Artigo 205 - Episódio #4 - O desafio da intersetorialidade na educação - Instituto Unibanco
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Artigo 205 – Episódio #4 – O desafio da intersetorialidade na educação
10/11/2021 | Editado em 10/11/2021 12:54
Sons de viatura de polícia, briga entre dois homens
Voz de homem 1: A grande maioria dos meninos vem de comunidades muito carentes, uma carência financeira que reflete nas questões de violência social, do tráfico de drogas, às vezes também da questão da territorialidade, um que não pode ir para o território do outro… E isso chega para a gente na escola.
Apresentadora: A violência não nasce na escola, mas acaba fazendo parte do seu cotidiano e obriga muitos diretores a encontrar meios para lidar com ela. Como conta o Francisco Pinheiro, gestor da Escola Estadual de Ensino Médio Liceu de Messajana, na região periférica de Fortaleza, no Ceará, nesse depoimento que acabamos de ouvir. A escola atende 1 500 estudantes. Boa parte deles moradores de comunidades carentes que enfrentam o cotidiano marcado pela violência, o que tem impacto no clima escolar, pois os educadores têm de buscar soluções para os conflitos e problemas de aprendizagem dos estudantes. Mas, ao contrário da maior parte dos diretores escolares, Francisco e sua equipe não estão sozinhos para lidar com essas questões: a escola que ele dirige faz parte de uma rede que abrange os postos de saúde da região, órgãos ligados à área da assistência social, como o CRAS (Centro de Referência de Assistência Social) e a CAS (Comissão de Assistência Social), entre outros. E isso é possível em função de um programa do governo estadual para estimular as diferentes áreas da administração pública a trabalharem juntas.
Francisco Pinheiro: O Ceará há uns dois ou três anos promoveu um encontro, que foi muito importante, de gestores dos diversos setores da região com postos de saúde, com os CRAS… Vieram psicólogos para fazer trabalho na escola, enfermeiras vêm aqui dar palestra, vêm fazer alguma intervenção quando um aluno nos procura com uma necessidade. E a gente consegue pedir essa ajuda dentro da responsabilidade e da expertise de cada setor, de cada órgão desses.
Apresentador: Neste quarto episódio do Artigo 205, a Marta Vancini e eu, Rubem Barros, vamos falar sobre um tema bastante complexo, às vezes meio espinhoso, mas imprescindível: as relações da escola e das secretarias de educação com outras instituições do Estado e da sociedade – o que costuma se chamar de relações entre áreas ou setores, ou mesmo de intersetorialidade.
Apresentadora: A escola pública é um dos equipamentos sociais do Estado com maior capilaridade, ou seja, ela chega a muitos lugares que outros serviços não chegam. Está presente em todo o tipo de território, dos bairros de classe média às comunidades periféricas e áreas rurais. Atende estudantes de diversas condições socioeconômicas, com históricos de vida variados, além de interagir com comunidades que têm as mais diversas características. A escola também é uma das instituições que compõem a chamada rede de proteção da infância e da adolescência ao lado de agentes da saúde e da assistência social. Muitas vezes é nela em que são identificados casos de violência ou assédio contra crianças e adolescentes, ou onde a fome pode ser combatida. Mas até que ponto a escola sozinha é capaz de lidar com questões tão complexas e que não dizem respeito diretamente à área de educação? E de que maneira pode se intensificar a sinergia entre educação, saúde, assistência social, segurança e outras áreas? Quais são as possibilidades e desafios envolvidos nessa articulação?
Apresentador: Diretora da Escola de Ensino Médio em Tempo Integral André Cartaxo, a Neusimar Felipe dos Santos conta que o conselho tutelar é o seu grande aliado no enfrentamento ao abandono e à evasão escolar. A escola fica no centro da cidade de Mauriti, na região do Cariri, também no Ceará, mas 90% dos alunos vêm da zona rural e chegam a viajar mais de uma hora para estudar. Neusimar conta que, por causa das dificuldades financeiras da família, muitos abandonam a escola para ajudar os pais na lavoura. Isso foi agravado especialmente no contexto da pandemia – e é aí que a diretora conta com a ajuda do conselho tutelar.
Neusimar Felipe dos Santos: Os alunos com quem a gente já vem conversando constantemente e com a família, mas que ainda assim não estamos tendo um resultado positivo, a gente busca o conselho tutelar para que eles possam fazer essa visita aos alunos. A gente encaminha ofício listando nome dos alunos, localidade, um texto relatando o que a escola realizou junto à família e ao aluno para, quando for feita a visita, ter um norte de onde partir as orientações lá no momento, porque o conselho tutelar também vai fazer um momento de acolhida e de orientação junto a essa família. E a gente fica aguardando sempre que seja um retorno bem positivo.
