A peça aprovada pelo Parlamento não trata, pois, de reforma previdenciária, mas de conjunto de medidas para conter a despesa, que deve se ajustar ao teto de gastos. A reforma, no entanto, apenas estabilizará a despesa do RGPS em relação ao PIB até 2026. Para manter o teto, será necessário reduzir a despesa primária, fora o RGPS, em cerca de 4 p.p. de PIB até o 10º ano de vigência da EC 95. Então, seguindo a lógica aqui já referida, a regra fiscal cria a restrição que faz o gasto público aparecer como excesso, de modo a impor a redução da despesa primária como algo inevitável.
É sob o ângulo do ajuste fiscal que a despesa de pessoal passa a incorporar a agenda de “reformas”. Não haverá propriamente uma reforma administrativa proposta pelo governo, pensada como mecanismo para o aperfeiçoamento da administração pública em seus múltiplos desafios, diante de uma sociedade na qual persistem velhos problemas (notoriamente, as desigualdades), combinados a novos, a exemplo das mudanças etárias e da transição para um novo paradigma produtivo. O que há, novamente, é a agenda pública tragada pelo fiscalismo, este mantra estéril e inconsequente.
Em função das regras fiscais restritivas, a redução da despesa de pessoal aparece no discurso oficial como medida urgente e indispensável. Portanto, a proposta deve girar em torno de novas regras para as carreiras públicas (ingresso, promoção, vencimentos, estabilidade, entre outros) que permitam reduzir a despesa de pessoal. Ademais, está sendo defendida a criação de gatilhos, ativados na hipótese de descumprimento das regras fiscais. A partir daí, ficaria autorizada a redução da folha salarial de todos os entes, de modo que a restrição fiscal induz a reestruturação do Estado.
Em última instância, este modelo de Estado fomenta uma lógica competitiva e individual que, na falta de serviços públicos pensados e executados sob o prisma da solidariedade (por exemplo, em razão da já ventilada flexibilização dos pisos de educação e saúde, mas também da possível redução do quantitativo de agentes envolvidos na prestação dos serviços públicos), deve produzir sujeitos que se tornam gestores de suas próprias necessidades, ficando entregues a sua própria sorte ou dependentes da caridade, nos termos da política social pré-Constituição de 1988.
Vale lembrar que a despesa de pessoal e encargos no governo federal foi de 4,4% do PIB em 2018, abaixo dos valores de 2009 (4,6% do PIB), segundo dados do Tesouro Nacional. Pode-se perceber, entre 2000 e 2018, relativa estabilidade da despesa de pessoal em relação ao PIB. Portanto, a tese da explosão dos gastos de pessoal na União não encontra amparo nas estatísticas.
Ademais, é interessante notar como funciona a categorização oficial, que opõe a despesa obrigatória (especialmente, Previdência e pessoal) à discricionária (principalmente o investimento), salientando-se, usualmente, que a dinâmica de crescimento dos gastos obrigatórios implica a redução dos investimentos públicos. Observada a evolução em termos reais dos 2 grupos de despesas em um mesmo gráfico, visualiza-se que as despesas de pessoal crescem e os investimentos recuam nos últimos anos, sugerindo-se causalidade que, todavia, é apenas padrão empírico derivado das regras fiscais.
Afinal, caso fossem retirados do teto de gastos e do cômputo do resultado primário, tendo em vista seu papel em sustentar o crescimento da economia e gerar emprego e receitas públicas, os investimentos federais poderiam ser estimulados, sobretudo, em momentos de crise. Por conseguinte, novamente, estamos diante dos sentidos produzidos por certo encadeamento dos dados, que transforma o gasto obrigatório em algo a ser ajustado por uma administração pública presidida por categorias fiscais jamais problematizadas.
O resultado é que, em 2020, a proposta orçamentária traz investimentos num patamar inferior a R$ 20 bilhões, menos de 30% do previsto em 2014, contribuindo para manter a economia com elevado desemprego. Em 2019, o PIB per capita deve ficar estagnado e o desemprego alcança 12,5 milhões de pessoas, além da perpetuação do déficit primário, tendo em vista a baixa arrecadação.
Ainda no campo das dicotomias criadas pelo par gasto obrigatório x discricionário, é curioso notar que o último polo é tomado como a despesa nobre, aquela que deve ser preservada para que o Estado seja capaz de prestar serviços públicos de qualidade. No entanto, os serviços públicos mais demandados pela população, como segurança, educação e saúde, são intensivos em pessoal, relativizando-se a dualidade gasto finalístico versus folha salarial. Afinal, ela serve apenas para construir artificialmente a oposição entre interesse público e funcionalismo, que se torna o mais novo alvo do ajuste fiscal sem fim, vale dizer: sem fim = sem término; sem fim = sem finalidade, a não ser o próprio desmonte das instituições estatais, configurando uma espécie de “reforma antiadministrativa”.
Enfim, o que se passa no discurso econômico conservador é um sistema que dispõe os dados de forma que o teto de gastos aparece como limite e a despesa primária, como fator de ajuste. Sob essa chave explicativa, como não se pode deixar de executar despesas obrigatórias, os gastos discricionários acabam sendo penalizados. Daí se depreende que o problema residiria no gasto obrigatório e, em particular, de pessoal, e não na regra fiscal restritiva que implica redução de gastos quando há frustração da receita (resultado primário) ou mesmo como percentual do PIB (teto de gastos), independentemente da arrecadação. Importa assinalar que, no caso do teto de gastos, não há paralelo no resto do mundo de regra fiscal constitucional que combine congelamento de despesa, vigência por até 20 anos e quase ausência de cláusulas de escape.
O problema não é apenas desvelar a realidade dos dados (a despesa de pessoal não cresce de forma explosiva e não pode ser pensada em oposição à prestação de serviços), mas desarticular uma visão cuja eficácia radica no fato de que essa se manifesta como regra objetiva, racional e impessoal. Eis aí o ponto central: o arranjo fiscal no Brasil transforma o normativo em descritivo; o juízo de valor da austeridade se converte em objetividade fática, na medida em que os indicadores fiscais fazem ver um Estado a ser contido, movimento reforçado pelo imaginário fomentado da corrupção como fenômeno exclusivamente de Estado que singularizaria o Brasil e explicaria todas as nossas mazelas.
Portanto, o que está em questão é a gramática das reformas, pensadas predominantemente como contenção de gastos e do Estado. O Estado não é uma negatividade que obsta o desenvolvimento e a iniciativa privada. Pelo contrário, são fartos os exemplos de êxito do setor público, ainda que em condições institucionais muito aquém das ideais, em termos de regras de financiamento, seleção, controle, contratação, entre outras.