A boa-fé objetiva como um dos centros de gravidade do sistema jurídico-administrativo brasileiro - Administrativo - Âmbito Jurídico
A boa-fé objetiva como um dos centros de gravidade do sistema jurídico-administrativo brasileiro
Resumo: Este artigo visa demonstrar a importância da boa-fé objetiva nas relações entre o Estado-Administração e os cidadãos. Serão abordados os aspectos históricos da boa-fé objetiva, suas funções e deveres anexos, seu posicionamento como centro de gravidade do Sistema Jurídico-Administrativo Brasileiro e uma leitura de recente decisão do STF acerca do tema.
Abstract: This article aims to demonstrate the importance of objective good faith in relations between the State-Administration and citizens. It will examine the historical aspects of the objective good faith, their functions and duties attached, its position as a center of gravity of the Brazilian Legal System-Administration and a reading of recent Supreme Court decision on the subject.
Palavras-chave: Boa-Fé Objetiva – Lealdade e Confiança – Sistema Jurídico-Administrativo – Centro de Gravidade – Venire Contra Factum Proprium
Keywords: Objective Good Faith - Loyalty and Trust - Legal and Administrative System - Center of Gravity - Venire Contra Factum Proprium
SUMÁRIO: 1 Introdução – 2 A Boa-Fé: breves noções: 2.1 Breve panorama histórico; 2.2 Boa-fé Objetiva: funções, deveres anexos e figuras parcelares; 2.3 A boa-fé e sua positivação no ordenamento jurídico-administrativo nacional – 3 A boa-fé objetiva como um dos centros de gravidade do Sistema Jurídico-Administrativo – 4 Nomeação de aprovados em concurso público: uma leitura da decisão do STF à luz da figura parcelar da proibição do venire contra factum proprium - 5 Considerações Finais – Referências.
A globalização, fenômeno bastante típico da pós-modernidade, trouxe consigo inovações jamais imaginadas. Os avanços tecnológicos, mormente na seara das comunicações, nos permitem o relacionamento (mesmo que virtual) com pessoas nos quatro cantos do planeta. Assistimos com frequência à evolução, miscigenação e alteração dos costumes em face da interface cultural proporcionada pela rede mundial de computadores.
A despeito de toda essa evolução, algo não muda e, para o bem das relações humanas, ficamos na torcida por sua inalterabilidade: a lealdade e a confiança que devem permear as relações humanas. Nada deve prosperar em um terreno minado com ardis, armadilhas, mentiras, enfim, desrespeito e desamor com o alter. Devemos nos relacionar com o outro com respeito à sua dignidade como pessoa humana, com afeto, mesmo que tal sentimento não envolva qualquer tipo de amor, mas que signifique um agir com lealdade. Afinal, nas palavras de Ayres Brito[1], "o século XXI é o século da afetividade".
Quando mencionamos aspectos lealdade e confiança, estamos a nos referir à boa-fé, notadamente em seu viés objetivo, como standard de conduta. É bastante comum relacionarmos a boa-fé objetiva às relações privadas, especialmente as negociais, mas o Direito Público também tem a boa-fé objetiva em posição de destaque no que toca às relações entre o Estado e os cidadãos.
Demonstrar a importância da boa-fé objetiva no cenário das relações jurídico-administrativas é nosso principal objetivo neste breve paper. Passando por uma sintética e objetiva exposição acerca da boa-fé e sua positivação em nosso Direito, procuraremos destacar o seu valor central no ordenamento jurídico-administrativo brasileiro, fazendo uma leitura de recente e histórica decisão de nossa Corte Suprema no que diz respeito à obrigatoriedade de nomeação de aprovados em concurso público.
No que concerne à boa-fé, já tivemos a oportunidade de estudá-la de forma breve em trabalho anterior[2], mas a importância do tema nos compulsa a uma sintética revisão.
2 A BOA-FÉ: BREVES NOÇÕES
2.1 Breve panorama histórico
Uma exposição substantiva, mesmo que breve, acerca da origem histórica da boa-fé passa necessariamente por um estudo sobre os modelos romano, francês e alemão.
O ponto mais importante no que diz respeito à origem romana da boa-fé reside no instituto da fides. Buscando apoio nas palavras de Edilson Nobre, "[...] tudo começara com a fides. Esta fornecera, desde os tempos iniciais de formação jurídica romana, a noção a pautar as vinculações sociais e morais dos cidadãos."[3]
No direito romano, a fides tinha, inicialmente, um caráter moral e religioso. Significava a confiança que as pessoas guardavam uma nas outras em face das relações travadas. A lealdade, a honestidade, tudo ainda de forma verbal, ou na forma de um gesto (como um aperto de mãos), mas ainda não exigível juridicamente. Conforme nos ensina Edilson Nobre[4]:
"A fides representara, assim, o fundamento natural das relações humanas em Roma, dela emanando a concepção de confiança, a alcançar reminiscências nos dias atuais, tanto que, longuíssimo tempo após o desaparecimento da tradição religiosa, o aperto de mãos ainda denota sinal de segurança mútua."
A fides, ainda nessa fase inicial tinha uma forte carga afetiva e de especial nível axiológico, mas, ainda "[...] não estava em condições de, por si, trazer uma força vinculativa que, desde o início, nunca deixara de perder."[5] A referida força vinculativa, que passou a trazer a possibilidade de apreciação da atuação dos sujeitos de uma relação contratual por um magistrado, despontou com a bona fides. A passagem da fides para a bona fides é algo de extrema importância para visualizarmos a origem romana da boa-fé. Podemos dizer que, mormente no terreno obrigacional, a palavra empenhada, própria da fides, já não bastava para a eficácia de um negócio jurídico. As pessoas deveriam também adotar um comportamento de acordo com a conduta dos homens de bem e de acordo com os usos do comércio – a bona fides.[6]
O próximo passo histórico no estudo da boa-fé vai em direção ao direito francês. Convém mencionarmos que o Código Civil Francês, promulgado por Napoleão Bonaparte em 1804, teve como base ideológica o pensamento liberal consagrado na Revolução Francesa de 1789. A limitação do poder dos governantes era o caminho para a consagração da proteção à liberdade e à propriedade. Não cabia mais ao soberano restringir a liberdade das pessoas, tal papel passou a ser atribuído somente à Lei. As pessoas eram tratadas, aos olhos da Lei, como iguais, conforme disposto no art. 1º da Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, de 26 de agosto de 1789.[7]
A boa-fé ressurge nesse cenário, mais precisamente no art. 1.134 do Código Civil Francês de 1804.[8] Interessante observarmos que a primeira parte do artigo tratou do pacta sunt servanda, ou seja, a de que as convenções legalmente formalizadas valiam como lei entre as partes. E, à época, esse era o efeito principal do artigo, qual seja o de blindar o contrato e as vontades ali formalizadas contra qualquer tipo de interpretação e intervenção por parte de um magistrado que viesse a analisar a avença.