Apresentador: Sem as contribuições dessas parcerias, a Neusimar acredita que a escola não daria conta de ajudar os alunos em questões que se tornaram presentes depois do início da pandemia, como a depressão e a ansiedade.
Neusimar Felipe dos Santos: Sem essa parceria das Secretarias de Saúde e de Assistência Social, seria quase impossível ajudar os nossos alunos, pois nós buscamos sempre nos atualizar para saber como receber e acolher o nosso aluno. Mas tem algumas coisas que vão além dessa nossa responsabilidade e que só um profissional certo pode agir. Sem essa parceria seria bem mais difícil, bem mais complicado conseguir realizar tudo o que a gente tem feito hoje para atender da melhor forma possível os nossos alunos.
Apresentadora: Mas esse caso é uma exceção dentro da realidade de muitos estados brasileiros, como mostra a pesquisa de doutorado realizada por André Luis Nogueira, do Rio Grande do Norte. Nogueira analisou fatores determinantes da cooperação entre estados e municípios nas áreas da saúde e educação. Para dar objetividade à análise, ele criou alguns indicadores.
André Luis Nogueira: Eu criei três dimensões: cooperação em políticas públicas, que seria a existência de programas de treinamento e qualificação ou de programas estaduais, obviamente, para apoio na gestão de serviços ou na implementação de algumas políticas por parte dos municípios. Cooperação na estrutura de governança, ou seja, como essa estrutura de governança consegue prever dentro dela a participação dos governos municipais.
Apresentadora: Além disso, Nogueira também considerou alguns fatores como a orientação dos estados e o investimento de recursos orçamentários além daqueles obrigatórios para apoiar os municípios e constatou que a coordenação das ações presente na área da saúde traz melhores resultados do que a dispersão de políticas públicas na educação. É quase o famoso "cada um remando em uma direção".
André Luis Nogueira: Nessa composição teve um índice para a educação e um para a saúde. Quando a gente vai olhar de forma mais geral, a gente vê que há uma maior diversidade na educação do que na saúde. Isso sugere que essa estrutura de governança da saúde tem maior capacidade de homogeneizar a atuação cooperativa dos estados.
Apresentador: No Brasil, os estados e municípios possuem autonomia e, juntos, compõem a federação. Segundo a Constituição, a União deve apoiá-los técnica e financeiramente, além de exercer um papel de coordenação em relação a esses entes. Esse modelo apresenta algumas vantagens quando pensamos na heterogeneidade que caracteriza nosso país, já que as políticas públicas podem ser concebidas de modo a atender às necessidades locais, bem diversas de um lugar para outro. Mas, por outro lado, é justamente esse arranjo político e administrativo que pode dificultar a solução dos complexos problemas sociais que atravessam o país, provocando desigualdade. Como diz o cientista político Fernando Abrucio, coordenador da área de educação do Centro de Estudos de Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas, em São Paulo, as políticas públicas aqui no Brasil funcionam em caixinhas separadas. Isso tem a ver com a maneira como são desenhados o orçamento e as próprias políticas públicas. Parece que os problemas da educação, da saúde, da habitação, do saneamento básico, entre outros tantos, se esgotam neles mesmos, não há inter-relação. Ou a criança que vai ao posto de saúde é uma pessoa diferente daquela que vai também à escola?
Fernando Abrucio: Quantos diretores ou diretoras de escola conhecem o diretor ou a diretora do CRAS na área de assistência social, que é ali do lado? Poucos. Portanto, não se pode criar uma bolha para cada política pública. Não se pode ter uma visão ensimesmada só na política pública, porque para resolver o problema da evasão escolar hoje, vai ser fundamental se articular com políticas de assistência, de trabalho, porque muitos dos jovens agora estão deixando de ir à escola porque estão precisando trabalhar de algum modo, pois as políticas públicas demandam uma ação integrada para resolver problemas complexos. Educação é um programa de tal maneira complexo que precisa muito se articular com saúde, segurança… Toda a questão, na verdade, dos conselhos tutelares passa, muitas vezes, por uma articulação forte entre educação e segurança, porque a gente sabe que boa parte da violência contra crianças e adolescentes no Brasil se dá dentro das casas. E se os conselhos tutelares não estiverem articulados com a escola, não vão ter informação sobre isso, porque as crianças e adolescentes têm mais condições de falar sobre os possíveis abusos que sofreram na escola, não em casa, não na igreja. Não tem a menor chance de eles falarem na igreja, não há a menor chance de falarem com parentes, mas na escola há chances de fazer isso. É importante também pensar em como construir políticas que tenham um perfil macro e que, a partir delas, a gente articule as outras políticas. Por exemplo, política para a juventude, para o idoso: pensar nessas grandes questões como se os governos se organizassem por essas grandes questões e, a partir das grandes questões, se subdividir. Isso ocorre em vários governos locais no mundo, no Canadá, na Austrália, e, delas, surgiram as ações específicas das políticas públicas.
