Reforma previdenciária brasileira: eixos centrais da EC 103/2019 GEN Jurídico
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Resumo: Este artigo debate as linhas gerais da Reforma Previdenciária brasileira, efetuada pela Emenda Constitucional 103/2019. Demonstra-se a nova estrutura geral dada à Seguridade Social, com novas regras permanentes, regras de transição e regras transitórias, as quais, em termos de arquitetura constitucional, promovem desconstitucionalização e, ao mesmo tempo, constitucionalização excessiva dos temas previdenciários. Em relação ao mérito da Reforma Previdenciária, seu eixo central reside na fixação de idade mínima para as aposentadorias no Brasil e a adoção de mecanismos de redução do valor obtido no cálculo dos benefícios previdenciários, com evidente retrocesso social.
Palavras-chave: Direito. Previdenciário. Reforma Constitucional. Eixos.
Abstract: This article discusses the general lines of the Brazilian Social Security Reform, carried out by Constitutional Amendment 103/2019. It demonstrates the new general structure given to Social Security, with new permanent rules, transition rules and transitional rules, which, in terms of constitutional architecture, promote unconstitutionalization and, at the same time, excessive constitutionalization of social security issues. Regarding the merit of the Social Security Reform, its central axis lies in the fixing of the minimum age for retirements in Brazil and the adoption of mechanisms to reduce the amount obtained in the calculation of social security benefits, with evident social setback.
Keywords: Right. Social security. Constitutional Reform. Axes.
Sumário: Introdução; 1.Nova arquitetura constitucional da Seguridade Social; 2. Novo modelo das aposentadorias: fixação de idade mínima e novas regras para o cálculo do benefício; Conclusões; Referências Bibliográficas.
Em 2019, o Brasil experimentou uma Reforma Previdenciária sem precedentes, paradigmática. Apesar de já termos vivenciado outras diversas Emendas Constitucionais que alteraram o sistema previdenciário implementado pelo constituinte originário em 1988 (Emendas 20/1998, 41/2003, 47/2005, 70/2012 e 88/2015), a Emenda Constitucional 103/2019 implementou, no dizer do Governo Federal, uma "Nova Previdência Social".
Após uma tramitação legislativa que durou quase um ano (a Proposta de Emenda Constitucional 6/2019 foi apresentada pela Presidência da República em 21.02.2019), a Emenda Constitucional nº 103 foi publicada em 13.11.2019.
Tendo em vista que a Reforma Previdenciária é dotada de grande complexidade (e de grande extensão textual), apresentaremos, dentro dos estreitos limites de espaço pertinentes a este artigo, apenas seus principais elementos. A começar da nova arquitetura constitucional da Seguridade Social, que passou a contar com três diferentes níveis de normas jurídicas: novas regras permanentes; regras de transição e regras transitórias.
Essa nova arquitetura constitucional também se caracteriza pelo fato de terem sido promovidos três movimentos pela Emenda Constitucional 103/2019: a) desconstitucionalização de certas matérias previdenciárias; b) constitucionalização excessiva de outros temas previdenciários; e c) subalternidade de normas constitucionais às normas infraconstitucionais.
Quanto às alterações de conteúdo efetuadas na Previdência Social brasileira, podem-se atentar para os seguintes pontos cardeais da Emenda Constitucional 103/2019: a) estabelecimento da idade mínima para as aposentadorias; b) introdução de modelo que tende à redução de valor no cálculo dos benefícios previdenciários; c) aproximação/uniformização das regras aplicáveis à iniciativa privada e aos servidores públicos.
Todos esses elementos da Reforma Previdenciária serão apresentados neste artigo, começando, no próximo tópico, pela nova arquitetura constitucional da proteção social.
1. Nova arquitetura constitucional da Seguridade Social
A Emenda Constitucional 103/2019 divide-se em três grandes grupos de normas sobre Seguridade Social: a) novas regras permanentes, que substituem as regras anteriores projetando-se para o futuro[1]; b) regras de transição[2], para as pessoas que atualmente se encontram vinculadas aos regimes previdenciários (servidores públicos ou trabalhadores da iniciativa privada) e ainda não preencheram os requisitos para se aposentar; e, por fim, c) regras transitórias[3], que desde já entrarão em vigor, e terão validade até que seja editada nova legislação, por leis ordinárias ou leis complementares – exigência que varia conforme o tema tratado pela Reforma Previdenciária.