A boa-fé, conforme constava na parte final do art. 1.134 da codificação francesa, acabou por ficar num plano secundário em um cenário em que, nas palavras de Edilson Nobre[9], "o contratual – costumava-se dizer - confundia-se com o justo."
Sobre tal ofuscamento do princípio da boa-fé pelo princípio da autonomia da vontade, assim é o escólio de Nelson Rosenvald[10]:
"Outrossim, o princípio da boa-fé restava inteiramente absorvido pela hegemônica atuação do dogma da autonomia da vontade. Era evidente o fascínio dos cultores do direito pela primeira parte do citado art. 1.134 – 'as convenções legalmente formadas têm lugar de lei entre as partes' (alínea a) -, com o desprezo pela parte final do dispositivo (alínea c), que fazia alusão à boa-fé. Ou seja, do ideário clássico da Revolução Francesa, 'liberdade, igualdade e fraternidade', a burguesia se apossou dos dois primeiros valores e comodamente se esqueceu do dever de solidariedade, que apenas ressurgiu 150 anos após."
Conforme os ensinamentos de Nelson Rosenvald[11], "[...] é na Alemanha da Idade Média que nasce a formulação da boa-fé que perduraria até a codificação de 1900 e, posteriormente, migraria para as outras codificações romanísticas." O principal dispositivo do BGB, referente ao direito das obrigações e citado por diversos pesquisadores como manifestação da cláusula geral da boa-fé no direito alemão, foi o 242, que trazia: "O devedor está adstrito a realizar a prestação tal como exija a boa-fé, com consideração pelos costumes do tráfego".
A despeito da importância que atribuímos à boa-fé hoje, numa época pós-positivista, devemos concordar com José Guilherme Giacomuzzi[12] ao lecionar que o princípio da boa-fé registrado no § 242 do BGB de 1900, "[...] a princípio, não era mais que um reforço ao § 157, e não foi de pronto alvo da atenção dos juristas alemães." Referindo-se aos contratos, o § 157 do BGB de 1900 trazia que, na interpretação daqueles, dever-se-ia levar em consideração a boa-fé e os costumes do tráfego. Não estava presente, ainda, a boa-fé com a força de standard de conduta como a conhecemos hoje.
A partir da década de 20, a boa-fé, como cláusula geral do § 242 do BGB, passou a ter sua significação majorada e ampliada pela doutrina e jurisprudência, tendo reconhecida sua importância como norma geral de conduta no sentido que nos interessa hoje. Assim podemos concluir este breve panorama histórico com as palavras de Edilson Nobre[13] no que concerne ao aspecto de conduta representado pelo § 242 do BGB:
"No que concerne aos deveres particulares de conduta extraídos da mensagem contida no § 242 do BGB, tem-se o seu referimento à preparação da prestação, à forma de execução desta, juntamente com a cooperação necessariamente esperada de cada uma das partes, segundo considerações eqüitativas ocorrentes no caso concreto. Abrangem tanto a fase pré-contratual (dever de informação), uma vez as tratativas criarem uma vinculação especial de recíproca confiança, como a posterior ao contrato, exigindo, de acordo com as circunstâncias, que os contratantes, findo o negócio jurídico, omitam todo comportamento mediante o qual a outra parte teria essencialmente reduzidas as vantagens oferecidas por aquele."
Não queremos neste artigo nos deter à faceta negocial da boa-fé, mas sim ao seu aspecto objetivo, como padrão de conduta. Importa, assim, que nos dediquemos um pouco à faceta objetiva da boa-fé, tecendo breves comentários sobre as funções, os deveres anexos e suas figuras parcelares.
2.2 Boa-fé Objetiva: funções, deveres anexos e figuras parcelares
Num primeiro momento, como nos propomos a dissertar acerca da importância da boa-fé objetiva, mister que a diferenciemos da sua faceta subjetiva.
Em estudo sobre a boa-fé no Direito Administrativo Brasileiro, José Ricardo Teixeira Alves[14] se refere à boa-fé subjetiva "[...] como um estado psicológico do agente de estar agindo em conformidade com o Direito, ausente a consciência do caráter ilegal de seu comportamento. [...] Fala-se em boa-fé crença."
Podemos concluir, no que diz respeito à boa-fé subjetiva, que se trata de um estado psicológico, portanto de âmbito interno, e que não traz deveres de comportamento ou de conduta, apenas representando um aspecto de cognição acerca da qualificação jurídica de determinada situação. A faceta subjetiva da boa-fé encontra-se bastante presente nas situações que envolvem direito de propriedade (adquirente de boa-fé, possuidor de boa-fé) e aquelas situações referentes ao âmbito da putatividade, como no exemplo do casamento putativo.
"Exigência de lealdade". Eis uma expressão utilizada por Miguel Reale[15] e que bem caracteriza a boa-fé objetiva como um padrão de comportamento honesto e leal, de acordo com a conduta de uma pessoa de bem. Ligado ao campo do direito obrigacional, o conceito de boa-fé objetiva, nas palavras de Nelson Rosenvald, "compreende um modelo de eticização de conduta social, verdadeiro standard jurídico ou regra de comportamento, caracterizado por uma atuação de acordo com determinados padrões sociais de lisura, honestidade e correção [...]".[16]
Com ênfase no aspecto objetivo da boa-fé, a legislação pátria tem no Código Civil de 2002 o grande diploma que, espelhado nos ditames da Carta Maior, trouxe em seu bojo o princípio da boa-fé como cláusula geral ou aberta. Inicialmente, em seu art. 113, definiu a boa-fé como parâmetro interpretativo dos negócios jurídicos[17]. Mais adiante, no art. 422, no título Dos Contratos em Geral, o legislador infraconstitucional tratou de conceder ao princípio da boa-fé o papel de bússola a guiar a conduta dos contratantes, seja na execução, seja na conclusão das avenças firmadas.[18]
Na verdade, a atuação da boa-fé objetiva, notadamente na seara do direito obrigacional, se dá de diversas formas: seja auxiliando na interpretação de negócios jurídicos, seja integrando os acordos de vontade celebrados no seio social, seja estabelecendo limites à atuação das partes quando da execução dos negócios jurídicos. São as diversas funções da boa-fé objetiva.
