PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA, POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, CONTRA EX-PREFEITO. RECURSO ESPECIAL. REPARAÇÃO DE DANOS AO ERÁRIO. PRETENSÃO DE NULIDADE DO ACÓRDÃO RECORRIDO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282/STF E 211/STJ. ART. 1º DA LEI 7347/85. CUMULAÇÃO DE PEDIDOS. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA - MATÉRIA CONSTITUCIONAL. Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 757595 MG 2005/0094739-3
Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 757595 MG 2005/0094739-3
REsp 757595 MG 2005/0094739-3
Inteiro TeorRESP_757595_MG_04.03.2008.pdf
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA, POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, CONTRA EX-PREFEITO. RECURSO ESPECIAL. REPARAÇÃO DE DANOS AO ERÁRIO. PRETENSÃO DE NULIDADE DO ACÓRDÃO RECORRIDO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282/STF E 211/STJ. ART. 1º DA LEI 7347/85. CUMULAÇÃO DE PEDIDOS. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA - MATÉRIA CONSTITUCIONAL.
1. Ação Civil Pública de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Estadual contra ex-Prefeito objetivando sua condenação ao ressarcimento de danos causados ao erário, durante o exercício do seu mandato legislativo (1993 a 1996), tendo em vista irregularidades apontadas nos autos de ação trabalhista, em face de irregular contratação de "servidor municipal", até dezembro de 1996, ao arrepio da vedação constitucional, impondo a responsabilidade do administrador contratante por emissão de empenhos, para pagamento da mão de obra empregada nos veículos públicos, porquanto, prestando serviços particulares ao Chefe do Executivo, percebia remuneração pelos cofres da Prefeitura.
2. É cabível a propositura de ação civil pública que tenha como fundamento a prática de ato de improbidade administrativa, tendo em vista a natureza difusa do interesse tutelado. Também mostra-se lícita a cumulação de pedidos de natureza condenatória, declaratória e constitutiva nesta ação, porque sustentada nas disposições da Lei n.8.429/92.
3. A cumulação de pedidos em ação civil pública calcada na Lei de Improbidade é adotada no ordenamento jurídico, nos termos assentados por esta Corte, verbis: 1. O Ministério Público é parte legítima para ajuizar ação civil pública que vise aplicar as sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa. 2. A ação civil pública é meio processual adequado para buscar a responsabilização do agente público nos termos da Lei de Improbidade Administrativa, sendo também possível a cumulação de pedidos. 3. O recurso especial interposto antes do julgamento dos embargos infringentes é intempestivo.
4. Em sede de recurso especial é inadmissível o reexame da matéria fática dos autos para identificar a existência ou não de situação emergencial que justifique a contratação de pessoal sem concurso público, com base no art. 24, IV, da Lei 8.666/93.
5. Recurso especial do Parquet não conhecido e recurso especial de Nei Eduardo Serra conhecido em parte e não provido. (REsp 944.295/SP, DJ 18.09.2007. 4. Precedentes: REsp 516.190/MA, DJ 26.03.2007; REsp 507.142/MA, DJ 13.03.2006 . 5. Na presente hipótese fática, o recorrente restou punido única e exclusivamente pela lei de improbidade (Lei 8429/92), muito embora o Ministério Público tenha outorgado à ação o nomen iuris de AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA REPARAÇÃO DE DANO CAUSADO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO EM VIRTUDE DA PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, nos termos da inicial acostada às fls.02/08, aferindo-se do pedido formulado o que se segue: "DO PEDIDO - Em razão de tudo quanto antes foi exposto, requer o Ministério Público a Vossa Excelência: (...) 6) Seja o réu, ao final, condenado a devolver aos cofres públicos o valor que for apurado através de perícia contábil, desde já requerida, nos documentos inseridos no Inquérito Civil anexo, e eme outros porventura existente, devidamente corrigido, desde a época do fato até a efetiva devolução; 7) Seja aplicada ao réu Adilson Francisco Pereira a sanção prevista no artigo 12 da Lei 8429/92, da suspensão dos direito políticos. (...) 11) Seja intimado o Município de Passa Tempo - MG, na pessoa de seu representante legal, para integrar a lide na qualidade de litisconsorte, nos termos do artigo 17, § 3º, da Lei Federal 8429/92." 6. Ad argumentandum tantum consigne-se que o ordenamento pátrio veda a cumulação de sanções previstas nas leis de improbidade e de ação civil pública, quando aplicadas concomitantemente a idêntico feito, por configurar bis in idem, máxime quando as ações possuem objetos distintos, independentes, com fins diversos, não exibindo a mesma finalidade e não ostentando a mesma causa de pedir, com pedidos inacumuláveis, situação, contudo, diversa da versada nos presentes autos, cujo pleito formulado engendra verdadeira ação de improbidade. 