Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF - Tributário - Âmbito Jurídico
Eduardo Martins Neiva Monteiro, Hélio Silvio Ourem Campos
Resumo: O Conselho Administrativo de Recursos Fiscais – CARF, apesar de pouco pesquisado e conhecido no meio acadêmico e profissional, desempenha no Estado brasileiro uma importância inegável, pois cada vez mais os litígios tributários federais estão sendo solucionados definitivamente no âmbito administrativo, o que faz com que as decisões em segunda e final instância ali proferidas tenham a marca da legitimidade. É nesta premissa que o estudo se ancora para expor em linhas objetivas a estrutura atual do órgão, sem antes deixar de realizar uma exposição acerca da implantação dos órgãos administrativos de julgamento tributário ao longo da história brasileira.
Palavras-chave: CARF. Direito Tributário. Processo Administrativo Fiscal Federal.
Sumário: 1. Introdução. 2. Os órgãos de julgamento administrativo tributário no Brasil: breve histórico. 3. Estrutura e funcionamento do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF. 3.1 Visão geral. 3.2 Estrutura judicante. 3.3 Competência em razão da matéria (tributo). 3.4 Processo de seleção dos Conselheiros, duração dos mandatos e composição das Turmas. 3.5 Sessões de julgamento. 4. Considerações finais.
O Mestrado, em Direito, da Universidade Católica do Estado de Pernambuco, embora haja sido instituído recentemente, pois ainda não possui 10 anos, já começa a frutificar, mediante a constante produção de trabalhos de pesquisa sobre Temas que, a despeito de inegavelmente relevantes, vêm recebendo da doutrina nacional um pequeno destaque. É o caso do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, o CARF.
Este órgão federal decide, administrativamente, sobre questões de uma repercussão teórico-prática e econômico-financeira impressionante, não sendo exagero afirmar que lida na ordem dos bilhões e trilhões de reais. Ora, matéria assim não pode continuar isolada com pequenos grupos. É necessário que a Universidade investigue, e dê ciência a um maior número de pessoas sobre qual a estrutura, organização e funcionamento do CARF.
Ninguém mais habilitado do que o Eduardo Neiva Monteiro, profissional que, atualmente, encontra-se como Titular de uma das cadeiras deste Órgão de referência na Administração pública tributária federal. Por isto, é instigante passar-lhe a palavra.
Atualmente, os litígios administrativos tributários[1] são dirimidos, na esfera federal, em segunda e última instância, pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais – CARF, órgão colegiado vinculado à estrutura do Ministério da Fazenda e composto por representantes da Fazenda Nacional e dos contribuintes.
Até mesmo em razão dos programas curriculares das instituições de ensino superior, a experiência indica que pouco ou nada se estuda nas Faculdades de Direito brasileiras sobre o processo administrativo tributário. O foco ainda se resume essencialmente ao processo judicial.
Apesar de não ser obrigatório, pois à luz do artigo 5º, XXXV, da Constituição Federal ("a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito"), a qualquer momento a via judicial pode ser o caminho escolhido para a resolução dos conflitos, não se pode negar que a opção pelo contencioso administrativo já é uma realidade, seja em razão do seu menor custo para o contribuinte, vez que não há custas e sequer se necessita de advogado para o pleno exercício do direito de defesa. Ademais, em seu favor está o fato de os julgadores terem conhecimento especializado, mormente em direito tributário, ciências contábeis e comércio exterior.
Bem antes de a discussão chegar a ser travada no Judiciário, por exemplo, no bojo de uma execução fiscal, há um longo trajeto a ser percorrido nas instâncias administrativas, a começar na Receita Federal do Brasil, em suas unidades de julgamento de primeira instância (Delegacias da Receita Federal do Brasil de Julgamento[2]), e culminando com as sessões públicas de julgamento realizadas em Brasília (DF), cidade em que está sediado o CARF.
Em tempos de internet, em que a informação é disponibilizada em tempo real, vez ou outra, logo após encerrados, tem-se notícia dos julgamentos[3], o que só aumenta a fiscalização externa sobre a qualidade das decisões, que por envolver cifras milionárias e até mesmo bilionárias impactam no montante da própria expectativa governamental de arrecadação tributária, o que só confirma a relevância do órgão na estrutura do Estado brasileiro.
Diante desse quadro, é oportuno que se divulguem as principais características do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, até mesmo para que os setores estatais, bem como os da sociedade envolvidos direta e indiretamente com o estudo do processo administrativo tributário, unam esforços rumo ao seu contínuo aperfeiçoamento.
Previamente à apresentação de sua atual estrutura, buscar-se-á expor um apanhado histórico sobre os tribunais administrativos tributários no Brasil. Ver-se-á, que de longa data, o Estado e a sociedade confiaram a órgãos especializados a tarefa de resolver, no âmbito administrativo, as controvérsias tributárias federais.
Este trabalho tem o propósito de conferir uma visão panorâmica, inicial, de valia não apenas para aqueles que atuam no CARF, como Conselheiros, advogados ou Procuradores da Fazenda Nacional, mas a todos os interessados pelo tema, servindo como fonte de consulta para o desenvolvimento e aprofundamento das pesquisas inerentes ao tema.
