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SUMÁRIO: As tarifas cobradas pela Administração dos Portos do Douro e Leixões, S.A.
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Rui Aquino Álvaro
1 SUMÁRIO: As tarifas cobradas pela Administração dos Portos do Douro e Leixões, S.A. 1) Introdução. Em Portugal a figura dos tributos é objecto de uma divisão dicotómica entre, tributos unilaterais ou impostos e tributos bilaterais ou taxas, aliás como se verifica em sede jurídico-constitucional. Contudo, não poderemos deixar de ter em consideração outras figuras tributárias que, embora irrelevantes naquela sede, se apresentam de suma importância em outros domínios como no direito financeiro; Deste modo, surgem-nos outras figuras como as contribuições ou tributos especiais, as tarifas ou preços públicos e as contribuições, tributos ou receitas parafiscais. 2) Breves considerações sobre as tarifas. As tarifas constituem o preço que os usuários ou consumidores de um serviço público pagam pela prestação do serviço; O Estado oferece um serviço e cobra um preço por ele; Através do seu sector empresarial, o Estado cobra um valor financeiro por serviços públicos não essenciais. 3) Distinção entre taxa e tarifa A taxa é uma modalidade de tributo cuja hipótese de incidência está directamente ligada a uma contraprestação específica, acompanhada do seu carácter bilateral; O valor da taxa tem de equivaler ao benefício económico auferido pelo sujeito passivo devendo verificar-se, deste modo, uma equivalência jurídica entre o valor pago e o benefício auferido; 1
2 A taxa tem como única finalidade o financiamento da contrapartida, não havendo espaço para a obtenção de receitas com esta espécie de tributo; A contraprestação específica poderá justificar-se pela utilização de um bem de domínio público 1, pela utilização individualizada de um serviço público 2, ou ainda, pela remoção de um obstáculo jurídico 3 (art.4º/2 LGT); A liquidação e cobrança da taxa serve para que o Estado reponha nos cofres públicos, o gasto experimentado pela actividade estatal directamente dirigida ao indivíduo, ao contrário do que acontece com o imposto que se apresenta com finalidades fiscais e financeiras 4. A tarifa é um preço público pago como retorno de um serviço público prestado; Fala-se de tarifa quando se trata de uma contraprestação de actividade ou serviço público não administrativos, exercidos directamente por entes públicos, ou concessionários, que podem assumir a natureza de preço ou taxa, mas em principio cobrindo o custo dos serviços prestados. 4) Falta de consenso doutrinal e jurisprudencial. Está longe de haver consenso na doutrina e na jurisprudência relativamente à natureza jurídica deste instituto, sendo alvo de diferentes entendimentos quanto à sua qualificação; Preços autoritariamente fixados? Seguindo esta posição, destaca-se o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (1º Secção) de , P (relativo às tarifas devidas pelos munícipes de Setúbal, para o financiamento de parte dos encargos camarários com o serviço de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos); O referido diploma considera as tarifas preços coactivamente fixados, não havendo, por isso quaisquer negociações com os utentes; 1 Exemplos: portagens, acostagem de navios nos portos, aterragem de aeronaves nos aeroportos, ocupação do subsolo, ocupação da via pública, etc. 2 Exemplos: taxas devidas pelos serviços de justiça, serviços de educação públicas (propinas), serviços consulares, taxas cobradas aos proprietários dos postos de abastecimento de combustíveis sitos em terrenos (privados??), etc. 3 Exemplos: licenças de uso e porte de arma, de caçar, de ter cão, etc. 4 Para mais desenvolvimentos acerca do imposto, vide CASALTA NABAIS, in Direito Fiscal". 2
