INCENTIVOS CREDITÍCIOS NA LEI DE RESIDUOS SOLIDOS: A INDUÇÃO POR PLANOS NACIONAIS, REGIONAIS, ESTADUAIS E MUNICIPAIS — GRANZIERA
INCENTIVOS CREDITÍCIOS NA LEI DE RESIDUOS SOLIDOS: A INDUÇÃO POR PLANOS NACIONAIS, REGIONAIS, ESTADUAIS E MUNICIPAIS
* Artigo publicado em Aspectos Relevantes da Política Nacional de Resíduos Sólidos/ Erika Bechara (org). São Paulo: Atlas, 2013, pp. 253-210.
EDSON RICARDO SALEME1
MARIA LUIZA MACHADO GRANZIERA2
A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), veiculada pela Lei 12.305, de 2-8- 2010, trouxe como uma das principais questões o tratamento do resíduo sólido reutilizável e reciclável, transformando-o em um bem econômico de valor social. Por meio de incentivos creditícios e do fomento, destinados aos que se propuserem a ingressar na empreitada proposta por planos nacionais, estaduais e municipais de resíduos sólidos e a serem prestados por agências estatais financeiras, buscará o Estado integrar interesses públicos e privados. Neste artigo, busca-se analisar tal política de intervenção do Estado no domínio econômico como instrumento destinado a auxiliá-lo no desempenho das atividades de interesse coletivo propostas pela PNRS.
1 Doutor em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo. Professor do Curso de Mestrado em Direito Ambiental da UNISANTOS e da UEA. Professor de Especialização da Escola Paulista de Direito, da Escola Superior do Ministério Público de São Paulo, do IBEST, da Escola Superior da Advocacia, da Fundação Armando Álvares Penteado. Professor de Graduação da UNISANTOS, FAAP, UNIP. Consultor do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
2 Advogada, consultora jurídica em direito ambiental. Mestre e Doutora em Direito Econômico-Financeiro pela Universidade de São Paulo. Professora do Programa de Mestrado em Direito Ambiental da Universidade Católica de Santos – UNISANTOS. Autora dos livros Direito Ambiental e Direito de Águas – Disciplina Jurídica das Águas Doces, publicados pela Ed. Atlas. Líder do Grupo de Pesquisa "Petróleo, Gás e Meio Ambiente", da Universidade Católica de Santos.
A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), introduzida pela Lei no 12.305, de 2- 8-2010, além de integrar a Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei no 6.938/1981, articula-se com outras normas de relevo: a Lei no 9.795/1999 (implantou a Política Nacional de Educação Ambiental), a Lei no 11.445/2007 (traça as Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico) e a Lei no 11.107/05 (dos Consórcios Públicos),3 colocando em prática o princípio da integração e da transversalidade das políticas ambientais.
Vale destacar que, entre outras diretrizes básicas relevantes, a Lei da PNRS prevê (i) a responsabilidade compartilhada dos geradores – incluindo o consumidor - pelo recolhimento de resíduos produzidos, institucionalizando a logística reversa;4 (ii) a integração de municípios na gestão dos resíduos;5 (iii) ação conjunta ou isolada ou em regime de cooperação de todos os entes federativos e mesmo com os particulares, com o objetivo de alcançar a gestão integrada e ambientalmente adequada dos resíduos sólidos.6
Na gestão e no gerenciamento dos resíduos sólidos, deverá ser obedecida a seguinte ordem de prioridades: não-geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento de resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos.7 Os instrumentos prioritários para as atividades de gestão e gerenciamento serão os planos de resíduos sólidos.8
O artigo 14 da Lei no 12.305/2010, seguindo a orientação constitucional do art. 21, IX, estabeleceu a União como responsável pela elaboração do Plano Nacional de Resíduos Sólidos, prevendo ainda outros planos: estaduais, microrregionais, de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, intermunicipais e municipais. Dessa multiplicidade de esferas em que os planos devem ser elaborados decorre um melhor atendimento aos princípios básicos do Direito Ambiental, promovendo-se respostas localmente adequadas para os problemas existentes.
A Lei da PNRS, entre princípios, objetivos, instrumentos e diretrizes orientadores da gestão de resíduos, prevê instrumentos econômicos, os quais estão condicionados sobretudo à elaboração dos planos acima mencionados. Para a presente análise este é o ponto fulcral: o papel dos instrumentos econômicos na aplicação da PNRS. Além disso, tendo em vista seu
3 Lei no 12.305/10, art. 5o.
4 Lei no 12.305/10, arts. 3o, XII, e 30.
5 Lei no 12.305/10, arts. 10, 12, 18 e 19. 6 Lei no 12.305/10, art. 4o.
7 Lei no 12.305/10, art. 9o.
8 Lei no 12.305/10, art. 8o, I.
condicionamento aos planos de gerenciamento e gestão, buscamos estabelecer a conexão entre esses dois pontos aparentemente desconectados da PNRS: instrumentos econômicos e descentralização do planejamento.
No primeiro item, analisamos os instrumentos econômicos abstratamente considerados. O segundo item tratará dos instrumentos econômicos previstos na Lei 12.305/10. O terceiro item refere-se aos planos de gestão de resíduos sólidos e à articulação e cooperação entre os atores sociais relevantes. Por fim, o quarto item tratará de algumas medidas relacionas ao envolvimento do sistema financeiro na gestão ambientalmente adequada, em geral, e na PNRS, em especial.