No que concerne à manifestação do princípio da boa-fé objetiva nas relações obrigacionais, podemos destacar três funções básicas: a interpretativa, a integrativa e a limitativa. Interessante o escólio de Judith Martins Costa ao destacar, dentre as funções da boa-fé objetiva, a função de otimização do comportamento contratual (englobando os deveres anexos de cooperação, informação, lealdade, proteção e as funções integrativa e interpretativa do princípio), a função de reequilíbrio do contrato (atuando a boa-fé como vetor de revisão das prestações lesivas ou excessivamente onerosas) e a função de limite no exercício de direitos subjetivos (impedindo ou sancionando condutas contraditórias – o venire contra factum proprium, que veremos à frente)[19].
Interessa-nos, em particular neste breve trabalho, as funções integrativa e limitativa da boa-fé objetiva. No que diz respeito à função integrativa da boa-fé objetiva, podemos dizer que antes, durante e depois da execução de um contrato, devem ser observados alguns deveres de conduta entre os contraentes. Nesse sentido o escólio de Judith Martins Costa[20]:
"[...] da boa-fé nascem, mesmo na ausência de regra legal ou previsão contratual específica, os deveres, anexos, laterais ou instrumentais de consideração com o alter, de proteção, cuidado, previdência e segurança com a pessoa e os bens da contraparte; de colaboração para o correto adimplemento do contrato; de informação, aviso e aconselhamento; e os de omissão e segredo, os quais, enucleados na conclusão e desenvolvimento do contrato, situam-se, todavia, também nas fases pré e pós contratual [...]"
Tais deveres anexos ou instrumentais passam a integrar o acordo de vontades, ainda que não previstos expressamente no instrumento de avença. São deveres de lealdade, informação, cooperação e proteção.
O dever de lealdade está intimamente relacionado com a ética e a honestidade no trato entre as pessoas. Conforme os ensinamentos de Nelson Rosenvald[21], é um mandamento de cooperação recíproca que impõe às partes "[...] a abstenção sobre qualquer conduta capaz de falsear o objetivo do negócio ou desequilibrar o jogo das prestações por elas consignado. Agir com deslealdade implica atingir a dignidade do outro contratante."
A função limitativa refere-se ao estabelecimento de limites no que tange ao comportamento das pessoas com o objetivo de afastar o abuso do direito, tratado pelo Código Civil Brasileiro, em seu art. 187, como ato ilícito.[22]
Conforme as lições de Nelson Rosenvald, estudar o abuso do direito é abrir canais e pontes entre a boa-fé e o exercício dos direitos subjetivos. Com vistas ao adimplemento da relação jurídica, a autonomia da vontade dos contratantes perde a exclusividade e tem seu perfil renovado por meio da boa-fé. Tal perfil renovado importa na condução dos direitos subjetivos a limites equilibrados em prestígio ao princípio da solidariedade e da dignidade das partes.[23]
Percebemos que a autonomia da vontade, característica do período liberal, passou a ser mitigada em face do princípio da boa-fé (objetiva), buscando-se evitar o abuso do direito. O contrato passou a ter uma função social e o adimplemento de suas prestações de forma cooperativa e solidária passou a ser um dever de ambos os contratantes. Judith Martins Costa inovou ao usar a expressão "avoluntarista" para se referir aos deveres de conduta entre os contratantes, a derivar não de uma autonomia da vontade, mas da boa-fé.[24]
O abuso do direito seria justamente esse uso indevido da autonomia da vontade, sem qualquer limite, praticando ou deixando de praticar atos, de certa forma acobertados por uma cortina de legalidade formal, mas ofendendo o patrimônio jurídico de outrem. Um banco credor de um financiamento que bloqueia o numerário depositado pelo financiado em conta específica para pagamento de salários dos empregados dele (financiado) atua com abuso de direito, a despeito de tal possibilidade constar do contrato de financiamento. Assim já decidiu o STJ no Resp 250523 / SP.[25]
A boa-fé objetiva atua como vetor limitador dos direitos subjetivos de forma a impedir a ocorrência do abuso do direito. Afinal, nas palavras de Ruy Rosado Aguiar Júnior[26], "a boa-fé significa a aceitação da interferência de elementos externos na intimidade da relação obrigacional, com poder limitador da autonomia contratual, pois através dela pode ser regulada a extensão e o exercício do direito subjetivo." Tal limitação do exercício de um direito subjetivo é que tem por finalidade afastar o abuso do direito.
Para tanto, o princípio da boa-fé objetiva, como standard de conduta, se revela em alguns institutos ou figuras parcelares que têm como objetivo afastar o abuso do direito: a proibição do venire contra factum proprium, a supressio, a surrectio e o tu quoque.
A proibição do venire contra factum proprium é a vedação do comportamento contraditório, assim definido por Cristiano Chaves de Farias:
"[...] a vedação de comportamento contraditório obsta que alguém possa contradizer o seu próprio comportamento, após ter produzido, em outra pessoa, uma determinada expectativa. É, pois, a proibição da inesperada mudança de comportamento (vedação da incoerência), contradizendo uma conduta anterior adotada pela mesma pessoa, frustrando as expectativas de terceiros. Enfim, é a consagração de que ninguém pode se opor a fato que ele próprio deu causa".[27]
Dito de outra forma: o factum proprium, ou conduta inicial, é um ato humano, não um ato jurídico em sentido formal, não previsto pela lei, mas que, ao ser praticado, gera uma legítima expectativa na outra parte de uma relação jurídica ou em terceiros, em face da confiança que deve permear as relações conduzidas em conformidade com a boa-fé objetiva. Após o factum proprium e a formação dos estado de confiança, vem o comportamento contraditório, a quebrar o projeto inaugurado a partir da conduta inicial.[28] Daí a proibição de vir (venire) contra os próprios atos (contra factum propium).
