INÊS REGINA FERREIRA - PDF
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Thereza Laranjeira Vilarinho
1 INÊS REGINA FERREIRA CONSTRUÇÃO DAS BASES TÉCNICAS E METODOLÓGICAS PARA O DESENVOLVIMENTO DE UM PLANO ESTRATÉGICO DE GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS PARA REGULAÇÃO EM SAÚDE SUPLEMENTAR Rio de Janeiro 2004
2 INÊS REGINA FERREIRA CONSTRUÇÃO DAS BASES TÉCNICAS E METODOLÓGICAS PARA O DESENVOLVIMENTO DE UM PLANO ESTRATÉGICO DE GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS PARA REGULAÇÃO EM SAÚDE SUPLEMENTAR Dissertação apresentada à Escola Nacional de Saúde Pública para obtenção do título de Mestre em Saúde Pública Orientadora: Profª Drª Maria Inês Carsalade Martins Rio de Janeiro 2004
3 INÊS REGINA FERREIRA CONSTRUÇÃO DAS BASES TÉCNICAS E METODOLÓGICAS PARA O DESENVOLVIMENTO DE UM PLANO ESTRATÉGICO DE GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS PARA REGULAÇÃO EM SAÚDE SUPLEMENTAR Este exemplar corresponde à redação final da Dissertação de Mestrado defendida por Inês Regina Ferreira e aprovada pela Banca Examinadora. Data: 23/03/2004 Orientadora: Profª Drª Maria Inês Carsalade Martins Banca Examinadora: Luiza Beth Nunes Alonso - Doutora em Educação na área de Administração e Planejamento de Programas Sociais Instituição : Universidade de Harvard Nilson do Rosário Costa Doutor em Planejamento Urbano e Regional Instituição : Escola Nacional de Saúde Pública - ENSP Rio de Janeiro 2004
4 Catalogação na fonte Centro de Informação Científica e Tecnológica Biblioteca da Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca F383c Ferreira, Inês Regina Construção das bases técnicas e metodológicas para o desenvolvimento de um plano estratégico de gestão de recursos humanos para regulação em saúde suplementar. / Inês Regina Ferreira. Rio de Janeiro: s.n., p., ilus., tab., graf. Orientador: Martins, Maria Inês Carsalade Dissertação de Mestrado apresentada à Escola Nacional de Saúde Pública. 1.Recursos humanos em saúde. 2.Estratégias. 3.Cobertura de serviços privados de saúde. 4.Conhecimento. I.Título. CDD - 20.ed.
5 Ao Álvaro, companheiro de todas as histórias da minha vida, que cuidou, acalmou e acariciou durante todo este processo. Igor (in memoriam), o Neon, a bateria e as frases da música que foi tão cantada por você: a noite tem bordado nas toalhas dos bares corações... a noite tem falado nas cadeiras dos bares de paixões... a noite traz no rosto sinais de quem tem chorado demais...
6 AGRADECIMENTOS Este trabalho é um processo de construção coletiva com a participação de muitos atores, entre eles a minha equipe GEPES/ANS. Parceiros de uma jornada longa, presentes num arco íris às vezes no topo, às vezes na ponta, mas no encontro do brilho e das cores sempre, aos quais agradeço e que gostaria de nomear: Aparecida, Andréa, Alexandre, Beth, Carlos, Carol, Cláudia, Cláudio, Clívia, Christine, Dênia, Fabiano, Gislene, Glória, Jaqueline, Marcos, Renato, Rita, Tati, Yasmin e o Sergio Ramos Jr. Rafa, João, Dê que acreditaram na construção de muitos projetos na minha história de vida e aos meus sobrinhos Pedro e Felipe pela espontaneidade criativa. Inês Martins, pela sua disponibilidade, conhecimento teórico prático, que possibilitaram este projeto se tornar viável. Januario, Izildinha e Tuani pelo Rio de Janeiro cantado por Jobim: Rio de sol, de céu, de mar... De bar Jobi e de poemas Mulher de Minutos escritos e declamados pela Mônica. Aos meus colegas de turma de mestrado em especial a Ângela Araújo, Edibaldo, Jorge, Liliana, Luiz Felipe, Marta e Olavo. Ao Paulo César, um estudioso de regulação em saúde suplementar que faz questão em dividir seus conhecimentos. A todos, um beijo.
