Responsabilidade civil do Estado por condutas omissivas | Juristas
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Conforme o entendimento do Superior Tribunal de Justiça a responsabilidade civil do Estado por condutas omissivas é subjetiva, devendo ser comprovados a negligência na atuação estatal, o dano e o nexo de causalidade. Jurisprudência em Teses – Edição nº 61
Na mesma perspectiva o Superior Tribunal de Justiça definiu que há responsabilidade civil do Estado nas hipóteses em que a omissão de seu dever de fiscalizar for determinante para a concretização ou o agravamento de danos ambientais. Jurisprudência em Teses – Edição nº 61
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ATO OMISSIVO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. INEXISTÊNCIA DE NEXO CAUSAL E CULPA DA ADMINISTRAÇÃO. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. A jurisprudência do STJ é firme no sentido de que a responsabilidade civil do Estado por condutas omissivas é subjetiva, sendo necessário, dessa forma, comprovar a negligência na atuação estatal, o dano e o nexo causal entre ambos. 2. No caso dos autos, o Tribunal de origem, com base nos elementos fáticos e nas provas constantes no processo, concluiu pela inexistência de comprovação tanto do nexo de causalidade entre o ilícito civil e os danos experimentados, quanto da má prestação de serviço público, por atuação culposa da Administração Pública. A revisão da questão demanda o reexame dos fatos e provas constantes nos autos, o que é vedado no âmbito do recurso especial, nos termos da Súmula 7/STJ. Precedentes: AgInt no REsp 1.628.608/PB, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 26/6/2017; AgRg no REsp 1.345.620/RS, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 2/12/2015; AgRg no AREsp 718.476/SP, Rel. Min, Herman Benjamin, Segunda Turmam, DJe 8/9/2015; AgInt no AREsp 1.000.816/SP, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 13/03/2018. 2. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp 1249851/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 20/09/2018, DJe 26/09/2018)
PROCESSO CIVIL. AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. LEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO. CELEBRAÇÃO DE TAC. DESCUMPRIMENTO. FALHA NA FISCALIZAÇÃO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A responsabilidade do Estado por dano ao meio ambiente decorrente de sua omissão no dever de fiscalização é de caráter solidário, mas de execução subsidiária, na condição de devedor-reserva. Precedentes. 2. Há responsabilidade do Estado ainda que, por meios apenas indiretos, contribua para a consolidação, agravamento ou perpetuação dos danos experimentados pela sociedade. 3. No caso, a narrativa fática realizada na origem é suficiente para concluir-se pela falha na fiscalização estatal, inclusive no tocante ao descumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta celebrado entre o Ministério Público estadual e a indústria siderúrgica poluidora. Desse modo, não subsiste a assertiva de que a responsabilidade é integralmente da autarquia estadual que deferiu a licença de funcionamento da sociedade empresária que praticou o ilícito. 4. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp 1362234/MS, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/11/2019, DJe 11/11/2019)
O primeiro elemento indispensável à responsabilização civil é a conduta, que pode ser omissiva ou comissiva. A conduta comissiva ou omissiva[1], também será juridicamente qualificada como lícita ou ilícita[2], caso a sua prática seja, ou não, permitida pelo direito.
A despeito dessas classificações, para o estudo adequado do elemento subjetivo como fator determinante da responsabilização, a mais relevante das classificações é a que subdivide a conduta em: i) culposa, em sentido amplo; ii) não culposa, ou pura (desprovida de dolo e culpa em sentido estrito).
Em algumas hipóteses, condutas não culposas poderão dar ensejo à responsabilização civil.[3] Diferentemente do que se dá na seara penal, o direito privado admite que condutas desprovidas de dolo ou culpa recebam sanções previstas no ordenamento. Isso se dá pelo fato de que no âmbito do direito privado as penas tem natureza pecuniária.[4]
A responsabilidade por ato lícito está prevista, dentre outros dispositivos, nos seguintes artigos do Código Civil: 188, II; 927, parágrafo único; 929; 930; 931; e 1285. todos do Código Civil.[5]
De toda forma, o sistema de responsabilidade civil continua adotando, como regra geral, a teoria subjetiva, segundo a qual a reparação do dano está condicionada à existência de culpa do agente. Como regra, portanto, a culpa assume um sentido amplo, contemplando tanto o dolo quanto a culpa em sentido estrito, nas modalidades de imprudência, negligência ou imperícia.
Classificações da culpa
De acordo com alguns critérios, a culpa poderá ser classificada de variadas maneiras.
Quanto à origem culpa pode ser contratual ou extracontratual.