No que toca à figura da supressio, Menezes Cordeiro[29] a define como sendo "[...] a situação do direito que, não tendo sido, em certas circunstâncias, exercido durante um determinado lapso de tempo, não possa mais sê-lo por, de outra forma, se contrariar a boa fé."
Nas palavras de Wagner Mota Alves de Souza, "a supressio é um instituto que busca vedar o exercício de um direito caracterizado pelo atraso desleal de modo a gerar em outrem a previsão de confiança de que este direito não mais seria exercido."[30]
Quanto à surrectio, podemos dizer que ela e a supressio "são dois lados de uma mesma moeda"[31], significando a perda de uma vantagem (supressio) por alguém que deixa de exercer seu direito e a aquisição de um direito (surrectio) pela outra parte beneficiada pela omissão do primeiro. Transcrevendo as lições de Cristiano Chaves de Farias:
"[...] é possível dizer que supressio é o fenômeno da perda, supressão, de determinada faculdade jurídica pelo decurso do tempo, ao revés a surrectio que se refere ao fenômeno inverso, isto é, o surgimento de uma situação de vantagem para alguém em razão do não exercício por outrem de um determinado direito, cerceada a possibilidade de vir a exercê-lo posteriormente."[32]
O tu quoque tem sua origem na expressão "Tu quoque, Brutus, tu quoque, fili mili?". Foi o que indagou Júlio César (44 a.C.), quando identificou, entre aqueles que o assassinavam, a pessoa de Marco Júnio Bruto, a quem considerava como um filho. A expressão tu quoque significa "até tu", "também tu" e se verifica na hipótese de alguém adotar um comportamento violador de uma norma jurídica e posteriormente tentar tirar vantagem ou proveito da situação com o objetivo de se beneficiar.[33]
Pela regra do tu quoque, "[...] aquele que venha a adquirir uma posição jurídica indevidamente obtida, pois oriunda de violação de uma norma, não poderia exercê-la."[34] O tu quoque age simultaneamente sobre os princípios da boa-fé e da justiça contratual, uma vez que impede que o contratante faltoso se beneficie de sua própria falta e também resguarda o equilíbrio contratual, já que a obrigação de uma das partes somente se perfaz com o adimplemento da parte contrária.[35]
Discorrer sobre os aspectos doutrinários da boa-fé objetiva muito nos apetece, entretanto, uma breve noção acerca de sua positivação no ordenamento jurídico-administrativo pátrio se faz extremamente necessária para que possamos avançar em nossa breve jornada.
2.3 A boa-fé e sua positivação no ordenamento jurídico-administrativo nacional
No terreno constitucional, Edilson Pereira Nobre Júnior[36] destaca três dispositivos constitucionais a abrigar, mesmo que implicitamente, a boa-fé objetiva. A uma, o art. 5º, LIV[37], ao prescrever o devido processo legal para a privação de bens ou de liberdade, englobando o processo administrativo. A duas, o art. 5º, § 2º, do qual emana o princípio da proporcionalidade, a limitar a atuação da Administração de modo a evitar a arbitrariedade.[38] A três, o art. 5º, XXXVI[39], de onde se extrai o princípio da segurança jurídica, intimamente ligado à confiança e à boa-fé objetiva.
Deixando o terreno constitucional, a Lei 9.784/99, conhecida como Lei do Processo Administrativo, no âmbito federal, traz em seu art. 2º, parágrafo único, inciso IV que, nos processos administrativos, serão observados critérios de atuação conforme padrões de ética, decoro e boa-fé.[40]
Ainda considerando a Lei 9.784/99, em seu art. 54, a decadência do direito de anulação, por parte da Administração, de seus atos eivados de vícios e dos quais decorram direitos para os administrados tem por base a boa-fé objetiva, de onde germina ao dever de proteção à confiança legítima depositada pelo cidadão no Estado-Administração.[41] Também, em face da ponderação de valores em cada caso concreto, uma situação poderá vir a ser convalidada independentemente do prazo decadencial citado, em prestígio à proteção da confiança legítima depositada nos atos administrativos e com base no conceito de juridicidade administrativa.[42]
No que concerne aos contratos administrativos, o art. 54 da Lei 8.666/93, conhecida como o Estatuto das Licitações e Contratos, traz a possibilidade de aplicação supletiva dos princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado aos contratos administrativos.[43] Cabe uma remissão ao art. 422 do Código Civil, que traz como princípio geral da teoria dos contratos a atuação dos contratantes conforme a boa-fé. E dessa regra geral, ademais em um Estado Democrático de Direito, a Administração não pode se furtar, quando atuando em um dos pólos do contrato administrativo.
Em suma, a boa-fé objetiva, como standard de conduta, está presente no ordenamento jurídico pátrio e, especialmente nas relações abarcadas pelo Direito Administrativo. O que devemos ter em mente é o grau de importância da boa-fé objetiva quando em sede das relações envolvendo a Administração Pública e os administrados. Poderíamos tratá-la como uma espécie de Centro de Gravidade do Sistema Jurídico-Administrativo?
3 A BOA-FÉ OBJETIVA COMO UM DOS CENTROS DE GRAVIDADE DO SISTEMA JURÍDICO-ADMINISTRATIVO
Neste breve trabalho, o tema boa-fé objetiva é ponto central no desenvolvimento das ideias. No entanto, não podemos perder de vista o universo em que insere tal tema: o Direito Administrativo, conceituado por Marçal Justen Filho[44] como sendo o conjunto (e porque não dizer o Sistema) "[...] das normas jurídicas de direito público que disciplinam as atividades administrativas necessárias à realização dos direitos fundamentais e a organização e funcionamento das estruturas estatais e não estatais encarregadas de seu desempenho".
Não tratamos aqui da organização e funcionamento das estruturas estatais, mas sim de uma forma mais atual de ler o Direito Administrativo, uma forma que privilegie o ser humano, a realização de seus direitos fundamentais em um Estado Constitucional Democrático de Direito e, especialmente, a confiança que o cidadão deposita na atuação leal do Estado. Estado gerido por integrantes da sociedade (eleitos, concursados, contratados ou nomeados), um Estado sem vontade própria, senão a vontade da própria sociedade. Afinal, o ente estatal atua com amparo em um arcabouço jurídico-legal advindo de uma vontade social coletiva (a sociedade organizada), manifestada por meio dos seus procuradores legítimos, os parlamentares.
