Diálogos Internacionais: Área de Defesa no Brasil: avanços e limitações
Por Larissa Rosevics
Com a redemocratização no Brasil, as políticas públicas passaram por um período de revisão, redefinição e readaptação ao novo contexto nacional. Em democracias representativas, as políticas públicas devem (em tese) resultar de intensa interação entre os diferentes atores políticos e sociais, que buscam estabelecer princípios norteadores para a implantação de ações e medidas de combate à problemas específicos da vida nacional. A área da Defesa foi aquela que mais tardiamente retomou seus rumos a partir dos princípios da participação democrática. Por Política de Defesa, entende-se como sendo toda política pública, com ênfase na expressão militar, que busca defender o território, a soberania e os interesses nacionais contra ameaças preponderantemente externas, potenciais ou manifestas (ALMEIDA, 2010; LIMA, 2010).
O processo de redefinição e revisão da área de Defesa deve-se a três contextos: o contexto nacional de redemocratização, de perda da preponderância política das classes militares e da necessidade crescente de ampliação da participação dos diferentes atores políticos e sociais nos processos decisórios das políticas públicas nacionais; o contexto regional, com as consequências da Guerra das Malvinas e do descrédito por parte dos militares e políticos brasileiros para com o esquema de solidariedade hemisférica defendida pelos norte-americanos; e o contexto internacional do fim da Guerra Fria e a prevalência econômica, política e militar dos Estados Unidos no sistema internacional. Tais contextos influenciaram a institucionalização e normatização contemporânea da área de Defesa no Brasil, especialmente a partir do final da década de 1990.
Mudanças conceituais e históricas
Durante os anos de Ditadura Militar, prevaleceu no Brasil como norteadora das políticas de defesa a "Doutrina de Segurança Nacional", que tinha por princípios: a) o foco na ameaça interna, com o estabelecimento de uma agenda de combate aos considerados "subversivos" e aos comunistas e; b) a confiança na solidariedade hemisférica, relegando aos Estados Unidos e ao Sistema Hemisférico de Segurança (tendo o TIAR como expressão máxima) a proteção às ameaças externas. Essa Doutrina foi desenvolvida por uma elite intelectual ligada e/ou parte das Forças Armadas (especificamente da ESG), sem que se estabelecesse um amplo debate nacional sobre o tema com os diferentes grupos políticos e sociais.
No início da década de 1980, a posição dos Estados Unidos de não apoiar a Argentina no confronto contra os ingleses na Guerra das Malvinas gerou, segundo Francisco Carlos Teixeira (2012), uma sensação de descrédito por parte da elite militar nacional em relação ao Sistema Hemisférico de Segurança. Tal fato levou os militares brasileiros no governo a perceber a importância de um pensamento estratégico de defesa nacional autônomo e centrado na América do Sul.
Na busca por novas estratégias de defesa nacional, os militares brasileiros procuraram: aproximações entre Brasil e Argentina em busca da superação das rivalidades regionais; priorizar o controle e a preservação da região amazônica, através da construção de arranjos cooperativos regionais com os demais países da região; estabelecer formas alternativas de acesso à tecnologia de ponta, especialmente nas áreas de informática; e reivindicar a ampliação do mar territorial brasileiro junto à sociedade internacional. Com a redemocratização no país no final dos anos de 80 e início dos anos 90, tais estratégias foram revisadas e aprofundadas, ainda que não tenha sido estabelecida uma política clara em relação a Defesa no país.
Nos primeiros anos pós Guerra Fria, a euforia provocada pela "vitória" do capitalismo, promoveu uma visão de mundo em que as ameaças tradicionais à Segurança Internacional haviam sido superadas, provocando uma significativa diminuição dos gastos militares pelos Estados e, consequentemente uma diminuição da importância das Forças Armadas. Na América Latina, a pressão internacional, especialmente por parte dos Estados Unidos, era para que os países da região repensassem o papel de suas Forças Armadas, especialmente no combate as novas ameaças à Segurança Internacional, como o narcotráfico, o crime organizado e o terrorismo. Apesar de fragilizadas, as instituições militares nacionais mobilizaram-se para evitar o que consideravam ser a transformação dos exércitos em policiais.
