5G e Política Externa - Bonifácio
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A questão do 5G é um exemplo de como os equívocos da política externa do governo do presidente Jair Bolsonaro têm prejudicado o Brasil. Embora já seja uma realidade em vários países, a implantação do 5G no Brasil tem enfrentado uma verdadeira corrida de obstáculos que está atrasando desnecessariamente a disponibilidade desta importante tecnologia, hoje no centro de uma série de inovações com grande impacto em todos em setores de atividade abrangendo agricultura, indústria, comércio e serviços.
Depois de quase três anos de indefinições, finalmente as regras para o leilão do 5G foram definidas na penúltima semana de setembro e o leilão das frequências de rádio pelas quais deverão transitar os pacotes de dados utilizando essa nova tecnologia deverá ser realizado no dia 4 de novembro. Segundo o ministro das Comunicações, se todos os prazos forem cumpridos, a tecnologia 5G estará disponível em todas as capitais do País até julho de 2022. Termina assim uma longa disputa em que a questão central era a exclusão ou não da chinesa Huawei da lista de fornecedores de equipamentos para a rede 5G no Brasil.
Nos últimos dois anos, o Brasil sofreu forte pressão dos Estados Unidos para excluir a empresa chinesa de sua rede 5G. A pressão dos EUA gerou divisões dentro do próprio governo brasileiro. De um lado, a chamada ala ideológica, liderada pelos assessores mais próximos do presidente Bolsonaro, defendeu a exclusão total da empresa chinesa Huawei da lista de fornecedores de equipamentos. De outro lado, a ala mais pragmática, que inclui o Vice-Presidente da República, General Hamilton Mourão – que preside pelo lado brasileiro a COSBAN (Comissão Sino-Brasileira de Alto Nível de Concertação e Cooperação) – a Ministra da Agricultura, Teresa Cristina, e outros ministros ligados à área econômica e de infraestrutura, opuseram-se à exclusão da empresa chinesa, principalmente por temerem que tal decisão pudesse comprometer as boas relações econômicas entre Brasil e China, causando sérios prejuízos, principalmente, ao agronegócio brasileiro.
Esse cabo de guerra durou mais de dois anos, levando o governo a adiar a decisão final sobre o assunto mais de uma vez. As pressões contrárias à exclusão da Huawei vieram, além do setor do agronegócio, que temia que suas exportações para a China fossem prejudicadas pela eventual exclusão da empresa chinesa, também das operadoras de telefonia móvel. Para elas, a saída da Huawei representaria um aumento significativo de custos, já que as redes 3G e 4G funcionam com equipamentos daquela empresa e precisariam ser substituídos.
A participação de equipamentos da Huawei na rede da operadora brasileira chega a 45% em alguns casos, e as operadoras não queriam ser obrigadas a trocar de equipamento ou a comprar equipamentos mais caros e menos potentes. Para elas, a solução da Huawei é muito mais vantajosa. Algumas empresas consideraram ir à Justiça caso fossem proibidas de comprar equipamentos da empresa chinesa.
No final do governo Trump, as pressões dos EUA para que o Brasil excluísse a fornecedora chinesa se intensificaram. Em novembro de 2020, o governo brasileiro anunciou sua adesão à iniciativa "Rede Limpa", lançada por Donald Trump. O programa é uma iniciativa diplomática dos EUA para convencer seus aliados a banir os provedores chineses de suas redes de telecomunicações. À época, a adesão do Brasil foi uma importante vitória dos Estados Unidos, já que o Brasil era o primeiro país da América Latina a aderir à iniciativa.
Mas a derrota de Trump nas eleições americanas, a pressão das empresas de telefonia móvel com investimentos no Brasil e dos empresários do agronegócio brasileiro somados à pandemia de Covid-19 levaram o governo brasileiro a reconsiderar sua posição sobre o assunto. A crescente dependência do Brasil em relação à China para importar os suprimentos necessários para a produção das vacinas contra a Covid-19 foram importantes para que as coisas mudassem de direção nos últimos meses. Para agilizar a importação de suprimentos de vacinas, o governo considerou mais prudente adotar uma posição menos restritiva em relação à participação da Huawei na rede 5G brasileira.
A solução encontrada foi exigir que as empresas vencedoras do leilão de frequências 5G construam uma rede privada para o governo federal, que deverá excluir os equipamentos da Huawei. Ao defender a criação de uma rede privada para uso exclusivo da administração pública, o governo brasileiro esperava resolver o problema. O cálculo do governo era de que a solução proposta poderia agradar aos Estados Unidos sem desagradar a China, pois não haverá restrições ao fornecimento de equipamentos Huawei para redes 5G comerciais.
