Tags:administração tributária, AIIM, Auto de Infração e Imposição de Multa, CAT, icms, IVA, Operação Consenso
[José Roberto Soares Lobato] O recente artigo publicado neste Blog Afresp pelo AFR aposentado e agora companheiro de blog, Antônio Carlos de Moura Campos, despertou neurônios que em mim, há tempos, andavam adormecidos. Sob o título "Dois pesos, duas medidas", Moura trouxe de volta um tema da maior importância para os Agentes Fiscais de Rendas e, claro, para as administrações tributárias. Trata-se da discussão do AIIM e da oportunidade de lavrá-lo. Um outro Antônio, também AFR aposentado e também companheiro de blog, Antônio Sérgio Valente, criticou o artigo e lembrou experiências passadas de programação de atividades fiscais na qual a lavratura de AIIM não foi o foco central, mas a eficácia da ação fiscal com base na arrecadação, da forma defendida por Moura. Valente fez críticas ácidas a essa modalidade de ação fiscal. Muito provavelmente estava se referindo à Operação Consenso e suas variantes. Da minha parte, por ter sido um dos mentores dos desacertos de que a ação é acusada, me vejo instado a deixar o retiro onde guardo obsequioso silêncio para comentar a experiência vivida com a Operação Consenso. As críticas de Valente me oferecem uma dupla oportunidade: em primeiro lugar, permite comentar a experiência de uma técnica alternativa de operação fiscal cujos problemas maiores foram, a meu ver, ter nascido no momento em que a inflação atingia o seu ápice e o fato de não ter sido suficientemente compreendida, aprofundada e, então, superada. Em segundo lugar, a crítica de Valente me oferece a rara oportunidade de me opor a uma ideia sua, já que, em tantas outras ocasiões, acompanho suas firmes e bem fundamentadas convicções.
Num esforço de síntese, eu diria que o que Moura defende em seu artigo é a necessidade de adequar os instrumentos de ação do Fisco a dois tipos diferentes de contribuintes. Aos "refratários" (à correta observância à legislação tributária), Moura reserva a repressão implacável, tendo como arma de combate o uso do AIIM. Já para os "afeitos", os instrumentos teriam de ser bem mais suaves, cabendo ao Fisco orientá-los quanto à aplicação da legislação tributária e adverti-los para que sanem irregularidades constatadas. Para estes, o auto de infração seria lavrado somente em casos de resistência à mudança de comportamento. É contra esse tipo de distinção que Valente se insurge. Segundo ele, "o agente fiscal não é assessor tributário de contribuinte, mas servidor do Estado… representa a sociedade pagadora de impostos e não pode e não deve passar a mão na cabeça do contribuinte que não repassa o que deve repassar ao Erário". Lembra, então, as experiências passadas que defendiam "a não lavratura do AIIM nas fases iniciais da ação fiscal". Sua conclusão é que "essa forma de fiscalizar revelou-se, na prática, totalmente descabida" e, em favor disso, aponta algumas razões: 1) o IVA (Índice de Valor Adicionado) não indica coisa nenhuma, sobretudo porque o ICMS não é um IVA (Imposto sobre o Valor Adicionado) puro, sofre influência de estoques e mercadorias e, embora de mesma posição fiscal, tem IVAs (índices) variáveis, às vezes no mesmo estabelecimento. Conclui: "a análise por IVA não passa de mero e vago indicativo"; 2) o já mencionado argumento de que o agente fiscal não é assessor tributário do contribuinte; 3) "o Fisco não pode perder a aura de rigor JUSTO na aplicação da lei, sob pena de afrouxar indevidamente a exigência legal, o repasse íntegro e integral do tributo cobrado do consumidor e não repassado ao Erário".
