigéria e Gana que ainda não regressaram seus sistemas.
5. DO SISTEMA DE CAPITALIZAÇÃO DISPOSTO NA PEC 6/2019 SER OU NÃO UM MODELO DE REGIME DE PREVIDÊNCIA SOCIAL A SER APLICADO NA REALIDADE BRASILEIRA
A Proposta de emenda à Constituição, que modifica o sistema de previdência social, estabelece regras de transição e disposições transitórias, e dá outras conhecida como PEC 06/2019, a mesma estabelece no escopo do seu artigo 201-A que lei complementar de iniciativa do Poder Executivo federal instituirá novo regime de previdência social, organizado com base em sistema de capitalização, na modalidade de contribuição definida, de caráter obrigatório para quem aderir, com a previsão de conta vinculada para cada trabalhador e de constituição de reserva individual para o pagamento do benefício, admitida capitalização nocional, vedada qualquer forma de uso compulsório dos recursos por parte de ente federativo.
Primeiramente, o artigo ao transcrever que irá instituir um novo regime de capitalização, mas utilizar a palavra admitida a capitalização nocional não deixa claro se será implantado um regime híbrido, ou seja, de contas nocionais aliadas a contas próprias do sistema de capitalização, assim que a mesma for aprovada, ou se o regime será somente de capitalização em um primeiro momento, podendo admitir o CDN posteriormente.
Destarte, tal lacuna torna a PEC 06/2019 ambígua quanto a intenção do legislador, de fato quer ele implantar de imediato o regime de capitalização ou o regime híbrido de contas nocionais com o de contas definidas financeiras?
Ademais, a proposta é totalmente omissa quanto aos fatores de indexação das contribuições, taxa de juros nocional ou de retorno, denominador do cálculo da aposentadoria, ou seja, aos mecanismos que serão criados para manter estável a projeção do desenho do novo modelo previdenciário, em caso de oscilações demográficas e econômicas, bem como para equilibrar atuarialmente o sistema, como vimos ser estabelecidos nos casos dos países nórdicos.
Conforme demonstrado nas críticas de especialistas acima, as mudanças demográficas e econômicas causam impacto no valor dos benefícios em um sistema de CDN (contas definidas nocionais), por isso a transparência dos mecanismos de ajuste que visa garantir a sustentabilidade do modelo são preceitos fundamentais que devem ser apresentados em qualquer proposta de emenda, bem como é a principal característica do regime de capitalização e de contas nocionais, desta forma a proposta do novo regime disposta na PEC 06/2019 está longe de ser um modelo previdenciário social.
Ademais, observou-se através do estudo comparado da introdução do regime de contas nocionais e do regime de capitalização que nos países módicos a população teve dificuldade com a complexidade do sistema. Considerando que a realidade brasileira possui um dos menores índices de desenvolvimento humano (IDH) do mundo, a dificuldade de compreensão do funcionamento do novo regime de contas nocionais ou de capitalização e seus impactos nos benefícios é inevitável.
Por isso, uma proposta de emenda que apresenta lacunas quanto as características principais de um regime complexo de previdência social já nasce por si só fadada ao fracasso, sendo susceptível a pressões populares políticas para o retorno do regime de repartição pública tradicional. E até que isso aconteça, pode-se haver um déficit na transição do regime atual para o de regime de capitalização, outro ponto que ficou ambíguo na PEC, conforme já explanado.
Outro ponto importante estudado nas críticas do regime implantado nos países nórdicos é o alto nível de pessoas laborando ou que laborou na informalidade, o que acarreta na irregularidade das contribuições vertidas para o sistema, e resultou em um saldo acumulado deficitário, o que por sua vez persistiu o problema do regime antigo, qual seja pobreza na velhice. Deste modo, os países nórdicos, mesmo após a reforma, ainda continuaram garantindo o mínimo de salário para os indivíduos que tiveram o seu saldo acumulado inferior ao mínimo necessário para a sobrevivência.
Sob tal prisma, o modelo de regime de capitalização ou nocional não seria aplicável ao Brasil para sanar os problemas relacionados ao déficit previdenciário propagado pela mídia, pois a nossa sociedade tem um grau muito mais elevado de pessoas trabalhando na informalidade e de indivíduos desempregados que os países nórdicos, e assim como os países nórdicos tiveram que financiar os benefícios assistenciais à população sem êxito nas contas nocionais, por meio das receitas orçamentárias do Estado, não irá ser diferente no Brasil.
Pois, tendo em vista o disposto na PEC, no caput do art. 201, o Regime Geral de Previdência Social atenderá, ao que parece, a cobertura dos eventos de incapacidade temporária ou permanente para o trabalho e idade avançada, salário-maternidade, salário-família e auxilio-reclusão para os dependentes do segurado que receba rendimento mensal de até um salário-mínimo; e pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou ao companheiro e aos seus dependentes e uma reserva acumulada insuficiente para evitar uma situação de pobreza durante a velhice.
Desta forma, em razão do enorme índice de desempregados no país, bem como a quantidade de pessoas trabalhando na informalidade, é inconteste que haverá grandes grupos de indivíduos que não conseguirão regularizar suas contribuições tanto nas contas nocionais, ou quanto nas contas definidas financeiras, e por isso o financiamento para pagarem os benefícios relacionados no artigo supracitado aos menos favorecidos serão arcados pelo cofres públicos, o que por sua vez não soluciona o problema atual de ter mais pessoas recebendo, do que pagando.