Em junho de 2021, já no governo Biden, uma missão brasileira chefiada pelo Ministro das Comunicações foi aos Estados Unidos justamente para conhecer o funcionamento das redes privadas de telecomunicações, que operam em diferentes órgãos governamentais do país, mas ao chegar lá ouviu das autoridades norte-americanas que o modelo proposto pelo governo brasileiro não satisfazia o governo Biden, que continuou a insistir na proibição total da Huawei em todo o 5G brasileiro.
Como informaram os integrantes da delegação brasileira à imprensa, as diversas organizações visitadas nos Estados Unidos argumentaram que o problema vai além da mera segurança das comunicações internas do governo federal. Os americanos afirmam que as empresas chinesas também representam uma ameaça às redes comerciais, já que o 5G tem potencial para aumentar a conectividade atual em uma ampla gama de setores.
Apesar da divergência dos Estados Unidos, o governo brasileiro manteve a proposta de criação de uma rede privada de uso exclusivo do governo, como forma de contornar o impasse. Isso se deveu ao desejo do governo brasileiro de viabilizar a implantação da rede 5G no Brasil antes das eleições presidenciais de outubro de 2022 e também de não gerar novos conflitos com seu principal parceiro comercial, a China.
O governo dos Estados Unidos, porém, não mostrou que pretenda aliviar a pressão sobre o Brasil. Segundo a imprensa, os americanos afirmam que a participação de fornecedores chineses nas redes 5G de países aliados pode levar a uma revisão dos investimentos ou à interrupção da cooperação em áreas sensíveis como defesa e inteligência.
No início de julho passado, o chefe da CIA William J. Burns esteve no Brasil. Segundo notícia a imprensa, embora tanto o governo brasileiro quanto a agência de inteligência americana tenham tratado a pauta como secreta, declarações de Bolsonaro e do diretor-geral da Abin (Agência Brasileira de Inteligência), sugeriram que a influência da China estava entre os temas das conversas
Todo o imbróglio criado em torno do 5G brasileiro reflete o dilema que o governo Bolsonaro enfrenta em sua política externa quanto à sua posição no conflito entre Estados Unidos e China.
Na verdade, esse dilema só existe porque a política externa do governo do presidente Jair Bolsonaro se afastou da tradição histórica de independência para adotar uma política de alinhamento automático com os Estados Unidos, o que está obrigando o país a fazer essas contorções políticas no caso do 5G. Do contrário, bastaria ao governo brasileiro deixar claro aos Estados Unidos que não sacrificaria os interesses do país para se envolverem um conflito que não lhe diz respeito.
Embora a política externa brasileira sempre tenha valorizado as relações hemisféricas com Estados Unidos, caracterizou-se, sobretudo com os chanceleres Afonso Arinos de Melo Franco e San Tiago Dantas, no início da década de 1960, por uma posição independente e sem alinhamento automático a nenhum grande poder. No final da década de 1970, em pleno regime militar, quando os Estados Unidos tomaram a decisão de suspender o fornecimento de urânio enriquecido às novas usinas nucleares que o Brasil pretendia construir, o governo do presidente Ernesto Geisel rompeu o acordo de cooperação nuclear firmado com os Estados Unidos, em 1955, e, em 1978, assinou um novo acordo com a Alemanha para a construção de seis usinas nucleares no país. Em 1974, o mesmo governo do general Ernesto Geisel restabeleceu relações diplomáticas com a China quando os laços comerciais entre os dois países eram praticamente inexistentes e a China não era sombra do poder econômico que é hoje. Um ano depois, em 1975, o Brasil reconheceu a independência de Angola e Moçambique e seus novos governos socialistas.
A inexistência de aliados incondicionais e a busca de novos polos de interação foram duas características importantes da política externa brasileira durante a maior parte do século XX. Mesmo a relação especial com os Estados Unidos sempre foi ditada, desde os tempos do Barão do Rio Branco, pelos interesses estratégicos do Brasil, frente às desconfianças que o país alimentava em relação às pretensões territoriais das potências europeias em nosso entorno. E foi graças a essa equidistância com as grandes potências que o Brasil ganhou respeito internacional e grande capacidade de mediar conflitos, principalmente na América Latina, já que o país sempre foi visto como parte da solução e nunca como um problema.
O Brasil sempre soube compensar sua falta de hard power – militar e econômico – com o soft power, derivado justamente dessa grande capacidade de mediação e diálogo. Isso não só contribuiu para o aumento do prestígio internacional do Brasil, mas também trouxe benefícios concretos.
A ascensão de Bolsonaro ao poder, em 2018, marcou uma mudança radical nesta direção de independência e mediação na política externa brasileira. A proposta de política externa do governo Bolsonaro era estabelecer um alinhamento automático com os Estados Unidos, ditado pelos interesses norte-americanos. No entanto, o que aconteceu, de fato, foi apenas o fortalecimento dos laços pessoais entre Bolsonaro e Trump, já que o "establishment" americano e, acima de tudo, o Partido Democrata sempre viram Bolsonaro com muitas reservas, considerando-o um populista de direita, como Trump e outros líderes de extrema direita no mundo.