7 Há algo de artesanal na escrita: um modesto repisar das palavras até deixá-las suaves, até torná-las precisas, da mesma maneira que o carpinteiro lixa uma e outra vez a cadeira que acaba de fabricar: até convertê-la em madeira útil e bela. Rosa Montero
8 RESUMO Esta dissertação se constitui de estudo empírico sobre a organização dos processos de trabalho de uma agência reguladora, e sua vinculação com uma proposta de gestão de desenvolvimento de recursos humanos dos agentes reguladores. O estudo é caracterizado por uma abordagem interdisciplinar, e o referencial teórico que orienta a pesquisa tem como base os conceitos de competência técnica, comportamental e gestão do conhecimento. Focaliza a estrutura organizacional, o perfil da força de trabalho e as competências requeridas para o desenvolvimento das atividades. Os resultados do estudo destacam algumas tendências do processo de trabalho que apontam para as competências mais expressivas, e os conteúdos dessas para o desenvolvimento da atividade de regulação de assistência à saúde suplementar. Os conteúdos identificados são pautados por um saber técnico próprio, que pressupõe o domínio dos conhecimentos gerais que dão suporte aos processos de todos os trabalhos técnicos e, os conhecimentos específicos. Entre os desafios levantados, apresentamos a construção de um modelo de gestão de recursos humanos em saúde suplementar, que seja capaz de promover o desenvolvimento dos trabalhadores para que possam agir e reagir às transformações inerentes ao mundo do trabalho, e especialmente, no contexto dinâmico da regulação em saúde suplementar. As ações estratégicas a serem implantadas são: desenvolvimento de Eventos Corporativos Estratégicos; adoção de metodologia de ensino que privilegie a prática; atuação baseada em um modelo de gestão do conhecimento; certificação dos conhecimentos; e um programa que constitua a base de educação continuada para a carreira de regulador. Palavras-chave: recursos humanos, estratégia, gestão do conhecimento, saúde suplementar, competência, conhecimento.
9 ABSTRACT This dissertation constitutes an empirical study of the organization of work processes in a regulatory agency, and its link to a suggestion for the management of human resources development for regulatory agents. This study is characterised by an interdisciplinary approach, and the theoretical reference that guides the research is based on the concepts of technical and behavioral competence, and knowledge management. It focusses on the organizational structure, the profile of the work force, and the capabilities required for the accomplishment of activities. The results of this study highlight some trends in the work process that point to the most important capabilities, and their contents for the accomplishment of supplementary health assistance regulatory activities. The identified contents are ruled by a specific technical knowledge that presupposes the mastery of the general knowledge that support the processes of all technical work, and the specific knowledge. Among the challenges encountered, we present the construction of a model for human resources management in supplementary health that is capable of promoting the development of workers so that they can act and react to the transformations inherent to the workplace, and especially in the dynamic context of supplementary health regulation. The strategic actions to be implemented are: development of Strategic Corporate Events; adoption of a teaching methodology that favors practice; action founded on a knowledge-based management model; certification of knowledge; and a program that constitutes the basis for continuing education for the career of regulatory agent. Key words: human resources, strategy, knowledge management, supplementary health, competence, knowledge.
