Há alguns anos escrevemos um artigo sobre a necessidade de se conferir autonomia à polícia judiciária, nessa expressão compreendidas as Polícias Civis e a Polícia Federal[1]. Naquela oportunidade, lecionando que a investigação criminal é uma função essencial à justiça criminal e que, assim, deve ser tratada como mandamento implícito do Estado Democrático de Direito, referimos que:
Os direitos individuais e coletivos protegidos pela legislação não teriam a garantia de sua efetividade se não houvessem órgãos que permitissem ao Poder Judiciário o conhecimento de eventuais violações. Nesse passo, é indiscutível que a polícia judiciária se constitui na verdadeira "porta de entrada" do sistema de justiça criminal.
A Polícia Federal e as Polícias Civis são órgãos de Estado, não órgãos de governo. As investigações criminais levadas a cabo pela polícia judiciária devem ser conduzidas sem qualquer tipo de influência ou ameaças políticas de quem quer que seja. Nesse passo, é extremamente importante que tais instituições possuam "autonomia gerencial", aqui compreendidas a autonomia financeira, administrativa e funcional, a fim de que a ordem constitucional garanta um resultado eficaz e isento no exercício da sua missão.
O presente tema, após os recentes acontecimentos políticos no país, com o pedido de demissão do (ex)ministro da justiça e da segurança, Sério Moro, após a exoneração do diretor-geral da Polícia Federal, Maurício Valeixo, por parte do Presidente da República, Jair Bolsonaro.
É fato público e notório que Sérgio Moro sempre foi um defensor ferrenho da autonomia da polícia judiciária, tendo proferido diversas declarações públicas nesse sentido, e hoje, no seu pronunciamento de demissão[2], externou novamente seu ponto de vista, apontando as razões pelas quais pediu demissão e, também, as razões pelas quais entende que a autonomia da polícia judiciária é uma questão de sobrevivência do Estado Democrático.
Pela pertinência, transcrevemos parte das declarações de Moro:
Desde 2014, em particular, nós tivemos a operação Lava Jato, que mudou o patamar de combate a corrupção no país. Claro que existe muito ainda a ser feito, mas aquela grande corrupção, que em geral era impune, esse cenário foi modificado. Isso foi um trabalho no Judiciário, no Ministério Público, de outros órgãos e na parte da investigação principalmente da Polícia Federal. Naquela, durante esses anos, desde 2014 na Lava Jato, a gente sempre tinha uma preocupação constante de uma interferência do Executivo nos trabalhos da investigação e isso poderia ser feito de diversas formas. Troca do diretor- geral, assim que houvesse causa, troca do superintendente.
Tivemos no início da Lava Jato o superintendente Rosalvo Ferreira. Convidei aqui para o ministério, fazendo um grande trabalho. Depois foi sucedido pelo superintendente Valeixo, também nomeado diretor-geral da Polícia Federal, fazendo também um grande trabalho. Houve essa substituição, mas essa substituição na época foi pela aposentadoria do doutor Rosalvo e, enfim, foi garantida a autonomia da Polícia Federal durante esses trabalhos lá de investigação.
É certo que o governo da época tinha inúmeros defeitos, aqueles crimes gigantescos de corrupção que aconteceram naquela época, mas foi fundamental a manutenção da autonomia da Polícia Federal para que fosse possível realizar esses trabalhos, seja de bom grado, ou seja pela pressão da sociedade, essa autonomia foi mantida e isso permitiu que os resultados fossem alcançados.
Isso é até um ilustrativo da importância de garantir o Estado de Direito, a autonomia das instituições de controle e de investigação. (...) O que não é aceitável, de maneira nenhuma, são essas indicações políticas. Claro que às vezes existem indicações positivas, mas quando se começa a preencher esses cargos técnicos, principalmente de polícia, por questões políticas e partidárias, realmente o resultado não é bom para a corporação inclusive.
(...) não haveria uma causa para essa substituição. E estaria claro que estaria havendo ali uma interferência política na Polícia Federal, o que gera um abalo na credibilidade, não minha, mas minha também, mas também do governo, desse compromisso maior que nós temos de ter com a lei, com o rule of law (estado de direito). (...)
O presidente me disse, mais de uma vez, expressamente, que ele queria ter uma pessoa do contato pessoal dele, que ele pudesse ligar, que ele pudesse colher informações, que ele pudesse colher relatórios de inteligência, seja o diretor, seja superintendente. E realmente não é o papel da Polícia Federal prestar esse tipo de informação.