Apresentadora: Como a gente falou antes, a diversidade do Brasil é uma grande fonte de riquezas, mas também de desafios. Imagine como é isso nos estados da Amazônia, com grandes distâncias, populações indígenas e um manancial ecológico como não há outro igual no mundo. Por isso, atuar a partir de um olhar global, com setores se planejando conjuntamente, é fundamental para que não haja desperdício de recursos.
Em um contexto em que estados e municípios possuem autonomia, é essencial que haja coordenação para pensar e executar esse planejamento. Sem isso, dificilmente diferentes áreas vão atuar em conjunto na busca de objetivos e metas comuns, como explicou Binho Marques ao Artigo 205. Hoje Binho é consultor em políticas públicas em educação, mas foi secretário estadual de Educação e Inclusão Social do Acre durante oito anos e, depois, se elegeu governador. Ele também foi titular da Sase, a Secretaria de Articulação com Sistemas de Ensino do Ministério da Educação, um órgão criado em 2011, no último ano de Fernando Haddad. No Acre, o mapeamento do território foi o ponto de partida para implementação de uma série de ações intersetoriais focalizadas nas áreas com piores condições socioeconômicas. Esse processo aconteceu durante três gestões seguidas, de 1998 a 2010, e foram inspiradas em um modelo francês de zonas de atendimento prioritário. Para tirar a proposta do papel, o governo do estado foi dividido em quatro supersecretarias, com mais poder do que as demais: elas tinham uma função de coordenação das ações envolvendo as áreas social, habitacional, ambiental, de direitos, entre muitas outras. E o conhecimento detalhado do território também fez a diferença na hora da implementação.
Binho Marques: Eu era secretário de Desenvolvimento Humano e Inclusão Social e eu reunia com secretários de saúde, segurança pública, habitação, secretaria da mulher, a partir de um mapeamento de todas as áreas mais deprimidas do ponto de vista social e ambiental do Acre. Com isso foi possível fazer muita coisa, porque nós fazíamos com que tudo estivesse alinhado a esse propósito. O orçamento, a definição dos projetos de obras, de infraestrutura… Tudo era alinhado a isso. Nós mapeamos os equipamentos do estado, especialmente as escolas foram mapeadas em 1999 com GPS… Nós tínhamos um mapa muito preciso das comunidades. A partir daí nós fizemos uma verdadeira territorialização das políticas públicas. Isso é um problema que o Brasil tem em todas as áreas, mas especialmente na educação. A saúde e a assistência social avançaram muito nesse sentido, especialmente a saúde: ela organiza todos os serviços a partir da territorialização, na qual você tem os serviços básicos chegando na casa de todo mundo e depois você vai indo para outros centros mais especializados, em que há todo um sistema de transferência até para outros estados, para que esse atendimento aconteça dentro do sistema de saúde, que é algo muitíssimo interessante.
Apresentador: A diferença de estrutura entre o sistema de saúde e o sistema educacional ajuda a gente a compreender por que a atuação de áreas conjuntas diferentes ou mesmo de níveis diferentes de governo envolvendo educação não é comum. Alguns fatores explicam a ausência de um olhar focado no território, em que a educação esteja integrada a outras áreas e essas outras áreas entre si. Um deles é a diferença dos critérios para agrupar as escolas em seções ou regiões iguais àquelas adotadas na divisão administrativa dos estados. É como se a educação fosse deslocada do projeto de desenvolvimento para a região das outras áreas.
Binho Marques: Na educação nós não temos essa cultura da territorialização e aí o problema não é só do Acre, é no Brasil inteiro. As regionais e as secretarias de educação dos estados são divididas para cuidar da rede estadual, das escolas do estado, mas não são pensadas para o território onde a educação acontece. A rigor, os secretários de educação deveriam ser o coordenador da política educacional do território na unidade da federação. Isso é raríssimo. O que nós fizemos lá no Acre foi a organização em territórios de desenvolvimento que coincidiam com os territórios da educação. Essas zonas de atendimento prioritário estavam dentro desses territórios para que nós enxergássemos neles as áreas mais deprimidas, onde nós dedicaríamos mais recursos e era a prioridade para todos os programas de todas as áreas. Isso é complexo, é algo que é construído junto. E só assim a gente consegue enxergar o cidadão de maneira integral e avançar de alguma maneira. Foi assim que a educação do Acre conseguiu sair dos últimos lugares e ficar entre os dez primeiros. Foi uma ação articulada: só aconteceu porque não foi só a educação.