10 LISTA DE FIGURAS, GRÁFICOS, QUADROS E TABELAS FIGURAS FIGURA 1 Características do Setor Antes e Depois da Regulamentação 33 FIGURA 2 Interfaces Externas 49 FIGURA 3 Unificação da Regulação e Criação da ANS 55 FIGURA 4 Órgãos que Compõem o Modelo Decisório da ANS 56 GRÁFICOS GRÁFICO 1 Distribuição dos Profissionais da ANS Segundo Gênero 67 GRÁFICO 2 Comparativo das Faixas Salariais de Técnico de Nível Superior 71 da ANS, Operadoras e dos Servidores Públicos Federais GRÁFICO 3 Formação dos Profissionais da ANS 73 GRÁFICO 4 Qualificação dos Profissionais por Área de Formação 75 GRÁFICO 5 Distribuição dos Profissionais da DIFIS Segundo Gênero 77 GRÁFICO 6 Vínculo dos Profissionais da DIFIS 77 GRÁFICO 7 Cursos de Formação dos Profissionais da DIFIS 80 GRÁFICO 8 Distribuição dos Profissionais da DIOPE Segundo Gênero 82 GRÁFICO 9 Vínculo dos Profissionais da DIOPE 82 GRÁFICO 10 Cursos de Formação dos Profissionais da DIOPE 85 GRÁFICO 11 Distribuição dos Profissionais da DIPRO Segundo Gênero 87 GRÁFICO 12 Vínculo dos Profissionais da DIPRO 87 GRÁFICO 13 Cursos de Formação dos Profissionais da DIPRO 90 QUADROS QUADRO 1 Temas Estratégicos da ANS 52 QUADRO 2 - Distribuição dos Servidores e Contratados Temporários por 62 Vínculo e Diretoria QUADRO 3 Órgãos de Origem dos Servidores e Quantitativo Distribuído por 69 Diretoria QUADRO 4 Distribuição dos Profissionais da ANS por Área de Formação 72 QUADRO 5 Pós-graduação dos Profissionais da ANS 74 QUADRO 6 Origem dos Servidores Cedidos à DIFIS 78 QUADRO 7 Origem dos Servidores Cedidos à DIOPE 83 QUADRO 8 Origem dos Servidores Cedidos à DIPRO 88 QUADRO 9 Cursos de Formação em Serviço Realizados pelos 91 Profissionais da DIFIS, DIOPE e DIPRO QUADRO 10 Competências Técnicas Requeridas no Processo de 95 Trabalho dos Profissionais das Diretorias Finalísticas QUADRO 11 Conteúdo, Número de Profissionais e Área de Conhecimento das Competências 1 e 7 QUADRO 12 Competências Comportamentais 97 QUADRO 13 Competências Específicas da Diretoria de Fiscalização DIFIS 100 Página 96
11 QUADRO 14 Competências Específicas da Diretoria de Normas e Habilitação 101 de Produtos - DIPRO QUADRO 15 Competências Específicas da Diretoria de Normas e Habilitação 102 de Operadoras - DIOPE QUADRO 16 Competências Gerais e Específicas das Diretorias Finalísticas QUADRO 17 Principais Características do Perfil dos Profissionais da ANS e das Diretorias Finalísticas TABELAS TABELA 1 Distribuição Etária dos Profissionais da ANS 68 TABELA 2 Tempo de Trabalho na ANS 68 TABELA 3 Faixa Salarial do Servidor Público Federal, Proposta Salarial da 70 ANS e Profissionais do Mercado TABELA 4 Faixa Salarial Atual dos Técnicos de Nível Superior da ANS 71 TABELA 5 Escolaridade dos Servidores e Contratos Temporários da ANS 71 TABELA 6 Tempo de Trabalho na DIFIS 78 TABELA 7 Distribuição Etária dos Profissionais da DIFIS 78 TABELA 8 Faixa Salarial dos Funcionários da DIFIS 79 TABELA 9 Distribuição dos Funcionários da DIFIS por Área de Formação 79 TABELA 10 Participação dos Profissionais da DIFIS em Eventos de 80 Capacitação TABELA 11 Áreas dos Cursos de Capacitação DIFIS 81 TABELA 12 Tempo de Trabalho na DIOPE 83 TABELA 13 Distribuição Etária dos Profissionais da DIOPE 83 TABELA 14 Faixa Salarial dos Funcionários da DIOPE 84 TABELA 15 Distribuição dos Funcionários da DIOPE por Área de Formação 84 TABELA 16 Participação dos Profissionais da DIOPE em Eventos de 85 Capacitação TABELA 17 Áreas dos Cursos de Capacitação DIOPE 86 TABELA 18 Tempo de Trabalho na DIPRO 88 TABELA 19 Distribuição Etária dos Profissionais da DIPRO 88 TABELA 20 Faixa Salarial dos Funcionários da DIPRO 89 TABELA 21 Distribuição dos Funcionários da DIPRO por Área de Formação 89 TABELA 22 Participação dos Profissionais da DIPRO em Eventos de 90 Capacitação TABELA 23 Áreas dos Cursos de Capacitação DIPRO 90