Podemos concluir daí que entre o artigo do Moura e os argumentos de seu crítico haja um abismo intransponível? Que há um abismo não resta dúvida, mas acredito que é daquele tipo de abismo que pode ser transposto, desde que entre um lado e outro não se interponham interesses ou preconceitos e, principalmente, desde que as exigências que motivaram articulista e seu crítico sejam satisfeitas. Contra os que se guiam por interesse ou por preconceito não há argumento que satisfaça, e todo esforço será inútil. Mas, como interesses não confessados e preconceitos não são uma característica dos nossos dois Antônios, cabe-nos a incumbência de buscar transpor as oposições e encontrar o ponto em que as duas posições podem conciliar-se.
A questão de criar uma espécie de tipologia que diferencie contribuintes de acordo com sua disposição em aderir ou não a legislação tributária, que está na origem do artigo de Moura, não me parece incorreta. Os contribuintes não são iguais e, da mesma forma que deve haver o "observador contumaz" da legislação tributária, sabemos que há o "fraudador contumaz", aquele cuja atividade econômica preponderante é o próprio tributo. Esse parece reclamar para si a criação de uma CNAE específica para os fraudadores do Fisco, mesmo sabendo que dificilmente se esses disporão a alistar-se voluntariamente nessa atividade.
O problema do artigo de Moura está no seu maniqueísmo e não na necessidade de classificação dos contribuintes de acordo com o poder lesivo que oferecem ao Estado. No meu modo de ver, o problema da proposta de Moura é que ela limita-se a enxergar apenas o preto e o branco, que são apenas extremos de uma larga escala de cinzas. Da forma como vejo, isso se deve à paixão do autor e ao seu envolvimento com o combate à fraude estruturada, seu contato frequente com o grupo dos contribuintes "refratários", com a banda negra da escala. Isso parece tê-lo levado a condescender com o outro grupo de contribuintes, fazendo-o ver tudo o que não fosse preto como branco. Por outro lado, o seu crítico, que por muitos anos exerceu com diligência a fiscalização direta de tributos, sabe que as coisas não são bem assim. Quem conhece as muitas nuances de cinza que há no cumprimento das obrigações tributárias sabe bem dos riscos e ameaças que há em relativizar o descumprimento da legislação tributária. Levando o exagero a seu extremo oposto, diríamos que, para este, tudo que não é branco é preto. De suas respectivas trincheiras, ambos são implacáveis com a transgressão à legislação tributária.
Mas, então, se há negro na composição de qualquer tonalidade de cinza, como não dar razão ao Valente enterrando de vez a posição do articulista e aceitando o fato de que não cabe ao Fisco senão tratar cada contribuinte com igual rigor e com os mesmos instrumentos que este tem ao seu dispor? Essa pergunta permeou as muitas discussões travadas em torno do assunto no Planejamento Estratégico da CAT, nos anos em que tivemos planejamento estratégico na CAT.
Os argumentos do crítico seriam irrefutáveis se: 1) o AIIM fosse um instrumento eficaz para promover a arrecadação e pedagógico para a inibição das práticas de sonegação; 2) se a distribuição da ação repressora do Fisco recaísse igualmente sobre todo o universo de contribuintes com um rigor proporcional à ação lesiva praticada.
Em artigo publicado na Revista da Afresp, sob o título Contribuições para a Construção de Um Novo Modelo de Administração Tributária, mostramos como a ação do Fisco limitada a um determinado segmento de contribuintes pode afetar os resultados da arrecadação. No caso analisado, falávamos do grupo de contribuintes que apresentavam menor grau de complexidade e que, por esse fato, tornaram-se alvo privilegiado de um Fisco que se mostrava impotente para alcançar o grupo dos contribuintes de maior porte e maior complexidade. Não seria difícil estender as mesmas conclusões a outros grupos de contribuintes, com a limitação das ações determinada por fatores diversos, como: a falta de critérios adequados de seleção, os critérios subjetivos, muitas vezes chamados de feeling fiscal, as diversas formas de favorecimentos, e outros tantos.