3 A principal distinção entre taxas e tarifas é, essencialmente, o facto de estas, em principio não deverem ser inferiores ao preço do serviço prestado, embora as duas figuras sejam fixadas coactivamente 5. CASALTA NABAIS em anotação 6 ao presente acórdão atribui quatro sentidos às tarifas, afirmando que elas integram um conceito polissémico ; Num sentido normativo, as tarifas são normas regulamentares que fixam ou disciplinam a aplicação das taxas ou preços (podendo integrar imediatamente o património estadual ou o património do concessionário, consoante a entidade que presta do serviço), como contrapartida às prestações constituídas pelos serviços públicos; Num sentido financeiro, as tarifas podem ser unitárias (elas referem-se aos quadros onde constam as unidades de consumo e os respectivos preços) ou múltiplas (se figurarem mais do que uma unidade de consumo) ou ainda, dizer respeito aos preços dos serviços públicos prestados pelas administrações públicas ou pelos concessionários, sejam preços públicos ou privados. Neste caso, as tarifas reconduzem-se aos preços dos serviços públicos, colocando-se o problema de determinar com exactidão o seu âmbito. Integrar-se-ão todos e quaisquer preços dos serviços públicos, quer sejam voluntária ou coactivamente fixados, abarcando assim, de um lado um especial tipo de taxas ou preços públicos, e de outro lado preços? Ou serão unicamente preços voluntariamente fixados, onde só se reconduzirão à figura de preços? Ou ainda, identificar-se-ão com preços autoritariamente fixados, onde nos deparamos com uma figura tributária em sentido estrito, ou seja com uma taxa? Num sentido tributário, afirma o mesmo autor que as tarifas são os preços dos serviços públicos autoritariamente fixados, sendo este, em sua opinião, o que lhe deveria ser atribuído; CASALTA NABAIS 7 considera as tarifas um especial tipo de taxas ou preços públicos, taxas essas que além de apresentarem equivalência 5 V. MARCELLO CAETANO já dizia que as normas que fixam os preços e as regras da sua aplicação e que estabeleciam a tarifa eram fixadas autoritariamente, Manual, pág V. Cadernos de Justiça Administrativa, nº6, Novembro-Dezembro de 1997, pp. 48 e ss. 7 V. JOSÉ CASALTA NABAIS, Direito Fiscal, pág
4 jurídica, comum a todas as taxas, apresentam igualmente equivalência económica, como é característico dos preços; As tarifas são assim, as taxas economicamente equivalentes, cujos serviços podem ser objecto de oferta e procura e susceptíveis, por isso, de uma avaliação em termos de mercado; O autor refere, porém que, o que distingue verdadeiramente tarifa-taxa de tarifa-preço público não é a referida equivalência económica, mas sim os respectivos regimes jurídicos. Ao contrário do que acontece com a tarifapreço, a tarifa-taxa, sendo um tributo, identifica-se como uma obrigação ex lege estando obrigada a aplicação de um regime de direito público 8 ; A especificidade deste tipo de taxas reconduz-se ao facto de não respeitarem a serviços públicos que sejam por essência da titularidade do Estado, pois não integram as funções institucionais fundamentais da administração Pública, nem visam a realização de fins estaduais primários; Num sentido fiscal, as tarifas constituem o sistema dos impostos ou direitos aduaneiros que possuem a tabela desses impostos especiais. Preços voluntariamente fixados? Acórdão do Supremo tribunal Administrativo, de 2 de Maio de 1996 (onde se coloca o problema de saber se o legislador qualificou mal, juridicamente, a quantia devida pela ligação, conservação e tratamento de esgotos, chamando-lhe tarifa); Seguindo a linha deste pensamento qualificaremos taxa como sendo uma receita de direito público, coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semipúblicos ou preço autoritariamente fixado por esta utilização, sendo por isso, obrigações que têm origem na ocorrência de factos e não em negócios jurídicos; Em contrapartida, será uma receita de direito privado contratualmente paga pela utilização de bens semipúblicos ou o preço contratualmente 8 Apresentam-se como verdadeiras tarifas aquelas cobradas pelos municípios pelas actividades de exploração dos sistemas de públicos de distribuição de água, de drenagem de águas residuais, de recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos, de transporte colectivos de pessoas e mercadorias etc. São tarifas que, além de não terem de ser estabelecidas pela assembleia municipal, podendo ser fixadas pela Câmara Municipal, devem corresponder aos custos suportados com o fornecimento dos bens e com a prestação dos serviços, cf. art.20º LFL. 4
