http://dx.doi.org/10.1590/S0101-73302011000100002
Avaliação da educação superior no segundo governo Lula: "provão II" ou a reedição de velhas práticas?*
Com a Reforma do Estado, intensificaram-se os processos de privatização de empresas estatais. As políticas sociais organizaram-se em torno de três eixos: privatização, descentralização e focalização. Nesse contexto, a educação superior foi considerada como sujeita à "privatização". Entendia-se que a iniciativa privada poderia realizar a educação neste nível com muito maior eficiência e eficácia. A educação – um direito social – passava a ser tratada como mercadoria, o que facilitou a criação de um quase-mercado.1
Apesar da previsão da avaliação in loco por especialistas,2 o "Provão" foi o instrumento de avaliação por excelência, tanto pela ênfase que lhe foi dada pelo Ministério da Educação, como por sua repercussão na imprensa, bem como pelo uso mercadológico dos resultados por parte das instituições de educação superior privadas. No espírito da Reforma do Estado, a principal característica do "Provão" era a emissão de conceitos simplificados: uma escala de 5 níveis (de "E" a "A"), que permitia estimular a concorrência entre as instituições de educação superior.3 O "Provão" era concebido no sentido de dupla regulação do sistema: pelo Ministério e pelo mercado consumidor de educação. As instituições que não obtivessem bons resultados nos exames seriam fechadas pelo Ministério, ou pela "mão invisível do mercado".
O processo de implantação do SINAES foi marcado por contradições, por exemplo: alguns documentos oficiais adotam explicitamente a visão emancipatória4 da avaliação e outros, a regulatória.5 No último ano de governo, com um tom conciliatório entre os diversos documentos, promulgou-se ato normativo denominado pelo Ministério como Decreto "Ponte",6 porque articulava os procedimentos de Supervisão, Regulação e Avaliação. Destaca-se, no Decreto, o resgate da ideia da CEA do ciclo avaliativo, a definição da função de regulação e, contrariando a visão da CEA, excluiu-se a centralidade da autoavaliação institucional (Rothen & Barreyro, 2009).
Até 2009, os resultados do ENADE tiveram dois tipos de conceitos distribuídos em uma escala de cinco níveis: o primeiro, utilizado desde a sua primeira edição em 2004, é o Conceito ENADE obtido a partir do resultado dos alunos. A partir de 2005, dando início à criação de índices pelo Ministério da Educação, passou-se a atribuir um segundo conceito: o Indicador de Diferença entre os Desempenhos Observado e Esperado (IDD). Para a obtenção do conceito do IDD, é primeiro calculado o índice IDD. Para tanto, separa os cursos nos quais os resultados dos ingressantes são semelhantes e calcula a evolução dos concluintes em relação aos seus ingressantes, isto é, os cursos nos quais os ingressantes têm bom desempenho são comparados entre si; os que têm desempenho médio são comparados entre si, e assim sucessivamente. Depois de calculado o índice, eles são agrupados em uma escala de cinco conceitos.7
expansão do sistema federal de ensino, com a criação de novas universidades e de novos campi universitários;
implantação do polêmico Programa Universidade para Todos (PROUNI);8
Um dos problemas herdados que se agravou foi o represamento de processos de avaliação, visando o reconhecimento de cursos e o credenciamento de instituições. Sucederam-se fatos que exigiram medidas legais: primeiro, foi o relativo à legalidade das taxas cobradas das ies; depois, o veto do Tribunal de Contas da União para o pagamento de professores com dedicação exclusiva para a realização das visitas; e, finalmente, a própria morosidade do ciclo do SINAES. Diversas portarias foram editadas, reconhecendo provisoriamente os cursos para emissão de diplomas aos formandos.9
Em relação à educação básica, um dos principais ícones é o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) que irá sintetizar as ações do Ministério da Educação. Ele é um índice que relaciona o desempenho dos estudantes em exames padronizados (Prova Brasil/SAEB) e a taxa média de aprovação. Dentro de uma concepção empresarial de metas a serem alcançadas, foi elaborada uma escala e estabeleceu-se como objetivo para o ano de 2002 atingir o IDEB 6, o qual, segundo o discurso governamental, seria comparável ao obtido pelos países desenvolvidos.10 A criação desse índice, no discurso oficial, tem como objetivo monitorar a evolução da educação brasileira (Fernandes, 2007).