2. Os órgãos de julgamento administrativo tributário no Brasil: breve histórico
O Erário Régio português, transferido para o Brasil com a vinda da família real, formou o núcleo central que daria origem ao Ministério da Fazenda. Para centralizar o julgamento de processos, criou-se o Tribunal do Conselho da Fazenda, órgão de última instância administrativa. Em 1831, suas funções foram repartidas entre o Tribunal do Tesouro Nacional e os Juízes Territoriais, que em 1840 foram substituídos pelos Juízes dos Feitos da Fazenda no julgamento dos processos fiscais. Em 1850, a função passou para a Diretoria Geral do Contencioso, com competência para julgar os processos fiscais por intermédio dos Chefes da Fazenda, do Tribunal do Tesouro e do Ministério da Fazenda. As sentenças dessa Diretoria tinham a mesma força das proferidas pelos Tribunais de Justiça até fins de 1909 (MARTINS, 2010, pp.41-42).
Com o Decreto nº 16.580[4], de 4 de setembro de 1924, previu-se a criação de um Conselho de Contribuintes em cada Estado e no Distrito Federal, composto por cinco membros, dentre representantes do comércio, indústria, profissionais liberais, e funcionários públicos nomeados pelo Ministro da Fazenda. A temática restringia-se ao imposto sobre a renda e tinha como competência julgar recursos contra as decisões proferidas pelos Delegados Gerais do Imposto sobre a Renda. O único a entrar em funcionamento, no final de 1925, foi o do Rio de Janeiro, então Distrito Federal.
Em 12 de janeiro de 1927, o Decreto nº 5.157 conferiu autorização para a alteração dos regulamentos dos impostos distintos do imposto sobre a renda, de forma a adaptá-los à sistemática de apreciação de recursos por parte de um Conselho. De acordo com MARTINS (2010, p.44), a experiência no Rio de Janeiro "...foi tão bem-sucedida que, atendendo às solicitações dos próprios contribuintes, logo o governo criou um outro conselho para cuidar dos demais tributos que não o de renda".
Esse Conselho foi o primeiro paritário do país, formado por representantes dos contribuintes (indicados por associações representativas do comércio e da indústria) e por funcionários da Administração Pública, nomeados pelo Governo Federal, sob a presidência do Ministro da Fazenda, que poderia reformar as decisões, ou de autoridade fiscal por ele designada:
"Art. 1º Fica o Governo autorizado a revêr os regulamentos das repartições fiscaes subordinadas ao Ministerio da Fazenda, para o fim especial e exclusivo de estabelecer que os recursos dos contribuintes em materia fiscal, sobretudo no tocante aos impostos de consumo, sejam julgados e resolvidos por um conselho constituido em partes iguaes, por funccionario da administração publica e por contribuintes, nomeados estes pelo Governo por proposta das principaes associações de classe, representativas do commercio e da industria, o qual funccionará sob a presidencia do ministro da Fazenda ou da autoridade fiscal por este designada.
Paragrapho único. As deliberações do conselho não poderão obrigar as decisões finaes do ministro da Fazenda, sempre que este não se conformar com aquellas deliberações."
Por sua vez, o Decreto nº 20.350, de 31 de agosto de 1931, que alterou o Decreto nº 5.157/27, estabeleceu que os Conselhos a serem instalados passariam a ser denominados Conselho de Contribuintes e deveriam ser composto por doze membros, dentre funcionários da Fazenda, com idoneidade moral e profissional, e por contribuintes indicados pelas principais associações de classe e nomeados pelo Governo Federal. Permaneceu a paridade entre os seus membros, para os quais se fixou o mandato de dois anos, sem previsão de renovação. Pela primeira vez, previu-se que funcionários do Ministério da Fazenda acompanhassem e participassem das discussões, bem como interpusessem recursos[5]. Além do mais, buscou-se conferir dinamismo ao julgamento com a previsão da possibilidade de sustentação oral pelas partes[6].
A competência dos Conselhos de Contribuintes era restrita a julgamento de recursos até então interpostos para o Ministro da Fazenda, das decisões proferidas pelas autoridades fiscais do Distrito Federal e dos Estados; bem como ao julgamento de recursos sobre classificação e valor de mercadorias pelas alfândegas; multas aplicadas por infração de leis e regulamentos fiscais.
Mesmo sendo considerado um órgão julgador de última instância, havia a possibilidade de interposição de recurso com efeito suspensivo ao Ministro da Fazenda, em favor da Fazenda Pública, quando a decisão fosse não unânime e manifestamente contrária à lei ou à prova constante do processo.
Com o Decreto nº 24.036, de 26 de março de 1934, os serviços da Administração Geral da Fazenda Nacional foram reorganizados, sendo extintos os Conselhos até então instalados. Em contrapartida, foram criados dois Conselhos de Contribuintes[7], com novas atribuições, e um Conselho Superior de Tarifa, voltado a questões de classificação fiscal, valoração e outras decorrentes de leis e regulamentos aduaneiros.
Com esse marco legislativo foram previstas duas instâncias na resolução das questões originadas de interpretação de lei tributária, uma singular e outra coletiva.
Além disso, os novos Conselhos contemplavam como características principais: órgão colegiado paritário, composto por seis membros, sendo três contribuintes, estranhos aos quadros fazendários e não indicados por associações de classe, e três funcionários fazendários; mandato de dois anos; previsão de dois suplentes em cada Conselho; presidente eleito pelos pares; possibilidade de pedido de reconsideração da decisão ao próprio colegiado; atuação de um representante da Fazenda Nacional perante cada um dos Conselhos, de livre escolha do Governo da República, com atribuição para interpor recurso dirigido ao Ministério da Fazenda, quando a decisão fosse não unânime e contrária à prova dos autos ou à lei.
