Art. 149 - Constituição Federal - Constituição e Código Tributário Comentados - Ed. 2020
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo. * Vide comentários de cada autor sobre o institutodestacado. * Vide comentários ao art. 195, II, sobre contribuiçõesou contribuições especiais. * Vide comentários ao art. 195, III, sobre receitade concursos de prognósticos.
Leonardo de Menezes Curty
▪ Jurisprudência do STF: ADI 2556 ; RE 138.284/CE .
▪ Pareceres da PGFN :Parecer PGFN/CAT/Nº 2.435/2010; Parecer PGFN/CAT/Nº 1.240/2011; Parecer PGFN/CRJ/Nº 1.983/2001; Parecer PGFN/CRJ/Nº 2136/2006.
▪ Comentário: O art. 149 da Constituição consagra o efetivo ingresso das contribuições ditas sociais, parafiscais ou especiais 191 no Sistema Tributário Nacional.
Até a Constituição de 1988, a divergência doutrinária e mesmo jurisprudencial em torno das espécies tributárias se limitava a considerar os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria, na redação do art. 5º. do Código Tributário Nacional ( CTN).
Com a Constituição, a recepção de exações como o Programa de Integracao Social ( PIS) de maneira expressa no art. 239, e mesmo o salário-educação no art. 212, § 5º, encaminhou os debates para considerar as contribuições especiais como espécies de tributos, na definição do art. 3º. daquele mesmo CTN.
A sistematização das espécies tributárias a partir do Texto Constitucional de 1988 foi consagrada no célebre voto do Ministro Carlos Veloso, do Supremo Tribunal Federal (STF), quando do julgamento do Recurso Extraordinário 138.284/CE , com ênfase especial à descrição das contribuições. Transcrevemos o trecho do voto do Ministro:
"As diversas espécies tributárias, determinadas pela hipótese de incidência ou pelo fato gerador da respectiva obrigação ( CTN, art. 4º), são as seguintes: a) os impostos ( C.F., arts. 145, I, 153, 154, 155 e 156); b) as taxas ( C.F., art. 145, II); c) as contribuições, que podem ser assim classificadas: c.l. de melhoria ( C.F., art. 145, III); c.2. parafiscais ( C.F., art. 149), que são: c.2.1. sociais, c.2.1.1. de seguridade social ( C.F., art. 195, I, II, III), C.2.1.2. outras de seguridade social ( C.F., art. 195, parág. 4º), c.2.1.3. sociais gerais (o FGTS, o salário-educação, C.F., art. 212, parág. 5º, contribuições para o SESI, SENAI, SENAC, C.F., art. 240); c.3. especiais: c.3.1. de intervenção no domínio econômico ( C.F., art. 149) e c.3.2. corporativas ( C.F., art. 149). Constituem, ainda, espécie tributária: d) os empréstimos compulsórios ( C.F., art. 148)."
Não custa lembrar que a decisão data dos idos de 1992, e de lá pra cá algumas coisas mudaram em torno da análise do tema "contribuições". Entretanto, a espinha dorsal da classificação estatuída pelo Ministro e acompanhada pelo Colegiado manteve-se praticamente inalterada. Essa evolução é bem noticiada no Parecer PGFN/CAT nº 2.435/2010:
"42. Essa tese prosperou e, até hoje, vem sendo utilizada como paradigma para a compreensão da matéria. Todavia, sua essência vem sendo modificada, como dá conta a jurisprudência recente do próprio Supremo.
'(…) As contribuições do art. 149, CF contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias profissionais ou econômicas posto estarem sujeitas à lei complementar do art. 146, III, CF, isso não quer dizer que deverão ser instituídas por lei complementar. A contribuição social do art. 195, § 4º, CF, decorrente de "outras fontes", é que, para a sua instituição, será observada a técnica da competência residual da União: CF, art. 154, I, ex vi do disposto no art. 195, § 4º. A contribuição não é imposto. Por isso, não se exige que alei complementar defina a sua hipótese de incidência, a base imponível e contribuintes: CF, art. 146, III, a. Precedentes: RE 138.284/CE , Ministro Carlos Velloso, RTJ 143/313; RE 146.733/SP , Ministro Moreira Alves, RTJ 143/684. III (…)' ( AI 518082 ED/SC. STF. 2ª Turma. Relator Ministro Carlos Velloso. D.J. 17/06/2005.)
43. A diferença em relação à exegese anterior é que, em lugar de três subespécies de contribuições sociais, elas foram divididas em apenas dois grupos: as de seguridade social (art. 195, da CF) e outras sociais (ou sociais gerais) (art. 149, da CF)."
Dessarte, com base nesses preceitos, cumpre-nos neste trecho da obra analisar os principais aspectos relacionados às denominadas "contribuições sociais gerais".
