Referendo e Plebiscito - Consulta ao Eleitorado - Renan Apolônio - JurisWay
Texto enviado ao JurisWay em 15/10/2016.
A Constituição Brasileira de 1988 é a mais democrática da nossa história. Os membros da Assembleia Constituinte que fizeram a nossa Carta Magna estavam evidentemente preocupados em democratizar o país, já que estavam vivendo um período de transição e abertura política após anos de regime militar, onde a participação do povo como eleitor esteve bastante restrita.
Um dos exemplos dessa intenção dos Constituintes brasileiros de democratizar as instituições políticas é a inclusão, no Parágrafo Único do Artigo 1º da expressão "Todo poder emana do povo", que também esteve presente em todas as Constituições desde 1934 em diante, mas poucas vezes foi realidade. Continua o mesmo parágrafo a dizer que o poder, emanado do povo, é exercido pelo povo, seja por meio de representantes ou diretamente.
Mais adiante, nossa Constituição garante a todos o direito ao voto universal, direto, secreto, periódico e com igual valor para todos. O termo sufrágio é usado na Constituição para expressar a participação dos cidadãos nas decisões políticas do país. O sufrágio, no entanto, é mais que o direito de votar. É o direito de participar das eleições votando, e, quando desejar, sendo candidato. Esse é o sufrágio eletivo, quando se escolhem os representantes políticos para os cargos eletivos.
Além disso, A Constituição também possibilita a realização de plebiscitos e referendos, como forma de consulta popular. É o chamado sufrágio consultivo. Nos plebiscitos e referendos também é garantido o direito ao voto universal, secreto, direto e de igual valor para todos, ainda que não haja previsão de voto periódico em plebiscitos e referendos, pois estes só acontecem quando o Congresso Nacional convocar.
Esses dois instrumentos de consulta à população cumprem importante papel no nosso sistema político, para afirmar o caráter democrático e representativo e, sobretudo, participativo de nosso sistema político.
Além destes dois institutos, a Constituição Federal ainda prevê como meio de participação direta da população a Iniciativa Popular de Leis[1]. Contudo, no presente momento, nos concentraremos ao estudo apenas dos instrumentos de consulta popular, ou seja, os Plebiscitos e Referendos.
Tanto o Plebiscito quanto o Referendo são formas de participação do eleitorado na tomada de decisões, quando convocado pelo Congresso Nacional, para expressão sua opinião sobre assuntos políticos de elevada importância. Nessas ocasiões, os cidadãos são convocados para opinar objetivamente a favor ou contra determinada proposta específica (a favor ou contra o desarmamento, por exemplo), ou entre duas propostas (exemplo, presidencialismo ou parlamentarismo).
A diferença entre o Plebiscito e o Referendo está no momento do processo de decisão em que se consulta à população, e no efeito que a expressão da opinião popular tem nesse processo decisório.
O Plebiscito é essencialmente uma consulta prévia, realizada antes de se elaborar uma lei, por exemplo, no início do processo de elaboração das normas. No Plebiscito, a população deverá opinar sobre ideias ainda abstratas, ainda em aberto, cabendo ao Congresso, caso o desejo da população seja favorável à proposta, determina a forma como aquilo se dará.
Por exemplo, se fosse convocado um Plebiscito sobre a possibilidade de privatização de alguma empresa governamental, e a população fosse contra a privatização, então o Congresso estaria condicionado a legislar de acordo com esse resultado, proibindo a privatização da empresa. Caso contrário, caso a população se mostrasse a favor da privatização, esse deveria ser o caminho a seguir, tendo o Congresso e demais instituições públicas o dever de regulamentar a forma como a privatização aconteceria.
A desvantagem da consulta popular via Plebiscito é que, apesar de que a decisão do eleitorado deve ser seguida pelos órgãos representativos, estes é que decidirão de fato como a medida de efetivará, como se realizará de fato aquilo que foi aprovado.
Já o Referendo é realizado depois de ser feita a lei, mas antes de ela entrar em vigor (antes de começar a valer, pois ainda é um projeto de lei), podendo a população aprovar o que foi feito pelo Congresso ou rejeitá-lo. Usando o mesmo exemplo dado acima, caso o tema em questão fosse a privatização de uma empresa pública, então o projeto de privatização já estaria pronto, dependendo apenas da aprovação popular para valer, e a população votaria a favor ou contra esse projeto.
A desvantagem do Referendo é que as pessoas com opiniões intermediárias (que, por exemplo, fossem a favor da privatização, mas não da forma como estava sendo proposta), acabam tendo suas opções reduzidas.
Vemos, com isso, que o Plebiscito e o Referendo não são propriamente instrumentos de democracia direta, como às vezes são chamados, mas, no caso do sistema político brasileiro, são instrumentos de participação direta próprios de uma democracia participativa (também chamada de "semidireta"), que une princípios de democracia direta e democracia representativa, pois há uma interação entre Representantes e Eleitores.
Acontece que, apesar de haver uma consulta ao eleitorado, esta só é realizada por convocação do Congresso Nacional – não há possibilidade de serem convocada por iniciativa popular. E, mesmo realizada a consulta, sempre terá como objeto uma deliberação congressual. Não são, nem o Plebiscito nem o Referendo, maneiras de exercer o poder diretamente, mas sim são modalidades de participação, consulta do Congresso Nacional ao Eleitorado.
Como afirmamos acima, o Plebiscito e o Referendo são parte importante do nosso sistema democrático. Entretanto, desde que nossa Constituição entrou em vigor apenas se realizou um Plebiscito (1993) e um Referendo (2005). Ainda assim, são demonstrações importantes de que nosso sistema político está aberto à expressão popular além das eleições periódicas.
No entanto, não é apenas a simples presença dessas duas palavras no Texto Constitucional que garante que vivemos numa democracia. O historiador Marco Antonio Villa, no livro A História das Constituições Brasileiras, lembra que apesar de que a Constituição brasileira de 1937 usar nove vezes a expressão "plebiscito", não foi realizado nenhum plebiscito enquanto aquela foi a Constituição do Brasil. Aliás, foi durante o período da Constituição de 1937 que o Brasil viveu um dos momentos menos democráticos da sua história. Também diz Marco Antonio (2011, pág. 76), como alerta para o uso dos plebiscitos e referendos:
O uso do plebiscito foi uma das características das ditaduras fascista e nazista nas décadas de 1920 e 1930, sempre com o intuito de buscar apoio popular a uma medida já em curso. Ao criar a polarização (contra ou a favor), permita às ditaduras estabelecer um clima de alta tensão política, facilitando a repressão da oposição.
Contudo, a pesar do devido cuidado que deve haver para garantir que não hajam manipulações da população por parte dos ocupantes do poder, não podemos considerar o plebiscito ou o referendo, em si, ruins para a democracia. Se usados com sabedoria e respeito à Constituição e ao sistema democrático, podem ser extremamente benéficos para a legitimação de decisões importantes na vida de nosso país.