A diferença entre planejamento e execução torna-se patente aqui e está na origem da polêmica aberta pelo artigo analisado. Em ambos, artigo e crítica, há, a meu ver, uma forma de protesto. O protesto do articulista é contra uma má distribuição dos recursos escassos da fiscalização, cuja alocação é insuficiente para garantir a eficácia do combate, assim como também são insuficientes os critérios de remuneração desse tipo de trabalho. Já o protesto do crítico parece que se volta contra qualquer forma de afrouxamento na aplicação das penalidades às infrações encontradas. Da perspectiva de cada um, difícil dizer a quem falta razão.
Do ponto de vista de quem teve participação direta na concepção da Operação Consenso e na criação da metodologia que lhe dava suporte, o problema da crítica do Valente surge quando ele abandona sua posição na fiscalização direta de tributos para investir contra o que foi a primeira experiência de utilização de metodologia científica para a programação de atividades no âmbito da administração tributária paulista. Parece querer que a lógica que determina o trabalho da fiscalização direta de tributos seja a mesma da que vale para o campo abstrato das probabilidades com que lida a estatística. Na primeira prevalecem as relações jurídicas, que buscam a verificação da aderência da situação concreta de um contribuinte determinado, do fato uma vez ocorrido, com uma hipótese jurídica abstrata. No segundo caso, nunca haverá essa aderência, mas sim apenas tendências, orientações, situações prováveis. Dessa forma, em todo o parágrafo em que dirige sua crítica à Operação Consenso, Valente parece impor uma exigência excessiva sobre aquilo que as estatísticas podem oferecer. De fato, o IVA (Índice de Valor Adicionado) não passa de "mero e vago indicativo". Não exime o fiscal de buscar aquilo que lhe é específico e que o diferencia de qualquer outro, por mais próxima que seja sua condição, seja ela geográfica, porte econômico, posição no mercado etc. De fato, as metodologias baseadas em critérios estatísticos somente poderão oferecer indicativos e em nenhuma hipótese poderão substituir a verificação da situação concreta e de sua conformidade com a lei tributária. No entanto, assim como a utilização adequada dessas ferramentas estatísticas pode determinar a eficiência ou a ineficiência da administração tributária, uma programação fiscal deficiente pode comprometer até o grau máximo de ineficiência o trabalho do fiscal mais competente e capaz.
Muito mais do que uma defesa ressentida contra as críticas que são feitas à Operação Consenso, acredito que a exposição da gênese do que pretendeu ser essa Operação poderá trazer bons elementos para ilustrar o debate que foi apenas iniciado com o artigo do colega Moura e que, como espero, deve se prolongar bem adiante das nossas limitadas experiências. Essa exposição, portanto, ficará como a promessa de um novo artigo a ser publicado proximamente neste blog.
ago 04, 2014 at 12:01 am
Só para esclarecer, não sou contra o emprego do IVA da atividade como UM DOS indicadores de SELEÇÃO de contribuintes a fiscalizar. As operações Alerta e Consenso, às quais elipticamente aludi, ao afirmar que a mera orientação do Fisco ao contribuinte, durante a ação fiscal, não produz resultados satisfatórios, e em certos casos até pode azedar a relação Fisco/Contribuinte (quando o contribuinte não é infrator, mas tem IVA abaixo da média do segmento, e em face disto era instada a elevar os seus recolhimentos, a adequar-se ao IVA do CNAE, e visita 3 vezes na mesma operação, e em alguns casos com nova seleção no semestre ou no ano seguinte), tentava captar a dificuldade que há na separação do joio e do trigo, do contribuinte sonega deliberadamente — talvez até com razões que ele entenda justificáveis, como a sobrevivência da empresa — daquele outro que apenas sonega por má interpretação da legislação, por não saber que está sonegando.
Claro que o IVA sequer pode ser utilizado como indicador único na seleção de contribuintes, pois a média é pouco representativa. Veja-se o caso da ST, que tributa por média e dá nas injustiças que todos têm apontado.