A culpa contratual está relacionada à violação de normas contratuais ou dos deveres anexos aos negócios jurídicos, sobretudo da boa-fé objetiva. A boa-fé objetiva impõe deveres laterais que podem gerar responsabilidades pré ou pós contratuais. Confira enunciados 25 e 70 do CJF.
A culpa extracontratual está ligada à violação de uma norma extracontratual ou de um abuso de direito.
Quanto à atuação do agente
Quanto à atuação do agente a culpa pode ser classificada como culpa in comittendo e culpa in omittendo.
A culpa in comittendo é relacionada à imprudência, concretizada por uma ação ou comissão.
A culpa in omittendo está ligada à negligência, concretizada por uma omissão.
Quanto ao grau a culpa pode ser grave, leve ou levíssima.
A culpa grave, equiparada ao dolo, é aquela que representa o maior grau comprometimento subjetivo do agente para a produção do resultado. A culpa leve é intermediária ou mediana, menos intensa que a culpa grave e mais intensa que a culpa levíssima.
A culpa levíssima é a culpa mínima. Na culpa mínima é aquela em que o agente só poderia ter evitado o resultado se tivesse assumido cautelas extraordinárias. Em todo caso, mesmo a culpa levíssima pode ensejar o dever de indenizar.
Nas hipóteses de culpa leve ou levíssima, deve-se levar em conta as orientações dos artigos 944 e 945 do Código Civil, no sentido de que a indenização será medida pela extensão do dano e pelo grau de culpa dos envolvidos. Além do mais, se houver uma desproporção excessiva entre o dano e a gravidade da culpa, deverá o juiz reduzir equitativamente a indenização, principalmente se a vítima tiver concorrido para o resultado.
Quanto à presunção
Quanto à presunção, a culpa pode ser in vigilando, in eligendo e in custodiendo.
A culpa in vigilando é aquela que decorre do descumprimento do dever legal de vigiar.
A culpa in elegendo decorre da má escolha de um sujeito para realizar determinada conduta.
Por fim, a culpa in custodiendo é aquela que resulta da falta de cuidado em guardar uma coisa ou impedir que um animal cause danos a outrem.
Essa classificação da culpa quanto à presunção perdeu importância com o advento da teoria do risco.
Essas modalidades conduta passaram a ensejar responsabilização objetiva, sem questionamento acerca da culpa.
A propósito, o art. 932 do Código Civil prevê que são também responsáveis pela reparação civil: i) os pais, pelos filhos menores que estiverem sob sua autoridade e em sua companhia; ii) o tutor e o curador, pelos pupilos e curatelados, que se acharem nas mesmas condições; iii) o empregador ou comitente, por seus empregados, serviçais e prepostos, no exercício do trabalho que lhes competir, ou em razão dele; iv) os donos de hotéis, hospedarias, casas ou estabelecimentos onde se albergue por dinheiro, mesmo para fins de educação, pelos seus hóspedes, moradores e educandos; e v) os que gratuitamente houverem participado nos produtos do crime, até a concorrente quantia.
Em complemento, o art. 933 do Código Civil estipula que os sujeitos indicados no artigo 932 responderão pelos atos praticados pelos referidos terceiros, ainda que não haja culpa de sua parte.
Ainda sobre a culpa in custodiendo, o art. 936 do Código Civil preconiza que o dono ou detentor do animal ressarcirá o dano por este causado, se não provar culpa da vítima ou força maior.
Quanto à concretude
Quanto à concretude a culpa pode ser in concreto ou in abstrato. Esta classificação diz respeito ao método de análise da culpa.
Na culpa in concreto a conduta deve ser analisada levando-se em conta o suporte fático, o caso concreto.
Na culpa in abstrato a conduta deve ser analisada considerando o comportamento hipotético de uma pessoa comum.
Para os que defendem uma análise em concreto da culpa há recomendação de que seja levada em conta a consciência do agente, sua capacidade de prever o resultado e, assim, evitá-lo.
Os defensores da análise abstrata da culpa sugerem que é preciso questionar se o agente agiu como agiria uma pessoa diligente, dentro das mesmas circunstancias de fato.
Prevalece na doutrina o entendimento de que a culpa deve ser analisada em abstrato, sem consideração de elementos psicológicos do agente.
Contudo, alguns defensores da análise abstrata da culpa ainda sustentam que o agente dever ter imputabilidade moral, isto é, capacidade de, "em virtude do estado de sua razão e de sua inteligência"[6], agir de acordo com o padrão esperado.
