Licenciamento ambiental: o cancelamento da licença e o direito à indenização - Âmbito Jurídico - Educação jurídica gratuita e de qualidade
"Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso."
"Art 9º – São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: (…)
IV – o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;"
"AGRAVO DE INSTRUMENTO. EMPREENDIMENTO. LICENÇA AMBIENTAL. O licenciamento ambiental está fundado no princípio da proteção, da precaução ou da cautela, basilar do direito ambiental, que veio estampado na Declaração do Rio, de 1992 (princípio 15). O direito a um meio ambiente sadio está positivado na Lei Maior. Mesmo que se admitisse a possibilidade de direito adquirido contra a Constituição, ter-se-ia, num confronto axiológico, a prevalência da defesa ambiental. Conquanto assegure ao seu titular uma certa estabilidade, a licença não pode ser tida como direito adquirido, já que é obrigatória a sua revisão, por força do que dispõe o inciso IV, do artigo 9º, da Lei nº 6.938. O mero risco de dano ao meio ambiente é suficiente para que sejam tomadas todas as medidas necessárias a evitar a sua concretização. Isso decorre tanto da importância que o meio ambiente adquiriu no ordenamento constitucional inaugurado com a Constituição de 1988 quanto da irreversibilidade e gravidade dos danos em questão, e envolve inclusive a paralisação de empreendimentos que, pela sua magnitude, possam implicar em significativo dano ambiental, ainda que este não esteja minuciosamente comprovado pelos órgãos protetivos." TRF4 – Terceira Turma – Relator Luiz Carlos de Castro Lugon – AG 200704000040570 – AG – AGRAVO DE INSTRUMENTO – Fonte: D.E. 20/06/2007
"Autorização é o ato administrativo pelo qual a Administração Pública consente que o particular exerça atividade ou utilize bem público no seu próprio interesse. É ato discricionário e precário, características, portanto, idênticas às da permissão".[3]
"O exame dessa lei [Lei n.º 6.938/81] revela que a licença em tela tem natureza jurídica de autorização, tanto que o §1º de seu art. 10 fala em pedido de renovação de licença, indicando, assim, que se trata de autorização, pois, se fosse juridicamente licença, seria ato definitivo, sem necessidade de renovação."[4]
"A licença ambiental, como vimos, não tem caráter de definitividade, mas possui prazo preestabelecido. Tal fato é importante para que o órgão ambiental possa realizar a fiscalização periódica da empresa ou da atividade potencialmente poluidora. Por outro lado, é também importante dar segurança ao empresário que investiu grande quantidade de dinheiro na construção da empresa, não podendo ficar à mercê das mudanças políticas ou da vontade da Administração Pública, que poderia revogar ou cassar a licença a qualquer momento. Portanto, a licença ambiental não pode ser considerada mera autorização ou permissão nos termos do direito administrativo. Ela é espécie de ato administrativo negocial, concedido pela Administração Pública por prazo determinado, podendo ser revogado se a empresa ou a atividade estiver causando prejuízo à saúde humana, danos ao meio ambiente ou descumprir as determinações legais ou regulamentares"[6].
"Não há falar, portanto, em equívoco do legislador na utilização do vocábulo licença, já que disse exatamente o que querida (lex tantum dixit quam voluit). O equívoco está em se pretender identificar na licença ambiental, regida pelos princípios formadores do Direito do Ambiente, os mesmos traços que caracterizam a licença tradicional, modelada segundo o cânon do Direito Administrativo, nem sempre compatíveis. O parentesco próximo não induz, portanto, considera-las irmãs gêmeas.
Em síntese, a licença ambiental, apesar de ter prazo de validade estipulado, goza do carácter de estabilidade, de jure; não poderá pois, ser suspensa ou revogada, por simples discricionariedade, muito menos por arbitrariedade do administrador público. Sua renovabilidade não conflita com sua estabilidade; está, porém, sujeita a revisão, podendo ser suspensa e mesmo cancelada, em caso de interesse público ou ilegalidade superveniente ou, ainda, quando houver descumprimento dos requisitos preestabelecidos no processo de licenciamento ambiental. Mais uma vez pode chamar a atenção para disposições peculiares do Direito do Ambiente, peculiaridades essas fundadas na legislação e corroboradas por práticas administrativas correntes na gestão ambiental."[7]
O professor paulista tem razão. A questão terminológica não deve desviar o foco do debate, e tampouco ser determinante para fins de compreensão da natureza jurídica do instituto. O que temos é um ato administrativo peculiar, que sobre fortíssima influência dos princípios que regem o direito ambiental, dentre os quais se destaca a supremacia do interesse na proteção do ambiente, em detrimento dos interesses econômicos dos particulares. Por essa razão, a licença ambiental, mesmo antes do vencimento de seu prazo de validade, pode ser suspensa ou cancelada diante de hipóteses específicas, tais: interesse público ou ilegalidade supervenientes, ou mesmo quando o particular descumpre os requisitos que foram estipulados para a concessão.