12 PRINCIPAIS SIGLAS ADIN Ação de Inconstitucionalidade AGU Advocacia Geral da União AIS Ações Integradas de Saúde ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica ANS Agência Nacional de Saúde Suplementar CADE Conselho Administrativo de Defesa Econômica CAPES Coordenadoria de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CIMS Comissão Interistitucional do Ministério da Saúde CLT Consolidação das Leis Trabalhistas CONASP Conselho Consultivo da Administração de Saúde Previdenciária CONSU Conselho de Saúde Suplementar CSS Câmara de Saúde Suplementar DATASUS Departamento de Informática do SUS DIDES Diretoria de Desenvolvimento Setorial DIGES Diretoria de Gestão DIFIS Diretoria de Fiscalização DIOPE Diretoria de Normas e Habilitação de Operadoras DIOPS Demonstrativo das Informações das Operadoras de Planos de Saúde DIPRO Diretoria de Normas e Habilitação de Produtos ENAP Escola Nacional de Administração Pública FUNAI Fundação Nacional do Índio FUNASA Fundação Nacional de Saúde GAE Gratificação de Atividade Executiva GEPES Gerência de Administração de Pessoal INAMPS Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social INSS Instituto Nacional de Seguridade Social INTRANS Intranet Agência Nacional de Saúde Suplementar LNT Levantamento de Necessidades de Treinamento MP Medida Provisória MPAS Ministério da Previdência de Assistência à Saúde MS Ministério da Saúde OUVID - Ouvidoria POI - Programa e Orçamentação Integradas PRESI Presidência PRODEGE Programa de Desenvolvimento Gerencial RDC Resolução de Diretoria Colegiada RH Recursos Humanos SAMHPS Sistema de Atenção Médico Hospitalar da Previdência Social SAMS - Sistema Privado de Assistência Médico Supletiva SAT Sistema de Alta Tecnologia SCC Subsistema Privado Contratado e Conveniado SE Sistema Estadual SERPRO Superintendência de Processamento de Dados
13 SIAPE Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos SIF Sistema Integrado de Fiscalização SINPAS Sistema Nacional da Previdência Social STF Supremo Tribunal Federal SUDS Sistema Único Descentralizado de Saúde SUS Sistema Único de Saúde SUSEP Superintendência de Seguros Privados SISEVENTOS Sistema de Eventos de Capacitação USASET Unidade de Saúde e Segurança do Trabalho
14 SUMÁRIO PÁGINA INTRODUÇÃO 16 CAPÍTULO I O Contexto da Pesquisa A Reforma do Estado A ANS no Contexto das Políticas de Saúde O Sistema de Saúde no Brasil Os Anos Os Anos A 8º Conferência Nacional de Saúde A Proposta de Reforma Sanitária A Universalização Excludente Os Anos A Regulamentação do Setor de Saúde Suplementar Áreas que compõem a ANS, Classificação do Setor de Saúde Suplementar 35 e os Desafios Estratégicos e Conjunturais da Regulação Desafios Estratégicos e Conjunturais 36 CAPÍTULO II Objetivo e Metodologia Objetivo Percurso Teórico e Metodológico O Desenho da Pesquisa Categorias de Análise Qualificação (formação) e Competências Caracterização do Estudo 42 CAPÍTULO III A Importância da Gestão do Conhecimento 45 no Desenvolvimento do Projeto Institucional da ANS 1. Gestão do Conhecimento Modelo de Aprendizagem e Gestão de Conhecimento na ANS A Política de Recursos Humanos da ANS 51 CAPÍTULO IV Estrutura Organizacional e Dinâmica de Funcionamento 54 da ANS 1. Modelo Organizacional Histórico Modelo Decisório Objetivos Estratégicos Macroprocessos Estrutura da Gerência de Administração de Pessoal GEPES da ANS Quadro de Pessoal Política de Capacitação Programas Implantados Política da Gerência de Administração de Pessoal GEPES da ANS 66