Neste ponto, gostaríamos de nos valer de um conceito muito utilizado no campo do conhecimento das Ciências Militares[45] – o de Estratégia Militar - para estabelecer uma pequena analogia no que concerne ao Direito Administrativo como um verdadeiro Sistema de Normas.
Em termos de estratégia militar, o foco sempre esteve centrado em se descobrir o ponto de equilíbrio do adversário, um ponto que, se atingido, poderia representar a vitória da parte contrária. Tal ponto seria o "Centro de Gravidade", conceito migrado da física e que representa o ponto de equilíbrio dos corpos sólidos. John Warden, estrategista americano do poder aéreo, na busca de estabelecer uma teoria para definição do centro de gravidade do poder inimigo, introduziu o conceito de inimigo como um Sistema. Tal Sistema seria representado por um Círculo de Cinco Anéis (Teoria dos Anéis). Sendo círculos concêntricos, cada anel representaria um aspecto do inimigo. De fora para dentro os cinco aspectos seriam: Forças em Campo, População, Infraestrutura, Processos e Líderes. O aspecto liderança, por ser o círculo menor, representaria um centro de gravidade por excelência: sem liderança, o Sistema se desequilibraria e a vitória seria alcançada.[46]
Tomando por empréstimo a ideia de Warden no que toca ao modelo de círculos concêntricos, podemos fazer uma adaptação para o Sistema de Normas Jurídico-Administrativas. No nosso caso trabalharemos apenas com três círculos concêntricos. De fora para dentro: Regras, Princípios e Postulados. Assim seria a representação gráfica:
O círculo central seria o centro de gravidade do Sistema de Normas Jurídico-Administrativas, ou seja, aquele ponto que, se atacado, traria como consequência o desequilíbrio do Sistema. Tal centro de gravidade estaria representado pelos postulados normativos, conforme definidos por Humberto Ávila[47]:
"Os postulados normativos aplicativos são normas imediatamente metódicas que instituem os critérios de aplicação de outras normas situadas no plano do objeto da aplicação. Assim, qualificam-se como normas sobre a aplicação de outras normas, isto é, como metanormas. Daí se dizer que se qualificam como normas de segundo grau. Nesse sentido, sempre que se está diante de um postulado normativo, há uma diretriz metódica que se dirige ao intérprete relativamente à interpretação de outras normas. Por trás dos postulados, há sempre outras normas que estão sendo aplicadas."
À vista da definição acima, entendemos ser bastante clara a subsunção dos conceitos de moralidade e eficiência à classificação como postulados normativos aplicativos, uma vez que, além de não ser possível a conflituosidade com princípios e regras na seara administrativa, representam verdadeiras diretrizes na atuação e aplicação das normas administrativas pelos agentes públicos.
A classificação da moralidade e da eficiência como postulados é confirmada por Antonio Carlos Flores de Moraes que, em conclusão de trabalho acerca do tema legalidade, eficiência e controle da Administração Pública, nos informa que, "modernamente, com o surgimento do Estado Democrático e Social de Direito, surgiram apenas alguns postulados, como a moralidade, eficiência, proporcionalidade e razoabilidade [...]."[48]
Permitimo-nos, aqui, incluir a boa-fé objetiva na classificação como postulado normativo, ao lado da eficiência e da moralidade. Afinal, não conseguimos imaginar uma atuação administrativa ineficiente, imoral ou desleal para com os administrados. Estaria então, na representação pictorial que ora propomos, a boa-fé no centro do Sistema juntamente com a moralidade e a eficiência, na condição de postulados, normas centrais ou valores superiores no que toca à atividade administrativa.
No círculo mediano estariam os princípios de direito administrativo, tanto os constitucionais, quanto os infraconstitucionais (Lei 9784/99, Lei 8.666/93, Lei 10.520/02, dentre outras). Assim como no esquema proposto por Warden em sede de estratégia militar, o ataque a elementos do círculo mediano ainda não causaria um desequilíbrio capaz de destruir o Sistema. Transportando tal raciocínio para o Sistema de Direito Administrativo, poderíamos dizer que uma afronta a princípios não teria o condão de causar um desequilíbrio fatal. Afinal, um conflito entre princípios ou entre princípios e regras seria solucionado por um sopesamento cuja direção seria estabelecida pelos postulados, o centro de gravidade do Sistema.
O círculo mais externo seria a representação das regras, ou seja, as normas escritas. As regras, considerando o temperado desapego à norma escrita que deve preponderar em um Estado Constitucional Democrático de Direito, teriam um efeito muito menor sobre o Sistema do que os princípios e postulados. Estamos a nos referir ao conceito moderno de juridicidade. Em sede de Direito Administrativo, o princípio da juridicidade administrativa pode e deve ser entendido como a vinculação da Administração não somente à lei formal, mas a um bloco de legalidade, ou seja, o ordenamento jurídico como um todo sistêmico.[49] Há quem considere o princípio da juridicidade como resultante do fenômeno de constitucionalização do ordenamento jurídico, chamando-o também por princípio da constitucionalidade.[50]
Assim, na ausência de regras, o Sistema funcionaria normalmente, suprido pelos princípios e norteado pelos postulados. No círculo externo no diagrama proposto estaria assim situada a legalidade estrita ou o "formalismo administrativo". A mitigação da legalidade estrita equivaleria ao desaparecimento ou alteração do círculo externo, o que não ocasionaria qualquer dano ao centro de gravidade do Sistema.
No caso brasileiro, a jurisprudência ilustra bem a aplicação da boa-fé objetiva no atuar do Estado-Administração. No entanto, uma recente decisão nos chama a atenção em face da leitura que podemos fazer à luz da boa-fé objetiva como um dos Centros de Gravidade do sistema Jurídico-Administrativo.
4 NOMEAÇÃO DE APROVADOS EM CONCURSO PÚBLICO: UMA LEITURA DA DECISÃO DO STF À LUZ DA FIGURA PARCELAR DA PROIBIÇÃO DO VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal pronunciou-se sobre um ponto que muito incomodava e causava revolta àqueles que buscam uma vaga no serviço público brasileiro. Foi o julgamento, em 10 de agosto de 2011, do RE 598099/MS, pelo Tribunal Pleno do STF.
Tratou-se de um recurso extraordinário interposto pelo Estado do Mato Grosso do Sul contra Acórdão do Superior Tribunal de Justiça que dera provimento a recurso ordinário em mandado de segurança para nomear candidato aprovado em concurso público dentro do número de vagas prevista no edital mas que não havia sido nomeado pela Administração dentro do prazo de validade do certame.
