CONTEXTO HISTÓRICO DO SURGIMENTO DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPPs) NO CENÁRIO MUNDIAL E NO BRASIL - Bruno Rossi Doná - JurisWay
O presente artigo tem como escopo fazer uma análise do contexto histórico que propiciou o surgimento das parcerias público-privadas no cenário mundial e, principalmente, no Brasil.
Inicialmente, imperioso se faz dizer que o presente artigo doutrinário tem por escopo fazer uma breve exposição acerca da evolução do Estado desde os primórdios da Revolução Francesa até os dias atuais, a fim de demonstrar o cenário de surgimento das PPPs no mundo, bem como no Brasil.
Sendo assim, no século XVIII, mais precisamente no ano de 1789, houve um importantíssimo marco histórico que foi a Revolução Francesa, que deu início ao surgimento do Estado Liberal. Tal modelo propugnava a idéia de um Estado Mínimo e de uma sociedade civil máxima, ou seja, um Estado que somente interviria nas questões essenciais da sociedade, apenas restringindo os direitos individuais na medida do necessário para assegurar a ordem pública. Assim, tal Estado não interviria na economia, pois entendia que a liberdade e igualdade formalmente existentes no meio social seriam capazes de regular o mercado.
Todavia, em meados do século XIX começaram a surgir sérias reações contra esse modelo de Estado Liberal, ante as conseqüências danosas no meio econômico e social que o mesmo trouxe, haja vista o surgimento de grandes empresários que tinham aniquilado os empresários de pequeno porte de um lado e o surgimento da nova classe social do proletariado de outro, classe esta que vivia em condições de extrema pobreza e exploração por parte dos detentores do capital.
Assim, viu-se que os princípios da liberdade e da igualdade, grandes marcos do liberalismo, foram insuficientes para acabar com a grave desigualdade social que geraram. Percebeu-se que o Estado teria que criar mecanismos de intervir mais fortemente no seio social e econômico a fim de erradicar essas tormentosas desigualdades criadas.
Desse modo, consolidou-se após a Segunda Guerra Mundial a idéia do Estado Social (Welfare State), também conhecido por Estado Providência, Estado do Bem-estar, Estado Social de Direito ou Estado do Desenvolvimento. Tal modelo estatal partia do pressuposto de que o Estado teria o objetivo de buscar a igualdade entre as pessoas, e para isso, deveria intervir na ordem econômica e social para ajudar os mais necessitados, ou seja, o Estado teria grande preocupação com o bem comum, com o interesse público, deixando de lado aquela idéia de individualismo exarcebado, que vigorava no Estado Liberal.
Diante desse novo paradigma estatal, o Estado passou a ter novas atribuições, tais como: assumiu a incumbência de realizar serviços públicos, sendo que para bem realizar tal tarefa, passou a criar mais empresas estatais e fundações; passou a intervir no domínio econômico, por meio de empresas públicas, sociedades de economia mista e outras empresas cujo controle acionário era do Estado; deixou algumas atividades para a iniciativa privada, limitando-se a fomentá-las; bem como ampliou seu poder de polícia (fiscalizatório).
Contudo, com o passar dos anos, viu-se que esse modelo de Estado Social também trouxe conseqüências negativas, como um grande crescimento do Estado, que passou a ter uma atuação em todos os âmbitos da vida social, colocando em perigo a própria liberdade individual. Tal crescimento estatal fez com que a prestação de serviços à população ficasse altamente burocratizada, o que gerou uma grave ineficiência na prestação dos mesmos. Contribuiu também para a ineficiência na prestação desses serviços a crise financeira que alguns países tiveram, sobretudo os países da América Latina, incluindo o Brasil.
Assim, surge a idéia de Estado Democrático de Direito, em que o interesse público é humanizado, à medida que passa a haver uma preocupação com os valores essenciais à existência digna, e não apenas com os bens materiais pretendidos. Passa-se a almejar uma liberdade atrelada a dignidade, em que há a exigência do Estado reduzir as desigualdades sociais, propiciando o bem-estar social a toda a coletividade.
Atrelada a essa idéia de Estado Democrático de Direito, foi acrescentada a idéia de Estado Subsidiário, ou Estado Regulador. Tal idéia de subsidiariedade quer significar que o Estado deve abster-se de exercer atividades que o particular tem condições de exercer mediante sua própria iniciativa e com seus próprios recursos, ou seja, trata-se de uma idéia de limitar a intervenção estatal. De outra banda, o Estado deve fomentar, fiscalizar e coordenar a iniciativa privada, de modo que os particulares possam obter êxito nas suas atividades.
