A tributação progressiva do IPTU e a Emenda Constitucional n° 29/2000 - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Sumário: 1. Introdução: colocação do problema. 2. Posicionamento jurisprudencial do STF anterior à Emenda Constitucional nº 29/2000. 3. A progressividade fiscal no novo panorama constitucional. 4. A progressividade do IPTU à luz da doutrina brasileira: análise crítica da classificação dos impostos em pessoais e reais. 5. A constitucionalidade da Emenda nº 29/2000. 6. Considerações Finais. 7.Notaas.8. Referências Bibliográficas.
O IPTU - Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - cuja competência exacional, no caso brasileiro, pertence ao município [1], tem na progressividade de suas alíquotas tema dos mais fervorosos em se tratando de debates em meios acadêmico e jurisprudencial.
A progressividade, para Kiyoshi Harada [2], pode ser fiscal ou extrafiscal. Para o autor paulista, a progressividade fiscal deve ser decretada no interesse único da arrecadação tributária, encontrando fundamento no art. 145, § 1º da CF. A progressividade extrafiscal, de outro lado, é aquela cujo objetivo é o cumprimento da função social da propriedade (CF, art. 182, § 4º, II).
A progressividade fiscal, diferentemente da extrafiscal, reflete-se no aumento das alíquotas do imposto na medida em que é aumentada sua base tributável, qual seja, o valor venal da propriedade predial e territorial urbana. [3]
Este fenômeno, designado por progressividade fiscal [4], apesar de bastante combatido perante o Judiciário, foi alvo de recente modificação empreendida pela Emenda Constitucional nº 29/2000, cujo teor, alterando o art. 156, § 1º, da Constituição Federal, findou por instituir a possibilidade da diferenciação de alíquotas entre imóveis encontrados em condições distintas entre si (edificados, não edificados, presentes em áreas de proteção ambiental, etc.), bem como de atribuir uma progressividade para estas alíquotas, não mais apenas em regime extrafiscal (CF, art. 184, § 4º, II), até então única forma admitida pelo Excelso Pretório como juridicamente possível em nosso Sistema Constitucional Tributário, mas também em exercício de atividade arrecadatória, com finalidade eminentemente fiscal.
Abriu-se, então, grande questionamento: o legislador constituinte originário possibilitou aos municípios a competência para instituir e cobrar o IPTU com caráter apenas extrafiscal, como na situação descrita pela antiga redação do art. 156, § 1º, da Magna Carta [5], ou também lhes permitiu, a teor do que determina o último dispositivo constitucional transcrito, a cobrança progressiva fiscal, em função, por exemplo, do valor venal do imóvel?
Após várias decisões proferidas em controle incidental e concentrado de constitucionalidade de normas municipais, com cada Tribunal de Justiça decidindo de uma forma, ora admitindo a progressividade fiscal, ora afastando-a [6], o STF, no julgamento do Recurso Extraordinário 153.771-0/MG [7], realizado em 20 de novembro de 1996, concluiu não ser admissível a progressividade arrecadatória (ou fiscal), devido ao caráter real do IPTU, restando a respectiva ementa assim consignada, in verbis:
Os impostos pessoais e reais, segundo classificação fornecida por G. A. Posadas-Belgrano, citado por Valéria C. P. Furlan [8], são subespécies dos chamados impostos diretos. Diretos, segundo Furlan, são os impostos que não repercutem, e, portanto, levam em conta o princípio da capacidade contributiva (o consumidor no ICMS, por exemplo). Os indiretos, por sua vez, são aqueles que repassam a carga fiscal àquele que não realizou diretamente a hipótese de incidência descrita no tipo legal.