15 3. Perfil da Força de Trabalho da ANS Perfil da Força de Trabalho das Diretorias Finalísticas Diretoria de Fiscalização DIFIS Diretoria de Normas e Habilitação de Operadoras DIOPE Diretoria de Normas e Habilitação de Produtos DIPRO Cursos de Capacitação Oferecidos às Diretorias Finalísticas 91 CAPÍTULO V O Trabalho Real e as Competências que o Impulsionam na 92 Realização das Atividades 1. Competências Técnicas Competências Comportamentais Competências Gerais e Específicas das Diretorias Finalísticas 99 CAPÍTULO VI Considerações Finais 105 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 113 ANEXOS 119
16 ANEXOS Anexo A: Roteiro de Entrevista do Perfil da Força de Trabalho da ANS Anexo B: Instrumento para Estruturar os Dados Coletados sobre as Competências Técnicas, Comportamentais, Gerais e Específicas da Força de Trabalho das Diretorias Finalísticas
17 16 INTRODUÇÃO Este trabalho é um esforço de fazermos uma discussão sobre a organização dos processos de trabalho dos agentes reguladores que vêm ocorrendo num contexto de intensos debates acerca da relação Estado x Mercado, pautadas principalmente pelas propostas de revisão das funções do Estado e de medidas reformuladoras da administração pública. Nosso objetivo é promover uma reflexão sobre o processo de trabalho, no campo da regulação, em saúde suplementar à luz das novas tendências do mundo do trabalho. A partir daí, pensar estratégias de gestão para a formação dos profissionais e para a certificação dos conhecimentos por eles adquiridos e produzidos. Assim, nos propomos a apresentar um debate teórico sobre o processo de formação de recursos humanos para a área de regulação em saúde suplementar a perspectiva das competências e conhecimentos necessários para a realização das atividades do trabalho real. No capítulo I, analisamos o contexto em que foram criadas as Agências Reguladoras dentro da proposta de reforma do Estado do governo dos anos 90, a proposta do governo atual e os problemas no campo da gestão de recursos humanos. Discutimos também o modelo do sistema de saúde brasileiro, a implantação da Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS e as demandas que estão colocadas na agenda de discussão para a regulação da assistência à saúde suplementar. Apresentamos, no capítulo II, o objetivo geral do estudo, os aspectos metodológicos do trabalho e os eixos de análise que orientaram a pesquisa de campo. Abordamos, no capítulo III, a importância estratégica de Recursos Humanos e da gestão de conhecimento no desenvolvimento do projeto institucional da ANS. Buscamos, no capítulo IV, mapear o perfil da força de trabalho, refletindo sobre a estrutura organizacional da ANS e sua política de recursos humanos.
18 17 No capítulo V, a experiência empírica é analisada na perspectiva das relações das pessoas com o trabalho real, sendo objeto de análise os conhecimentos e as competências técnicas e comportamentais necessárias à realização das atividades. Finalmente, o capítulo VI fecha o estudo, colocando as conclusões que resultaram do trabalho, apontando questões estratégicas na perspectiva da construção de diretrizes para elaboração de um processo de formação de recursos humanos em saúde suplementar.