Em 30 de outubro de 1964, com o Decreto nº 54.767, foi criado o Terceiro Conselho de Contribuintes. Com a nova organização dos Conselhos, divididos em Câmaras, passaram os colegiados a funcionar com o mínimo de quatro e o máximo de oito membros, de livre escolha do Presidente da República, tendo sido mantida a paridade. Para os funcionários da Fazenda exigia-se reconhecida competência e conhecimentos especializados em assuntos tributários. Os representantes dos contribuintes passaram a ser indicados em lista tríplice por órgãos de classe. Os mandatos permaneceram definidos em dois anos e o número de suplentes passou para quatro, por Câmara.
Também subsistiu a atuação de um representante da Fazenda Nacional, agora perante cada uma das Câmaras criadas, funcionário do Ministério da Fazenda com formação em Direito, com conhecimentos especializados em assuntos tributários e designado pelo Ministro de Estado da Fazenda.
Contra as decisões proferidas pelas Câmaras, passou-se a prever uma espécie de embargos de declaração, cabível para dirimir divergência entre o acórdão lavrado e os respectivos fundamentos.
Já naquela época era presente a preocupação com a imparcialidade. Foram estabelecidas, então, algumas hipóteses denominadas de impedimento à atuação dos Conselheiros: (a) quando existente interesse pessoal ou das sociedades de que fizessem parte como sócios, acionistas, interessados ou membros da diretoria ou de conselhos fiscais; (b) quando estivessem em disputa interesses diretos ou indiretos de qualquer parente, consaguíneo ou afim até o terceiro grau; e (c) na situação de o Conselheiro ter atuado no processo como autoridade julgadora de primeira instância, advogado ou representante da parte.
Com a criação da Comissão Coordenadora das Atividades dos Conselhos e Juntas Fiscais, as indicações dos membros dos Conselhos passaram a ser analisadas previamente, atribuição hoje do Comitê de Seleção dos Conselheiros, como se verá adiante.
A partir de 6 de março de 1972, o processo de determinação e exigência dos créditos tributários da União passou a ser regido pelo Decreto nº 70.235, que trouxe alterações para a estrutura dos órgãos de julgamento de segunda instância.
Foi instituído o Quarto Conselho de Contribuintes, em substituição ao Conselho Superior de Tarifa. Os Conselhos passaram a ter a seguinte competência em razão da matéria (tributo): o Primeiro Conselho ficou responsável pelo imposto sobre a renda; o Segundo, pelo imposto sobre produtos industrializados; o Terceiro, por tributos estaduais e municipais de competência da União nos Territórios, e demais tributos federais; e finalmente o Quarto, por imposto de importação, imposto de exportação, demais tributos aduaneiros e penalidades relacionadas com operações de comércio exterior. Passou-se a prever a possibilidade de o Ministro da Fazenda, em instância especial, julgar recursos de decisões dos Conselhos de Contribuintes, interposto pelos Procuradores representantes da Fazenda que ali atuam, bem como decidir sobre propostas de aplicação de equidade apresentadas pelos Conselhos de Contribuintes (artigo 26).
No ano de 1972, a sede do Primeiro Conselho de Contribuinte foi transferida para Brasília, e a dos demais, em meados do ano seguinte.
Com o Decreto nº 79.630, de 29 de abril de 1977, foi extinto o Terceiro Conselho de Contribuintes e sua competências, transferidas ao Segundo Conselho. O Quarto Conselho passou a denominar-se Terceiro Conselho.
Através do Decreto nº 83.304, 28 de março de 1979, foi instituída a Câmara Superior de Recursos Fiscais, vinculada ao Ministério da Fazenda e integrada pelos presidentes e vice-presidentes dos Conselhos de Contribuintes, com competência para apreciar recurso especial contra decisão não unânime quando contrária à lei ou à evidência de prova (privativo do PFN) e contra decisão que desse à lei tributária interpretação divergente da que tenha dado outra câmara dos Conselhos de Contribuintes ou a própria Câmara Superior de Recursos Fiscais. Estabeleceu-se a atuação de um Procurador da Fazenda Nacional, designado pelo Procurador-Geral da Fazenda Nacional, em cada um dos colegiados. Além disso, as câmaras dos Conselhos passaram a ser compostas por oito Conselheiros nomeados pelo Ministro da Fazenda, com mandato de três anos, permitida a recondução sem qualquer limite. Os presidentes passaram a ser escolhidos dentre os representantes da Fazenda e os vice, dentre os representantes dos contribuintes.
Em 16 de março de 2007, com a criação da Secretaria da Receita Federal do Brasil pela Lei nº 11.457, a competência para julgamento de recursos referentes às contribuições previdenciárias foi transferida do Conselho de Recursos da Previdência Social para o Segundo Conselho de Contribuintes, ficando o julgamento a cargo de Câmaras especializadas em matéria previdenciária.
Finalmente, com a Medida Provisória nº 449, de 3 de dezembro de 2008, convertida na Lei nº 11.941, de 27 de maio de 2009, foi criado o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF, órgão colegiado do Ministério da Fazenda, paritário, que unificou a estrutura dos quatro órgãos de julgamento então existentes: Primeiro, Segundo e Terceiro Conselhos de Contribuintes, e a Câmara Superior de Recursos Fiscais, que passou a integrá-lo.