1. INSTRUMENTOS ECONÔMICOS
Partindo-se da aplicação dos princípios da Economia ao meio ambiente, os recursos naturais, como os demais recursos disponíveis na Terra, são escassos. Isso ocorre porque tais recursos são distribuídos irregularmente (escassez geográfica, ou política) e são finitos (escassez natural), de modo que a humanidade toda não tem acesso ao mesmo recurso na quantidade em que deseja. Veja-se o exemplo do petróleo, que é altamente utilizado em matérias que resultam em resíduos sólidos: enquanto no Golfo Pérsico há grande disponibilidade, na Europa é necessário importá-lo constantemente a preços altos.
Conforme se desenvolveram estudos de economia aplicados ao meio ambiente, sua devastação começou a ser medida, quantificada. Cunhou-se, então, o termo resiliência ecológica, ou seja, a capacidade de auto-recuperação da natureza de maneira geral. A resiliência ecológica tende a diminuir na medida em que o uso dos recursos naturais aumenta.
A asserção acima feita confirma que os recursos ambientais devem ser alocados de maneira eficiente, o que, em tese, é feito mais adequadamente através do mercado. Entretanto, o funcionamento do mercado nem sempre é perfeito, ocasionando as denominadas falhas de mercado, que podem ser definidas como "as situações nas quais os mercados reais não funcionam conforme as previsões do chamado modelo ideal de mercado competitivo".9
Uma das espécies de falha de mercado são as externalidades, definidas como "custos ou benefícios que se transferem de determinadas unidades do sistema econômico para outras,
9 NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. O uso dos instrumentos econômicos nas normas de proteção ambiental. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, v. 101, jan./dez. 2006, p. 359.
ou para a comunidade como um todo, fora do mercado",10 podendo ser negativas ou positivas. No campo ambiental, a externalidade negativa ocorre, por exemplo, quando há uso de um recurso natural sem que o usuário arque com todos os custos dele decorrentes, incluindo o custo social do impacto.11 A externalidade positiva ocorre quando, da atividade de um agente decorre um benefício, sem que ele seja remunerado por isso.
Com o intuito de corrigir tais distorções, o Estado, a partir de políticas públicas e nos termos das limitações constitucionais, intervém na economia, limitando ou condicionando a atuação dos agentes econômicos. Nessa esteira, política pública pode ser definida como "ação governamental que intervém na esfera econômica para atingir objetivos que os agentes econômicos não conseguem obter atuando livremente, cabendo a correção das falhas de mercado, com vistas a melhorar a eficiência econômica".12 O papel do Direito, assim, será proporcionar instrumentos que determinem a internalização das externalidades das seguintes formas: (i) impondo e/ou incentivando que o usuário financie, total ou parcialmente, os custos que esse uso gerou (ii) prevendo modalidades de remuneração pelo benefício proporcionado.
Os instrumentos podem ser de comando-controle ou econômicos. No primeiro caso, utiliza-se o mecanismo tradicional da obrigação – sanção. Na Lei 12.305/10, esse instrumento está presente, e.g., nos arts. 47 e 51, que, aplicados conjuntamente, prevêem que, aquele que não der destinação ou dispuser adequadamente os resíduos e os rejeitos estará sujeito às sanções da Lei 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais), entre outras aplicáveis. Como o instrumento comando-controle mostrou-se insuficiente na busca da proteção ambiental, foram introduzidos instrumentos econômicos, visando, assim, aumentar a eficiência da norma ambiental. Consistem em incentivos e formas de persuasão que não se valem da sanção. Tais instrumentos estão previstos no Capítulo V da Lei 12.305/10.
A intervenção do Estado na economia, pois, nos moldes previstos na PNRS, inclina-se para a classificação proposta por Eros Grau: direção - pois existe a possibilidade de o Poder Público estabelecer nos planos de resíduos determinadas de forma a manipular mecanismos e normas de observância obrigatória – e indução, pois o Estado pode manipular os instrumentos
10 NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. O uso dos instrumentos econômicos nas normas de proteção ambiental. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, v. 101, jan./dez. 2006, p. 359.
11 Nessa linha, Ronaldo Seroa da Motta define custo social como o "custo da sociedade incorrido para atingir o objetivo pretendido pela intervenção governamental, considerando também os custos de implementação institucional, cultural e político. Benefício social seria, assim, o benefício da sociedade por atingir o objetivo da política pública". MOTTA, Ronaldo Seroa. Instrumentos econômicos e política ambiental. Revista de Direito Ambiental, v. 20, São Paulo: Revista dos Tribunais, out./dez. 2000, p. 86-87.
12 MOTTA, Ronaldo Seroa. Instrumentos econômicos e política ambiental. Revista de Direito Ambiental, v. 20, São Paulo: Revista dos Tribunais, out./dez. 2000, p. 87.
de intervenção em consonância e na conformidade das leis que regem o funcionamento dos mercados.13
Embora sejam recentes tanto a norma como o princípio, pode-se afirmar que o Capítulo V da Lei 12.305/10 consiste na aplicação do princípio do protetor-recebedor, adotado no art. 6o, II, da Lei 12.305/10. O núcleo do princípio protetor-recebedor consiste na proteção e manutenção do meio ambiente, sem que necessariamente a atuação do protetor recebedor esteja associada a um dano. Refere-se, portanto, aos serviços prestados pelas cooperativas e associações de reciclagem e a incentivos econômicos.
Passamos então, no próximo item, a analisar os instrumentos previstos na Lei 12.305/10.