"Art. 18 – O órgão ambiental competente estabelecerá os prazos de validade de cada tipo de licença, especificando-os no respectivo documento, levando em consideração os seguintes aspectos:
I – O prazo de validade da Licença Prévia (LP) deverá ser, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco) anos. [destaque não original]
II – O prazo de validade da Licença de Instalação (LI) deverá ser, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 6 (seis) anos. [destaque não original]
III – O prazo de validade da Licença de Operação (LO) deverá considerar os planos de controle ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no máximo, 10 (dez) anos. [destaque não original]
§ 4º – A renovação da Licença de Operação(LO) de uma atividade ou empreendimento deverá ser requerida com antecedência mínima de 120 (cento e vinte) dias da expiração de seu prazo de validade, fixado na respectiva licença, ficando este automaticamente prorrogado até a manifestação definitiva do órgão ambiental competente."
"Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis. (…)
§4º. Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional."
"Art. 4º – Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:
Art. 7º – Os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de competência, conforme estabelecido nos artigos anteriores."
"Se assim é, se a competência licenciatória dos três níveis de governo dimana diretamente da Constituição, não pode o legislador ordinário estabelecer limites ou condições para que qualquer um deles exerça sua competência implementadora da matéria.
Daí a eiva de inconstitucionalidade da Resolução CONAMA 237/1997, que, a pretexto de estabelecer critérios para o exercício da competência a que se refere o art. 10 da Lei 6.938/1981 e conferir o licenciamento em único nível de competência, acabou enveredando por seara que não lhe diz respeito, usurpando à Constituição competência que esta atribui aos entes federais".[10]
"Portanto, se o Estado ou o Município, no exercício de sua competência constitucional, instituiram, por lei, um licenciamento ambiental, não pode a União reduzir ou limitar a competência administrativa que esse entes federados têm para dar cumprimento a suas próprias leis, nem definir um único nível de competência, com exclusão dos demais. A competência concorrente, por sua própria natureza, não é excludente. Não admite exclusão, de qualquer um dos entes políticos competentes. (…)
Trata-se de matéria que envolve diretamente o exercício das competências constitucionais, razão pela qual não pode ser regulada por lei ordinária e muito menos por mera resolução de órgão da administração, como o CONAMA.(…)
Pelo exposto, a resolução em questão é ilegal e inconstitucional."[11]
"Art. 19 – O órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer:
III – superveniência de graves riscos ambientais e de saúde."
"A anulação constitui controle de legalidade […]. A revogação é ato de controle de mérito. Dar-se-á quando sobrevier motivo de interesse público que desaconselhe a realização da obra licenciada, tal como: a) mudança das circunstâncias, seja por haver desaparecido as que motivaram sua outorga ou sobrevirem outras que, se existissem antes teriam justificado sua denegação; b) adoção de novos critérios de apreciação, em que a incompatibilidade da atividade licenciada deriva de uma modificação posterior que a Administração introduziu no ordenamento jurídico urbanístico, quer aprovando novo plano diretor, quer modificando o existente, quer aprovando nova lei de zoneamento ou modificando a existente, com efeitos negativos para a manutenção da licença e do direito reconhecido ao particular com sua outorga; c) erro na sua outorga: o erro que supõe a equivocada apreciação de circunstâncias reais não é um erro de fato – que em todo momento poderia ser sanado pela Administração – mas um erro de classificação, de valoração, de interpretação, quer dizer, um erro de direito. O erro, no entanto, pode gerar uma ilegalidade na outorga da licença, caso em que seu desfazimento deverá ser feito por anulação e não por revogação […]. E a cassação vincula-se ao problema da legalidade, mas não da legalidade da licença em si, mas de posterior descumprimento das exigências dela. Dá-se, pois, a cassação da licença quando ocorrer descumprimento: (a) do projeto, em partes essenciais, durante sua execução; (b) da lei ou de regulamento que rege a execução da obra; (c) das exigências do alvará de licença."[17]
"(…) posto que, em face da irrelevância da licitude da atividade (…), ninguém adquiri direito de implantar empreendimento lesivo ao meio ambiente, além do que sempre haverá responsabilidade pelos danos ambientais causados pela obra ou empreendimento, mesmo que regularmente licenciados".[18]
"Nesse mesmo contexto, sob a égide dos Princípios acima mencionados, a revogação da licença ambiental não poderá originar indenização ao empreendedor por parte do Poder Público.