Com os dois primeiros resultados do IDEB (o retroativo a 2005 e o de 2007), o Ministério da Educação fez campanha publicitária apontando que a evolução de 2005 a 2007 já seria maior do que a esperada. Verifica-se aqui a implantação, no Ministério, da tendência economicista11 de utilização de índices para estabelecer contato com a sociedade, pela mídia.
Em relação à educação superior, o PDE prevê ações relacionadas à formação de professores, à lei de inovação, ao acesso e à avaliação da educação superior. Con­cretamente, as principais políticas para a educação superior durante o segundo governo Lula estão orientadas à ampliação e democratização do acesso, continuando a tendência já iniciada no primeiro governo com a implantação do PROUNI e a ampliação de vagas públicas. No segundo governo, essa expansão é concretizada pelo Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federas (REUNI) – com todas as suas ressalvas12 –, pela criação dos Institutos de Tecnologia e pelo fomento à educação a distância. Destacam-se, ainda, gestões para a aprovação de lei sobre reserva de vagas em instituições públicas. Ressalte-se, aqui, que a proposta de Reforma Universitária deixou de ser prioridade da agenda governamental.
Entre outras consequências, foram criados novos requisitos para abertura de cursos de Direito e novo instrumento para tal fim,13 o que retirou a padronização dos Instrumentos de Avaliação Externa de Cursos para autorização de novos cursos, dando-se início a um processo de diversificação dos instrumentos.14
Continuando com a tendência quantitativista, O MEC criou, em agosto de 2008,15 o Conceito Preliminar de Cursos (CPC). Segundo a Nota Técnica elaborada pelo INEP (2009a), o novo indicador sintetiza a avaliação do produto (ENADE) e de insumos que têm influência na qualidade do curso. Em uma primeira vista, busca-se superar a visão de que apenas uma prova consegue avaliar os cursos de graduação e que seria necessário conciliá-la com a avaliação dos insumos institucionais.
Na Nota Técnica divulgada conjuntamente com os resultados do ENADE de 2007,16 apresenta-se a compreensão de que os insumos que teriam maior impacto sobre a qualidade dos cursos são aqueles que têm maior influência no resultado do ENADE. Relata-se que, a partir dessa tese, teriam sido feitas várias análises, chegando-se à conclusão de que os principais insumos são: equipamentos disponíveis para as aulas, organização dos planos de ensino, qualificação docente e dedicação ao curso. Definidos os insumos básicos, o INEP passou a analisar a influência de cada um nos resultados do ENADE. Segundo a Nota Técnica:
A criação dos conceitos tem consequências tanto na implantação do SINAES, como na regulação. Os cursos que obtiverem conceito preliminar igual ou superior a 3 "não precisam cumprir com a avaliação in loco".17 Segundo informação do Portal MEC (2008b), com a utilização do CPC, de 3 mil visitas previstas por ano apenas seriam realizadas 1800. Com a medida, o Ministério parece visar diminuir o número de cursos a receberem avaliação externa in loco e, assim, aligeirar o processo de reconhecimento de cursos, perdendo espaço a avaliação formativa e o rigor regulatório. Assim, em vez da melhoria da qualidade, o foco passa a ser apenas, nas palavras do ex-presidente do INEP,18 "a identificação de cursos que não atendem a um nível mínimo de qualidade" (Fernandes et. al., 2009, p. 5). O que é necessário, mas não suficiente na concepção do SINAES.