2. INSTRUMENTOS ECONÔMICOS NA PNRS
Nos termos do art. 42 da Lei n° 12.305/10, o poder público poderá instituir medidas
indutoras e linhas de financiamento para atender, prioritariamente, às seguintes iniciativas:
(1) Prevenção e redução da geração de resíduos sólidos no processo produtivo;
(2) Desenvolvimento de produtos com menores impactos à saúde humana e à qualidade ambiental em seu ciclo de vida;
(3) Implantação de infraestrutura física e aquisição de equipamentos para cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda;
(4) Desenvolvimento de projetos de gestão dos resíduos sólidos de caráter intermunicipal ou regional;
(5) Estruturação de sistemas de coleta seletiva e de logística reversa;
(6) Descontaminação de áreas contaminadas, incluindo as áreas órfãs;
(7) Desenvolvimento de pesquisas voltadas para tecnologias limpas aplicáveis aos resíduos sólidos;
(8) Desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos.
Trataremos, na sequência, das medidas indutoras e das linhas de financiamento separadamente. Primeiramente, apresentaremos o instituto, para então detalhar a sua aplicação.
13 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 74.
2.1 MEDIDAS INDUTORAS E LINHAS DE FINANCIAMENTO
A intervenção do Estado – englobando todos os entes federativos – no domínio econômico por indução está relacionada à função de incentivo, que está prevista nos arts. 170 e 174 da Constituição Federal de 1988 (CF/88). Nessa modalidade, o Poder Público estabelece regras orientadoras ou mesmo diretivas não-cogentes, sendo que a indução pode ser negativa ou positiva. Na área ambiental, uma das formas de indução positiva é o incentivo fiscal que motiva o contribuinte a praticar atividades de menor impacto ambiental, estimulando, e.g., condutas não-poluidoras. Podemos falar, então, em extrafiscalidade. Ainda no campo da indução positiva, existem os incentivos creditícios e financeiros. Em relação à indução negativa, podemos mencionar a fixação de alíquotas elevadas, e aqui falamos de fiscalidade, o que também se traduz em captação de recursos, pelo Estado, que serão destinados ao financiamento de projetos em prol do ambiente.14
Como exemplo de ato normativo em prol do meio ambiente, com conteúdo de indução positiva, pode-se citar a Medida Provisória no 476, de 23.12.2009 (não mais vigente), que dispôs sobre a concessão de crédito presumido do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) na aquisição de resíduos sólidos por estabelecimento industrial para utilização como matérias-primas ou produtos intermediários na fabricação de seus produtos. O Poder Executivo devia definir, por código da Tabela de Incidência do IPI - TIPI, quais os materiais adquiridos como resíduos sólidos teriam direito ao crédito presumido.
O incentivo creditício é uma das alternativas de grande importância em termos de atendimento do interesse público pelos empresários, sem a necessidade de intervenção direta estatal nas ações destinadas a atender às disposições da PNRS. A necessidade de mecanismos de intervenção do Estado no domínio econômico pela via indutiva, capaz de incentivar comportamentos em prol da coletividade, é característica marcante dos estados modernos. O ganho de capital ou vantagem recebida pela empresa ou pela associação que cumpre exigências pré-determinadas é essencial para garantir o uso sustentável do meio ambiente, sobretudo quando se tratar de atividade no âmbito da PNRS.
Os planos referentes a incentivos devem ser criados e estabelecidos pelos órgãos pertencentes ao Sistema Financeiro Nacional (SFN). Uma das razões para isso é fato a
14 Cf. AMARAL, Paulo Henrique. Direito tributário ambiental. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2007, p. 132-134.
principal agência financiadora, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES),15 estar sob a coordenação da União.
O Decreto no 7.404, de 23.12.2010, que regulamentou a Lei no 12.305/10, detalhou, em seu art. 80, que as medidas indutoras serão, sem prejuízo de outras que podem ser adotadas pelo poder público:
I- incentivos fiscais, financeiros e creditícios;
II- cessão de terrenos públicos;
III- destinação dos resíduos recicláveis descartados pelos órgãos e entidades da administração pública federal às associações e cooperativas dos catadores de materiais recicláveis, nos termos do Decreto no 5.940, de 25 de outubro de 2006;
IV- subvenções econômicas;
V- fixação de critérios, metas, e outros dispositivos complementares de sustentabilidade ambiental para as aquisições e contratações públicas;
VI- pagamento por serviços ambientais, nos termos definidos na legislação; e
VII- apoio à elaboração de projetos no âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - MDL ou quaisquer outros mecanismos decorrentes da Convenção Quadro de Mudança do Clima das Nações Unidas.
O art. 43 da Lei 12.305/2010 estabelece que, no fomento ou na concessão de incentivos creditícios, existirão critérios diferenciados de acesso aos créditos do SFN para investimentos produtivos. É importante notar que o beneficiário pode ser do terceiro setor, órgão da sociedade civil, empresa ou ainda entidade pertencente à administração indireta. Seria necessário então estabelecer um rol de atividades com prioridade, especificar critérios nas planificações das de todas as esferas competentes, bem como nas normas financeiras dos estabelecimentos oficiais, e, se houver reflexos ambientais, apontar as normas de precaução e prevenção a serem obedecidas.
Nessa esteira, adotamos o entendimento de Paulo Henrique do Amaral, que afirma dever o principio da proporcionalidade nortear uma eventual colisão entre o desenvolvimento econômico e a proteção ambiental, devendo-se harmonizá-los.16
Note-se que o Decreto no 7.404/10 estabeleceu, em seu art. 81, que linhas especiais de financiamento podem ser criadas por instituições financeiras federais, destinadas a
15 Empresa pública voltada ao financiamento de longo prazo para a realização de investimentos nos diversos segmentos econômicos e cuja política inclui as dimensões social, regional e ambiental. Disponível em: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/O_BNDES/A_Empresa. Acesso em 02.02.2011.