Por outro lado, ainda quanto à estrutura constitucional trazida pela Emenda Constitucional 103/2019, verifica-se a promoção da desconstitucionalização de algumas garantias previdenciárias e, no mesmo passo, a constitucionalização excessiva[4] de inúmeras regras de Direito Previdenciário, as quais normalmente foram destinadas ao legislador ordinário, engessando a normatização relativa a certos temas previdenciários.
Trouxe-se para o corpo do Texto Constitucional regras relativas aos seguintes temas: cálculo do valor do benefício; forma de rateio da pensão por morte; valor mínimo para contribuição previdenciária e formas de sua complementação, entre outras.
A Constituição Federal de 1988, embora sempre tenha constituído um texto prolixo, cuidou, até a edição da Emenda Constitucional 103/2019, apenas de determinar parâmetros gerais do nível de proteção previdenciária, deixando os contornos dos requisitos necessários para a obtenção de benefícios previdenciários a cargo da legislação infraconstitucional. Doravante, grande parte destes requisitos já estarão rigorosamente fixados no próprio Texto Constitucional.
As principais consequências desse formato residem no engessamento da legislação previdenciária, que dificilmente será alterada com frequência por novas Emendas Constitucionais (que exigem no Brasil tramitação parlamentar diferenciada e quórum mais rigoroso para aprovação), bem como na maior dificuldade para judicialização das políticas públicas de Previdência Social, visto que os questionamentos que corriqueiramente são levados ao Poder Judiciário em geral residem na alegação de inconstitucionalidade[5] das opções legislativas e condutas administrativas.
2.Novo modelo das aposentadorias: fixação de idade mínima e novas regras para o cálculo do benefício
As novas regras sobre Previdência Social no Brasil, conforme a Emenda Constitucional 103/2019, abrangem todo o sistema previdenciário nacional (Regimes Próprios de Previdência Social, destinados aos servidores públicos, e Regime Geral de Previdência Social, voltado aos trabalhadores da iniciativa privada), tanto no que concerne à concessão dos benefícios previdenciários como no que tange ao financiamento das prestações.
Apenas o regime de inatividade dos militares ficou de fora das alterações constitucionais. Ao contrário, os militares acabaram sendo agraciados por uma reforma legislativa (Lei nº 13.954/2019), que reestruturou suas carreiras e propiciou aumento de remuneração, bem como facilitou a concessão de seus benefícios previdenciários, pois estes não estarão vinculados ao alcance de uma idade mínima.
Na redação original da Emenda Constitucional 103/2019, constava a proposta de introdução do regime de capitalização pura, tal qual adotado no modelo previdenciário chileno, mas esse tema foi descartado pelo Congresso Nacional durante a tramitação legislativa da Proposta de Emenda Constitucional.
Feitas estas observações introdutórias, constata-se que a principal mudança efetuada pela Emenda Constitucional 103/2019 reside na fixação de idade mínima para alcance das aposentadorias.
Até a promulgação da Emenda Constitucional 103/2019, o art. 201, § 7º, da Constituição Federal estabelecia duas formas distintas de aposentadorias voluntárias: a) somente por idade, com algum tempo de contribuição à Previdência Social ou, de outro modo, b) somente por tempo de contribuição, independentemente de idade mínima para a concessão do benefício.
A Emenda Constitucional 103/2019 passa a estabelecer, doravante, apenas um único formato de aposentadoria programável, por idade mínima. No entanto, de certo modo, funde as duas modalidades de aposentadoria, pois a aposentadoria por idade exigirá um tempo de contribuição bastante expressivo.
Em linhas gerais, passa-se a exigir 65 anos de idade para aposentadoria dos homens e 62 anos para a das mulheres, requerendo-se, em ambos os casos, ao menos 20 anos de contribuição previdenciária.
Para os professores e professoras, a idade mínima será reduzida proporcionalmente em 5 anos, passando-se a exigir, além do tempo de contribuição, 60 anos de idade para os professores e 57 anos para as professoras.