Ao lado das contribuições sociais de seguridade social (cujos fatos geradores estão descritos no art. 195 da Constituição) e das contribuições sociais residuais (mencionadas pelo art. 195, § 4º. da Lei Maior) encontramos as chamadas "contribuições sociais gerais."
Sabemos que os elementos de diferenciação das cinco espécies tributárias (impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições especiais e empréstimos compulsórios) residem em dois momentos do fenômeno tributário: (i) a existência de alguma atividade estatal vinculada ao fato gerador da obrigação tributária e (ii) a destinação específica dos recursos arrecadados com as exações.
Para o primeiro aspecto – atividade estatal vinculada ao fato gerador – basta socorrermo-nos de exemplos para bem firmar a premissa apresentada. Assim, para a instituição de uma taxa se impõe um serviço público específico e divisível prestado ou posto à disposição do contribuinte ou o exercício regular do poder de polícia por parte do ente tributante, ou seja, há uma atividade estatal necessária. Já nos impostos, para o nascimento do dever de pagar tributo basta a prática do que a doutrina chama de critério material da hipótese de incidência, ou, de maneira mais simples, a prática do fato descrito em lei como bastante e suficiente para fazer surgir a obrigação. Neste último caso, não existe atividade estatal relacionada ao fato eleito pelo legislador, ao contrário do primeiro.
Para validar o segundo aspecto – diferenciação baseada na destinação dos recursos arrecadados – a doutrina e mesmo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal precisaram superar a redação do art. 4º. do Código Tributário Nacional ( CTN), segundo o qual "a natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la: (…) II – a destinação legal do produto da sua arrecadação".
Nesse contexto é que se inserem as contribuições do art. 149 da Constituição. Cuidam-se de tributos que não possuem uma atividade estatal vinculada ao fato gerador (salvo o que alguns autores chamam de "referibilidade"), mas que necessariamente precisam ter suas receitas vinculadas a alguma atividade estatal específica. Aliás, esse é o grande ponto que diferencia as contribuições especiais dos impostos como espécies tributárias distintas. Enquanto estes (impostos) não podem, salvo exceções constitucionais, ter a receita vinculada a órgão, fundo ou despesa (art. 167, IV, da Constituição), aquelas devem, pelo contrário, ter as receitas direcionadas para o fundamento de sua instituição.
Tomando mais uma vez a redação do art. 149, conjugada com o que diz o Supremo Tribunal Federal, encontramos exações tributárias direcionadas ao financiamento de três atividades principais do Estado: direitos sociais (contribuições sociais); intervenção na ordem econômica (contribuições de intervenção no domínio econômico) e atividades corporativas (interesses de categorias profissionais ou econômicas).
Nas atividades direcionadas ao financiamento de direitos sociais, a referência é imediata tanto ao art. 6º. quanto ao art. 193 do Texto Constitucional. Fazemos a breve transcrição:
"Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais."
Dessas premissas temos que o Sistema Tributário imaginado pelo Constituinte contém pontos específicos acerca do financiamento das diretrizes sociais transcritas alhures. O que queremos dizer é que a par da tributação direcionada ao financiamento das atividades gerais do Estado (função realizada, majoritariamente, pelos impostos), há na Constituição toda uma sistemática para o financiamento das atividades específicas impostas ao Estado no texto de 1988.
Para o financiamento de tais atividades é que o art. 149 cria, em sua primeira parte, fonte de financiamento específica denominada contribuições sociais. Estas, a depender da finalidade para a qual se destinam, poderão ser chamadas de (i) contribuições sociais de seguridade social; (ii) outras contribuições sociais – ou residuais – e (iii) contribuições sociais gerais.
As duas primeiras necessariamente deverão ter suas receitas destinadas a ações relativas aos serviços de saúde, assistência e previdência social. Exatamente porque esse é o conceito de seguridade social estatuído pela Constituição em seu art. 194. O constituinte, ao mencionar que a seguridade social será financiada pelas contribuições oferecidas nos incisos do "caput" do art. 195, enfatiza a primeira espécie de contribuição social mencionada de maneira genérica no art. 149. Na mesma linha é o que se passa com a redação do art. 195, § 4º., segundo o qual outras fontes de financiamento que não aquelas mencionadas no "caput" do art. 195 poderão ser criadas pela União, desde que obedecidas as imposições do dispositivo. Fechamos, então, as modalidades de contribuições sociais que financiam a seguridade social.
Vimos, entretanto, que a Ordem Social e os direitos sociais mencionados pelo constituinte são bem mais amplos do que as ações de saúde, assistência e previdência social (seguridade social). Há uma lista de outras diretrizes que compõem as imposições dadas ao Estado pela Constituição de 1988 e que comportam seu enquadramento no espectro do financiamento mencionado pelo art. 149. Nessa matriz é que se inserem outras contribuições …
25 de Maio de 2022Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212769052/art-149-constituicao-federal-constituicao-e-codigo-tributario-comentados-ed-2020