Um mês depois, em setembro de 2008,19 foi criado o Índice Geral de Cursos (IGC). Para compor este índice são consideradas as médias ponderadas dos CPC e as médias ponderadas das notas emitidas pela capes ao avaliar os programas de pós-graduação das ies. Usar a média dos resultados das avaliações dos cursos comporta sérias dúvidas quanto a sua consistência técnica: comparabilidade das provas, avaliação de insumos, tendo como base a opinião do corpo discente e o fato de que cada CPC permite comparações entre os CPC do mesmo curso e do mesmo ano de aplicação do ENADE, mas não entre diferentes cursos de uma mesma instituição. Além do mais, aponta para uma concepção equivocada de que uma ies resume-se à soma dos seus cursos.
Após a volta à utilização de ranques e comparações entre instituições, baseados fundamentalmente no resultado da prova, é anunciado no site do INEP que o ENADE iria sofrer mais uma transformação: deixaria de ser amostral para ser universal, como ocorria com o "Provão" (Portal INEP, 2008). Com essa mudança, se atenderia à exigência da USP para participar do ENADE.20 Devido à relevância social/acadêmica desta Universidade, sua participação daria maior legitimidade ao exame. Contudo, isso não chegou a acontecer e a USP decidiu novamente não participar do ENADE, em 2009.
* O texto é uma versão revisada, ampliada e atualizada da comunicação com o mesmo título apresentada na 32ª Reunião Anual da anped. É um produto da pesquisa "Avaliação da educação superior: concepções e atores", desenvolvida com apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP).
1. Sobre o conceito de quase-mercado, ver Souza e Oliveira (2003).
2. Sobre as avaliações in loco no governo FHC, ver Meneghel e Bertolin (2003).
3. Sobre as críticas aos exames de larga escala, ver Verhine, Dantas e Soares (2006).
4. Ver o documento: Diretrizes para a avaliação das Instituições de Educação Superior (Brasil, 2004b).
5. Ver o documento: Avaliação externa de instituições de educação superior: diretrizes e instrumento (Brasil, 2005).
6. Decreto n. 5.773/2006.
7. Sobre o cálculo do IDD, ver INEP (2009c).
8. Acerca do PROUNI, consultar Catani, Hey e Gilioli (2006).
9. Sobre as Portarias, ver Ribeiro (2008).
10. Segundo Nota Técnica divulgada pelo INEP (2009b, p. 4), "Essa comparação internacional foi possível devido a uma técnica de compatibilização entre a distribuição das proficiências observadas no pisa (Programme for Internacional Student Assessment) e no SAEB".
11. Sobre o enfoque cientificista e o viés economicista de algumas políticas educacionais, ver Coraggio (1997).
12. Sobre as críticas ao reuni, ver andes (2007).
13. Portaria MEC n. 927/2007.
14. Foram criados vários novos instrumentos para autorização ou renovação de reconhecimento, para cursos tecnológicos, licenciaturas, educação a distância, entre outros.
15. Portaria Normativa n. 4/2008.
16. A Nota Técnica divulgada conjuntamente com os resultados do ENADE de 2008 não apresenta o raciocínio utilizado para a definição dos insumos que seriam considerados no cálculo do CPC.
17. Os processos de renovação de reconhecimento dos cursos que obtiverem Conceito 5 seriam atualizados por Portaria. Os que obtiverem 4 ou 3 podem pedir avaliação in loco para mudar seu conceito (Portaria Normativa n. 4/2008; art. 2º,§ 3° e §4°).
18. Em dezembro de 2009, Reynaldo Fernandes, que tinha elaborado os índices CPC e IGC, saiu da presidência do INEP.
19. Portaria Normativa n. 12/2008.
20. A USP, por pertencer ao sistema estadual paulista, não é obrigada a realizar o Exame. Sobre a participação da USP, ver entrevista da sua ex-reitora Suely Vilela ao jornal O Estado de S. Paulo (2009).
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