16 Cf. AMARAL, Paulo Henrique. Direito tributário ambiental. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2007, p. 132-134.
cooperativas ou associações de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis, com o objetivo de aquisição de máquinas e equipamentos utilizados na gestão de resíduos sólidos; atividades destinadas à reciclagem e ao reaproveitamento de resíduos sólidos, bem como atividades de inovação e desenvolvimento relativas ao gerenciamento de resíduos sólidos; e atendimento a projetos de investimentos em gerenciamento de resíduos sólidos.
2.2. RESPONSABILIDADE SOCIOAMBIENTAL E INSTRUMENTOS ECONÔMICOS
É importante mencionar a preocupação da lei com a permanência de cooperativas e associações de catadores formadas por pessoas de baixa renda ao estabelecer expressamente que os instrumentos econômicos previstos devem atendê-los prioritariamente. De acordo com o art. 42 da Lei no 12.305/10, as medidas indutoras e as linhas de financiamento a serem criadas deverão ser destinadas prioritariamente à implantação de infraestrutura física e aquisição de equipamentos pelos atores sociais mencionados.
Ademais, o art. 44 da mesma lei determina que projetos relacionados à responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos realizados em parceria com cooperativas e associações de catadores formadas por pessoas de baixa renda terão prioridade na concessão de incentivos estabelecidos por norma editada por entes da administração direta.
Por outro lado, os instrumentos econômicos em questão também visam a estimular o empresariado brasileiro a adotar tecnologias limpas e práticas mais consistentes com a proteção ambiental, como melhoria do processo produtivo e reaproveitamento de resíduos.17
2.3. O CONTROLE DOS INSTRUMENTOS ECONÔMICOS 2.3.1. LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
A Administração vincula-se ao cumprimento do principio da legalidade, praticando seus atos com autoridade, levando o particular a manter-se dentro das regras fixadas na lei, sempre com ênfase ao estrito cumprimento dos parâmetros formais de que o ato deveria se revestir. A Administração deve sempre atuar em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo caput do artigo 37 da Constituição Federal.
17 Lei no 12.305/10, art. 42, VII e VIII.
No que se refere aos fundamentos das decisões do Poder Público, a dicotomia existente entre atos vinculados e discricionários e, sobretudo, a existência de conceitos jurídicos indeterminados concedeu à Administração a possibilidade de gerir de forma mais adequada cada caso. Cada ato discricionário comporta, em verdade, um ato que melhor atenderá ao interesse público. Para Justen Filho, a função administrativa se caracteriza por um encadeamento de ações e omissões levadas a cabo pela Administração Pública, com vistas à satisfação do interesse coletivo. Esse interesse, contudo, só será assim entendido quando existir uma discussão racional em que os argumentos empregados sejam suficientes para convencer os administrados.18
Pode-se identificar, na ação do Estado, a existência tanto de interesse publico primário como o secundário. O interesse primário do Estado conecta-se ao papel de defensor do interesse publico propriamente dito, ou seja, existe uma coletividade que confia em uma atuação pública dentro de parâmetros normativos. Por outro lado, existem interesses privados do Estado, como pessoa jurídica de direito publico capaz de assumir direitos e obrigações. Nesse diapasão, jamais poderia o Estado fazer colidir os interesses primários com os secundários. O interesse secundário ou a tentativa de se obter o máximo de vantagem não se coaduna com a figura do Estado, pois este só se legitima na realização do bem comum e satisfação geral. Assim, só poderá atender a interesses privados quando não se chocarem com os interesses públicos propriamente ditos.
Por essas razões é que se afigura indispensável o procedimento próprio, capaz de albergar as diferentes ações que o Poder Público poderia assumir no cumprimento da atribuição de se efetivar o auxílio ou fomento público. Aqui se pode citar o princípio da ubiqüidade, próprio do direito ambiental e relevante na elaboração de políticas e concessão de benefícios. Segundo Fiorillo, este princípio evidencia que o objeto de proteção do meio ambiente está no epicentro dos direitos humanos.19 Deve ser considerado sempre que uma política, atuação, legislação sobre qualquer tema, atividade, obra for criada e desenvolvida, sobretudo pelo motivo de que a vida e a qualidade de vida, tudo que se pretende fazer, criar ou desenvolver deve antes passar por uma consulta ambiental, enfim, para saber se há ou não a possibilidade de que o meio ambiente seja degradado.
Na obtenção de incentivos creditícios e financeiros previstos na Lei 12.305/10, não há como escapar das diversas formas existentes na Administração para fazer valer o princípio da
18 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p.32
19 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Manual de Direito Ambiental. São Paulo: Saraiva, 2006, p.45
legalidade. Os diversos planos, começando pelo plano diretor de cada município (com validade de dez anos), devem ser a fonte de inspiração dos planos financeiros (plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias, lei orçamentária anual). Observa-se ainda a preocupação da lei com o atendimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000).
Por fim, note-se que o financiamento de projetos relacionados à PNRS deverão se submeter aos trâmites previstos na PNMA, mormente do licenciamento ambiental quando a atividade estiver entre aquelas que devam atender a esse procedimento. O processo de liberação de verbas deve estar atrelado à observância de requisitos mínimos, seja a partir do EIA ou outro procedimento cabível quando a atividade produzir impacto ambiental. O desenvolvimento sustentável conjugado com uma precisa observância aos princípios da prevenção e precaução ambiental são peças chaves na concessão de financiamentos e empréstimos.