As mercadorias, embora de mesmo CNAE abrangente, muitas vezes têm matérias-primas diferentes (copo de vidro, de plástico, de metal, etc), não raramente são destinadas a públicos diferentes, vendidas em lojinhas da perfieria ou em sofisticadas boutiques dos Jardins, tudo isso afeta o IVA ESPECÍFICO DA MERCADORIA e o distancia da mercadoria, ou das mercadorias enquadradas naquele mesmo CNAE.
No caso das operações Consenso e Alerta, o Fisco agia como um médico que prescreve o tratamento (orientava o contribuinte a elevar o recolhimento para adequar-se ao IVA xis) antes de ter o diagnóstico (fiscalização e apuração de faltas), sequer sabia se o contribuinte estava de fato doente. Não se tirava uma radiografia, um exame de ressonância, sequer um mero exame laboratoria, o IVA era o indicador que lastreava a orientação. Só após 3 visitas bimestrais é que o AFR pedia (quando pedia) a OSF para a fiscalização em profundidade. Muitas vezes o AFR não pedia a OSF, mas no semestre seguinte, ou no seguinte ao seguinte, o contribuinte entrava novamente na operação. Perdia-se o tempo do Fisco e o do Contribuinte, sem fiscalizá-lo conforme os roteiros disponíveis.
Mas o tema dos artigos é vasto, tem inúmeras implicações, inclusive no tocante às autuações em represália à guerra fiscal, à falta de internação de mercadorias em ZF, à nota fria emitida em plataforma oficial, à responsabilidade solidária do substituído em operações da ST, e outros casos mais que certamente estão por merecer análise detalhada e específica. Voltaremos ao tema oportunamente, após a manifestação dos colegas a respeito.
E obrigado ao Lobato por ombrear-me ao Moura, não mereço tanto, fui um AFR bem mais trivial. Parabéns pelo artigo. Grande abraço.
Saber se o Auto de Infração é o corolário do trabalho fiscal ou o aumento da "arrecadação" é que é o objetivo principal, creio que seja um falso dilema, pois as duas coisas andam de mãos dadas. Saber que pode ser autuado faz com que o contribuinte procure andar na linha.
Os contribuintes refratários à ação fiscal, os que praticam faltas "dolosas", mudam a sua atittude se forem orientados a cumprir as normas? Creio que não, se nem com lavratura eles mudam de atitude…
E os não refratários, mudam o comportamento se forem cientificados dos seus "equívocos" e notificados a pagar espontaneamente, antes da autuação? Em certos casos talvez, mas quando o contribuinte tem a convicção de que está certo e o fisco tem outra visão do caso (guerra fiscal, zona franca não internalizada, nota fria de empresa que estava quente à época da emissão, transferências entre estabelecimentos da própria empresa), dificilmente o fisco vai conseguir convencê-lo, haverá litígio administrativo e judicial, haja vista a montanha de processos em julgamento e pendentes de quitação, não obstante as anistias de multas e parcelamentos que têm havido.
E se o contribuinte perceber que o fisco não vai autuá-lo de cara, vai antes orientá-lo a pagar, como que espontaneamente, até quem não é infrator vai se tornar infrator, pois se o fisco pegar, não vai autuar, e se não pegar, o contribuinte sairá na vantagem. E como o fisco nunca pega tudo o que o contribuinte faz, a tendência será o aumento dos "equívocos", ou seja, a queda da arrecadação. É por isso que escrevi no início sobre as "mãos dadas".
Como diria o Sinhozinho Malta, "tô certo ou tô errado?"