As investigações têm de ser preservadas. Imaginem se, durante a própria Lava Jato, ministro, diretor-geral, o presidente, a então presidente Dilma ou o ex-presidente Luiz (Inácio Lula da Silva) ficasse ligando para o superintendente em Curitiba, para colher informações sobre as investigações em andamento. A autonomia da Polícia Federal, como o respeito e a autonomia da aplicação da lei, seja a quem for, isso é um valor fundamental que nós temos preservar dentro de um estado de direito. (...)
Esse trecho extraído das declarações de Moro, mostra a existência de constante preocupação com a consequência da falta de autonomia da polícia judiciária, a interferência política nos trabalhos de investigação criminal, o que não é aceitável, por gerar um abalo no Estado Democrático de Direito.
A investigação criminal, enquanto direito do cidadão e da sociedade, precisa ser preservada e protegida dessas investidas atentatórias contra a sua lisura e transparência. Nesse aspecto, o doutrinador Henrique Hoffmann[3], com a clareza que lhe é peculiar, assevera que:
Deveras, a devida investigação criminal[5] traduz importante instrumento de tutela de direitos fundamentais, não só da vítima e das testemunhas, mas do próprio investigado. Materializa a via pavimentada a ser percorrida pelo Estado para que a atuação restritiva na esfera de liberdades públicas do cidadão não se convole em arbítrio[6].
A investigação policial, que deve ficar a salvo de ingerências indevidas, sob pena das penalidades administrativas, cíveis e criminais pertinentes[7], consiste em função essencial à Justiça, ainda que não figure no capítulo respectivo da Constituição[8].
Sem essas garantias, a instituição tende a ser sistematicamente negligenciada nas escolhas do Poder Executivo. Aliás, essa insuficiência de recursos materiais e humanos pode ser constatada mediante simples visita à grande maioria das delegacias de polícia do país.
Negar autonomia à instituição predestinada à investigação criminal significa abandonar a polícia judiciária à própria sorte, e ao mesmo tempo frustrar a legítima expectativa do povo de combate à corrupção e às demais espécies de criminalidade.
Nesse passo, é de suma importância que as instituições de controle e de investigação sejam dotas de autonomia administrativa e financeira.
Diante dessas constatações, é forçoso reconhecer que a "autonomia da polícia judiciária" e a "independência funcional do delegado de polícia", são questões de extrema importância,. Conforme observa Castro, "o Estado ainda não garantiu todos os meios para que essa autoridade imparcial não fique vulnerável a toda sorte de pressões políticas, sociais e econômicas. Nem tampouco assegurou que a Polícia Judiciária pare de ser indevidamente sufocada pelo contingenciamento de recursos".[7]
Está em tramitação no Congresso Nacional a PEC 412/2009, que busca alterar a redação do artigo 144 da CF para dar à Polícia Federal a possibilidade de elaborar a sua proposta orçamentária, logicamente, dentro dos limites estabelecidos pela lei de diretrizes orçamentárias. O objetivo dessa alteração é proporcionar autonomia financeira, administrativa e, consequentemente, funcional à instituição.
A justificativa do referido projeto refere:
A sociedade espera da Polícia Federal o exercício de suas funções institucionais com imparcialidade e efetividade. Sua autonomia funcional e administrativa prevenirá os problemas advindos de uma polícia submetida às intempéries do poder e de capricho dos governantes no combate à criminalidade organizada, à corrupção e à impunidade neste país. Historicamente, e fora do Poder Judiciário.
Não adianta o discurso vazio de prioridade para as ações de segurança, quando isso não se revela em ações governamentais práticas de investimentos em recursos financeiros, orçamentários, materiais e humanos.
A aprovação da PEC 412/2009, nesse cenário, é um passo fundamental para o aperfeiçoamento do Estado Democrático de Direito e para o efetivo enfrentamento da criminalidade, notadamente aquela praticada pelos gestores da coisa pública, representantes políticos, grandes empresários e demais estratos sociais privilegiados que, acreditando-se acima da lei, praticam crimes que ferem a própria existência do corpo social, com graves consequências negativas à coletividade.
Sobre o tema, cumpre transcrever a lição de Gomes e Scliar[8]:
Nesse passo, frisamos, seria ainda melhor que o referido Projeto de Emenda Constitucional contemplasse também às Polícias Civis dos Estados, concretizando em toda a Federação, e de uma só vez, esse ideal tão necessário ao Estado Democrático de Direito. Não sejamos ingênuos a ponto de imaginar que somente no âmbito da União existem ingerências na atividade de polícia judiciária. Essa realidade também está presente nos Estados.