2.3.2. CONTROLE SOCIAL
A Lei no 12.305/10 tampouco se olvida do necessário controle social: o art. 6o, X, estabelece, entre os princípios, o direito da sociedade à informação e ao controle social. Observa-se que a PNRS foi atenta aos mecanismos de participação e de controle, cujo exercício deve ser regulado de forma a permitir a todas as pessoas interessadas na fiscalização das diversas metas e programas. Seguindo a tendência de normas modernas (Lei no 10.650/2003 e Lei no 11.445/2007), que asseguram efetiva participação popular e mecanismos democráticos viabilizadores do exercício da cidadania, a Lei em comento garante, portanto, que o processo iniciado pelo Poder Público, na implementação de fomentos ou outros subsídios capazes de atender os objetivos propostos, deve garantir, além de publicidade, o controle social quando for operacionalizado.
Marcelo Abelha Rodrigues esclarece que "a participação tem suas raízes na sociologia e reflete, resumidamente, a idéia de atuação da sociedade civil, que adota comportamentos queridos pelo legislador, cumprindo-os espontaneamente e exigindo a atuação sobre as decisões políticas do Estado (democracia)".20 Esse exercício da democracia reflete o princípio da participação popular, que garante a participação da coletividade nos processos decisórios,
20 RODRIGUES, Marcelo Abelha. Instituições de Direito Ambiental. Vol. 1 (Parte Geral). São Paulo: Max Limonad, 2002, p. 255-256.
a qual pode se manifestar por meio de (i) mecanismos constitucionais, como o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular; (ii) grupos de pressão (sociedade amigos de bairro e grupos comunitários); (iii) participação direta na gestão ambiental por órgãos ambientais, de caráter consultivo ou deliberativo, tais como os previstos no art. 6o, I, V e VI da Lei 6938/1981; e (iv) na realização de audiências públicas, previstas na Resolução CONAMA no 1/86, art. 11, § 2o.21
Segundo Daniel Fink, a não realização de audiência pública, quando obrigatória, acarreta a nulidade da licença ambiental expedida.22 Assim, seguindo a orientação dos órgãos deliberativos do meio ambiente, certamente essa exigência será prescrita e obrigatória nos respectivos planos nacionais, estaduais, regionais, municipais e intermunicipais.
3. PLANOS DE RESÍDUOS SÓLIDOS, COOPERAÇÃO E ARTICULAÇÃO
O planejamento relativo aos resíduos sólidos engloba diversos atores sociais e diversas esferas do poder, pois a lei determina a realização de um plano nacional de resíduos sólidos, planos estaduais, planos microrregionais e de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, planos intermunicipais, planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos e planos de gerenciamento de resíduos sólidos.23 Assim, é compreensível que duas das prioridades da norma em pauta sejam a articulação e a cooperação entre os governos federal, estaduais e municipais, além da participação da sociedade civil, para a construção de políticas públicas de resíduos sólidos integradas.24
3.1. PLANOS DE RESÍDUOS SÓLIDOS
O Plano Nacional de Resíduos Sólidos, a ser elaborado pela União, sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente, deve ter horizonte de vinte anos e o seguinte conteúdo mínimo:25
21 As audiências públicas são realizadas na execução do Estudo de Impacto Ambiental e na apresentação do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA). A Resolução CONAMA no 9/87 esclarece que referidas audiências "terão por finalidade expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e do seu referido Rima, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes críticas e sugestões".
22 FINK, Daniel Roberto. Audiência pública em matéria ambiental. In Justitia, São Paulo, vol. 57, n. 169, jan./mar. 1995, p.64.
23 Lei no 12.305/10, art. 20.
24 Lei no 12.305/10, art. 7o, VIII.
25 Lei no 12.305/10, art. 15.
1. diagnóstico da situação atual dos resíduos sólidos;
2. proposição de cenários, incluindo tendências internacionais e macroeconômicas;
3. metas de redução, reutilização, reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de resíduos e rejeitos encaminhados para disposição final ambientalmente adequada;
4. metas para o aproveitamento energético dos gases gerados nas unidades de disposição final de resíduos sólidos;
5. metas para a eliminação e recuperação de lixões, associadas à inclusão social e à emancipação econômica de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis;
6. programas, projetos e ações para o atendimento das metas previstas;
7. normas e condicionantes técnicas para o acesso a recursos da União, para a obtenção de seu aval ou para o acesso a recursos administrados, direta ou indiretamente, por entidade federal, quando destinados a ações e programas de interesse dos resíduos sólidos;
8. medidas para incentivar e viabilizar a gestão regionalizada dos resíduos sólidos;
9. diretrizes para o planejamento e demais atividades de gestão de resíduos sólidos das regiões integradas de desenvolvimento instituídas por lei complementar, bem como para as áreas de especial interesse turístico;
10. normas e diretrizes para a disposição final de rejeitos e, quando couber, de resíduos;
11. meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito nacional, de sua implementação e operacionalização, assegurado o controle social.
Na mesma linha, a lei estabelece conteúdos mínimos para os Estados, o Distrito Federal, as microrregiões, as regiões metropolitanas e aglomerações urbanas e os Municípios (planos intermunicipais e municipais).