5 fixado de tal utilização, as tarifas ou preços voluntariamente fixados, sendo por isso, obrigações que têm origem em negócios jurídicos; Deste modo, a taxa será a quantia ou preço coactivamente paga pela utilização de um bem semipúblicos. Preços voluntariamente fixados ou preços autoritariamente fixados? A tarifa poderá ser um preço ou uma taxa; A tarifa é um quadro onde constam por um lado, as unidades de consumo e, de outro, os respectivos preços; Se os preços das unidades de consumo são autoritariamente fixadas, teremos taxas; se forem negocialmente estabelecidos, teremos preços 9. 5) As autoridades portuárias. Os portos constituem verdadeiros monopólios naturais, verificando-se, contudo, uma enorme concorrência entre eles, pretendendo atrair o maior número possível de embarcações, através da diminuição de custos e da melhoria da qualidade do serviço prestado; As taxas portuárias praticadas são as seguintes: tarifa de utilização de uso do porto; tarifa de reboque; tarifa de amarração e desamarração; tarifa de armazenagem; tarifa de movimentação e cargas e tráfego de passageiros; tarifa de uso de equipamento; tarifa de fornecimentos; tarifa de autoridade marítima; tarifas de autoridades de saúde e sanidade, e finalmente, tarifas de autoridade aduaneira. 6) A Administração dos Portos do Douro e de Leixões. A Administração dos Portos do Douro e de Leixões é uma Sociedade Anónima de capitais exclusivamente públicos (APDL, S.A 10 ), cujo estatuto orgânico foi aprovado pelo Decreto-lei nº 308/87, de 7 de Agosto, destinando-se à 9 Neste sentido TEIXEIRA RIBEIRO, Revista de Legislação e Jurisprudência, nº129, em anotação ao acórdão do STA (1ª Secção), de 2 de Maio de DL 335/98, de 3 de Novembro efectua a sua transformação para sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos. 5
6 administração dos portos do Douro e leixões, através da exploração económica, conservação e desenvolvimento e o exercício de competências e prerrogativas de autoridade portuárias que lhe foram atribuídas; A APDL, S.A. desenvolve actividades como: Fomentar e promover a actividade portuária nos portos de Douro e Leixões; Assegurar o regular funcionamento nas suas vertentes de económica, financeira e patrimonial, de gestão de efectivos e de exploração portuária; Atribuir licenças ou concessões nas suas áreas de jurisdição; Licenciar exercício da actividade portuária e concessão de serviços públicos portuárias; Regulamentar as taxas a cobrar pela utilização dos portos e respectivos serviços; Fiscalizar e supervisionar o uso público dos serviços inerentes à actividade portuária; Expropriar por utilidade pública, ocupação de terrenos, implantação de traçados e exercícios de servidões administrativas necessárias à expansão ou desenvolvimento portuário; Serviços prestados: ajudas à navegação; gestão de postos de acostagem; controle de tráfego marítimo, amarração, guindagem, armazenagem, aguada, recolha de resíduos, energia eléctrica, rebocadores e pilotagem; manutenção dos canais de acesso, prevenção e combate à poluição no mar; sistemas de segurança; construção e manutenção das acessibilidades terrestres ao porto; manutenção de equipamentos, cais e terraplenos e, por fim limpeza da área portuária, tudo isto dentro da sua área de jurisdição 11 ; Financiamento 11 A área de jurisdição da APDL, S.A., abrange a faixa marginal do domínio público marítimo, desde o enfiamento do eixo da Rua da Bélgica, na Praia de Lavadores, até ao paralelo do farol da Boa Nova, ao Norte do Porto de Leixões, e, compreende, além disso, as duas zonas seguintes: a) Zona do Porto do Douro, que inclui todo o estuário do Rio Douro, desde 200 metros a montante da Ponte Luís I até à Foz, com todas as suas margens, ancoradouros, cais, docas e terraplenos existentes ou que venham a ser construídos. b) Zona do Porto de Leixões, que abrange quebra-mares, a área molhada por eles circunscrita e as docas existentes ou a construir; o curso do Rio Leça até à antiga ponte dos moinhos de Guifões e a área terrestre delimitada pelo domínio público respectivo. 6
7 O porto de leixões é financiado por fundos comunitários e por verbas disponibilizadas em sede de orçamento de estado, sendo porém, o autofinanciamento a maior fatia das suas receitas; De acordo com o Regulamento do Sistema Tarifário dos Portos do Continente, publicado em anexo ao Decreto-lei 273/2000, de 9 de Novembro, cabem às autoridades portuárias a elaboração e aplicação dos regulamentos das taxas por si praticadas e devidas como contraprestação de serviços e pela utilização do domínio público sob a sua jurisdição (art.9º/a) do referido anexo). O regulamento é aplicável à área da jurisdição de cada autoridade portuária, disciplinando o fornecimento dos seus bens e