Como muito bem esclarece o ex-presidente do CARF, Carlos Alberto Freitas Barreto, a racionalização da atividade de julgamento foi a principal razão para a unificação dos antigos Conselhos de Contribuintes:
"Anteriormente à criação do CARF o contencioso administrativo federal era composto por três Conselhos de Contribuintes, com estruturas idênticas. A unificação em um único órgão, em 2009, visou [...] a uma maior racionalidade administrativa, ganhos de eficiência e economia de recursos, eliminando a sobreposição de funções. O escopo da mudança, a par de uma maior racionalidade administrativa, objetiva também conferir celeridade à solução dos litígios, observadas as garantias inerentes aos princípios da ampla defesa e do contraditório."
3. Estrutura e funcionamento do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF
A instalação do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais efetivou-se em 19 de fevereiro de 2009, por meio da Portaria MF nº 41, de 17 de fevereiro de 2009, e o seu Regimento Interno –RICARF consta da Portaria MF nº 256, de 22 de junho de 2009, com alterações posteriores. Na internet, o endereço do sítio eletrônico é http://www.carf.fazenda.gov.br.
A finalidade maior do CARF, linhas gerais, é julgar, com relação a questões sobre a aplicação da legislação referente a tributos administrados pela Receita Federal do Brasil (autos de infração, processos de restituição, compensação etc.), recursos de ofício[8], voluntários[9] e especiais.
Dispõe o Decreto nº 70.235/72:
"Art. 25. O julgamento do processo de exigência de tributos ou contribuições administrados pela Secretaria da Receita Federal compete:.....
II – em segunda instância, ao Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, órgão colegiado, paritário, integrante da estrutura do Ministério da Fazenda, com atribuição de julgar recursos de ofício e voluntários de decisão de primeira instância, bem como recursos de natureza especial......
§ 2° Não sendo interposto o recurso, o servidor que verificar o fato representará à autoridade julgadora, por intermédio de seu chefe imediato, no sentido de que seja observada aquela formalidade......
Art. 37. O julgamento no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais far-se-á conforme dispuser o regimento interno......
II – de decisão que der à lei tributária interpretação divergente da que lhe tenha dado outra Câmara, turma de Câmara, turma especial ou a própria Câmara Superior de Recursos Fiscais."
O recurso voluntário visa à satisfação de interesse próprio daquele que o interpõe, enquanto o recurso de ofício (também conhecido como ex officio ou, ainda, remessa necessária), à satisfação de interesse alheio (da Fazenda Nacional) ao sujeito que o interpõe (BOITEUX, 2006, p. 53).
Por sua vez, os pressupostos para a interposição do recurso especial estão estabelecidos no art.67 do Anexo II do Regimento Interno do CARF:
§ 4° Na hipótese de que trata o caput, o recurso deverá demonstrar a divergência arguida indicando até duas decisões divergentes por matéria.
§ 9° As ementas referidas no § 7° poderão, alternativamente, ser reproduzidas no corpo do recurso, desde que na sua integralidade e com identificação da fonte de onde foram copiadas.
§ 11. É cabível recurso especial de divergência, previsto no caput, contra decisão que der ou negar provimento a recurso de ofício."
O recurso especial é formalizado em petição dirigida ao presidente da câmara à qual esteja vinculada a turma que houver prolatado a decisão recorrida, no prazo de quinze dias contados da data da ciência da decisão, cabendo ao presidente da câmara recorrida admiti-lo ou, caso não satisfeitos os pressupostos de sua admissibilidade, negar-lhe seguimento (art.68 do Anexo II do RICARF).
O despacho que rejeitar, total ou parcialmente, a admissibilidade do recurso especial será submetido à apreciação do presidente da Câmara Superior de Recursos Fiscais, sendo definitivo na esfera administrativa tal decisão (art.71 do Anexo II do RICARF).
Ao CARF compete ainda apreciar embargos de declaração contra suas decisões, quando o acórdão contiver obscuridade, omissão ou contradição entre a decisão e os seus fundamentos, ou for omitido ponto sobre o qual devia pronunciar-se a turma. Devem ser interpostos, mediante petição fundamentada dirigida ao presidente da Turma, no prazo de cinco dias contado da ciência do acórdão, por Conselheiro do colegiado; pelo contribuinte, responsável ou preposto; pelo Procurador da Fazenda Nacional; pelos Delegados de Julgamento, nos casos de nulidade de suas decisões; ou ainda pelo titular da unidade da administração tributária encarregada da liquidação e execução do acórdão (art.65 do Anexo II do RICARF).
3.2 Estrutura judicante
O Conselho Administrativo de Recursos Fiscais está estruturado em três Seções de Julgamento, especializadas por matéria, e compostas por quatro Câmaras, cada uma integrada por Turmas ordinárias e especiais[10]. Estas são voltadas a julgamento de processos que envolvam valores reduzidos. Inicialmente pensadas para terem caráter temporário, na prática vão se consolidando como permanentes.
Ainda na estrutura do CARF encontra-se a Câmara Superior de Recursos Fiscais, antes presente como órgão autônomo, composta por três Turmas especializadas por matéria e pelo Pleno. Suas Turmas são competentes para o julgamento de recursos especiais, que, como visto anteriormente, voltam-se à uniformização da interpretação da lei tributária[11].