Nos planos estaduais, cabe destacar a indicação de "zonas favoráveis para a localização de unidades de tratamento de resíduos sólidos ou de disposição final de rejeitos" e "áreas degradadas em razão de disposição inadequada de resíduos sólidos ou rejeitos a serem objeto de recuperação ambiental", em conformidade com os demais instrumentos de planejamento territorial, especialmente o zoneamento ecológico-econômico e o zoneamento costeiro.26 Complexa é a participação dos Estados quando queiram implementar planos microrregionais de resíduos ou planos de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, pois devem contar com a participação obrigatória dos Municípios. Isso sem dizer que essa participação não substitui as prerrogativas municipais.
O Distrito Federal e os Municípios devem elaborar o plano municipal ou distrital de gestão integrada de resíduos sólidos, desde que tenham mais de vinte mil habitantes e não
26 Lei no 12.305/10, art. 17, XI.
estejam nas exceções do §3o do art. 19.27 Podem ainda propor soluções consorciadas intermunicipais - com inserção ou não no plano de saneamento básico - e criar coleta seletiva com a participação de cooperativas ou associações de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda.
Os planos municipais tratam da identificação de áreas favoráveis para disposição final ambientalmente adequada de rejeitos, observado o plano diretor e o zoneamento ambiental, se houver.28 Entre as exigências a serem contempladas no plano municipal, destacam-se: necessidade de diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados, contendo a origem, o volume, a caracterização e formas de destinação e disposição final; identificação de áreas para aterros; identificação dos resíduos sólidos e dos geradores sujeitos ao plano de gerenciamento específico ou a sistema de logística reversa, bem como descrição das formas e dos limites da participação do poder público local na coleta seletiva e na logística reversa; metas de redução, reutilização, coleta seletiva e reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de rejeitos encaminhados para disposição final; identificação dos passivos ambientais relacionados a resíduos sólidos, incluindo áreas contaminadas, e respectivas medidas saneadoras; sistema de cálculo dos custos da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, e a forma de cobrança desses serviços, observada a Lei de Saneamento Básico; programas e ações de capacitação técnica voltados à implementação e operação do plano; programas e ações de educação ambiental que promovam a não geração, a redução, a reutilização e a reciclagem de resíduos; e programas e ações para a participação, se houver, das cooperativas de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis.29
Os planos estaduais e municipais não têm caráter obrigatório, mas sua existência é condição para o acesso aos recursos da União destinados a empreendimentos e serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos. Foi estabelecido, portanto, um instrumento econômico indutor, voltado a estimular os entes federados a seguir as normas editadas pela União.
A elaboração dos planos de gerenciamento de resíduos sólidos é atribuição de pessoas, públicas ou privadas, que geram resíduos sólidos em suas atividades produtivas, constituindo parte integrante do processo de licenciamento ambiental do empreendimento ou
27 Lei no 12.305/10, arts. 10 e 19, §2o. 28 Lei no 12.305/10, art. 19, II.
29 Lei no 12.305/10, art. 19.
atividade pelo órgão competente do SISNAMA.30 Considerando que especialmente a disposição final de rejeitos tem impacto direto nos Municípios, os órgãos e as entidades estaduais e federais responsáveis pelo licenciamento devem ouvi-los.31 A elaboração, implementação, operacionalização e monitoramento de todas as etapas, incluído o controle da disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, deve ficar a cargo de responsável técnico devidamente habilitado.32
Os planos de gestão integrada de resíduos sólidos, elaborados pelos Municípios ou grupos de Municípios, devem ser observados na elaboração dos planos de gerenciamento de resíduos sólidos.33 Inexistindo plano municipal, permanece a obrigação de apresentar o seu plano de gerenciamento de resíduos sólidos ao órgão licenciador34 e, evidentemente, implementá-lo.
O plano de gerenciamento de resíduos sólidos deve ser apresentado no início do procedimento de licenciamento ambiental para que seja obtida a Licença Prévia (LP). O Município, seguindo uma tendência dos projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional, foi habilitado a esse processo licenciatório, quando os empreendimentos ou atividades não forem sujeitos a licenciamento ambiental por outras entidades federativas. Assegurou-se ainda a oitiva do órgão municipal competente quanto à disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos.
Por fim, é obrigação dos geradores manter atualizadas e disponíveis ao órgão municipal competente e ao órgão licenciador as respectivas informações. Mais que isso, como forma de facilitar a transmissão das informações, a lei prevê a implementação de um sistema declaratório com periodicidade, no mínimo, anual.35 As informações geradas nos planos de gerenciamento de resíduos sólidos são de grande utilidade para os órgãos e entidades de controle ambiental, na medida em que estes adquirem maior conhecimento dos detalhes relativos a cada atividade, no que se refere à geração, transporte e disposição final.
30 Lei no 12.305/10, art. 24. Nos casos em que houver dispensa do licenciamento, a aprovação caberá ao órgão ou entidade municipal.
31 Lei no 12.305/10, art. 24, § 2o.
32 Lei no 12.305/10, art. 22.
33 Lei no 12.305/10, art. 21, § 1o. 34 Lei no 12.305/10, art. 21, § 2o. 35 Lei no 12.305/10, art. 23, § 1o.
3.2. COOPERAÇÃO E ARTICULAÇÃO
A gestão ambiental, em termos econômicos e financeiros, é atribuição conjunta da União, Estados e Municípios, conforme determina o art. 225 da CF/88, a ser interpretado conjuntamente com o art. 170 e seguintes. Na PNRS, há a permanente preocupação em manter uma estrita coordenação dos planos por intermédio do Ministério do Meio Ambiente, que expõe o diagnóstico da situação, a proposição de cenários, metas, normas, programas, medidas, diretrizes e meios destinados a atender os objetivos centrais dos programas, contribuindo para a cooperação entre os poderes na busca de alternativas para os problemas socioambientais.