19 18 CAPÍTULO I - O CONTEXTO DA PESQUISA Considerando como foco deste estudo o papel da Agência Nacional de Saúde Suplementar e uma política de gestão adequada para o seu quadro de pessoal, buscamos neste primeiro capítulo analisar o contexto em que se inserem as Agências Reguladoras a partir do modelo de Estado proposto pelo governo federal nos anos 90, chegando ao modelo vigente e resgatar as políticas de saúde que orientaram a construção do modelo da ANS. 1 A Reforma do Estado Nos últimos 20 anos, o mundo vem debatendo sobre que papel o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia. No Brasil, o tema adquire relevância nos anos 90, apesar da crise do Estado já se tornar clara desde a segunda metade dos anos 80. O documento (Brasil, 1995:15) que contém o Plano Diretor da Reforma do Estado proposta pelo governo à época, caracteriza a crise do Estado e propõe a redefinição do papel deste, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento, tendendo à diminuição dos custos, do tamanho do Estado e de suas funções, para que o mercado e a sociedade retomem atividades por ele desempenhadas. O modelo institucional proposto pelo documento do governo federal para o Estado teria as seguintes características: haveria um núcleo estratégico de administração, centralizado, encarregado da formulação de políticas, cabendo a implementação das políticas públicas às agências autônomas (agências reguladoras e executivas) ou às entidades da sociedade através de concessões, permissões, terceirizações, organizações sociais, em função da exigência ou não da presença do Estado na realização da atividade; já as funções de produção de bens e serviços para o mercado (exploração direta de atividade econômica) deveriam ser objeto de privatização. O documento chama a atenção para o fato de que a implantação de políticas públicas exige autoridade estatal para intervenção no ordenamento econômico, visando ao bom
20 19 funcionamento do mercado de modo que sejam atendidos os princípios contidos no artigo 170 da Constituição da República, dando ênfase na defesa da concorrência e a proteção do consumidor. Portanto, o Estado pode intervir no domínio econômico para implementação de políticas atuando através da administração centralizada ou entidades da administração indireta. Segundo CUNHA (2003:82), são entes administrativos autônomos as autarquias especiais criadas por lei, com personalidade jurídica de Direito Público, patrimônio e receita próprios para exercer atividades próprias da Administração e, acima de tudo, com as prerrogativas estatais típicas, em função da supremacia do interesse geral (interesse público primário atribuído pela sociedade ao Estado) sobre o interesse particular. A natureza de autarquia especial conferida à concepção moderna de autarquia é ser dotada sob a forma de agências autônomas, que são as agências executivas e, pois, as agências reguladoras, que não terão o papel de prestar serviços, mas o de orientar e fiscalizar o particular na sua execução. Nesse contexto, é que se inserem as Agências Reguladoras, que foram criadas como autarquias em regime especial, caracterizada por independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo, estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira. Outra questão que se coloca no debate da Reforma do Estado - Plano Diretor (Brasil, 1995:40) foi à construção de novos desenhos institucionais de políticas, por meio de uma reforma administrativa, cujo objetivo principal era a definição de tetos precisos para a remuneração dos servidores ativos e inativos. Por outro lado, propunha-se a flexibilização da estabilidade e a permissão de regimes jurídicos diferenciados, em busca de uma administração gerencial. Propunha-se também a reforma da previdência que apresentava alterações no sistema de aposentadorias que passavam a ocorrer mais tarde e que eram proporcionais ao tempo de contribuição do servidor. Era questionada pelo governo federal também a legislação trabalhista para o setor público no que diz respeito ao concurso, regime jurídico único, perfil dos servidores, carreiras públicas e remuneração que se mostrava insatisfatória tanto ao mercado interno como acompanhar os valores salariais pagos no mercado privado. O documento continha também uma avaliação da administração pública no Brasil marcada pela cultura burocrática e regida pelo princípio do mérito profissional.