Conforme dito em linhas alhures, a falta de transparência quanto o regime de capitalização ser híbrido ou não, de ser somente de capitalização definida ou de contas nocionais; e em caso de ser de contas virtuais, a falta de taxa de juros nocional ou taxa nocional de retorno, a omissão de denominador no cálculo do benefício, bem como de indexação das contribuições, todos são fatores que irão provocar reações adversas da sociedade, por se tratar de regime complexo de entendimento, o que por si só culmina na decadência da proposta em voga. Além de provocar impactos econômicos exorbitantes, caso haja a transição direta do regime atual para o de capitalização, estudos apontam que Cálculos recentes estimam a perda de arrecadação em R$ 200 bilhões entre 2019 e 2026, por exemplo, se a migração só alcançasse os que ganham mais de 3 salários mínimos.
Por todo o exposto, o regime de capitalização ou de contas nocionais proposto pela PEC 06/2019 não segue o padrão dos modelos implantados nos países nórdicos, e mesmo se uma lei complementar regulamentasse as lacunas já citadas, o modelo ainda assim não seria aplicado à realidade brasileira, em razão de fatores como o alto índice de desemprego e de pessoas trabalhando na informalidade, os quais impediriam a sustentabilidade e autossuficiência do regime, pois haveria mais pessoas necessitando de política assistencial do que de fato contribuindo ao sistema.
Nesse sentido, o financiamento para o pagamento de benefícios previstos pela própria PEC teria de advir da receita orçamentaria do Estado, criada para essa finalidade, ou seja, não difere do sistema atual previdenciário. Portanto, o regime de capitalização, admitindo o de contas nocionais descrito na PEC não elimina o quadro social de envelhecimento da população, bem como o colapso do sistema de proteção ao risco social e os demais fatores já citados, ou seja, os passivos ainda sim continuariam maiores que os ativos.
Conforme explanado acima, a PEC 06/2019 é ambígua no que tange se a transição do sistema de repartição pública seria para um sistema único capitalizado ou se seria para um sistema híbrido de contas nocionais e de um de contas definidas financeiras, ou mesmo composto de outro complementar, de caráter obrigatório ou voluntário.
Nesse sentido, foi explorado as experiências internacionais dos países nórdicos que migraram do sistema de repartição pública tradicional para o sistema de capitalização, bem como os que transitaram para o regime de contas nocionais, quanto ao de contribuição definida financeira.
Quanto à transição do regime de repartição pública para o de capitalização revelou-se inviável ao Brasil, pois poderia acarretar em desvantagem atuarial (déficit), uma vez que os segurados do regime antigo, os quais já estão recebendo suas aposentadorias, não terão as contas individuais financeiras para custearem seu próprio benefício, desta forma a geração mais jovem teria que pagar duas vezes a mesma contribuição: uma no sistema de repartição, para a geração que continua recebendo os benefícios, e outra no sistema de capitalização, para as suas próprias aposentadorias e pensões no futuro.
Sob a ótica dos valores mínimos dos benefícios, decorrentes da implantação dos regimes de contas nocionais nos países nórdicos, notou-se, conforme dados (Nota Técnica 53 da IPEA, 2019), que dependem dos anos de contribuição, mas acima de um determinado período; caso contrário, é concedido um benefício social mínimo, o qual é financiado por meio de receitas do orçamento geral do Estado.
Nesse sentido, o fato desse subsistema previdenciário ainda poder necessitar de orçamento público do Estado para suprir a falta de um benefício autossuficiente para seus filiados, é que faz com que o mesmo não seja um modelo a ser aplicado no Brasil, pois não alteraria o cenário previdenciário atual. Outro ponto abordado nas críticas de especialistas é que o regime de contas nocionais para ter sucesso, é necessário ser implantado em um país com índices de desemprego baixo, e inclusive com mais trabalhadores formais do que informais, o que não é o caso do Brasil, e ainda ser escolhido mecanismos adequados e reajustados ao crescimento demográfico, massa salarial e expectativa de vida, o que não foi demonstrado na PEC 06/2019.
Portanto, caso o novo regime seja iniciado com o de capitalização, o grande impacto que acarretaria seria o do referido déficit com a transição, e caso seja o híbrido, ainda assim não seria adequado a realidade brasileira, por se tratar de um país de alto índice de trabalhadores informais, sem grau de instrução elevado, e que teria, durante toda a jornada laboral, dificuldade de educação financeira para acumular um saldo suficiente para fazer jus aos valores adequados de aposentadoria que pudessem garantir a sustentabilidade vital. Desta forma, o quadro social brasileiro não cooperará com o equilíbrio do sistema único de capitalização, ou do hibrido composto por um complementar, ou até mesmo por um de contas nocional aliado ao capitalizado, como ocorreu em países nórdicos.
Pelo contrário, o problema de haver mais pessoas recebendo do que contribuindo ainda persistiria, portanto o disposto no art. 201-A da Proposta de Emenda (PEC 06/2019)é um regime fadado ao fracasso, e a falta de compreensão do modelo pela população menos esclarecida fará com que o regime seja instável, o que pode provocar reações adversas e pressões políticas para vigorar o regime tradicional de repartição pública.
Por Maytê Feliciano Ferreira e Eliane Sousa da Silva
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Maytê FelicianoPRO
Esta página foi criada para a publicação de artigos e afins elaborados pela Dra. Maytê Feliciano Ferreira e por nossos advogados parceiros. Com intuito de compartilhar experiências profissionais e multiplicar o conhecimento quando falamos da matéria previdenciária.
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