Ao empreendedor são imputados todos os riscos de sua atividade, tal diretriz coaduna-se até mesmo em face dos princípios do Poluidor-pagador e da Precaução. Portanto, constatada a impertinência ambiental de determinada atividade econômica regularmente licenciada, impõe-se ao Poder Púbico a análise da conveniência e oportunidade da revogação, e sendo esta a melhor forma de contemplar a proteção do meio ambiente – leia-se contemplar o interesse público¬¬ -, não se vislumbra a possibilidade de indenização por perdas e danos decorrente exclusivamente da revogação realizada pela Administração, pois o dever de proteção não é só do Poder Público, mas também de toda a coletividade incluindo o próprio empreendedor"[19].
"(…) parece difícil sustentar possa a Administração aniquilar um direito do administrado, privando-o da correspondente indenização. Mesmo suspensa ou caçada a licença, é importante assinalar, remanesce o direito do administrado de algum modo vinculado ao empreendimento: se não sob a forma de atividade efetiva, ao menos sob a forma de ressarcimento dos danos (materiais e morais) que vier a sofrer pela perda dos investimentos que antes foram legítima e legalmente autorizados. Não se pode esquecer que, por vezes, os danos morais são mais graves e onerosos dos que os danos materiais"[20].
Sem se referir especificamente à licença ambiental, mas à qualquer revogação de ato administrativo que redunde na subtração de direitos do administrado, Celso Antônio Bandeira de Mello ensina:
"Não cabe à Administração decidir que revoga e remeter o lesado às vias judiciais para composição patrimonial dos danos. Isto corresponderia à ofensa de um direito e à prática de um ato ilegal que o judiciário deve fulminar se o interessado o requerer.
A lei prevê o instituto da expropriação quando é irredutível o choque entre um interesse público e um direito do administrado. E na desapropriação há um procedimento a observar e há, de regra, necessidade de indenização prévia, justa e em dinheiro (cf. o art. 5º, XXIV, da Lei Maior). Esta é a fórmula pela qual se compõem o interesse público e o direito do administrado se entre ambos irromper conflito insolúvel consensualmente. No Estado de Direito, o Poder Público não pode fugir das vias previstas na ordem normativa".[21]
ACKER, Francisco Thomaz Van. Breves considerações sobre a Resolução 237, de 19.12.1997, do CONAMA, que estabelece critérios para o licenciamento ambiental. Revista de Direito Ambiental. Vol. 8. São Paulo: Editora RT, 1997, p. 165.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 9. ed. rev. ampl. atual. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2006.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 12. ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2005.
CAPPELLI, Sílvia; MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Direito Ambiental. 4. ed. Porto Alegre: Editora Verbo Jurídico, 2007.
CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Curso de Direito Administrativo. 9. ed. Bahia: Editora Juspodvium, 2010.
DAWALIBI, Marcelo. Licença ou autorização ambiental? Revista de Direito Ambiental. Vol 17. São Paulo: Editora RT, 2000, p. 186.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. ref., amp., atual. São Paulo: Malheiros Editores, 2002.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. A gestão Ambiental em foco. Doutrina. Jurisprudência. Glossário. 6. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora RT, 2009.
SILVA, Maurício de Jesus Nunes da. A revogação da licença ambiental. Revista de Direito Ambiental. Vol. 53. São Paulo: Editora RT, 2009, p. 187.
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. 7. ed. rev. ampl. atual. São Paulo: Editora Saraiva, 2009
[1] "O que importa destacar é que o licenciamento ambiental reflete os princípios da supremacia do interesse público na proteção do meio ambiente em relação aos interesses privados, já que cuida de proteger o direito fundamental da pessoa humana ao equilíbrio ecológico, posto no art. 225, caput, da Constituição Federal de 1988. Dada a indisponibilidade desse direito, cabe ao Poder Público interver nas atividades privadas na defesa do meio ambiente, condicionando o seu exercício a determinadas obrigações que bisquem atingir um padrão de desenvolvimento reputado sustentável, de acordo com o estágio do conhecimento científico vigente." (CAPPELLI, Sílvia; MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Direito Ambiental. 4. ed. Porto Alegre: Editora Verbo Jurídico, 2007, p. 57/58).
[17] Citado por 3. CAPPELLI, Sílvia; MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Direito Ambiental. 4. ed. Porto Alegre: Editora Verbo Jurídico, 2007, p. 66.