O concurso, destinado ao preenchimento de vagas para o cargo de Agente Auxiliar de Perícia do Estado do Mato Grosso do Sul, homologado em dezembro de 2006, tinha validade de 01 (um) ano, prorrogável por igual período. Inconformado com a sua não nomeação dentro do prazo de validade do concurso, o candidato recorreu ao Judiciário e obteve do STJ o deferimento de seu pleito, uma vez que aquele Tribunal reconheceu seu direito subjetivo à nomeação ao cargo:
"BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. DIREITO À NOMEAÇÃO. CANDIDATO APROVADO ENTRE AS VAGAS PREVISTAS NO EDITAL. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RECURSO PROVIDO.
3. Não é lícito à Administração, no prazo de validade do concurso público, simplesmente omitir-se na prática dos atos de nomeação dos aprovados no limite das vagas ofertadas, em respeito aos investimentos realizados pelos concursantes, em termos financeiros, de tempo e emocionais, bem com às suas legítimas expectativas quanto à assunção do cargo público.
5. Recurso Ordinário provido." (RMS 25.750 / MS. Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO. QUINTA TURMA. Julgamento em 29 Maio 2008) (grifos nossos)
Interessante percebermos a importância dos aspectos confiança, legítimas expectativas e por conseguinte, lealdade, já no Acórdão recorrido do STJ transcrito acima. Inegável a presença da boa-fé objetiva, em face do dever anexo de lealdade, in casu, no tocante à relação que ora se estabelecia entre o Estado-Administração e todos os candidatos inscritos no referido concurso.
A decisão do STJ favorável ao candidato gerou a interposição de um Recurso Extraordinário por parte do Estado do Mato Grosso do Sul no sentido de revisão do entendimento daquela Corte. Em síntese, o Estado-Administração alegava a inexistência de direito líquido e certo do candidato à nomeação, por se tratar de poder discricionário do poder público.
O Supremo Tribunal Federal, em julgamento histórico com repercussão geral e prestigiando expressamente o princípio da boa-fé objetiva, negou provimento ao recurso extraordinário e manteve a decisão do STJ. A partir de então, a Administração Pública, ao expedir edital para concurso público com a especificação do número de vagas para determinado cargo, estava obrigada a nomear os aprovados dentro do prazo de validade do certame, salvo algumas situações excepcionais. Em face da enorme importância da decisão, transcrevemos, alguns trechos da Ementa do referido Acórdão:
"BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. CONCURSO PÚBLICO. PREVISÃO DE VAGAS EM EDITAL. DIREITO À NOMEAÇÃO DOS CANDIDATOS APROVADOS. I. DIREITO À NOMEAÇÃO. CANDIDATO APROVADO DENTRO DO NÚMERO DE VAGAS PREVISTAS NO EDITAL. Dentro do prazo de validade do concurso, a Administração poderá escolher o momento no qual se realizará a nomeação, mas não poderá dispor sobre a própria nomeação, a qual, de acordo com o edital, passa a constituir um direito do concursando aprovado e, dessa forma, um dever imposto ao poder público. Uma vez publicado o edital do concurso com número específico de vagas, o ato da Administração que declara os candidatos aprovados no certame cria um dever de nomeação para a própria Administração e, portanto, um direito à nomeação titularizado pelo candidato aprovado dentro desse número de vagas. II. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. BOA-FÉ. PROTEÇÃO À CONFIANÇA. O dever de boa-fé da Administração Pública exige o respeito incondicional às regras do edital, inclusive quanto à previsão das vagas do concurso público. Isso igualmente decorre de um necessário e incondicional respeito à segurança jurídica como princípio do Estado de Direito. Tem-se, aqui, o princípio da segurança jurídica como princípio de proteção à confiança. Quando a Administração torna público um edital de concurso, convocando todos os cidadãos a participarem de seleção para o preenchimento de determinadas vagas no serviço público, ela impreterivelmente gera uma expectativa quanto ao seu comportamento segundo as regras previstas nesse edital. Aqueles cidadãos que decidem se inscrever e participar do certame público depositam sua confiança no Estado administrador, que deve atuar de forma responsável quanto às normas do edital e observar o princípio da segurança jurídica como guia de comportamento. Isso quer dizer, em outros termos, que o comportamento da Administração Pública no decorrer do concurso público deve se pautar pela boa-fé, tanto no sentido objetivo quanto no aspecto subjetivo de respeito à confiança nela depositada por todos os cidadãos. [...]V. NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO." (RE 598099 / MS. Rel. Ministro GILMAR MENDES. TRIBUNAL PLENO. Julgamento em 10 Ago. 2011. DJe em 03 Dez. 2011) (grifos nossos)
O julgamento em questão se reveste de especial importância para corroborar com nosso entendimento acerca da posição da boa-fé objetiva como um dos centros de gravidade do Sistema Jurídico-Administrativo Brasileiro. A obrigatoriedade de nomeação de candidato aprovado dentro das vagas disponibilizadas em concursos públicos jamais havia sido positivada. A jurisprudência do STF, até então, reconhecia o direito à nomeação de candidato aprovado dentro do número de vagas previsto em edital apenas nas hipóteses de preterição na ordem de classificação e nomeação de outras pessoas que não aquelas que constassem na relação dos aprovados no certame.[51]
Inovação na ordem jurídica. Foi esse o efeito da decisão do STF, uma vez que a partir daquela data o Poder Público passou a se vincular ao número de vagas publicadas nos editais de concursos, devendo obrigatoriamente nomear os aprovados dentro do prazo de validade do certame. Na ausência de legalidade estrita a respeito, a boa-fé, como vetor de mitigação em face do dever de lealdade, como vimos, pôs fim a qualquer discussão existente sobre o tema, ao menos a nível prático do cotidiano da Administração Pública. Academicamente, o espaço para discussão é muito vasto.