As tensões geradas pelas mudanças nos contextos nacional, regional e internacional influenciaram a tardia retomada dos debates da área da Defesa na década de 1990. A partir de Alsina Jr (2008) e Eliezer Rizzo Oliveira (2009), é possível destacar três outros motivos que dificultaram o debate nacional em relação a área: 1) a grande autonomia que as Forças Armadas adquiriram em relação ao processo decisório da área de Defesa, resultante dos anos de ditadura militar e reforçada pelo não estabelecimento pela constituinte de um Ministério único, subordinado ao poder civil; 2) o baixo interesse da opinião pública nacional sobre os temas de defesa, tradicionalmente associados aos militares e vistos com desconfiança, bem como a baixa relevância dada aos gastos da área, entendidos como desnecessários frente às necessidades de outras áreas, como de saúde e educação; 3) a sensação de otimismo pós Guerra Fria através da visão de mundo de desaparecimento das possibilidades de grandes conflitos entre Estados, em que América do Sul caminhava rumo a ser considerada uma Zona de Paz e o sistema internacional a uma governança global.
Eixos normativos e institucionais da Defesa no Brasil
Em 1994, a Secretaria de Assuntos Estratégicos do Governo de Itamar Franco lançou o documento "Bases para uma política de Defesa". O documento, de caráter declaratório, tinha o objetivo de estimular o debate nacional sobre a temática, sendo o primeiro documento oficial produzido pelo governo brasileiro pós-democratização sobre a área da Defesa.
O documento teve repercussão suficiente para que o candidato governista à presidência da República, Fernando Henrique Cardoso, se comprometesse com a criação do Ministério da Defesa. O primeiro documento normativo denominado Política Nacional de Defesa (PND), foi publicado em 1996 durante o governo de FHC, como parte das negociações para a constituição do Ministério da Defesa. À pedido da presidência, o documento foi elaborado em conjunto pelas lideranças das Forças Armadas, do Itamaraty e do poder executivo, tendo sido pensado como um documento público com objetivo de proporcionar um quadro de referência comum as três forças armadas, que desenvolviam até então suas atividades de maneira isolada e desconexa.
A concepção de Defesa face ao novo contexto pós Guerra Fria era uma das preocupações do Governo de FHC. A política externa e a política de defesa, como duas políticas públicas voltadas para a área internacional, deveriam compartilhar a mesma visão de mundo e os mesmos princípios na elaboração de suas estratégias externas. Para Alsina Jr (2003), o PND de 1996 representou uma síntese imperfeita entre a política externa e a política de defesa no Brasil, tendo como resultado uma concepção de política de defesa de caráter dissuasório, defensiva e que descarta a guerra de conquista.
A criação do Ministério da Defesa, em 1999, não alterou substancialmente a estrutura das relações de poder entre as Forças Armadas e a sociedade brasileira, ainda que este tenha sido um dos principais motivos para a sua criação e um dos objetivos do PND de 1996. A modificação institucional também não resultou na elaboração de uma política de defesa renovada, mesmo com a ênfase na necessidade de proteção e monitoramento da Amazônia e do Atlântico Sul, bem como a participação das Forças Armadas brasileiras nas Missões de Paz das Nações Unidas (ZAVERUCHA, 2005).
A Política de Defesa Nacional (PDN) de 2005 é resultado de uma proposta elaborada pelo poder executivo do Governo de Lula da Silva em que os eixos temáticos da política de defesa anterior foram reforçados, bem como o conceito de dissuasão para as ameaças externas e a subordinação das Forças Armadas ao poder civil. A principal inovação do Governo Lula foi a aprovação da Estratégia Nacional de Defesa (END) em 2008. Com a função de estabelecer ações e medidas concretas para a aplicação da PDN, a END é composta por três eixos centrais: 1) a organização das Forças Armadas em território nacional; 2) o reequipamento militar e a reestruturação da indústria de defesa; 3) a composição das tropas e a mobilização das Forças Armadas. A ênfase principal do documento é em associar as estratégias de defesa nacional às estratégias de desenvolvimento do país, com destaque aos setores aeroespacial, cibernético e nuclear.