Assim, nessa ótica da subsidiariedade, seria de incumbência do Estado a realização de determinadas atividades que lhe são próprias em razão do seu caráter soberano, que não podem ser delegadas a particulares, tais como defesa, segurança, legislação, polícia, justiça e relações exteriores, sendo que de outro lado, ficariam regidas pelo princípio da subsidiariedade basicamente as atividades de cunho social, tais como saúde, educação, cultura, pesquisa, assistência e cultura, e as atividades de cunho econômico (comerciais, financeiras e industriais), em que o Estado só poderia exercer de modo supletivo a iniciativa particular, ou seja, quando o particular não agisse ou o fizesse de forma insatisfatória.
Importante destacar que Estado Subsidiário não é sinônimo de Estado Mínimo. Neste, o Estado apenas exercerá as atividades extremamente essenciais, delegando todo o resto para a iniciativa privada; já naquele, o Estado irá exercer as atividades essenciais típicas do Poder Público, e também as atividades sociais e econômicas que porventura o particular não venha a desenvolver, ou que as desenvolva de modo insatisfatório, ademais, caberá ao Estado fomentar e incentivar a iniciativa privada.
Tal Estado Democrático de Direito Subsidiário, trouxe três marcantes características, quais sejam, a forte prática de privatizações, o crescimento das já referidas técnicas de fomento, e por fim, as várias ferramentas de parcerias celebradas entre o setor público e o privado.
Mais precisamente no âmbito do Brasil, tal tendência foi e ainda é nitidamente perceptível. Ao longo dos anos 90 do século passado, por exemplo, o país passou por inúmeras privatizações, em que grandes empresas estatais foram privatizadas, observando-se uma redução da atuação do Estado, sobretudo no cenário econômico.
Por outro lado, visando fomentar a iniciativa privada e a celebração de parcerias, o governo federal editou várias leis nesse sentido, dentre as quais se ressalta: Lei nº. 8.666 de 21 de junho de 1993, que instituiu normas para licitações e contratos da Administração Pública; Lei nº. 8.987 de 13 de fevereiro de 1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos; e Lei nº. 9.074 de 07 de julho de 1995 que estabeleceu normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos.
Assim, foi nesse contexto de fomentação da iniciativa privada, bem como na busca de concretização de parcerias entre o setor público e o privado, que houve a criação no Brasil das Parcerias Público Privadas (PPPs), inseridas no país pela Lei 11.079 de 30 de dezembro de 2004. Tal lei conceitua parceria público-privada como sendo o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.
Há de se ressaltar ainda que tal modelo de PPPs foi criado pela Inglaterra em meados dos anos 90 do século passado, sendo que lá era denominado de project finance initiative (PFI), e posteriormente chamado de public-private partnerships. Mais tarde, tal modelo se irradiou pelo mundo, alcançando países como França (marche d`enterprise de travaux publics - METP), Portugal, Itália, Espanha, Austrália, África do Sul, Irlanda, dentre outros.
Interessante dizer também que, no Brasil, mesmo antes de haver a Lei nº. 11.079 que instituiu as parcerias público-privadas no âmbito federal, já havia leis estaduais que previam tal instituto. O Estado pioneiro a legislar sobre as PPPs foi Minas Gerais, mediante a Lei nº. 14.686 de 16 de dezembro de 2003, seguido por Santa Catarina (Lei nº. 12.930 de 04 de fevereiro de 2004), São Paulo (Lei nº. 11.688 de 19 de maio de 2004), Goiás (Lei nº. 14.910 de 11 de agosto de 2004) e Bahia (Lei nº. 9.290 de 27 de dezembro de 2004. Todavia, necessário se faz dizer que desde o advento da Lei nº. 11.079/2004, inúmeros outros Estados já criaram leis versando acerca das PPPs.
Por fim, conclui-se que o surgimento das parcerias público-privadas no âmbito mundial, tal como ocorreu no Brasil, não foi um evento repentino ou casuístico, e sim fruto de uma longa evolução do Estado, desde a Revolução Francesa até a contemporaneidade. Ademais, originaram-se de uma necessidade imperativa de se criar mecanismos por meio dos quais o ente público, por intermédio de parcerias celebradas com a iniciativa privada, pudesse reestruturar a infra-estrutura básica e os serviços prestados a população, objetivando promover ao máximo o bem estar social.
1) DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública. Concessão, Permissão, Franquia, Terceirização, Parceria Público-Privada e outras formas. 6ª ed. São Paulo: Atlas, 2008.
2) SUNDFELD, Carlos Ari (Coord). Parcerias Público-Privadas. 1ª ed, 2ª tiragem. São Paulo: Malheiros, 2007.