Num dos exemplos acima, coloquei mal as palavfras: onde afirmei "nota fria de empresa que estava quente à época da emissão", eu quis dizer "nota fria de empresa que estava DISSIMULADA de quente à época da emissão, com pagamentos bancários e existência de mercadorias, embora provenientes de fornecedor incógnito".
ago 08, 2014 at 12:01 am
Não é fácil enfrentar um debate com uma pessoa como você, não fosse pelo fato de que não se trata de dobrá-lo, mas sim de andarmos juntos em direção à outra margem. Acredito que muitos das suas críticas serão respondidas no meu próximo artigo, que trata da gênese dessas operações, sua força e suas debilidades. Muitas da falhas na sua implantação deveram-se à mais absoluta ausência de experiências anteriores que não fossem a fiscalização tradicional, acrítica e baseada no mais entranhado empirismo e, de qualquer forma, incapaz de responder a uma imposição externa do Governo da época de um plano minimamente arquitetado. Muitas das falhas derivam desse fato. Outras, do fato de que as críticas não chegavam até nós. Não tivemos um Valente para reportá-las no momento devido. De qualquer modo, você tem total razão quando diz que a aplicação da metodologia Consenso não é uma panaceia que resolva qualquer problema de seleção de contribuintes e de combate à sonegação. Se isso aconteceu, foi por força das circunstâncias.
Fico na expectativa de suas críticas, sempre bem-vindas, ao meu próximo artigo.
Caro amigo Lobato:
Sei perfeitamente das suas ótimas intenções, da sua farta competência e do seu arrojado espírito inovador.
O problema é que toda mudança de paradigma — sem entrar no mérito da novidade, se melhor ou pior do que a prática anterior — exige planejamento na prancheta, projeto piloto, feedback, implantação, novo feedback, correções de rumos e contínuo aperfeiçoamento. Quanto mais interação houver entre essas etapas, melhor o resultado. Muitas vezes uma boa ideia na prancheta, nem sempre produz bons resultados de campo. Daí a necessidade de contínua comunicação entre prancheta e campo, campo e prancheta.
No serviço público, sobretudo em órgãos tão espraiados como a Sefaz, com tantos servidores, com tanta hierarquia truncando a comunicação direta entre campo e prancheta, com tantas tarefas simultâneas e paralelas esfacelando as energias, com tantos objetivos difusos e muitas vezes conflitantes, com tanta escassez de recursos humanos, nem sempre é possível seguir as etapas como manda o figurino. Compreendo perfeitamente isso, sei bem como funcionam os liquidificadores de boas intenções e ideias…
Daí a grande importância do que estamos fazendo aqui no blogafresp e em outros ambientes de debates qjue têm surgido nos últimos anos. Algo que não se conseguiu fazer de cima para baixo, de dentro para fora, de certa forma está sendo feito de baixo para cima, de fora para dentro. Blogs e páginas de facebook da classe, independentes da carranca oficial da Sefaz, já discutem abertamente o trabalho fiscal, o sistema tributário, porque isso interessa a toda a sociedade. A própria Afresp e o Sinafresp já estão bem mais comunicativos do que antes, com site, blog e facebook, isso não havia até há poucos anos. Ainda há um longo caminho a percorrer, mas já estamos nele.
Ninguém é dono da verdade, a luz que se acende no ser humano é feito um vaga-lume na noite escura, por isso precisamos de muitos vaga-lumes ativos trocando lampejos efêmeros, quem sabe assim a gente veja as coisas com pelo menos um mínimo de claridade.
Estamos no caminho, devagar a gente chega lá. E as suas análises e reflexões fazem parte desse processo, assim como as do Moura, do Gustavo, do Hamilton, do De Angelis, do Alecrim e de todos os demais companheiros que têm colaborado para esse debate, não importa em que ambiente virtual e/ou físico.
Ansioso à espera do seu artigo, também já tenho um em andamento sobre o mesmo tema. O título, se eu não mudar de ideia antes do ponto final será: PARODIANDO SHAKESPEARE, e o subtítulo: AUTO DE INFRAÇÃO, LAVRAR OU NÃO LAVRAR, EIS A QUESTÃO.