Mestrando em Direito Constitucional e Processual Tributário pela PUC-SP. Pós-Graduado em Direito Tributário pelo IBET. Procurador do Estado de Goiás.
A partir do nascimento da obrigação tributária por meio do indispensável ato humano de aplicação da regra-matriz de incidência, abre-se ao sujeito passivo e à Fazenda Pública a possibilidade de adotar diferentes posturas, das quais advirão consequências jurídicas capazes de provocar ora o desenlace do vínculo que os conecta, ora a manutenção deste liame, que dilatar-se-á em sua perspectiva temporal.
Constituído o vínculo obrigacional, pode o sujeito passivo optar pelo pagamento espontâneo do tributo, o que levará à extinção da obrigação tributária, de acordo com o art. 156, I, do Código Tributário Nacional. Contudo, posturas outras poderão ser adotadas, como a possível deflagração de uma processualidade administrativa ou judicial, a inércia, deixando-se fluir o prazo para impugnação e aguardando-se o esforço de cobrança por parte da Fazenda Pública, ou mesmo o parcelamento do débito, que ensejará a suspensão da exigibilidade do crédito tributário – art. 151, VI, do CTN – e, ao final, quando já adimplidas todas as parcelas, a sua extinção pelo pagamento – art. 156, I, do CTN.
O centro do presente estudo é precisamente a situação jurídica do sujeito passivo que pleiteia o parcelamento do seu débito, mas cujo pedido resta indeferido ou sequer chega a ser apreciado pela Administração Tributária. Assim, busca-se examinar o pedido de parcelamento no específico aspecto de sua aptidão para gerar interferências no chamado processo de positivação da obrigação tributária, que parte do mais alto grau de generalidade e abstração da regra-matriz de incidência, até a máxima individualidade e concretude, consubstanciada na satisfação do crédito tributário pelo pagamento.
O tema do parcelamento de débitos tributários e seus efeitos, apesar de já analisado em inúmeros julgados do Superior Tribunal de Justiça, 1 vem chamando a atenção mais recentemente diante da crescente necessidade de se distinguir entre o parcelamento homologado – ato jurídico bilateral formalizado mediante prévia manifestação de adesão pelo sujeito passivo e preenchimento de condições objetivas impostas por meio de lei específica – e o simples pedido de parcelamento indeferido ou ainda não apreciado – manifestação unilateral do sujeito passivo de adesão aos termos do parcelamento, desprovida de exame da autoridade administrativa.
É que, em não raras oportunidades, a adesão ao parcelamento acaba não se concretizando, seja por indeferimento expresso da Administração Tributária, seja por ausência de oportuna homologação, situação que rende ensejo a dúvidas quanto aos efeitos do pedido de parcelamento indeferido ou não homologado, especialmente acerca da fluência do prazo de prescrição para a cobrança do crédito tributário pela Fazenda Pública.
A questão ganha ainda mais relevância quando se tem em conta o novo modelo de cobrança dos créditos inscritos na dívida ativa da União, face mais visível de todo um contexto de transformações nas relações entre os contribuintes e a Administração Tributária, muito marcado pelo estímulo à consensualidade, pela valorização da processualidade administrativa, bem como pela efetividade na recuperação dos créditos tributários, o que faz ressurgir o parcelamento como importante objeto de estudo, na medida em que aproxima a Fazenda Pública do devedor tributário, com vistas ao necessário adimplemento dos créditos públicos insatisfeitos.
Dependente de lei específica, como ressai do art. 155-A do CTN, a celebração de parcelamento tem o condão de propiciar ao sujeito passivo o adimplemento gradual do débito tributário e, ao mesmo tempo, ensejar a realização de verdadeiros negócios jurídicos processuais, tão em voga com o advento do Código de Processo Civil de 2015 em seu art. 190, e que deverão ser observados no caso de inadimplemento do débito e retomada do ciclo de positivação da obrigação tributária. Tal circunstância reforça a necessidade de se atentar para o regime jurídico específico atribuído a cada programa de parcelamento, que, inclusive, pode conferir eficácias distintas ao requerimento administrativo formulado pelo sujeito passivo.
Nessa linha, o presente artigo intenta examinar o pedido de parcelamento indeferido ou não homologado pela Administração Tributária, notadamente quanto à sua eficácia interruptiva da prescrição, ou seja, quanto à sua aptidão para interferir no chamado processo de positivação da obrigação tributária.