a prestação dos seus serviços a satisfazer mediante o pagamento das taxas correspondentes; Apesar de ser da competência das administrações dos portos a fixação das taxas a cobrar, através da elaboração dos regulamentos tarifários, estes estão sujeitos a homologação por portaria ministerial. Seguidamente, essa aprovação será precedida de audição do Conselho Nacional Marítimo Portuário, procurando assegurar uma correcta articulação do sistema portuário, a sua sustentabilidade económica e comercial, e ainda analisar as possíveis distorções das regras da concorrência 12 ; REGULAMENTO DE TARIFAS PARA A) Tarifa de Pilotagem 1. Incidência objectiva ou facto tributário: a tarifa de pilotagem é devida como contraprestação dos serviços prestados ao navio, incluindo os sistemas de pilotagem de navios em manobras, com as devidas condições de segurança, à entrada, saída e no interior do porto ou vizinhança, e a sua disponibilidade e uso 13 ; considera-se haver serviço de pilotagem quando o serviço requisitado 12 Art.2º/3 e 4, DL 200/98, de 10 de Julho. 13 Art.12º/1 do Regulamento de Tarifas
8 exceda as três horas e quando se concluam as operações necessárias à amarração ou largada da bóia 14 ; 2. Incidência subjectiva ou sujeitos: o sujeito activo é a entidade a quem, numa relação jurídico-tributária, é devido pelo pagamento das taxas 15, sendo neste caso a autoridade portuária; enquanto que o sujeito passivo identifica-se com a entidade sobre quem, numa relação jurídico-tributária, recai a obrigação de pagamento das taxas, sendo neste caso aquele que faz a requisição do serviço portuário (art.5º/1, in fine); 3. Objecto: pagamento das tarifas por parte de quem requer o serviço de pilotagem; as taxas do serviço de pilotagem podem ser taxas de pilotagem de entrada ou amarrar a bóia, de saída ou largada da bóia, de serviço de mudanças, ou de fundear e suspender, de serviço de experiências, de correr ao longo do cais ou de estruturas de atracação, ou ainda, taxa de serviço à ordem das embarcações. 4. Base de incidência: as unidades de medida aplicáveis são: a. Quantidade: unidade de carga; b. Massa: tonelada métrica; c. Volume: metro cúbico; d. Área: metro quadrado; e. Comprimento: metro linear; f. Tempo: hora, dia, mês e ano; g. Dimensão dos navios ou embarcações: unidade de arqueação bruta (unidade de GT). 4. Taxa de pilotagem: o valor das taxas de pilotagem é calculado por manobra, segundo as fórmulas enunciadas no nº1, do art.13º do regulamento; B) Tarifa de Uso do Porto 1) Incidência objectiva ou facto tributário: a tarifa de uso do porto é devida pela disponibilidade e uso dos sistemas de entrada, estacionamento e saída de navios, 14 Art.12/2 do Regulamento de Tarifas Definição atribuída pelo art.2º/ab), do anexo do DL 273/2000, de 9 Novembro. 8
9 bem como à operação de navios, cargas e passageiros, à segurança e à conservação do ambiente; 2) Incidência subjectiva ou sujeitos: o sujeito activo é a entidade a quem, numa relação jurídico-tributária, é devido pelo pagamento das taxas 16, sendo neste caso a autoridade portuária; enquanto que, o sujeito passivo identifica-se com a entidade sobre quem, numa relação jurídico-tributária, recai a obrigação de pagamento das taxas, sendo neste caso aquele que faz a requisição da utilização das infra-estruturas portuárias, beneficiando dos seus serviços; 3) Objecto: pagamento das tarifas por quem requer a entrada no porto, calculadas em função de vários sistemas como: Obras marítimas que assegurem a estabilidade das margens e a calma das águas no interior do porto; Canais e outras vias navegáveis; Áreas de manobra, fundeadouros e bóias de amarração; Informação hidrográfica e geológica do plano de água; Ajudas a navegação, com excepção do serviço de assinalamento marítimo que o Estado, através do Sistema da Autoridade Marítima (SAM), presta a embarcações nacionais e estrangeiras nas áreas sob jurisdição marítima nacional; Radares e sistemas de controlo de tráfego marítimo. Cais, pontes-cais, duques de alba e outras obras acostáveis; Terraplenos do porto; Rodovias, ferrovias e condutas no porto, de acesso, triagem e circulação; Edifícios e estruturas do porto; Sistemas auxiliares de energia e fluidos do porto. Sistemas de salvamento marítimo; Sistema de pilotagem permanente; Sistema de reboque permanente; Sistemas de vigilância, detecção, alarme e combate a incêndios ou desastres e de limitação de avarias; Sistemas de recolha e tratamento de efluentes sólidos, líquidos e gasosos poluentes; 16 Definição atribuída pelo art.2/ab), do anexo do DL 273/2000, de 9 Novembro. 9