21 20 A administração pública burocrática surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. O Estado volta-se para si mesmo e, ao longo do tempo, acaba perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A característica fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle de abusos, tornando-se incapaz de voltar-se para o serviço aos cidadãos, vistos como clientes. O Estado limita-se a manter a ordem e administrar a justiça, garantindo os contratos e a propriedade. Esse modelo tem como princípios orientadores do seu desenvolvimento: a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal. O governo com base nesse diagnóstico propunha um modelo onde predominassem os valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos, a administração gerencial, cujos princípios são fundamentados em: confiança, descentralização de funções, incentivos à criatividade e orientação para o cliente, do controle por resultados, e da competição administrativa. A diferença fundamental da administração pública gerencial está na forma de controle que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados e não, na rigorosa profissionalização da administração, isso que constitui um avanço em relação ao modelo da administração pública burocrática. Para a reforma do aparelho do Estado, na esfera institucional-legal, foram propostas duas emendas 1 de reforma administrativa: a primeira cobre o capítulo da administração pública. Suas principais mudanças são: O fim da obrigatoriedade do Regime Jurídico Único, permitindo-se à volta de contratação de serviços celetistas; A exigência de processo seletivo público para a administração de celetistas e a manutenção do concurso público para admissão de servidores estatutários; 1 Fonte: Brasil, Presidência da República, Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995: 62-4)
22 21 A flexibilização da estabilidade dos servidores estatutários, permitindo-se a demissão, além de por falta grave, também por insuficiência de desempenho e por excesso de quadros; Nos dois últimos casos o servidor terá direito a uma indenização; No caso de insuficiência de desempenho, que tem por objetivo levar o servidor a valorizar o seu cargo e permitir ao administrador público cobrar trabalho, o funcionário só poderá ser demitido depois de devidamente avaliado e terá sempre direito a processo administrativo específico com ampla defesa; No caso de exoneração por excesso de Quadros, a exoneração deverá obedecer a critérios gerais estabelecidos em lei complementar, e os cargos correspondentes serão automaticamente extintos, não podendo ser recriados em um prazo de 4 anos; Possibilidade de se colocar servidores em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço como alternativa à exoneração por excesso de Quadros; Permissão de contratação de estrangeiros para o serviço público, sempre através de concurso ou processo seletivo público, desde que lei específica o autorize; Limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor equivalente percebido na ativa; Facilidade de transferência de pessoal e de encargos entre pessoas políticas da Federação, a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios mediante assinatura de convênios; Eliminação da isonomia como direito subjetivo, embora mantenha, implicitamente, o princípio, que é básico para qualquer boa administração. Já a segunda emenda institui: um tratamento equilibrado entre os três poderes nas prerrogativas relativas à organização administrativa; a fixação de vencimento dos servidores dos três poderes, excluídos os titulares de poder, através de projeto de lei. A iniciativa será sempre do poder respectivo, mas a aprovação passa a depender da sanção presidencial. O Congresso Nacional aprovou, em 4 de junho de 1998, a Emenda Constitucional 19, que altera as regras da gestão do serviço público nos seguintes aspectos: revisão das regras da estabilidade do servidor; novos limites e critérios para a fixação das remunerações; flexibilização do regime de admissão dos servidores; profissionalização da função pública e desenvolvimento de gestão, transparência e controle social.