Espantosamente, passou-se a exigir a idade mínima para aposentadoria também nas situações dos trabalhadores que exercem atividade insalubre (atividades que se caracterizam pela exposição a agentes nocivos de natureza física, química ou biológica), a qual propicia a aposentadoria antecipada em relação à regra geral. Por outro lado, extinguiu-se a aposentadoria especial nos casos de trabalho perigoso (com risco à vida ou à integridade física, como no caso de vigilantes armados ou pessoas que trabalham com eletricidade).
É relevante registrar que a Emenda Constitucional 103/2019 traz uma miríade de regras de transição a respeito da aplicação da idade mínima para as aposentadorias das pessoas que já se encontravam vinculadas ao regime previdenciário quando da data de sua publicação.
A redação original da Emenda Constitucional 103/2019 previa um mecanismo que ficou conhecido como gatilho etário, o qual consistia na perspectiva de que a idade mínima para a aposentadoria seria majorada sempre que se constatasse aumento da expectativa de vida e de sobrevida média dos brasileiros.
Esse sistema de gatilho etário acabou por ser descartado pelo Congresso Nacional durante a tramitação legislativa da Emenda Constitucional 103/2019. A uma, por se traduzir em regra constitucional de grande insegurança jurídica; a duas, por contrariar o parâmetro da Convenção 102 da Organização Internacional do Trabalho, que estabelece o parâmetro de 65 anos como a idade a ser considerada para a concessão das aposentadorias.
Também é importante apontar que as regras de cálculo do valor dos benefícios previdenciários foram alteradas e passaram a constar no próprio texto constitucional[6]. O valor dos benefícios previdenciários será calculado a partir de uma média das contribuições previdenciárias recolhidas ao longo de toda a vida laborativa dos trabalhadores; tais contribuições previdenciárias incidem sobre certas parcelas da remuneração dos trabalhadores, as quais são definidas na legislação tributária, trabalhista e previdenciária.
As contribuições previdenciárias recolhidas aos cofres públicos são atualizadas monetariamente, para afastar as perdas inflacionárias, e, após esse procedimento, são somadas e divididas pelo mesmo número de meses em que houve recolhimentos.
Essa média aritmética, levará em consideração todas as contribuições tidas pelo trabalhador ao longo de sua vida; até a vigência da Emenda Constitucional 103/2019, era possível descartar as 20% piores contribuições previdenciárias, o que corresponde às 20% piores remunerações dos trabalhadores, o que trazia uma melhoria no valor do benefício previdenciário.
Dessa primeira média aritmética obtida, conhecida como salário de benefício, será aproveitado apenas o percentual de 60% do cálculo obtido (o que configura um redutor desproporcional e irrazoável), ao qual serão somados mais 2% do salário de benefício (ou seja, daquela primeira média aritmética) para cada ano de contribuição que exceda os primeiros 20 anos de contribuição do trabalhador.
Como se vê, um modelo previdenciário – em relação ao cálculo do valor do benefício – que exacerba os aspectos contributivos e atuariais; aspectos que são importantes e que compõem certamente qualquer sistema previdenciário, mas que, no modelo da Emenda Constitucional 103/2019, ganham proporção superior à própria ideia de que os direitos previdenciários são direitos fundamentais responsáveis por segmento relevante da proteção social da população[7].
A Reforma Previdenciária levada a cabo pela Emenda Constitucional 103/2019, tornou-se o principal projeto político do atual Governo Federal, cujo intento é estabelecer uma "Nova Previdência", a qual promove inegável retrocesso social – o que é vedado pela perspectiva de que os direitos previdenciários são direitos fundamentais.
O principal elemento da Reforma Previdenciária brasileira consiste na fixação de idade mínima para a obtenção das aposentadorias (65 anos para os homens e 62 anos para as mulheres), bem como a adoção de maior rigidez na metodologia de cálculo do valor dos benefícios previdenciários – que passam a considerar toda a vida laborativa dos segurados.
Estes ambos aspectos são descolados da realidade socioeconômica brasileira, em que se tem experimentado nos últimos anos uma situação de desemprego estrutural, a qual não tem propiciado aos brasileiros e brasileiras o exercício de atividade profissional até uma idade mais avançada.
Some-se a isso o fato de que o Brasil tem sofrido, desde 2017, inúmeras reformas no âmbito da legislação trabalhista, as quais têm promovido inegável precarização da classe trabalhadora, o que também concorre para a inadequação social do modelo previdenciário preconizado pela Emenda Constitucional 103/2019.