A decisão pode também ser lida com foco em outra "figura parcelar" do postulado da boa-fé objetiva – a vedação ao venire contra factum proprium. Ao publicar um determinado número de vagas para um cargo público, a Administração deixa bastante transparente sua necessidade de pessoal qualificado para desempenho das tarefas administrativas e prestação de um serviço público de qualidade ao cidadão. Afinal, prestar um serviço de qualidade é uma das formas de manifestação da eficiência administrativa. Imaginemos um setor de atendimento ao público com três servidores que atendessem uma pessoa a cada quinze minutos. Em tal situação, o tempo de espera para atendimento seria "X". Entretanto, se o número de servidores dobrasse, matematicamente, o tempo de espera seria reduzido à metade. Serviço público prestado de forma correta, com tempo de espera reduzido e com cordialidade (o que também é favorecido pelo maior número de atendentes e trabalho melhor distribuído, evitando-se sobrecargas): isso sim é serviço de qualidade, isso sim é eficiência. Ênfase nos meios e não somente nos resultados. Não entraremos aqui na discussão em matéria orçamentária, pois imaginamos que o número de vagas disponibilizados pelo Estado se encontrava dentro dos limites legais e orçamentários previstos.
Pois bem, não existe coerência em um Estado que "diz precisar de um número X de pessoas" para prestação de um serviço público eficiente (de qualidade), mas que contrata somente um terço ou dois terços dos candidatos selecionados. A Administração não pode, portanto, voltar sobre os seus próprios passos (venire contra factum proprium), afrontando seu dever legal de agir conforme a boa-fé objetiva, consoante o art. 4º, inciso II, da Lei 9.784/99[52].
É a boa-fé objetiva norteando a atuação do Estado-Administração e prestigiando o atual Estado Constitucional Democrático de Direito.
O presente trabalho guiou-se pelo objetivo prima facie de demonstrar a importância da boa-fé objetiva como standard de comportamento a ser obedecido pela Administração Pública em seu relacionamento com os administrados.
Inicialmente procuramos fazer uma breve passagem sobre os principais pontos relativos à evolução histórica da boa-fé, desde a bona fides romana, passando pelo Código Civil Francês de 1804 e repousando sobre o BGB alemão, quando percebemos de forma mais clara a sua faceta objetiva, como padrão de conduta. Identificamos a diferença entre os aspectos subjetivo e objetivo da boa-fé e exploramos, ainda que de forma ligeira, as funções, os deveres anexos e as figuras parcelares da boa-fé objetiva. Destacamos, ainda, a positivação da boa-fé no ordenamento jurídico-administrativo nacional.
Em seguida, procuramos demonstrar a posição central da boa-fé objetiva no ordenamento jurídico-administrativo brasileiro, ao lado da eficiência e da moralidade, como verdadeiros postulados normativos, tomando por empréstimo as lições de Humberto Ávila. Pudemos perceber que a importância tamanha da boa-fé objetiva a coloca como uma espécie de Centro de Gravidade do Sistema Jurídico-Administrativo, também nos valendo analogicamente da Teoria dos Anéis, do estrategista americano John Warden.
No momento subsequente, em face da posição central da boa-fé objetiva, como padrão de conduta leal e prestigiadora da confiança legítima depositada pelos administrados no Estado-Administração, tivemos a oportunidade de realizar uma leitura de recente decisão do STF, acerca da obrigatoriedade de nomeação de candidatos aprovados em concurso público, à luz do postulado da boa-fé objetiva, com destaque à proibição do venire contra factum proprium.
Interpretar a atuação administrativa à luz de princípios e postulados, como o da boa-fé objetiva, faz parte da necessária mitigação da legalidade estrita, do conhecido brocardo dura lex sed lex, tudo em prol de uma necessária oxigenação do Direito Administrativo dentro do nosso atual Estado Constitucional Democrático de Direito. Afinal, o Direito, nas palavras de Eros Roberto Grau, "[...] é um organismo vivo, peculiar, porém, porque não envelhece, nem permanece jovem, pois é contemporâneo à realidade. O direito é um dinamismo".[53]
AGUIAR JÚNIOR, Ruy Rosado de. A Boa-Fé na Relação de Consumo. Revista de Direito do Consumidor. São Paulo: Revista dos Tribunais, n. 14, abr./jun. 1995.
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[1] Cf. o discurso proferido pelo Min. Carlos Ayres Brito quando de sua posse no cargo de presidente do Supremo Tribunal Federal, em 19 de abril de 2012. Disponível em:< http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/DiscursoAyresBritto.pdf>. Acesso em: 19 Maio 2012.
[2] Cf. SALES, Caio Lucio Monteiro. O postulado da Dignidade da Pessoa Humana e sua manifestação nos contratos administrativos por meio do vetor boa-fé objetiva. Revista Âmbito Jurídico, Rio Grande, nº 95.
Disponível:http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=10808. Acesso em 19 maio 2012.
[3] NOBRE JÚNIOR, Edilson Pereira. O princípio da boa-fé e sua aplicação no direito administrativo brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002. p. 60-61.
[5] CORDEIRO, António Manuel da Rocha e Menezes. Da boa-fé no direito civil. Coimbra: Almedina, 2011. p. 70.
[6] NOBRE JÚNIOR, Edilson Pereira. O princípio da boa-fé e sua aplicação no direito administrativo brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002. p. 68.
[8] Code civil des Français. 1.134. Les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites. Elles ne peuvent être révoquées que de leur consentement mutuel, our pour le causes que la loi autorise. Elles doivent être exécutées de bonne foi.
[9] NOBRE JÚNIOR, Edilson Pereira. O princípio da boa-fé e sua aplicação no direito administrativo brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002. p. 83.
[10] ROSENVALD, Nelson. Dignidade humana e boa-fé no código civil. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 77.
[11] Ibid., Op. cit.
[12] GIACOMUZZI, José Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-fé da administração pública: o conteúdo dogmático da moralidade administrativa. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 233.
[13] NOBRE JÚNIOR, Edilson Pereira. O princípio da boa-fé e sua aplicação no direito administrativo brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002. p. 102.
[14]ALVES, José Ricardo Teixeira. A tutela da boa-fé objetiva no Direito Administrativo. Jus Navigandi, Teresina, ano 13, n. 1917, 30 set. 2008. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/11783>. Acesso em: 30 dez. 2011.
[15]REALE, Miguel. A Boa-Fé no Código Civil. Disponível em: <http://www.miguelreale.com.br/artigos/boafe.htm>. Aceso em: 30 Dez. 2011
[16] ROSENVALD, Nelson. Dignidade humana e boa-fé no código civil. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 80.
[17] Art. 113. Os negócios jurídicos devem ser interpretados conforme a boa-fé e os usos do lugar de sua celebração.