Apresentadora: Na educação, vários problemas que afetam a qualidade do ensino, a permanência do estudante, a aprendizagem e o clima escolar dependem de uma ação conjunta e sincronizada entre diversas áreas. Embora essa articulação seja necessária, muitas vezes ela esbarra na incompatibilidade das agendas de cada pasta. É o que diz Mozart Neves Ramos, membro do Conselho Nacional de Educação e titular da Cátedra Sérgio Henrique Ferreira, do Instituto de Estudos Avançados no campus de Ribeiro Preto da Universidade de São Paulo.
Mozart Neves Ramos: Muitas vezes você tem um aumento de violência naquele ambiente, naquele território onde a escola se encontra. Quando você trabalha a questão da droga no entorno da escola… o aumento desse problema, que leva ao aumento da evasão muitas vezes também na escola, porque uma coisa puxa a outra… Então você tem que trabalhar a Secretaria da Casa Civil – tem que ser uma ação de governo envolvendo a Secretaria de Segurança Pública, Secretaria de Desenvolvimento Social, naturalmente a Secretaria de Educação, algumas vezes a Secretaria de Saúde, dependendo também do nível de problema que você tem naquele ambiente. A agenda intersetorial precisa ter uma ação muito clara de governo, com metas muito bem definidas. Trabalhar em rede é muito importante, mas é preciso dar clareza primeiro à questão do accountability, a responsabilidade de cada um na atuação em rede. Em segundo lugar, ter metas muito claras para que cada um cumpra a sua parte e seja cobrado pelo atingimento dessas metas.
Apresentador: Por isso, o equilíbrio entre as dimensões técnica e política é outro aspecto essencial para o sucesso das ações intersetoriais, assim como a continuidade das ações escolhidas como prioritárias, independentemente das mudanças de governo e das disputas partidárias.
Mozart Neves Ramos: A maioria dos secretários é indicação de partidos, de concessões da base que sustenta o governo e isso naturalmente cria uma outra agenda. Tem a agenda do governo, a agenda da visibilidade que aquele secretário quer dar à sua pasta, inclusive em uma perspectiva política, e isso atrapalha às vezes trabalhos mais intersetoriais, porque a questão política pesa. E isso naturalmente não deixa de ser um empecilho para esse trabalho em rede, intersetorial.
Apresentador: Para o Mozart, a lógica da intersetorialidade também se aplica à cooperação horizontal entre municípios ou estados e entre os três níveis de governo, em situações como a que estamos enfrentando por causa da pandemia de Covid-19.
Mozart Neves Ramos: Se não houver um trabalho de coordenação local do estado com os municípios em regime de colaboração sob a coordenação nacional do Ministério da Educação, será muito difícil a gente avançar, na exigência que o tema requer, do ponto de vista da aprendizagem, do combate ao abandono escolar e à evasão, principalmente no Ensino Médio. A gente vai ter que fazer muito esse trabalho de coordenação nacional que, infelizmente, não está acontecendo com o atual Ministério da Educação. No momento em que nós passamos, e que ainda vamos passar, a questão do acesso às novas tecnologias, à internet banda larga, ou seja, ter conectividade digital para professores e alunos, isso vai ser muito importante para que a gente possa combinar esse retorno presencial, que está sendo gradual, mas vai precisar também usar essas novas tecnologias até para dar conta, por exemplo, dos déficits de aprendizagem que os alunos estão trazendo desses três últimos semestres. Isso exige muito a coordenação nacional para o enfrentamento de um problema que é extremamente grave, que é a questão do déficit de aprendizagem, o aumento real, sensível, no campo da evasão escolar… Tudo isso mexe com esse cenário educacional e é uma demonstração clara de que economia, trabalho, geração de renda dialogam diretamente com a eficácia dos resultados educacionais.