23 22 Nesse contexto, aprova-se a Lei 9.986, de 18 de julho de que disciplina a gestão de recursos humanos nas Agências Reguladoras - hoje parcialmente suspensa, pois, em agosto de 2000, a Ação Direta de Inconstitucionalidade ADIN nº requereu o afastamento da eficácia de determinados preceitos dessa Lei, ao argüir a impossibilidade de haver empregos públicos nas agências reguladoras, com base no entendimento de que o exercício da função de fiscalização, inerente à atividade precípua do Estado, pressupõe prerrogativas não previstas na Consolidação das Leis do Trabalho. A concepção original das agências baseia-se em três princípios: o poder regulador definido em lei, materializado na sua capacidade de regular, controlar, fiscalizar e punir; autonomia administrativa, materializada no mandato dos seus dirigentes e flexibilidade dos instrumentos de gestão (estrutura organizacional, recursos humanos, sistema de compras e outros); e a autonomia financeira, materializada na arrecadação de taxas específicas (no caso da ANS, a Taxa de Saúde Suplementar). Assim, as Agências aparecem nesse cenário para regular atividades que, se antes eram realizadas pelo Estado, agora são transferidas para a iniciativa privada. Porém, a ANS - diferentemente das demais - surge para atuar num setor de livre mercado e cuja atividade nunca tinha sido realizada pelo Estado, que permanece responsável pela execução do núcleo duro das ações de saúde, e se propõe a regular um serviço de natureza suplementar. O modelo proposto pelo governo Fernando Henrique Cardoso apresenta alguns problemas para a viabilização das Agências, do ponto de vista da gestão dos recursos humanos. Dentre esses problemas, apontamos: a falta de unidade conceitual no que se refere ao papel das Agências Reguladoras no contexto do Estado Brasileiro; o conflito entre as ações de regulação e fiscalização que, no entender de alguns, é função típica de Estado e não cabe ao escopo de uma agência reguladora, na forma como foram concebidas. Esses problemas têm impactos na estruturação de um plano de carreiras único, dentre as quais destacam-se: convergência x divergência de objetivos; função de Estado x função técnica; mudanças no mundo do trabalho x o peso burocrático do Estado. No final do governo Fernando Henrique Cardoso, frente á dificuldade de viabilizar a proposta de reforma de Estado inicialmente concebida, o Ministério do Planejamento, numa
24 23 tentativa de resolver a questão dos contratos de trabalho das Agências, encaminhou nova proposta que cria não mais uma carreira única para as Agências, mas uma carreira específica de reguladores, com atribuições de fiscalização e regulamentação. Além disso, o novo modelo coloca um salário base menor e dá ênfase á gratificação de desempenho, aumentando, assim, o componente variável da remuneração. Porém, essa proposta também não se viabilizou, e o prazo para permanência dos quadros provisórios de pessoal foi prorrogado, para que as agências continuem regulando o mercado. A agenda sobre a discussão da viabilidade das Agências e a gestão de seu quadro de pessoal continua no governo Luís Inácio Lula da Silva, que elaborou, conforme a Lei 9.986, de 18 de julho de 2000 (dispõe sobre a gestão de recursos humanos das Agências Reguladoras), um Projeto de Lei que sugeria mudanças, dentre as quais a principal se referia a alteração das relações de trabalho. A proposta atual é que as relações de trabalho sejam regidas pelo Regime Jurídico Único, ou seja, cargos públicos em vez da criação dos empregos públicos regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho. O Projeto de Lei foi analisado pelo Ministro-Chefe da Casa Civil José Dirceu e aprovado pelo Senado e foi sancionado pelo Presidente da República Luís Inácio Lula da Silva por intermédio da Medida Provisória 155, de 23 de dezembro de A definição dessa nova política possibilita a criação de carreiras e a organização de cargos efetivos para as Agências Reguladoras. Outra questão que se coloca no cenário atual foi à aprovação da Reforma da Previdência, que altera regras de acesso aos benefícios previdenciários dos servidores públicos e tem como um dos objetivos fazer com que os trabalhadores do setor público recebam benefícios equivalentes ao seu esforço contributivo, como já ocorre no Instituto Nacional de Seguridade Social - INSS. A reforma, segundo o ministro da Previdência Social Ricardo Berzoini, contribui para alterar o descompasso que existe entre arrecadações e despesas com o sistema de previdência que tem prejudicado a ação do Estado no combate à desigualdade social e econômica no Brasil. (AgPrev Agência de Notícias da Previdência Social).