A PNRS trouxe disposição que viabiliza a ação cooperada com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos,36 que devem ser conjugados com a visão sistêmica, ou seja, devem considerar as variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública.
A gestão integrada de resíduos sólidos é relativa ao "conjunto de ações voltadas para a busca de soluções para os resíduos sólidos, de forma a considerar as dimensões política, econômica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob a premissa do desenvolvimento sustentável." 37 Refere-se ao exercício das competências do Poder Público na organização das questões relativas aos resíduos sólidos em seus territórios.
Já o gerenciamento ambientalmente adequado de resíduos sólidos consiste em:
conjunto de ações exercidas, direta ou indiretamente, nas etapas de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destinação final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, de acordo com plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos ou com plano de gerenciamento de resíduos sólidos, exigidos na forma [da] Lei.38
É imperioso destacar o artigo 25 da Lei no 12.305/10, que determinou não somente às entidades federativas, mas também ao setor empresarial e à coletividade, a responsabilidade pela efetividade das ações voltadas a assegurar a observância da PNRS e das demais determinações estabelecidas na Lei e no Decreto no 7.404/2010 (que regulamento a PNRS). O setor empresarial está relacionado entre as entidades mencionadas no art. 20 e basicamente podem ser considerados aqueles que gerem resíduos sólidos ou perigosos ou ainda não sejam
36 Lei no 12.305/10, art. 4o.
37 Lei no 12.305/10, art. 3o, XI. 38 Lei no 12.305/10, art. 3o, X.
equiparados aos resíduos domiciliares, empresas de construção civil e ainda outras a serem indicadas pelos órgãos do SISNAMA, SNVS e do Suasa.
4. SISTEMA FINANCEIRO E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
A partir de 2008, o Ministério do Meio Ambiente (MMA), visando buscar soluções para reduzir o impacto ambiental, promover o desenvolvimento sustentável e integrar as instituições financeiras à gestão ambientalmente adequada, celebrou um acordo com os principais entes do SFN brasileiro: BNDES, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Banco da Amazônia e Banco do Nordeste do Brasil. Nos termos expressos da primeira cláusula do instrumento, existe a opção clara daquelas pelo esforço conjunto no sentido de empreender políticas públicas e práticas bancárias precursoras, multiplicadoras, demonstrativas ou exemplares em termos de responsabilidade socioambiental e que estejam em harmonia com o objetivo de promover o desenvolvimento que não comprometa as necessidades das gerações futuras.39
Os bancos signatários se comprometeram a "financiar o desenvolvimento com sustentabilidade, por meio de linhas de crédito e programas que promovam a qualidade de vida da população, o uso sustentável dos recursos naturais e a proteção ambiental",40 sendo que devem ser seguidas as diretrizes de:
a) Aprimorar continuamente o portfólio de produtos e serviços bancários destinados ao financiamento de atividades e projetos com adicionalidades socioambientais;
b) Oferecer condições diferenciadas de financiamento (taxa, prazo, carência, critérios de elegibilidade, etc.) para projetos com adicionalidades socioambientais; e
c) Orientar o tomador de crédito de forma a induzir a adoção de práticas de produção e consumo sustentáveis.41
39 BNDES. Protocolo de Intenções Pela Responsabilidade Socioambiental que entre si Celebram o Ministério do Meio Ambiente, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, a Caixa Econômica Federal, o Banco do Brasil S.A, o Banco da Amazônia S.A. e o Banco do Nordeste do Brasil – BNB, p. 2. Disponível em http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/empresa/download/Protoc oloVerde.pdf, p. 2. Acessado em 10.3.2011.
40 BNDES. Protocolo de Intenções Pela Responsabilidade Socioambiental que entre si Celebram o Ministério do Meio Ambiente, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, a Caixa Econômica Federal, o Banco do Brasil S.A, o Banco da Amazônia S.A. e o Banco do Nordeste do Brasil – BNB. , p 3. Disponível em http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/empresa/download/Protoc oloVerde.pdf, p. 3. Acessado em 10.3.2011.
41 BNDES. Protocolo de Intenções Pela Responsabilidade Socioambiental que entre si Celebram o Ministério do Meio Ambiente, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, a Caixa Econômica
O inciso II estabelece que referidas entidades devem considerar os impactos e custos socioambientais na gestão de ativos (próprios e de terceiros) e na análise de risco de clientes e de projetos de investimento, tendo por base a Política Nacional de Meio Ambiente, observadas as seguintes diretrizes:
a) condicionar o financiamento de empreendimentos e atividades, potencial ou efetivamente poluidores ou que utilizem recursos naturais no processo produtivo, ao licenciamento ambiental, conforme legislação ambiental vigente;
b) incorporar critérios socioambientais ao processo de análise e concessão de crédito para projetos de investimentos, considerando a magnitude de seus impactos e riscos e a necessidade de medidas mitigadoras e compensatórias; c) efetuar a análise socioambiental de clientes cujas atividades exijam o licenciamento ambiental e/ou que representem significativos impactos sociais adversos;
d) considerar nas análises de crédito as recomendações e restrições do zoneamento agroecológico ou, preferencialmente, do zoneamento ecológico- econômico, quando houver; e
e) desenvolver e aplicar, compartilhadamente, padrões de desempenho socioambiental por setor produtivo para apoiar a avaliação de projetos de médio e alto impacto negativo.