10 Sistemas de conservação do ambiente e detecção e limitação das consequências de acidentes ecológicos. 4) Base de incidência: as unidades de medida aplicáveis são: a. Quantidade: unidade de carga; b. Massa: tonelada métrica; c. Volume: metro cúbico; d. Área: metro quadrado; e. Comprimento: metro linear; f. Tempo: hora, dia, mês e ano; g. Dimensão dos navios ou embarcações: unidade de arqueação bruta (unidade de GT). 5) Taxa de uso do porto: a taxa de uso do porto é calculada por unidade de arqueação bruta (GT), por período indivisível de 24 horas e por tipo de navio, de acordo com o quadro plasmado no nº1, do art.9º do Regulamento. ANÁLISE DA NATUREZA JURÌDICA DAS TARIFAS REFERIDAS Por tudo o que foi exposto verifica-se que não é determinável com clareza, se realmente estamos ou não perante verdadeiros tributos. Se analisarmos cuidadosamente este regulamento das tarifas para 2010 deparamo-nos com a referência quer a taxas quer a tarifas, não operando a devida distinção. Podemos dizer ainda que, tanto as tarifas de pilotagem, como as tarifas de uso do porto contêm indicadores que nos conduzem: Para uma verdadeira taxa: 1. Apesar de formada ao abrigo do direito privado, a APDL,S.A. pertence ao sector empresarial do Estado, sendo-lhe atribuída prerrogativas de poder de autoridade, entres as quais se destaca a elaboração e a aplicação dos regulamentos relativos às taxas por si praticadas e devidas como contraprestação de fornecimento de bens e prestação de serviços e pela utilização do domínio público sob a sua jurisdição, e por isso, agindo na veste de autoridade portuária a sua actuação é regulada por normas de direito público; 2. Tratam-se de preços coactivamente fixados, que não resultam de um acordo de vontades, não entrando por isso no âmbito da contratação; 10
11 Para uma tarifa/preço: 1. Deverá haver uma equivalência económica entre o que será pago e o serviço prestado, pois a a fixação e a actualização das taxas devem ser efectuadas de modo a que os custos totais dos serviços prestados não sejam indevidamente suportados 17 ; 2. Deverá ter-se em consideração o tarifário praticado pelos portos estrangeiros concorrentes e o índice dos preços do consumidor 18, o que sugere que são fixadas consoante o mercado, estando aliás submetidas ás regras da concorrência; 3. Não estão em causa actividades que respeitarem a serviços públicos que sejam por essência da titularidade do Estado, pois não integram as funções institucionais fundamentais da administração Pública, nem visam a realização de fins estaduais primários; 4. Não são estabelecidas por uma pessoa colectiva de direito público. Seguindo os ensinamentos de CASALTA NABAIS, qualificaria as figuras em análise como um especial tipo de taxa ou preços públicos uma vez que são preços coactivamente fixados, onde não entra a negociação com o utente do serviço. Estas figuras aproximam-se então da figura das taxas, apresentando equivalência jurídica, e da figura dos preços uma vez que possuem equivalência económica. É de referir igualmente que estas tarifas são estabelecidas de acordo com as leis da oferta e da procura. A corroborar a ideia descrita, destaque-se ainda, e alias, como já foi supra referido, que o que verdadeiramente opera a distinção entre tarifa-taxa e tarifa-preço é o seu regime jurídico, verificando-se no nosso caso que as tarifas em análise se encontram no âmbito do direito público, sendo por isso preços públicos. As duas taxas em analise têm a sua base de incidência objectiva definidas de forma mais ou menos clara, sabendo o sujeito passivo quais as infra estruturas do domínio publico que estão a ser remuneradas. Poderá acontecer, porém, que haja espaços ou serviços portuários duplamente tributados, devido a dificuldade de delimitação do facto tributário em algumas taxas. 17 Art.10º/3 do anexo do DL 273/2000, 9 de Novembro. 18 Art.10º/2 do anexo do DL 273/2000, 9 de Novembro. 11
Decreto-Lei n.º 200/98, de 10 de Julho (Alterado pelo Decreto-Lei n.º 539/99, de 13 de Dezembro) ANEXO... 5 Disposições gerais... 5 Âmbito de aplicação... 5 Definições... 5 Unidades de medida... 7 Requisição
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