Para aprofundamento dos estudos sobre a responsabilidade civil do Estado confira os seguintes volumes:
__________. Direito Civil Brasileiro. Vol.IV. 3ªed. São Paulo: Saraiva, 2008.
[1] A omissão pode ser causa ou condição de evento danoso. Será causa se quem nela incorrer tinha o dever de agir e sua ação teria, com grande probabilidade, evitado o dano. Ausente qualquer um desses requisitos, é condição. Apenas a omissão-causa implica responsabilidade civil pelos danos que a ação teria evitado. COELHO, Fábio Ulhoa. Curso de Direito Civil. Vol.3. 2ªed. São Paulo: Saraiva, 2007. p.307.
[2] As disposições sobre os atos ilícitos são encontradas nos artigos 186 a 188 do Código Civil. Dispõe o artigo 186 do diploma civil que aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito ou causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.
Segundo Silvio Rodrigues: "Poder-se-ia dizer que o ato ilícito é aquele praticado com infração a um dever e do qual resulta dano para outrem. Dever legal, ou dever contratual. Quando alguém descumpre uma obrigação contratual pratica um ato ilícito contratual e seu ato provoca reação da ordenação jurídica que impõe ao inadimplente a obrigação de reparar o prejuízo causado. " Já quando o ilícito ocorre fora do contrato, envolvendo pessoas que não têm ligações de caráter convencional, a responsabilidade é extracontratual, decorrente da lei geral. RODRIGUES, Silvio. Direito Civil, Parte Geral. Vol.1. 4ªed. São Paulo: Max Limonad, s/d. p.336.
De se ver, portanto, que a responsabilização por ato ilícito é fundada na aferição de culpa e pressupõe a infração ao dever de não lesar outrem. A lesão abarcada pelos dispositivos legais é aquela capaz de causar dano, tanto de natureza patrimonial quanto de natureza moral.
De acordo com Fábio Ulhoa: "O referido artigo impõe a todas as pessoas o dever de não lesar, e prevê que qualquer pessoa que descumprir a imposição legal deve reparar a lesão, desde que a vítima prove que o causador do dano agiu com culpa. Há três diferentes órbitas de responsabilidade dos atos ilícitos. No plano criminal, os delitos (crimes e contravenções) são punidos com penas privativas de liberdade. No administrativo, as infrações punem-se com multa e medidas satisfativas (fechamento de atividade, remoção de bens etc.). No âmbito civil, sancionam-se as condutas culposas pela imposição ao autor do dano da obrigação de indenizá-lo. " COELHO, Fábio Ulhoa. Op. cit., 2007. p.299.
O autor afirma, ainda, que dois são os modos de conceituar o ato ilícito. Em função do direito positivo, ele é a conduta descrita na lei como antecedente da sanção. Em contraposição ao direito subjetivo, é o ato culposo que o viola e causa danos. Este último corresponde à alternativa adotada pelo Código Civil. Ibidem. p.302.
Para concluir, aponta: "Os atos da vontade podem ser conscientes ou não. Os atos instintivos (busca da satisfação sexual) e automáticos (direção de veículos automotores) são inconscientes, mas voluntários, e por isso geram responsabilidade civil quando ilícitos. " Ibidem. p.306.
[3] Tal fenômeno será aprofundado quando tratarmos das teorias da responsabilidade civil (cap. IV, item 4).
[4] Não olvidemos que quando o Direito Privado admite sujeição corporal do indivíduo, o faz não como sanção, mas sim como método de coerção para a realização de dada conduta (o pagamento da pensão alimentícia ou a devolução da coisa depositada).
[5] "Quanto à proteção ressarcitória da confiança, assim compreendido o dever de o Estado reparar danos causados em face da frustração de confiança legitimamente depositada por terceiro em atos estatais, deve-se ter como precursor, em solo pátrio, uma vez mais, o texto de Almiro do Couto e Silva, acerca de problemas resultantes do planejamento. Em tal texto, ainda sob a égide da Constituição revogada, já se afirmou que, diante de promessas firmes, precisas e concretas perpetradas pelo Estado, "a alteração posterior do plano, ainda que efetuada mediante lei, implica o dever de indenizar os danos decorrentes da confiança…".Tal cenário mostra-se ainda mais evidente sob a égide da Constituição vigente, não somente por termos uma matriz normativa constitucional direta sobre o tema da responsabilidade civil do Estado (art. 37, § 6º, da CF/88), mas especialmente pelo status constitucional que vem merecendo o princípio da proteção da confiança legítima.Diante disso, mostra-se inegável a responsabilidade civil do Estado por frustração de legítimas expectativas depositadas por terceiros em favor de suas condutas." MAFFINI, Rafael. Princípio da proteção da confiança legítima. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/120/edicao-1/principio-da-protecao-da-confianca-legitima
[6] LIMA, Alvino. Culpa e risco. 2aed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. p.71
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Termo inicial da prescrição para a propositura de demandas que versem sobre responsabilidade civil do Estado