2.O processo de positivação da obrigação tributária e a prescrição como pressuposto material negativo para o incremento da sua exigibilidade
Temos por premissa a ideia de que, a despeito da heterogeneidade semântica, enquanto unidades integrantes do sistema do direito positivo, as normas jurídicas possuem homogeneidade sintática, ou seja, são todas dotadas da mesma estrutura lógica que, em linguagem formalizada, pode ser representada como D[f → (S' R S'')], indicando que diante de um fato F, deve ser uma relação jurídica R, tendo S' e S'' como sujeitos2. 2 Assim, percebe-se que as normas jurídicas estão estruturadas a partir de uma proposição-hipótese, a descrever um fato de possível verificação, bem como de uma proposição-tese, cuja função é precisamente a de prescrever as condutas intersubjetivas. 3
Partimos igualmente do pressuposto de que a incidência jurídica não se dá, infalivelmente, como consequência imediata da ocorrência dos fatos descritos na hipótese normativa, reclamando necessariamente a presença do ser humano, a promover a necessária implicação abstratamente determinada pela norma, por meio do ato de aplicação. 4 Isto porque o direito positivo é um corpo de linguagem cujo principal papel é o de prescrever condutas, ou seja, tem por finalidade não a descrição das relações entre os sujeitos, mas a sua alteração no mundo fenomênico, não havendo trânsito direto do plano do dever-ser para o mundo do ser, e, portanto, revelando-se imprescindível a participação humana 5 naquilo que se denomina processo de positivação do direito. 6
Também é importante para o desenvolvimento das ideias exteriorizadas no presente trabalho a prévia noção de que o sistema de direito positivo contém normas gerais e abstratas, mas não prescinde da existência de inúmeras normas individuais e concretas. Enquanto as normas gerais e abstratas caracterizam-se por terem em seus antecedentes uma referência a um conjunto de sujeitos numericamente indeterminados e a fatos ainda não delimitados no tempo e no espaço, as normas individuais e concretas referem-se a sujeitos e a fatos bem definidos, porque já identificados no mundo fenomênico. 7
Na hierarquia normativa, que é própria do direito positivo, a tendência é que as normas gerais e abstratas estejam alocadas nos patamares mais altos do sistema, surgindo as normas individuais e concretas à medida que o direito se positiva, ou seja, que se aproxima das condutas intersubjetivas. Com as normas tributárias não é diferente, de modo que, a partir da regra-matriz de incidência tributária – norma geral e abstrata –, tornam-se necessários diversos outros atos de enunciação por parte dos sujeitos competentes, consistentes na edição de outras normas, desta feita, individuais e concretas.
É este desenrolar sucessivo e concatenado de produções normativas, que partem do mais alto grau de abstração – previsão abstrata contida na norma de incidência – e rumam ao máximo grau de concretude – que se dará com o pagamento, forma de extinção do crédito tributário prevista no art. 156, I, do Código Tributário Nacional –, que se denomina processo de positivação da obrigação tributária. Este caminho deve ser necessariamente percorrido, na medida em que a norma geral e abstrata não alcança sua completa juridicidade, por meio de alterações no campo da realidade social, se não adquirir concretude por meio de normas individuais.
Nas normas individuais e concretas é que poderão ser localizados os fatos jurídicos em sentido estrito e os fatos jurídicos relacionais, que integram seu antecedente e seu consequente, respectivamente. Enquanto as normas gerais e abstratas são construídas a partir de enunciados conotativos, projetados para o futuro e marcados pela vaguidade, na medida em que selecionam determinadas marcas, características, não referidas a um acontecimento isolado, mas a diversas situações suscetíveis de verificação, os enunciados das normas individuais e concretas são denotativos, porque identificam uma situação precisamente individualizada em suas coordenadas de espaço e tempo, e, portanto, são aptos para o atingimento da experiência social. 8
Daí que, sendo o direito positivo um corpo de linguagem hierarquicamente disposto – as normas jurídicas encontram-se posicionadas em uma estrutura hierárquica escalonada –, os enunciados capazes de identificar os fatos jurídicos em sentido estrito e a eles conectar fatos jurídicos relacionais deverão sempre se revestir da linguagem própria do direito positivo, buscando seu fundamento de validade na norma hierarquicamente superior. Tal constatação é primordial para que se compreenda as diversas interferências que podem advir neste processo de positivação, de modo que eventos do mundo social não revestidos da linguagem jurídica competente não poderão ser tidos como aptos a introduzir modificações no desenvolver-se da obrigação tributária.
Diante destas premissas e abraçando as lições de Paulo Cesar Conrado, passamos a considerar que, quando já existente o evento ou fato social, mas ainda não enunciada a norma individual e concreta que impulsionará o processo de positivação, pairando apenas a norma geral e abstrata concernente à regra-matriz de incidência tributária, existirá somente uma exigibilidade potencial ou iminente da obrigação tributária, que ainda dependerá de normas jurídicas individuais e concretas tendentes a realizar, no plano social, a prescrição contida na norma geral e abstrata. 9
6 de Dezembro de 2021Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1222125893/capitulo-2-o-pedido-de-parcelamento-indeferido-ou-nao-homologado-pela-administracao-e-sua-ir-relevancia-no-processo-de-positivacao-da-obrigacao-tributaria