7.Acerca do tema cite-se respeitada doutrina, in verbis: "(...) Ambas as ações jamais se identificam. Nem se cuida de espécies, ligadas a gênero, constituinte de alguma categoria jurídico-processual. Não exibem elas a mesma finalidade; não ostentam a mesma causa de pedir; e não apresentam o mesmo objeto, ou pedido.As diferenças, entretanto, não se esgotam nesses elementos. (...) Exsurge fácil, até, verificar que - no tocante ao patrimônio público - a ação de reparação do dano, por atos de improbidade administrativa, possui âmbito mais amplo, do que a ação civil pública, em razão e por força das mencionadas especificações. Sem esquecer de que, no seu perímetro, se acha o erário, o tesouro, dizente com as finanças públicas. Os atos e fatos, que levam a intentar a ação civil pública, afloram menos graves, do que os modelados, para ensejar a ação de reparação do dano. Há escalas distintas de ataque, ou de ameaça ao patrimônio público, de manifesto. Basta terem mente que a ação civil pública admite transação e compromisso de ajustamento (art. 52,§ 62,da Lei 7.347/85 e art. 113,da Lei n. 8.078/90). Na ação de reparação de dano, por improbidade administrativa, proíbe-se 'transação, acordo ou conciliação' (art. 17,§ 12,da Lei n. 8.429/92). Tal diferença deveria, por igual, espancar enganos. Possui, portanto, o Ministério Público dois instrumentos processuais de proteção ao patrimônio público e nada conduz à pretensa unicidade. (...) A simples análise do lugar, em que as três diferentes ações acham-se colocadas, na Lei Maior, deve alertar o intérprete e o aplicador. A ação popular encontra-se dentre os direitos individuais e suas garantias (art. 52, inc.LXXIII). Já a ação indenizatória,nas hipóteses de improbidade administrativa está nas disposições gerais,atinentes à Administração Pública (art. 37,§ 42).A ação civil pública encontra-se posta na Seção pertinente ao Ministério Público, compondo-lhe o elenco de funções institucionais (art. 129,inc. III). Como método hermenêutico, a interpretação sistemática tange a não misturar as ações". Nada mais será necessário acrescentar, por certo, em prol da determinação de que, em tudo distintas, a ação civil pública não pode ser confundida nem com a popular, e, muito menos, com a de responsabilidade por atos de improbidade administrativa."(Rogério Lauria Tucci, In"Ação Civil Pública: abusiva utilização pelo Ministério Público e distorção pelo Poder Judiciário, artigo publicado no livro - Aspectos Polêmicos da Ação Civil Pública - obra coordenada por Arnoldo Wald - Editora Saraiva, páginas 375/377)"8. Na sessão de julgamento do dia 15 de setembro de 2.005, o Pleno do Supremo Tribunal Federal, por maioria, julgou procedente a ADI 2797/DF, para declarar a inconstitucionalidade da Lei n.º 10.628/2002, que acresceu os §§ 1º e 2º ao art. 84, do Código de Processo Penal, conforme noticiado no Informativo STF nº 401, referente ao período de 12 a 16.09.2005, in verbis: "O Tribunal concluiu julgamento de duas ações diretas ajuizadas pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público – CONAMP e pela Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB para declarar, por maioria, a inconstitucionalidade dos §§ 1º e 2º do art. 84 do Código de Processo Penal, inseridos pelo art. 1º da Lei 10.628/2002 – v. Informativo 362. Entendeu-se que o § 1º do art. 84 do CPP, além de ter feito interpretação autêntica da Carta Magna, o que seria reservado à norma de hierarquia constitucional, usurpou a competência do STF como guardião da Constituição Federal ao inverter a leitura por ele já feita da norma constitucional, o que, se admitido, implicaria submeter a interpretação constitucional do Supremo ao referendo do legislador ordinário. [...]. ADIN 2797/DF e ADI 2860/DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, 15.9.2005." 9. In casu, a presente demanda não se revela prejudicada, porquanto devidamente julgada pela instância competente, nos termos da sentença de fls. 352/359, consoante os exatos termos do aresto do E. STF. 10. Fundando-se o Acórdão recorrido em interpretação de matéria eminentemente constitucional - princípios do contraditório e da ampla (CF, art. 5º, incs. LIV e LV)- descabe a esta Corte examinar a questão, porquanto reverter o julgado significaria usurpar competência que, por expressa determinação da Carta Maior, pertence ao Colendo STF, e a competência traçada para este Eg. STJ restringe-se unicamente à uniformização da legislação infraconstitucional. Precedentes jurisprudenciais. 11. A interposição do recurso especial impõe que o dispositivo de Lei Federal tido por violado, como meio de se aferir a admissão da impugnação, tenha sido ventilado no acórdão recorrido, sob pena de padecer o recurso da imposição jurisprudencial do prequestionamento, requisito essencial à admissão do mesmo. 12. A simples oposição de embargos de declaração, sem o efetivo debate, no tribunal de origem, acerca da matéria versada pelos dispositivos apontados pelo recorrente como malferidos, não supre a falta do requisito do prequestionamento, viabilizador da abertura da instância especial. 13. Aplicação, in casu, dos enunciados sumulares n.º 282/STF e n.º 211/STJ, que assim dispõem:"Súmula 282/STF - É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada na decisão recorrida, a questão federal suscitadaeSúmula 211/STJ - Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos de declaração, não foi apreciada pelo tribunal a quo", ante a ausência de debate na Corte de origem acerca do artigo 15 da Lei 8429/92. Precedente: REsp nº 721516/MG; DJ 05.10.2006. 14. Recurso especial parcialmente conhecido, e nesta parte, desprovido
Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça acordam, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa parte, negar-lhe provimento, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Teori Albino Zavascki, Denise Arruda (Presidenta), José Delgado e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator.
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