Diante dessa inferência lógica, a PEC 412/2009 representa apenas o início da mudança que o país precisa. A solução para a crise da segurança pública no Brasil, passa necessariamente pelo gerenciamento adequado da polícia judiciária em todas as Unidades da Federação, pois como bem escreveu Ferrajoli, "a polícia judiciária, destinada, à investigação dos crimes e a execução dos provimentos jurisdicionais, deveria ser separada rigidamente dos outros corpos de polícia e dotada, em relação ao Executivo, das mesmas garantias de independência que são asseguradas ao Poder Judiciário do qual deveria, exclusivamente, depender"[9].
Feitas estas referências sobre a "autonomia da polícia judiciária", trataremos agora da "independência funcional do delegado de polícia", tema que também é tido por nós como um mandamento implícito do Estado Democrático de Direito.
A ausência de previsão constitucional acerca da independência funcional do delegado de polícia é tema que está em tramitação no Congresso Nacional por meio da PEC 293/2008, pois, a toda evidência, há uma falha no sistema, na medida em que "o legislador não dotou o delegado de polícia, condutor da investigação criminal, de garantias funcionais suficientes como fez com os membros da magistratura e do parquet, a quem concedeu a vitaliciedade, a inamovibilidade e o foro por prerrogativa de função"[10].
Dessa forma, conforme relatório agregado ao referido projeto "os delegados das Polícias Federal e Civil, subordinados ao Poder Executivo, desempenham sua relevante missão constitucional totalmente vulneráveis à ingerência política, pois não possuem a garantia de independência funcional, circunstância que acarreta imensurável prejuízo à justiça criminal".
Na esteira desse argumento, Tourinho Filho leciona[11]:
Há uma séria crítica à polícia no sentido de poder sofrer pressão do Executivo ou mesmo de seus superiores e de políticos. É comum, em cidades do interior, a Autoridade Policial ficar receosa de tomar alguma medida que possa contrariar Prefeitos e Vereadores. Nesses casos, é o Ministério Público, então, que toma a iniciativa. Mas, para que se evitem situações como essas, bastaria conferir aos Delegados de Polícia, que têm, repetimos, a mesma formação jurídica dos membros do Ministério Público e Magistratura e, ao contrário destes, diuturnamente expõem suas vidas no desempenho de suas árduas tarefas, as mesmas garantias conferidas àqueles; irredutibilidade de vencimentos, inamovibilidade (salvo o caso de interesse público devidamente apurado) e vitaliciedade.
Além da indevida ingerência política a que estão sujeitos, os delegados de polícia precisam ter a garantia da independência funcional em razão da natureza da atividade que exercem[12], enquanto responsáveis pela condução das investigações criminais. Não há mais dúvidas acerca da natureza das atribuições do delegado de polícia, pois o art. 2° da Lei 12.830/13 é expresso no sentido de que "as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais exercidas pelo delegado de polícia são de natureza jurídica, essenciais e exclusivas de Estado" (grifamos).
O mesmo artigo legal, com o objetivo de amenizar a omissão constitucional, estabelece, ainda, que "o inquérito policial ou outro procedimento previsto em lei em curso somente poderá ser avocado ou redistribuído por superior hierárquico, mediante despacho fundamentado, por motivo de interesse público ou nas hipóteses de inobservância dos procedimentos previstos em regulamento da corporação que prejudique a eficácia da investigação"[13], bem como que "a remoção do delegado de polícia dar-se-á somente por ato fundamentado"[14].
Diante desses dispositivos legais, inclusive, Barbosa[15] sustenta que o sistema de justiça criminal passou a contemplar o "princípio do delegado natural", proibindo a retirada da presidência do inquérito policial, ou qualquer outro procedimento investigatório, por avocação, da autoridade policial originária, bem como proibindo a sua remoção por mero capricho.
Não obstante a edição da Lei 12.830/13, é de extrema importância que seja aprovada a PEC 293/2008, colocando-se a independência funcional do delegado de polícia na lei maior da República, concedendo expressamente aos delegados de polícia as garantias da vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídios, evitando que sofram qualquer tipo de influência ou intimidação em prejuízo do esclarecimento de crimes e da administração da justiça.
Compactuamos do entendimento segundo o qual o delegado de polícia é o primeiro juiz do fato[16] e o primeiro garantidor da legalidade e da justiça[17]. O delegado de polícia é responsável pela aplicação do Direito imediatamente após a prática do crime, muito antes do processo judicial. É o responsável por iniciar o longo caminho de formação da culpa.