O inciso III estabelece ainda a necessidade das entidades promoverem o consumo sustentável de recursos naturais, e de materiais deles derivados, nos processos internos, observando diretrizes sócio-ambientais.
No mesmo sentido, o MMA firmou com a Federação Brasileira de Bancos (FEBRABAN) um protocolo de intenções com o objetivo de fomentar melhores práticas socioambientais e facilitar o acesso ao crédito para empresas preocupadas em contribuir para o desenvolvimento sustentável.42
Importante mencionar Maria de Fátima Cavalcante Tosini, ao aduzir que, após a edição do Comprehensive Enviromental Response, Compensation and Liability (CERCLA) em 1980, nos Estados Unidos da América, o risco ambiental passou a ser tratado como risco legal, ou melhor, das atividades relacionadas às operações de crédito, à aplicação de recursos em investimentos, aos contratos com tomadores de crédito e a outras operações financeiras,
Federal, o Banco do Brasil S.A, o Banco da Amazônia S.A. e o Banco do Nordeste do Brasil – BNB. Disponível em http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/empresa/download/Protoc oloVerde.pdf, p. 3. Acessado em 10.3.2011.
42 http://www.febraban.org.br/financassustentaveis/abertura-shigeo.html. Acessado em 10. 3. 2011.
FEBRABAN. Ciclo Febraban de Finanças Sustentáveis. Disponível em
decorre a possibilidade de se infringir a lei e, em contrapartida, ser responsabilizado por esse ato.43
Quanto à positivação das normas indutoras de boas práticas ambientais, mencione-se dispositivo segundo o qual as instituições financeiras podem figurar como poluidores indiretos44 e, portanto, devem analisar cuidadosamente os documentos apresentados no pedido de concessão de crédito. Ademais, nos termos da Lei no 6.803/80,45 art. 12, deve-se condicionar a concessão de incentivos e financiamentos pelos órgãos governamentais e bancos oficiais para as indústrias mediante apresentação de licença. No mesmo sentido, a Lei no 6.938/81 vinculou a obtenção de incentivos por parte das entidades e órgãos de financiamento governamental à necessidade de aprovação de projetos, por meio do licenciamento.46 Este dispositivo não esclarece adequadamente qual das licenças oferecidas pelos órgãos do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) será a suficiente para a concessão do crédito.
Diante desse quadro, observa-se a preocupação do MMA na condução da política de incentivos creditícios junto às instituições oficiais de crédito. Com isso haveria a garantia de uma concessão dentro de moldes adequados e, no caso da PNRS, conforme as prioridades lá estabelecidas. Atualmente as empresas dependem da concessão de créditos para o desenvolvimento de seu objeto social. Certamente aquelas que se dedicarem a atividades em observância das medidas propostas pela PNRS também devem provar que estão propondo medidas capazes de minimizar os impactos eventualmente causados e colaborar com a preservação do ambiente para as presentes e futuras gerações.
A Lei no 12.305/10 estabelece a PNRS e integra a Política Nacional do Meio Ambiente. Não obstante a tardia aprovação, deve-se elogiar sua técnica legislativa, pois se articula adequadamente às demais normas ambientais vigentes. Além disso, para sua implementação, requer-se a ação cooperada e coordenada dos entes federativos e particulares, com vistas à gestão integrada dos resíduos. O Município teve seu papel em destaque na Lei.
43 TOSINI, Maria de Fátima Cavalcante. Risco ambiental para as instituições financeiras. São Paulo: Annablume, 2006, p. 80.
44 Lei no 6.938/81, art. 3o, inc. IV.
45 Cuida do zoneamento industrial em áreas críticas de poluição.
46 art. 12
Observa-se sua presença em grande parte das ações (oitiva do órgão municipal competente quanto à disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos e criação de um plano municipal de gestão integrada de resíduos, e.g.).
Estabeleceu-se a necessidade de se empregar mecanismos de participação das entidades federativas e controle dos atos realizados. A audiência pública é fundamental nos processos, sobretudo quando sujeitos ao licenciamento ambiental.
No tipo de intervenção estatal preceituado na PNRS, observa-se a indução relacionada ao incentivo, que se oferece para o desempenho de ações pontuais, tal como a linha especial de financiamento para a implantação de infra-estrutura física e aquisição de equipamento para cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis, formadas por pessoas físicas de baixa renda.
O financiamento de projetos deve submeter-se a todos os trâmites legais, a fim de receber verbas das entidades oficiais de concessão de crédito. O Poder Público estabelece regras orientadoras ou mesmo diretivas - não são cogentes. Existe, na verdade, a priorização de planejamento considerado conforme o incentivo proposto ou ainda.
O Estado, na concessão de fomento, de incentivos creditícios destinados a atender diretrizes da Lei, deve propor convênios, tal como muitos existentes entre o Ministério do Meio Ambiente e agências financiadoras de crédito. Referidos convênios devem resultar em normas próprias, capazes de garantir os financiamentos às empreitadas que estejam de acordo com o PNRS e encontrem guarida nos diversos planos criados com essa finalidade.
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TOSINI, Maria de Fátima Cavalcante. Risco ambiental para as instituições financeiras. São
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www.camara.gov.br. Acesso em 4.2.2011 www.bndes.gov.br. Acesso em 4.2.2011
Categories: Artigo Tags: Resíduos Sólidos
January 13, 2014 by Beatriz Granziera
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