A seu turno, o Pleno encarrega-se da uniformização de decisões divergentes das Turmas da Câmara Superior de Recursos Fiscais, cabendo ainda, por proposta do Presidente, dirimir controvérsias sobre interpretação e alcance das normas processuais aplicáveis no âmbito do CARF. Ademais, cabe editar enunciado de súmula quando se tratar de matéria que, por sua natureza, for submetida a duas ou mais turmas da CSRF[12].
Uma das características que inegavelmente demonstram a importância do CARF é a possibilidade de a alguns enunciados serem conferidos efeitos vinculantes à toda Administração tributária federal[13], ou seja, não apenas internamente. Dispõe o Anexo II do Regimento Interno:
"Art. 75. Por proposta do Presidente do CARF, do Secretário da Receita Federal do Brasil ou do Procurador-Geral da Fazenda Nacional ou de Presidente de Confederação representativa de categoria econômica de nível nacional, habilitadas à indicação de conselheiros, o Ministro de Estado da Fazenda poderá atribuir à súmula do CARF efeito vinculante em relação à administração tributária federal.
§ 1° A proposta de que trata o caput será encaminhada por intermédio do Presidente do CARF.
§ 2° A vinculação da administração tributária federal na forma do caput dar-se-á a partir da publicação do ato do Ministro de Estado da Fazenda no Diário Oficial da União."
A possibilidade de se atribuir efeito vinculante à súmula do CARF é mais uma medida que aproxima e institui semelhanças entre o tribunal administrativo e o Poder Judiciário, visando à celeridade na tramitação do processo (NETO, p.4.419).
3.3 Competência em razão da matéria (tributo)
De acordo com o regimento interno, em regra cabe à Primeira Seção de Julgamento processar e julgar recursos de ofício e voluntário de decisão de primeira instância que versem sobre aplicação da legislação de Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas - IRPJ; Contribuição Social sobre o Lucro Líquido - CSLL; Imposto de Renda Retido na Fonte - IRRF, quando se tratar de antecipação do IRPJ; exclusão, inclusão e exigência de tributos decorrentes da aplicação da legislação referente ao Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (SIMPLES); penalidades pelo descumprimento de obrigações acessórias pelas pessoas jurídicas, relativamente a tais tributos; bem como tributos, empréstimos compulsórios e matéria correlata não incluídos na competência julgadora das demais Seções.
Por sua vez, à Segunda Seção de Julgamento cabe processar e julgar recursos de ofício e voluntário de decisão de primeira instância que versem sobre aplicação da legislação do Imposto de Renda da Pessoa Física - IRPF; Imposto de Renda Retido na Fonte - IRRF; Imposto Territorial Rural - ITR; Contribuições Previdenciárias, inclusive as instituídas a título de substituição e as devidas a terceiros, definidas no art. 3° da Lei n° 11.457, de 16 de março de 2007; e penalidades pelo descumprimento de obrigações acessórias pelas pessoas físicas e jurídicas, relativamente a estes tributos.
Por fim, à Terceira Seção de Julgamento, além da competência residual, cabe processar e julgar recursos de ofício e voluntário de decisão de primeira instância que versem sobre aplicação da legislação do PIS/PASEP, Cofins, Finsocial, IPI, CPMF, IOF, CIDE, Imposto de Importação, Imposto de Exportação, e de classificação fiscal de mercadorias. Além disso, quanto ao comércio exterior encarrega-se do julgamento referente às seguintes matérias:
"- contribuições, taxas e infrações cambiais e administrativas relacionadas com a importação e a exportação;
- classificação tarifária de mercadorias;
- isenção, redução e suspensão de tributos incidentes na importação e na exportação;
- vistoria aduaneira, dano ou avaria, falta ou extravio de mercadoria;
- omissão, incorreção, falta de manifesto ou documento equivalente, bem como falta de volume manifestado;
- infração relativa à fatura comercial e a outros documentos exigidos na importação e na exportação;
- trânsito aduaneiro e demais regimes aduaneiros especiais, e dos regimes aplicados em áreas especiais, salvo a hipótese prevista no inciso XVII do art. 105 do Decreto-Lei n° 37, de 18 de novembro de 1966;
- remessa postal internacional, salvo as hipóteses previstas nos incisos XV e XVI, do art. 105, do Decreto-Lei n° 37, de 1966;
- bagagem; e
- penalidades pelo descumprimento de obrigações acessórias pelas pessoas físicas e jurídicas, relativamente aos tributos de que trata este artigo."
Cabe, ainda, à Terceira Seção processar e julgar recursos de ofício e voluntário de decisão de primeira instância relativos aos lançamentos decorrentes do descumprimento de normas antidumping ou de medidas compensatórias (art.4º, parágrafo único, do Anexo II do Regimento Interno).
3.4 Processo de seleção dos Conselheiros, duração dos mandatos e composição das Turmas
Atualmente, o processo de seleção dos componentes do CARF envolve duas fases.
Quanto ao Conselheiro representante da Fazenda Nacional, a escolha recai sobre nomes constantes de listra tríplice elaborada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil[14]. No caso do Conselheiro representante dos contribuintes, a indicação considera nomes presentes em lista tríplice elaborada pelas confederações representativas de categorias econômicas de nível nacional e pelas centrais sindicais, sendo que estas últimas fazem a indicação de representantes dos trabalhadores para compor turmas vinculadas à Segunda Seção, com atribuição de julgamento de recursos que versem sobre contribuições previdenciárias.