Nessa perspectiva, a independência funcional do delegado de polícia, nas palavras de Castro[18], "mais do que uma prerrogativa do cargo, traduz uma segurança do cidadão, no sentido de que não será investigado por influência política, social econômica ou de qualquer outra natureza, sendo tratado sem discriminações (...)". E, prossegue o referido autor, "não poderia haver outra forma de conduzir a apuração criminal em um Estado Democrático de Direito. (...). O delegado de polícia só consegue conduzir uma investigação não tendenciosa e livre de direcionamentos na medida em que lhe for assegurada a possibilidade de agir de acordo com seu livre convencimento motivado".
Portanto, enquanto a Constituição Federal não contemplar expressamente a "autonomia da polícia judiciária" e a "independência funcional do delegado de polícia" o sistema de justiça criminal continuará cego, caminhando em direção ao abismo de um passado sem glória, pois essa lacuna constitucional é um terreno fértil para que os detentores de poder político e econômico, de maneira indevida e por meio de atitudes tacanhas, busquem interferir nas atividades investigativas da polícia judiciária, impedindo que o delegado de polícia possa exercer suas funções livremente, em busca da verdade e da justiça.
https://juspol.com.br/a-importancia-da-autonomia-administrativa-e-financeira-as-policias-judiciarias-no-combate-ao-crime-em-tempos-de-intervencao-federal/
A autonomia da Polícia Federal, como o respeito e a autonomia da aplicação da lei, seja a quem for, isso é um valor fundamental que nós temos preservar dentro de um estado de direito.
[1] Título: Autonomia da polícia Judiciária e a independência funcional do delegado de polícia. disponível em: https://delegados.com.br/component/k2/autonomia-da-policia-judiciaria-e-a-independencia-funcional-do-delegado-de-policia.
[2] A integra do pronunciamento de Sério moro está disponível em: https://exame.abril.com.br/brasil/leia-na-integra-o-pronunciamento-de-demissao-de-sergio-moro/. Acessado em 24/04/2020.
[1] Artigo 144, §1°, inciso I, da CF.
[2] Artigo 144, §1°, inciso IV, da CF
[3] Artigo 144, §4°, da CF.
[4] Salientamos que, muito embora não exista, em nosso entendimento, previsão de ordem legal expressa no ordenamento jurídico pátrio, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 593.727, firmou entendimento no sentido de que o Ministério Público pode conduzir, por meios próprios, investigações de natureza criminal. Frisamos, nesse ponto, que a Constituição Federal reservou às polícias judiciárias a atribuição fundamental e essencial da investigação criminal porque essas entidades se constituem em órgãos desvinculados da acusação e da defesa, em clara homenagem aos "princípios do sistema acusatório" e aos "direitos e garantias individuais".
[5] GARCEZ, William. O conceito de autoridade policial na legislação brasileira. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/47144/o-conceito-de-autoridade-policial-na-legislacao-brasileira. Acessado em 22 de março de 2016.
[6] NICOLITT, André, Manuel de processo penal. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010, p. 73.
[7] CASTRO, Henrique Hoffmann Monteiro de. Missão da Polícia Judiciária é buscar a verdade e garantir direitos fundamentais. Disponível em: http://www.conjur.com.br/2015-jul-14/academia-policia-missao-policia-judiciaria-buscar-verdade-garantir-direitos-fundamentais. Acessado em 22 de março de 2016.
[8] GOMES, Luiz Flávio e SCLIAR, Fábio. Investigação preliminar, polícia judiciária e autonomia.. Disponível em: http://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/147325/investigacao-preliminar-policia-judiciaria-e-autonomia-luiz-flavio-gomes-e-fabio-scliar. Acessado em 22 de março de 2016.
[9] FERRAJOLI, Luigi. Direito e razão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 617.
[10] GOMES, Luiz Flávio e SCLIAR. loc.cit.
[11] TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Processo Penal. 30ª Edição. 2008, p. 284-287.
[12] BARROS FILHO, Mário Leite de. A independência funcional dos delegados de polícia. Disponível em https://jus.com.br/artigos/19745/a-independencia-funcional-dos-delegados-de-policia. Acessado em 22 de março de 216.
[13] Artigo 2°, §4°, da Lei 12.830/13.
[14] Artigo 2°, §5°, da Lei 12.830/13.
[15] BARBOSA, Ruchester Marreiros, Delegado natural é princípio basilar da devida investigação criminal. Disponível em http://www.conjur.com.br/2015-out-06/academia-policia-delegado-natural-principio-basilar-investigacao-criminal. Acessado em 22 de março de 2106.
[16] NUCCI, Guilherme de Souza. Manual de Processo Penal e Execução Penal – 12ª edição. Rio de Janeiro: Forense, 2015, p. 545.