Segundo as palavras do Ministro - que procurou apoio na doutrina de, entre outros, Marco Aurélio Greco [9], Aires Fernandino Barreto, Ives Gandra da Silva Martins, Celso Ribeiro Bastos, Yone Dolácio de Oliveira e Aliomar Baleeiro - podemos enxergar a seguinte consideração: os impostos reais, tal como o IPTU, são incompatíveis com o sistema de progressividade, por não levarem em consideração a pessoa do sujeito ativo, de modo que a estas espécies não pode ser aplicado o princípio da capacidade contributiva, expresso genericamente no art. 145, § 1º, da CF.
Nesse passo, entendemos que, não é por ser o IPTU um imposto classificado como real que não possa se permitir à Administração Fiscal aplicar o princípio da capacidade contributiva. Tal princípio, como analisado logo no primeiro parágrafo deste capítulo, somente não deverá ser utilizado quando estiver em cena algum imposto classificado como indireto, e o IPTU não o é. Muito pelo contrário, este imposto, sem sombra de dúvidas, é um tributo direto, pois não implica em repique de sua carga tributária a outrem, como normalmente acontece, por exemplo, com o ICMS e o IPI. [10]
Tal interpretação, destarte, além de equivocada, infelizmente vem sendo continuamente repetida - sem a devida reflexão - após o advento do julgamento da matéria pelo STF, cujas decisões por vezes costumam se cristalizar como absolutamente verdadeiras por boa parte da doutrina e Tribunais, engessando o pensamento jurídico. [11]
É notável, no particular, como tratadistas de renome, tirantes os leguleios, continuam a proclamar que o IPTU é um imposto real, denunciando com isso: a) a má assimilação de lição da Ciência das Finanças; e b) insuficiente acuidade de análise jurídica, decorrente de repetição, sem espírito crítico, de avelhantadas afirmações. Sem embargo, estamos convencidos de que tal vezo enraíza-se, a par dos vícios acima expostos, em uma lembrança mal compreendida de certo tipo obrigacional que existia entre os romanos. Referimo-nos à obrigação ambulatória, em que a prestação era certus na e certus quando, mas o sujeito passivo tanto podia ser conhecido como não, por isso que a coisa ambulava com o dono, e este nem sempre era o mesmo (ambulant cum dominus). Este tipo de obrigação era comum em tributos que recaíam sobre bens imóveis, terras e edificações. Os romanos não se preocupavam com a coisa, por isso que a sua propriedade "ambulava", em sentido legal, com seu dono, e este era exatamente quem devia pagar o tributo, fosse lá quem fosse. A muitos pareceu que a pessoa não tinha importância, mas a coisa, irrelevante o seu dominus, daí a idéia de um tributo real. Ora, dava-se exatamente o contrário. A pessoa do proprietário era o que importava, por isso que o tributo incidia sobre a condição jurídica "ser proprietário": o imposto era pessoal. Real era o direito. [12]
A EC n. 29/2000 não redefiniu, em detrimento do contribuinte, o alcance do IPTU (hipótese em que se poderia cogitar de inconstitucionalidade por ofensa a cláusula pétrea), mas apenas explicitou o que já se continha na Constituição – ou seja, que este tributo deve ser graduado segundo a capacidade econômica do contribuinte, a qual, independentemente da existência de plano diretor no Município, revela-se com o próprio imóvel urbano. Noutros termos, a emenda constitucional em questão, dado seu caráter meramente declaratório, limitou-se a reforçar a idéia, consagrada em nosso sistema tributário, de que, para fins de IPTU, quanto maior o valor do imóvel urbano, tanto maior haverá de ser sua alíquota. [13]
EMENTA: "É inconstitucional qualquer progressividade, em se tratando de IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, § 1º, aplicado com as limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do artigo 182, ambos da Constituição Federal" (RE 153.771). Tendo sido a Lei Municipal de Belo Horizonte editada antes da EC 29/2000, aplica-se este entendimento. Nego, assim, provimento ao agravo. [14]
BARROS, Felipe Luiz Machado. A tributação progressiva do IPTU e a Emenda Constitucional n° 29/2000. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 8, n. 64, 1 abr. 2003. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/3896. Acesso em: 16 jan. 2021.