Apresentadora: Para que os setores atuem de forma integrada, em um contexto em que estados e municípios são autônomos, é imprescindível que haja coordenação federal, como explica Fernando Abrucio. Ele relata que o Bolsa Família é um exemplo de política pública intersetorial bem-sucedida. Para isso, o seu desenho contou com algumas condições prévias:
Fernando Abrucio: O Bolsa Família conseguiu ter o sucesso que teve porque é uma política de transferência de renda condicionada. Para ter aquela renda, as famílias precisam dessas condições em educação, saúde etc., e é uma política de transferência de renda intertemporal. Você imagina que a transferência de renda no momento presente evita que aquelas famílias caminhem para a pobreza absoluta, mas, acima de tudo, essa transferência de renda condicionada a um melhor desenvolvimento das crianças e jovens filhos dessas famílias significará que nós teremos menos pobreza daqui a 20 anos, porque você abre um conjunto de oportunidades que os pais daquelas famílias não tiveram. Esse é um grande exemplo para a gente pensar que é preciso fazer políticas intersetoriais que não apenas corrijam um problema específico aqui e acolá, mas que sejam capazes de lidar com grandes questões, como a ambiental, a da organização urbana das periferias metropolitanas no Brasil… Você precisa construir essa grande questão e, nesse sentido, o Bolsa Família construiu uma grande questão e criou instrumentos de intersetorialidade que foram capazes de fazer não só com que aquelas [famílias] não ficassem na pobreza absoluta. Se você faz um acompanhamento longitudinal dessas famílias, seus filhos estudaram nos últimos 20 anos. A grande maioria deles estudou mais do que os pais, a gigantesca maioria. Não só isso, mas alguns deles, uma parte importante, chega depois, ao final do Ensino Médio, ao Ensino Superior – e aí entram as políticas afirmativas também. A gente tem que ter esse olhar de larga escala para pensar intersetorialidade, mas, além disso, que é uma peça importante, sem dúvida alguma, é preciso pensar em transformar a intersetorialidade em um mecanismo que aumenta a escala da resolução dos problemas.
Apresentador: Para ter essa visão de mais longo prazo e tornar certos mecanismos mais protegidos por meio de uma organização institucional, ajuda muito se não mudarmos a rota de acordo com a direção do vento. É o caso, por exemplo, da cooperação no interior das próprias áreas, como a saúde e a educação. A saúde nos dá o exemplo de que a organização e a institucionalidade podem funcionar como um sistema de freios e contrapesos para garantir a continuidade de objetivos de longo prazo, que vão além dos governos.
Na conversa que nós tivemos com o pesquisador André Luis Nogueira, ele falou sobre algumas diferenças entre a área da educação e da saúde.
André Luis Nogueira: O MEC, ao longo dos últimos 20 anos até 2017, 2018, tinha avançado bastante na ampliação da coordenação nacional das políticas da Educação Básica. No entanto, isso não se institucionalizou dentro da política por meio de um sistema nacional de educação. Se nós tivéssemos hoje o Sistema Nacional de Educação, talvez houvesse uma maior capacidade de enfrentar em conjunto, de maneira cooperativa, esses problemas que estamos vivendo com a pandemia. É o caso do SUS: por mais que haja um momento de descoordenação nacional agora, ele consegue sobreviver e imprimir certas lógicas e premissas que estão lá no seu desenho. As reuniões das comissões intergestoras tripartites continuam existindo: vão lá estados e municípios tomando decisões em conjunto, por mais que o governo federal tenha feito assim: "eu repasso o recurso e você se vire". A pesquisa mostra que o Sistema Nacional, uma estrutura de governança que envolve esses atores e que está institucionalizada na política, faz diferença quando se olha para a cooperação. Talvez a carência maior na educação seja essa e esse seja o modelo dessa tão grande diversidade da atuação cooperativa dos estados na educação em relação à saúde.
Apresentador: O Sistema Nacional de Educação mencionado pelo André deveria ter sido criado lá em 2016, como estava previsto pelo Plano Nacional de Educação, que foi aprovado em 2014. Ele é uma grande esperança dos gestores educacionais para melhorar as relações entre municípios, estados e União.
E se você quiser saber mais sobre a criação do Sistema Nacional de Educação, o Instituto Unibanco está produzindo uma série de webinários sobre esse tema, que está disponível em seu canal no YouTube. Ouça um pequeno trecho da participação de Angela Dannemann, superintendente do Itaú Social, no webinário "Urgência da regulamentação do Sistema Nacional de Educação".
Angela Dannemann: Sem um sistema regulamentado, como ocorre hoje, há uma baixa articulação e, como consequência, uma sobreposição de responsabilidade entre os entes federados, estados, municípios e União.
Apresentadora: Este foi o Artigo 205, o podcast em defesa do direito à educação.
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