Para complementar esse cenário de política de austeridade, mencione-se que, por pouco, não foi adotado no Brasil o modelo previdenciário de capitalização pura, tal qual adotado no Chile, o que corresponderia ao total abandono do modelo de solidariedade social contido no texto original da Constituição Federal de 1988.
Outrossim, não se pode desconsiderar que a reforma constitucional foi antecedida e ladeada por uma extensa reforma infraconstitucional, iniciada em janeiro de 2019 e que ocorreu ao longo de todo o ano, com a edição de inúmeras normas que reduziram o alcance dos direitos sociais, destacando-se, entre outras, as Leis 13.846/2019 e 13.847 e a Medida Provisória 905/2019.
As alterações legislativas foram acompanhadas também de novas posturas administrativas adotadas pelo INSS – Instituto Nacional do Seguro Social (que é o órgão gestor da Previdência Social no Brasil), muitas de duvidosa constitucionalidade e legalidade.
SERAU JR., MARCO AURÉLIO. Seguridade Social e direitos fundamentais. 3. ed. rev., ampl. e atual., Curitiba: Juruá, 2019.
______. Resolução do conflito previdenciário e direitos fundamentais. São Paulo: LTr, 2015.
[1] Esse é o texto do artigo 201, § 7º, incisos I e II, da Constituição Federal de 1988, que traz as regras permanentes para as aposentadorias da iniciativa privada (Regime Geral de Previdência Social):
II – 60 (sessenta) anos de idade, se homem, e 55 (cinquenta e cinco) anos de idade, se mulher, para os trabalhadores rurais e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal."
[2] A Emenda Constitucional 103/2019, além de alterar o próprio texto da Constituição Federal de 1988 ainda traz diversas disposições em seu próprio bojo. Destacam-se, nesse sentido, as diversas regras de transição para os trabalhadores que já se encontravam vinculados ao sistema previdenciário na data de sua publicação, mas ainda não haviam preenchido os requisitos necessários à obtenção de uma aposentadoria. As regras de transição são várias e se encontram estabelecidas em diversos dispositivos da Emenda Constitucional 103/2019, mas todas seguem, com pequenas variações, o modelo do artigo 15, que mescla exigências de idade mínima e tempo de contribuição previdenciária:
§1º A partir de 1º de janeiro de 2020, a pontuação a que se refere o inciso II do caput será acrescida a cada ano de 1 (um) ponto, até atingir o limite de 100 (cem) pontos, se mulher, e de 105 (cento e cinco) pontos, se homem.
§2º A idade e o tempo de contribuição serão apurados em dias para o cálculo do somatório de pontos a que se referem o inciso II do caput e o § 1º.
§3º Para o professor que comprovar exclusivamente 25 (vinte e cinco) anos de contribuição, se mulher, e 30 (trinta) anos de contribuição, se homem, em efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio, o somatório da idade e do tempo de contribuição, incluídas as frações, será equivalente a 81 (oitenta e um) pontos, se mulher, e 91 (noventa e um) pontos, se homem, aos quais serão acrescidos, a partir de 1º de janeiro de 2020, 1 (um) ponto a cada ano para o homem e para a mulher, até atingir o limite de 92 (noventa e dois) pontos, se mulher, e 100 (cem) pontos, se homem.
§4º O valor da aposentadoria concedida nos termos do disposto neste artigo será apurado na forma da lei."
[3] Há, no corpo da Emenda Constitucional 103/2019, diversas regras transitórias, as quais se aplicam, por exemplo, às regras de concessão dos benefícios, cálculo do valor das aposentadorias e contribuições previdenciárias. Exemplificaremos com a disposição contida no artigo 19, que se refere à concessão das aposentadorias:
"Art. 19. Até que lei disponha sobre o tempo de contribuição a que se refere o artigo 201, § 7º, inciso I, o segurado filiado ao Regime Geral de Previdência Social após a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional será aposentado aos 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher, 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, com 15 (quinze) anos de tempo de contribuição, se mulher, e 20 (vinte) anos de tempo de contribuição, se homem.
§1º Até que lei complementar disponha sobre a redução de idade mínima ou tempo de contribuição prevista nos §§ 1º e 8º do art. 201 da Constituição Federal, será concedida aposentadoria:
§2º O valor das aposentadorias de que trata este artigo será apurado na forma da lei."