De acordo com o art.29 do Anexo II do Regimento Interno do CARF, a indicação de candidatos a Conselheiro recairá:
"I - no caso de representantes da Fazenda Nacional, sobre Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil, em exercício no cargo há pelo menos 5 (cinco) anos;
Encerrada essa etapa, as listas tríplices são encaminhadas ao Comitê de Seleção de Conselheiros[15], vinculado à Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda. Este Comitê é composto por representante do CARF, indicado por seu Presidente, que presidirá o Comitê; da Secretaria da Receita Federal do Brasil, indicado pelo Secretário da Receita Federal do Brasil; da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, indicado por seu Procurador-Geral; das confederações representativas das categorias econômicas de nível nacional, que poderão indicar profissional com notório conhecimento de direito tributário ou de contabilidade; e da sociedade civil, designado pelo Ministro de Estado da Fazenda.
A título de informação, que reputo relevante à sociedade, relativamente ao processo seletivo 2009/2010 foram designados os seguintes componentes do Comitê de Seleção de Conselheiros[16]: Sr. André Rocha Nardelli, Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, como representante da Secretaria da Receita Federal do Brasil; Sr. Paulo de Barros Carvalho, Professor universitário, como representante da sociedade civil; Sr. Cezar Saldanha Souza Júnior, Professor universitário, como representante da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Completaram a composição o Sr. Carlos Alberto Freitas Barreto, à época Presidente do CARF, e o Sr. Eurico Marcos Diniz de Santi, Professor universitário, como representante das confederações representativas das categorias econômicas de nível nacional[17].
O procedimento a cargo do Comitê de Seleção de Conselheiros compreende as fases de análise de currículo profissional, bem como entrevista de avaliação de conhecimentos específicos inerentes à função e aferição da disponibilidade do indicado para o exercício da função. Na hipótese de indicação para recondução ou designação para outro mandato, avalia-se o desempenho anterior na função, sem necessidade de lista tríplice.
Ao final, caberá ao Ministro de Estado da Fazenda a designação dos Conselheiros.
A regulamentação dos mandatos é tratada pelo art.40 do Anexo II do Regimento Interno do CARF. Ordinariamente, a duração é de três anos, permitida a recondução por até nove anos. Há ainda regras especiais. No caso de Conselheiro que se encontre no exercício da presidência ou vice-presidência da Câmara Superior de Recursos Fiscais, ou de Câmara de alguma das Seções de Julgamento, o mandato pode alcançar dezoito anos. Na hipótese, de presidência, vice-presidência de turma ordinária ou especial, ou de substituto de Conselheiro, doze anos
Expirado o mandato, o Conselheiro continua a exercê-lo pelo prazo máximo de três meses. Somente após decorridos três anos após o término do mandato, dispensa ou renúncia, poderá o Conselheiro ser novamente designado. Com a aposentadoria, no caso de representante da Fazenda Nacional, cessa automaticamente o mandato.
Atualmente, as Turmas ordinárias e especiais do CARF são compostas por seis Conselheiros titulares e seis suplentes, mantida a paridade entre os representantes da Fazenda Nacional e os dos contribuintes.
É vedada a designação de mais de dois representantes que possuam relação ou vínculo profissional com outro Conselheiro em exercício de mandato, caracterizado pelo desempenho de atividade profissional no mesmo escritório ou na mesma sociedade de advogados, de consultoria ou de assessoria (art.38 do Anexo II do RICARF). Também não podem ser designados como Conselheiro representante dos Contribuintes ex-ocupantes dos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Procurador da Fazenda Nacional, antes de decorridos três anos do desligamento de seus cargos.
O Regimento Interno ainda contempla hipóteses de impedimento e de suspeição:
"Art. 42. O conselheiro estará impedido de atuar no julgamento de recurso, em cujo processo tenha:
Art. 42. O Conselheiro estará impedido de atuar como relator em recurso especial em que tenha atuado, na decisão recorrida, como relator ou redator relativamente à matéria objeto do recurso especial.
Parágrafo único. No caso de impedimento ou suspeição do relator, o processo será redistribuído a outro conselheiro integrante do colegiado."
3.5 Sessões de julgamento
As turmas ordinárias e especiais realizarão até doze reuniões ordinárias por ano, composta cada uma por até dez sessões de julgamento[18], em geral públicas, salvo decisão justificada da Turma para exame de matéria sigilosa, facultada a presença das partes ou de seus procuradores (art.53 do Anexo II do Regimento Interno).
Recentemente, o Regimento Interno do CARF foi modificado para contemplar a previsão de sessões não presenciais, que até o momento não foram implementadas, sendo assegurado:
"I - as garantias inerentes aos princípios da ampla defesa e do contraditório;
IV - a gravação da sessão de julgamento."
A nova alteração regimental facultou, ainda, ao Presidente do colegiado converter o julgamento de processo incluído em pauta de sessão de julgamento não presencial para sessão de julgamento presencial, de oficio, por solicitação de Conselheiro integrante do colegiado ou de qualquer das partes (art.53, §3º, do Anexo II).
Há, ainda, previsão no sentido de que sejam julgados em sessões não presenciais os recursos em processos de valor inferior a um milhão de reais ou, independentemente do valor, forem objeto de súmula ou resolução do CARF ou de decisões do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça na sistemática dos artigos 543-B e 543-C da Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, Código de Processo Civil (art.53, § 4º, do Anexo II).
