OPINIÃO | IGF cumpre uma função ilusória | SINTAF
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Prevaleceu a mística crença de que a solução dos problemas brasileiros dependia, essencialmente, de vontade política. Bastaria, portanto, a inclusão detalhada dos assuntos na Constituição para impor as providências necessárias. As consequências foram a cristalização de privilégios, a constante alteração do texto e uma enorme frustração.
Na área tributária, entre as inclusões não debatidas tivemos o imposto municipal sobre combustíveis, que só durou cinco anos, o adicional estadual de Imposto de Renda, também revogado na revisão constitucional de 1993, a complexa progressividade no tempo do IPTU, que até hoje não se efetivou, e o imposto sobre grandes fortunas (IGF), igualmente não implementado [1].
A Constituição em nada contribuiu para reduzir a grande concentração de renda brasileira, fruto da ampla aceitação social dos privilégios, especialmente tributários, que geram o inevitável aumento da carga fiscal sobre os demais contribuintes. Em sentido oposto, ainda ampliou a lista das chamadas imunidades tributárias, tidas pela doutrina como essenciais para garantir os direitos fundamentais, embora essa garantia só exista no Brasil [2] e os principais direitos, como alimentação, saúde e moradia, não tenham sido contemplados.
A consequência dessa confusão conceitual é que não se debate adequadamente a incidência justa em relação a cada espécie tributária, que deveria abranger os estudos da suportabilidade, da função distributiva e das consequências econômicas.
Por isso, foi fácil aprovar a elitista isenção do Imposto de Renda sobre os dividendos, que não existe em nenhum país desenvolvido. Foi instituída em 1995 e se mantém até hoje, apesar das variações ideológicas dos governantes do período.
Sua extinção geraria um aumento permanente e previsível de arrecadação [3], viabilizando a redução da carga tributária sobre os salários mais baixos, que vem aumentado nos últimos anos. A faixa de isenção do IR equivalia a cinco salários mínimos em 2002 e hoje alcança menos de dois salários mínimos. É flagrante a injustiça quando se compara aquela isenção com essa incidência.
Por outro lado, a alíquota mais alta de IR no Brasil, 27,5%, é inferior à de qualquer país com economia relevante, sendo comuns no mundo alíquotas de até 40%.
A tributação patrimonial também é mal explorada. Baixíssimos valores são lançados no cadastro do ITR. O IPVA sobre embarcações e aviões poderia ser usado para distribuir a renda, se adequadamente aplicado sobre veículos luxuosos. Porém, até hoje aguarda regulação em lei complementar, omissão que proporcionou a edição de acórdão do STF [4] acerca da não incidência sobre tais veículos automotores, pautado em argumentos confusos como o surgimento do IPVA em substituição à antiga taxa rodoviária única.
A solução simplista que vem prevalecendo nas duas últimas décadas é aumentar a tributação sobre a receita bruta, e de forma cada vez mais complicada. O somatório de PIS e Cofins não cumulativos já alcança 9,25%, e ainda gera grande esforço contábil e risco jurídico para as empresas. Toda a população sofre os efeitos da pesada carga tributária sobre a produção (que ainda inclui o IPI e o ICMS), tanto nos preços quanto na perda de empregos decorrente do desestímulo à atividade empresarial.
O IPTU progressivo em relação ao valor também poderia ser moderadamente utilizado para distribuir a renda. Contudo, apesar da autorização explícita por meio da EC nº 29/2000, que introduziu o §1º, inciso I, no artigo 156, quase nenhum município implementou.
Tais distorções são mantidas em razão da superficialidade do debate político-econômico no Brasil. Pela mesma razão, o IGF é periodicamente lembrado como solução salvadora para redistribuir a renda no país e resolver os problemas de caixa do governo federal. Quase sempre, a alguns meses de eleições, exatamente para atrair a atenção e escapar do aprofundamento.
O oportunismo de seus defensores fica claro ao serem incapazes de definir a receita estimada, os objetos tributáveis, as alíquotas, os contribuintes e, principalmente, se o IGF imaginado seria permanente ou de impacto transitório.
A incidência do IGF federal sobre imóveis de alto valor usurparia parte da arrecadação de IPTU dos municípios, desestimularia a aquisição e manutenção desses bens e até a própria construção civil, que é uma das atividades econômicas que mais gera empregos.
Por outro lado, a incidência do IGF sobre o patrimônio em ações, frequentemente sugerida, teria como efeitos restringir sua negociação, deprimir a bolsa de valores, desestimular as IPOs, essenciais para capitalização sem endividamento das empresas, e afastar grandes investimentos do Brasil
A incidência sobre disponibilidades financeiras, habitualmente aventada, geraria a imediata fuga de capitais e o esvaziamento da poupança nacional, com consequências desastrosas para a economia. Recente estudo publicado pela FGV demonstra o grande recuo de tributos semelhantes no mundo pós-2008 [5].
A ressurreição periódica do IGF esvazia as discussões sobre problemas tributários crônicos, como os já mencionados, e acerca da manutenção de distorções caríssimas como a Zona Franca de Manaus (longe dos mercados consumidores, das fontes de matéria-prima e sem boa estrutura de transporte).
Também serve para turvar o debate sobre a redução da cara e ineficiente Administração Pública, que ainda inclui dezenas de empresas inúteis. Por que otimizar receitas e racionalizar despesas se existe uma solução simples, poderosa e redentora como o IGF?
[1] Os dispositivos revogados eram: "Artigo 156 – Compete aos Municípios instituir impostos sobre: (…) III – vendas a varejo de combustíveis líquidos e gasosos, exceto óleo diesel".
"Artigo 155 – Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir: (…) II – adicional de até cinco por cento do que for pago à União por pessoas físicas ou jurídicas domiciliadas nos respectivos territórios, a título do imposto previsto no artigo 153, III, incidente sobre lucros, ganhos e rendimentos de capital".
O texto que permanece é: "Artigo 153 – Compete à União instituir impostos sobre: (…) VII – grandes fortunas, nos termos de lei complementar".
"Artigo 182 – A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (…) § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: (…) II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo".
[2] Além da brasileira, apenas a Constituição das Filipinas traz um único dispositivo sobre imunidades, em seu artigo VI, seção 28, item 3, vedando a tributação sobre instituições e imóveis actually, directly and exclusively used for religious, charitable or educational purposes. A redação é claramente restritiva, com três advérbios contrário à interpretação ampliativa.
[3] Cerca de 50 bilhões de reais por ano, segundo a Receita Federal – https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2019/11/26/.
[4] Supremo Tribunal Federal, RE nº 379.572, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, pub. 1/02/2008.
[5] https://observatorio-politica-fiscal.ibre.fgv.br/posts/experiencia-internacional-do-imposto-sobre-grandes-fortunas-na-ocde.