No ano de 2012, o Governo de Dilma Rousseff sancionou a lei 12.598, que estabelece o "Regime especial tributário para a indústria de defesa", um marco regulatório importante para as empresas do ramo, com incentivos fiscais temporariamente estabelecidos para a promoção da indústria de defesa nacional. Em busca de maior transparência para a área, em 2013 o governo brasileiro publicou o Livro Branco da Defesa, que contém toda a estrutura militar brasileira, tanto de pessoal quanto de armamento, bases militares e projeções de aquisições.
Avanços e limitações da área de Defesa no Brasil
A redemocratização não deve se restringir ao processo eleitoral, devendo ser franqueada a sociedade o debate em relação a todos os setores da vida política nacional. Contudo, na primeira metade da década de 1990, o governo brasileiro foi apático e inoperante com relação à área da Defesa. Os principais avanços para a superação da visão limitada da área da Defesa como de domínio quase que exclusivo dos militares, só ocorreram a partir da segunda metade da década de 1990. Além da criação do Ministério da Defesa e dos documentos citados, a criação da graduação em Defesa e Gestão Estratégica Internacional pela UFRJ em 2010, também exerce papel fundamental para a ampliação dos debates dos temas da área, através da formação de profissionais civis especializados.
Em relação a questão da democratização da área de Defesa, ainda persistem certas limitações. Os documentos e medidas elaborados até o momento tiveram suas origens a partir de iniciativas do poder executivo, sem que houvesse um amplo debate nacional promovido pela sociedade e pelo Congresso nacional. O baixo interesse pelos temas da área, ainda vistos como pertencentes exclusivamente aos militares por alguns setores da opinião pública, tende a induzir os parlamentares a não conferirem a devida atenção aos debates sobre Defesa, considerados pouco eficientes para angariar votos.
Por estarem relacionadas ao mesmo espaço, o internacional, as políticas externa e de defesa precisam necessariamente manter um diálogo constante. Contudo, tanto no Itamaraty e quanto na Caserna determinados grupos ainda são resistentes ao diálogo e a adoção de uma visão de mundo em comum.
As normas brasileiras ligadas à área tendem a confundir Defesa com conceitos ligados a Segurança como desenvolvimento, combate a pobreza, proteção ao meio ambiente, dentre outros. Falta ao Brasil uma definição renovada e democrática de Segurança Nacional, que supere definitivamente a Doutrina de Segurança Nacional editada pelos militares e contribua para a consolidação da democracia no país. O estabelecimento de uma nova concepção de Segurança Nacional poderia diminuir as ambiguidades presentes na Política e na Estratégia de Defesa, bem como ampliar o interesse da sociedade pelos temas da área.
ALMEIDA, Carlos Wellington de. Política de defesa no Brasil: considerações do ponto de vista das políticas públicas. Opinião Pública, Campinas, vol.16, n.1, jun.2010.p.220-250.
ALSINA JR, João Paulo S. A síntese imperfeita: articulação entre política externa e política de defesa na era Cardoso. Revista Brasileira de Política Internacional, vol.46, n.2, Brasília, 2003. Pp.53-86.
___________. Dez mitos sobre defesa nacional no Brasil. Revista Interesse Nacional, v. 1, n. 3, 2008, pp. 68-77.
LIMA, Maria Regina Soares de. Diplomacia, defesa e a definição política dos objetivos internacionais: o caso brasileiro. In: JOBIM, Nelson; ETCHEGOYEN, Sergio; ALSINA, João Paulo (org). Segurança Internacional: perspectivas brasileiras. Rio de Janeiro: FGV, 2010.
OLIVEIRA, Eliezer Rizzo. A Estratégia Nacional de Defesa e a reorganização e transformação das Forças Armadas. Interesse Nacional, São Paulo, ano 2, n.5, p.71-83, abr./jun. 2009.
TEIXEIRA DA SILVA, Francisco Carlos. Política de defesa e segurança do Brasil no século XXI: um esboço histórico. In: : SILVA FILHO, Edilson da; MORAES, Rodrigo Fracalossi de (org.) Defesa Nacional para o século XXI: política internacional, estratégia e tecnologia militar. Rio de Janeiro: Ipea, 2012.p.49-81.
ZAVERUCHA, Jorge. A fragilidade do Ministério da Defesa brasileiro. Revista de Sociologia Política, Curitiba, n.25, p.107-121, nov.2005.