[4] Vários exemplos tirados da Emenda Constitucional 103/2019 poderiam ilustrar esse fenômeno de constitucionalização excessiva, que vimos destacando deste a tramitação da Reforma Previdenciária no Congresso Nacional. Dentre todas as possibilidades de demonstrar esse tópico da nova arquitetura constitucional da Seguridade Social brasileira pinçamos as regras aplicáveis à concessão e cálculo do benefício de pensão por morte:
"Art. 23. A pensão por morte concedida a dependente de segurado do Regime Geral de Previdência Social ou de servidor público federal será equivalente a uma cota familiar de 50% (cinquenta por cento) do valor da aposentadoria recebida pelo segurado ou servidor ou daquela a que teria direito se fosse aposentado por incapacidade permanente na data do óbito, acrescida de cotas de 10 (dez) pontos percentuais por dependente, até o máximo de 100% (cem por cento).
§3º Quando não houver mais dependente inválido ou com deficiência intelectual, mental ou grave, o valor da pensão será recalculado na forma do disposto no caput e no § 1º.
§4º O tempo de duração da pensão por morte e das cotas individuais por dependente até a perda dessa qualidade, o rol de dependentes e sua qualificação e as condições necessárias para enquadramento serão aqueles estabelecidos na Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991.
§5º Para o dependente inválido ou com deficiência intelectual, mental ou grave, sua condição pode ser reconhecida previamente ao óbito do segurado, por meio de avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar, observada revisão periódica na forma da legislação.
§6º Equiparam-se a filho, para fins de recebimento da pensão por morte, exclusivamente o enteado e o menor tutelado, desde que comprovada a dependência econômica.
§7º As regras sobre pensão previstas neste artigo e na legislação vigente na data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional poderão ser alteradas na forma da lei para o Regime Geral de Previdência Social e para o regime próprio de previdência social da União.
§8º Aplicam-se às pensões concedidas aos dependentes de servidores dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios as normas constitucionais e infraconstitucionais anteriores à data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, enquanto não promovidas alterações na legislação interna relacionada ao respectivo regime próprio de previdência social."
Tais regras (referentes ao rol de dependentes, duração da pensão por morte e sua forma de cálculo, configuração de deficiência), devem constar da legislação ordinária, para que possam ser alteradas conformem a necessidade advinda do mundo fenomênico: necessidades atuariais, mudanças sociais e transformações no conceito de família; mudanças demográficas, etc. Não é adequado, em termos de Teoria Geral dos Direitos Fundamentais, que essas regras comezinhas de Direito Previdenciário fiquem engessadas no texto constitucional.
[5] Veja-se a observação a respeito da judicialização de políticas públicas previdenciárias a partir da perspectiva das garantias constitucionais:
"O viés da interpretação constitucional das normas previdenciárias refere-se à ampliação dos direitos previdenciários a partir das normas constitucionais, o que enseja a releitura e inovação da legislação infraconstitucional. (…)
O agasalho constitucional aos direitos previdenciários confere-lhes força normativa diferenciada, e tratamento jurídico de primeira grandeza. Assim, é possível uma (re)interpretação da legislação previdenciária a partir desse prisma, utilizando-se também princípios e valores albergados no Texto Constitucional. A partir dessa matriz substantiva é comum a utilização da ponderação de princípios e a metodologia hermenêutica pautada pelos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade." (SERAU JR., Marco Aurélio. Resolução dos conflitos previdenciários e direitos fundamentais. São Paulo: LTr, 2015, p. 77).
[6] A regra de cálculo de benefícios previdenciários concedidos a partir da publicação da Emenda Constitucional 103/2019 consta de seu artigo 26:
§1º A média a que se refere o caput será limitada ao valor máximo do salário de contribuição do Regime Geral de Previdência Social para os segurados desse regime e para o servidor que ingressou no serviço público em cargo efetivo após a implantação do regime de previdência complementar ou que tenha exercido a opção correspondente, nos termos do disposto nos §§ 14 a 16 do art. 40 da Constituição Federal.
IV – do § 2º do art. 19 e do § 2º do art. 21, ressalvado o disposto no § 5º deste artigo."
[7] SERAU JR., MARCO AURÉLIO. Seguridade Social e direitos fundamentais. 3. ed. rev., ampl. e atual., Curitiba: Juruá, 2019.
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