Por fim, é importante dizer que as Turmas apenas deliberam quando presente a maioria de seus membros, sendo as decisões tomadas por maioria simples, cabendo ao presidente, que é representante da Fazenda Nacional, além do voto ordinário, o de qualidade.
Como visto acima e já antecipado na introdução, o objetivo deste estudo foi apresentar em linhas gerais a estrutura e o funcionamento do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais. Inegável é a sua importância no contencioso administrativo tributário, pois ali é que são decididas em última instância os processos administrativos de interesse da Fazenda Nacional e dos contribuintes que cada dia mais optam por tal caminho.
Vale ressaltar, ainda, que no julgamento não há subordinação à Receita Federal do Brasil, de sorte que não há obrigatoriedade de obediência aos atos emanados daquele órgão. Ainda durante a existência dos Conselhos de Contribuintes, já se afirmava (PAUSEN, ÁVILA, SLIWKA, 2007, p.76):
"Ao contrário das Delegacias de Julgamento, que devem observar o disposto no art.116, III, da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, bem assim o entendimento da Secretaria da Receita Federal (SRF) expresso em atos tributários e aduaneiros, os Conselhos de Contribuintes não estão subordinados à SRFB. Subordinam-se, porém, assim como as DRJs, à legalidade, não podendo, segundo a jurisprudência, já assentada no âmbito administrativo, decidir sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de lei."
Por isso, equivoca-se quem afirma que o CARF:
"É órgão integrante da estrutura do Ministério da Fazenda, o que significa dizer que faz parte da mesma estrutura da Secretaria da Receita Federal e da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional. [...] o órgão responsável pela revisão final do lançamento tributário compõe a mesma estrutura dos órgãos que promovem a fiscalização e a cobrança tributária (Receita Federal do Brasil), bem como a representação dos interesses da Fazenda em juízo (Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional)". (SOUZA, 2010, pp.4-5)
O fato de ser vinculado ao Ministério da Fazenda e tratar de questões tributárias não implica dizer que compõe também a estrutura da atual Receita Federal do Brasil e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
Engana-se quem pensa que o tema importa apenas aos profissionais diretamente ligados, vez que o que se decide no CARF relaciona-se à fiscalização e arrecadação de receitas tributárias que podem, obviamente com prestígio aos ditames legais, em conjunto com um sistema executório eficiente, contribuir para o incremento de receitas estatais e, com isso, possibilitar o aumento de investimentos, sem a necessidade de aumento da carga tributária já existente e tão criticada pela sociedade. O contribuinte, por outro lado, que litiga no CARF, espera imparcialidade e decisões técnicas, pautadas na boa e devida forma.
Por interessar à toda a sociedade, não se pode desprezar como os colegiados são compostos, razão pela qual os critérios previamente estabelecidos para a indicação dos Conselheiros representantes da Fazenda e dos contribuintes devem ser continuamente avaliados rumo à manutenção da legitimidade das decisões proferidas[19].
A atuação do CARF, bastante especializada, em certa monta faz com que, diante de credibilidade de suas decisões, a instância judicial não seja sobrecarregada em razão da solução definitiva das demandas no âmbito administrativo[20]. Mesmo quando não favoráveis a seus interesses, os contribuintes, diante de uma decisão final do CARF, avaliam o custo de ingressarem no Judiciário contra uma decisão de qualidade, que certamente reduzem as chances de êxito da demanda judicial.
Para CARVALHO (pp.21-22), a jurisprudência administrativa do CARF constrói um sentido que parece ser o mais justo, diante das alterações constantes diante do próprio objeto de conhecimento:
"Durante muitos anos, a modificação de posicionamento pelo poder executivo ou judiciário foi mal vista pela comunidade científica, como fator desestabilizador da segurança jurídica. Acontece que entre os axiomas da atual lingüística do texto, dois fatores existem para impedir, decisivamente, a estagnação das construções interpretativas: intertextualidade e inesgotabilidade do sentido.
O primeiro, desde logo, põe a produção de linguagem em contato com todos os demais textos existentes, a ele ligados direta ou indiretamente; ao passo que o segundo leva em conta a irrepetibilidade do real, físico e social, para concluir ser impossível a reprodução exata das condições pragmáticas em que foi expedida a mensagem. Ainda que emissor e receptor sejam os mesmos e idêntico o teor digital da comunicação, ter-se-á alterado o meio envolvente, o que provoca, inevitavelmente, modificação interpretativa.
Essas considerações conduzem o pensamento a mutações constantes diante do objeto do conhecimento, e de forma mais enfática quando se tratar de bens da cultura, como o direito, em que os valores fazem-se presentes de modo invariável.
É o que se dá com a modificação jurisprudencial do CARF. O passar do tempo vai levantando dúvidas, estruturando problemas, sugerindo novos esquemas de avaliação dos dados da experiência, rendendo espaço, assim, ao aparecimento de diferentes propostas de compreensão. E nosso direito positivo, no seu plano empírico, tem oferecido discussões demasiadamente interessantes. A todo momento deparamo-nos com situações conflitivas que envolvem a tomada de diferentes opiniões pelos conselheiros, muitas vezes diametralmente opostas, transpondo, por esse modo, o importante obstáculo das ideologias no momento mesmo da positivação de suas decisões administrativas.
A jurisprudência administrativa, ao seu jeito, vai construindo o sentido que lhe parece ser o mais justo, refletindo a inconstância dos relacionamentos sociais, enquanto a doutrina acompanha esse processo de configuração, procurando encontrar o perfil de uma outorga de competência que o legislador constituinte não adscreveu de maneira expressa."