[18] Art. 422. Os contratantes são obrigados a guardar, assim na conclusão do contrato, como em sua execução, os princípios da probidade e boa-fé.
[19]MARTINS-COSTA, Judith. A Boa-Fé como Modelo (uma Aplicação da Teoria dos Modelos, de Miguel Reale).Revista Brasileira de Direito Comparado. Rio de Janeiro: Instituto de Direito Comparado Luso-Brasileiro, 2002. n. 21. p. 76-100.
[20] MARTINS-COSTA, Judith . O Direito Privado como um "sistema em construção": as cláusulas gerais no Projeto do Código Civil brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, ano 5, n. 41, 1 maio 2000. Disponível em:<http://jus.com.br/revista/texto/513>. Acesso em: 01 Jan. 2012.
[21] ROSENVALD, Nelson. Dignidade humana e boa-fé no código civil. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 106.
[22] Art. 187. Também comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes.
[23] ROSENVALD, Nelson. Dignidade humana e boa-fé no código civil. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 116.
[24] MARTINS-COSTA, Judith. A Boa-Fé como Modelo (uma Aplicação da Teoria dos Modelos, de Miguel Reale).Revista Brasileira de Direito Comparado. Rio de Janeiro: Instituto de Direito Comparado Luso-Brasileiro, 2002. n. 21. p. 76.
[25] BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CONTA CORRENTE. APROPRIAÇÃO DO SALDO PELO BANCO CREDOR. NUMERÁRIO DESTINADO AO PAGAMENTO DE SALÁRIOS. ABUSO DE DIREITO. BOA-FÉ. Age com abuso de direito e viola a boa-fé o banco que, invocando cláusula contratual constante do contrato de financiamento, cobra-se lançando mão do numerário depositado pela correntista em conta destinada ao pagamento dos salários de seus empregados, cujo numerário teria sido obtido junto ao BNDES. A cláusula que permite esse procedimento é mais abusiva do que a cláusula mandato, pois, enquanto esta autoriza apenas a constituição do título, aquela permite a cobrança pelos próprios meios do credor, nos valores e no momento por ele escolhidos. Recurso conhecido e provido. (Resp 250523 / SP. Rel. Ministro RUY ROSADO DE AGUIAR. QUARTA TURMA. Julgamento em 19 Out. 2000)
[26] AGUIAR JÚNIOR, Ruy Rosado de. A Boa-Fé na Relação de Consumo. Revista de Direito do Consumidor. São Paulo: Revista dos Tribunais, n. 14, abr./jun. 1995, p. 20-27.
[27] FARIAS, Cristiano Chaves de. Direito civil – teoria geral. 3. ed. Rio de janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 475.
[28] SOUZA, Wagner Mota Alves de. A Teoria dos Atos Próprios – da proibição de venire contra factum proprium. Salvador: Jus Podium, 2008. p. 134-144.
[29] CORDEIRO, António Manuel da Rocha e Menezes. Da boa-fé no direito civil. Coimbra: Almedina, 2011. p. 797.
[30] SOUZA, Wagner Mota Alves de. A Teoria dos Atos Próprios – da proibição de venire contra factum proprium. Salvador: Jus Podium, 2008. p. 87.
[31] ROSENVALD, Nelson. Dignidade humana e boa-fé no código civil. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 140.
[32] FARIAS, Cristiano Chaves de. Direito civil – teoria geral. 3. ed. Rio de janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 475.
[33] FARIAS, Cristiano Chaves de. Direito civil – teoria geral. 3. ed. Rio de janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 477.
[34] SOUZA, Wagner Mota Alves de. A Teoria dos Atos Próprios – da proibição de venire contra factum proprium. Salvador: Jus Podium, 2008. p. 89.
[35] ROSENVALD, Nelson. Dignidade humana e boa-fé no código civil. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 142.
[36] NOBRE JÚNIOR, Edilson Pereira. O princípio da boa-fé e sua aplicação no direito administrativo brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002. p. 157-159.
[37] Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:[...]
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; [...]
[38] Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:[...]
[39] Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:[...]
XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada; [...]
[40] Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;[...]
[41] Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
[42] ALVES, José Ricardo Teixeira. A tutela da boa-fé objetiva no Direito Administrativo. Jus Navigandi, Teresina, ano 13, n. 1917, 30 set. 2008. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/11783>. Acesso em: 13 Jan. 2012.
[43] Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado.
[44] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 7 ed. ver. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2011. p. 63.
[45] As Ciências Militares foram incluídas no rol das ciências estudadas no Brasil por meio do Parecer CNE/CES 1.295/2001, aprovado em 06 Nov. 2001, pela Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação (Ministério da Educação). Disponível em: <http://portal.mec.gov.br/cne/arquivos/pdf/2001/pces1295_01.pdf>. Acesso em: 24 Abr. 2012.
[46] WARDEN, John A. A Estratégia e o Poder Aéreo. Air Space Power Journal. Disponível em: <http://www.airpower.au.af.mil/apjinternational/apj-p/2012/2012-1/2012_1_01_warden_p.pdf>. Acesso em: 23 Abr. 2012.
[47] ÁVILA, Humberto. Teoria dos Princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2011. p.134.
[48] MORAES, Antonio Carlos Flores de. Legalidade, Eficiência e Controle da Administração Pública. Belo Horizonte: Fórum, 2007. p. 250.
[49] BINENBOJM, Gustavo. Uma Teoria do Direito Administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalização. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p. 141.
[50] OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. A Constitucionalização do Direito Administrativo: o princípio da juridicidade, a releitura da legalidade administrativa e a legitimidade das agências reguladoras. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 73.
[51] Cf. voto do Ministro Gilmar Mendes no julgamento do RE 598099/MS. Disponível em: < http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28RE+598099%29&base=baseAcordaos >. Acesso em: 09 Abr. 2012.
[52] Art. 4o São deveres do administrado perante a Administração, sem prejuízo de outros previstos em ato normativo:
II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé; [...] (grifos nossos)
[53] GRAU, Eros Roberto. Ensaio e Discurso sobre a Interpretação/Aplicação do Direito. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 59.
SALES, Caio Lucio Monteiro. A boa-fé objetiva como um dos centros de gravidade do sistema jurídico-administrativo brasileiro. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XV, n. 101, jun 2012. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11672&revista_caderno=4>. Acesso em maio 2018.