Esta posição de alinhamento automático entre o governo Bolsonaro e o governo Trump, afinal, não trouxe ganhos para o Brasil; pelo contrário, teve apenas consequências negativas.
Esse alinhamento incondicional com o presidente dos Estados Unidos também alienou o Brasil de seus aliados tradicionais na Europa e na América Latina. Ao adotar o mesmo discurso negacionista de Trump sobre a questão climática e a gravidade da pandemia da Covid-19, Bolsonaro se tornou alvo de críticas dos principais líderes europeus. Muitos países anunciaram restrições à importação de produtos agrícolas brasileiros, único setor de atividade que vem apresentando desempenho positivo neste momento de crise e que responde por parte significativa do saldo positivo da balança comercial brasileira.
E tudo isso à toa, já que a submissão do presidente brasileiro e de seu chanceler a Trump não resultou em nenhum ganho real para o Brasil, além de uma vaga promessa de apoiar o país em sua reivindicação de adesão à OCDE. Ao contrário, o presidente dos Estados Unidos adotou uma série de medidas protecionistas em relação ao Brasil. No caso do etanol, por exemplo, o Brasil fez concessões aos Estados Unidos, em detrimento dos produtores brasileiros, apenas para ajudar Trump a ganhar votos em estados americanos que produzem etanol a partir do milho.
Por outro lado, no plano econômico, a dependência do Brasil em relação à China é cada vez mais acentuada, obrigando o governo brasileiro, independentemente de questões ideológicas, a manter relações as mais cordiais possíveis com aquele país.
Ao contrário dos Estados Unidos, onde parte do empresariado apoiou o governo Trump em seus ataques à China, visto que veem as empresas chinesas como concorrentes nos mercados americano e global, principalmente no setor de alta tecnologia, no Brasil, devido ao alto grau de complementaridade entre as duas economias em inúmeras áreas, essa contradição não existe.
As empresas brasileiras, nomeadamente no setor do agronegócio, mas não apenas nele, querem que o país mantenha boas relações com a China, que vai se mostrando um mercado importante, inclusive para o segmento de serviços. A presença brasileira na China é uma realidade. É muito difícil encontrar alguma grande cidade da China atualmente, sobretudo na costa leste, mais industrializada, onde não haja brasileiros fazendo negócios. Engana-se quem imagina que os negócios entre Brasil e China se resumem hoje à exportação de minério de ferro, soja e carne. Até clínicas dentárias brasileiras já operam na China. Este foi um fator decisivo que levou o governo Bolsonaro a se livrar dos extremismos ideológicos na questão 5G, vendo-se inclusive na contingência de retirar do governo os ministros com as posições anti-China mais radicais, como o ex-ministro das Relações Exteriores, Ernesto Araújo e o ex-ministro da Educação, Abraham Weintraub.
Em outras palavras, as boas relações com o setor empresarial brasileiro são uma vantagem estratégica importante para a China, limitando severamente a capacidade do governo de adotar políticas que sejam prejudiciais aos interesses chineses no Brasil e aos interesses brasileiros na China.
A derrota de Trump nas eleições americanas de 2020 e a eleição de Joe Biden também contribuíram para o resultado sobre a questão da participação da Huawei no 5G do Brasil. Se, por um lado, a posição do novo presidente dos Estados Unidos em relação à China não mudou substancialmente em relação à posição de seu antecessor, o mesmo não se pode dizer em relação ao Brasil. A posição do novo governo dos Estados Unidos, embora no caso do 5G tenha mantido a mesma de Trump, ou seja, continuar pressionando o Brasil para excluir a Huawei do 5G brasileiro, passou por mudanças importantes, principalmente no que diz respeito ao tema do meio ambiente. Isso provavelmente ajudou o governo brasileiro, pesando os ganhos e perdas em relação à exclusão ou não da Huawei do 5G brasileiro, a rejeitar as demandas dos EUA.
A mudança de postura do governo brasileiro e do presidente Bolsonaro em relação à China ficou ainda mais evidente na reunião virtual da cúpula do BRICS, realizada em 9 de setembro de 2021, quando o presidente brasileiro não só adotou um tom conciliador no trato com a China, como elogiou o parceiro, afirmando que o país foi fundamental para o manejo da pandemia da Covid-19 no Brasil, principalmente para a produção de insumos para vacinas. O governo aposta que a demanda chinesa por produtos minerais e agrícolas exportados pelo Brasil proporcionará um suporte mínimo à atividade econômica neste e no próximo ano, compensando ao menos parcialmente os efeitos negativos da pandemia e das incertezas políticas e fiscais em 2022.