A divulgação do CARF no meio acadêmico e profissional, faz despertar a importância de sua atuação no cenário jurídico nacional, em uma área estratégica – fiscalização e arrecadação de tributos – para o Estado brasileiro em épocas de discursos sobre a necessidade de uma reforma fiscal e da redução da carga tributária.
Fica a mensagem de que o processo tributário, devidamente equacionado, deve representar um papel importante no desenvolvimento de uma verdadeira justiça tributária, tendo entre seus postulados o devido processo legal a afastar a ideia de um "Estado-juiz-de-sua-própria-causa" (SILVA, 2009, p. 305).
BARRETO, Carlos Alberto Freitas. O bom Conselho: solucionar litígios. In Revista de Seguridade Social. Ano XX, nº 104. ANFIP – Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil. Julho/setembro de 2010;
BOITEUX, Fernando Netto. Recurso especial da União contra decisão do Conselhos de Contribuintes que julga recurso de ofício – possibilidade. Revista Dialética de Direito Tributário (RDDT), nº 124, janeiro/2006;
CAMPOS, Hélio Sílvio Ourém. O desenvolvimento e a sonegação fiscal. Disponível em http://www.jfce.gov.br/internet/esmafe/materialDidatico/documentos/judiciarioDireitoDesenvolvimentoEconomico/ desenvolvimentoSonegacaoFiscal-HelioCampos.pdf. Consulta em 10/01/2011;
__________. As Cortes constitucionais e a dinâmica do poder;
__________. Economia versus democracia: o princípio da legalidade em um Brasil globalizado. Recife: Edição do autor (e-book), 2010;
CARVALHO, Paulo de Barros. Segurança jurídica no CARF. Disponível em http://www.barroscarvalho.com.br/art_nac/seguranca_juridica_novo.pdf. Consulta em 16/02/2011;
MARTINS, Ana Luísa. Conselho Administrativo de Recursos Fiscais: 85 anos de imparcialidade na solução dos litígios fiscais. Rio de Janeiro: Capivara, 2010;
NEDER, Marcos Vinicius, LÓPEZ, Maria Teresa Martinez. Processo administrativo fiscal federal comentado. 3ª edição. São Paulo: Dialética, 2010;
NETO, Armando Zanin. As alterações no processo administrativo fiscal federal e a instalação do CARF. In Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza – CE. Junho de 2010. Disponível em http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/fortaleza/4047.pdf. Consulta em 15/02/2011;
PAUSEN, Leandro, ÁVILA, René Bergmann, SLIWKA, Ingrid Schroder. Direito processual tributário: processo administrativo fiscal e execução fiscal à luz da doutrina e da jurisprudência. 4ªed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007;
SILVA, Adonis Costa e. Uma abordagem teórica do processo administrativo tributário. In NETO, Manoel Severo (org.). Direito, cidadania & processo. Recife: Fundação Antônio dos Santos Abranches – FASA, 2009;
SOUZA, Emmanuel Biar de. O Conselho Administrativo dos Recursos Fiscais, suas decisões e a relação com o art.100 do CTN. Disponível em http://www.veirano.com.br/veirano/Home/Biblioteca/Artigos/tabid/47/ArtigoId/1401/Default.aspx. Consulta em 16/02/2011.
http://www.carf.fazenda.gov.br;
http://www.cnf.org.br;
http://www.exame.abril.com.br;
http://www.in.gov.br;
http://www.presidencia.gov.br;
http://www.senado.gov.br;
[1] "A organização do contencioso administrativo orienta-se pelo princípio do duplo grau de jurisdição, em obediência ao mandamento constitucional inserido no artigo 5º, LV, da Constituição Federal, que garante aos litigantes em processo administrativo o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes" (NEDER, LÓPEZ, 2010, p.464)
[2] A Portaria MF nº 58, de 17 de março de 2006, disciplina a constituição das turmas e o funcionamento das Delegacias da Receita Federal de Julgamento – DRJ.
[3] Vejamos, por exemplo: "Montadoras discutem autuações por uso de créditos do IPI: Mitsubishi consegue anular multa milionária" (Jornal Valor Econômico. Legislação & Tributos, São Paulo, 19/11/2010); "Parmalat Brasil não precisará pagar R$ 400 milhões em dívidas fiscais: Conselho fiscal do Ministério da Fazenda considerou que a empresa não têm vínculos com a antiga controladora, a PPL Participações" (Exame.com, disponível em http://exame.abril.com.br/negocios/empresas/noticias/parmalat-brasil-nao-precisara-pagar-r-400-milhoes-dividas-fiscais-582973. Consulta em 16/02/2011); "CARF inicia o segundo semestre com o julgamento de importantes questões tributárias" (CNF – Confederação Nacional das Instituições Financeiras, em 12/08/2010, disponível em http://www.cnf.org.br/noticias1.asp?id_noticia=847. Consulta em 16/02/2011).
[4] Regulamento para o Serviço de Arrecadação do Imposto sobre a Renda.
[5] Pode-se afirmar que foi a ideia embrionária da participação de representantes da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, atualmente com assento ao lado direito da presidência do colegiado, durante os julgamentos.
[6] A possibilidade de sustentação oral permanece até os dias atuais. Apesar de voltada aos processos judiciais, a observação do Prof. Hélio Campos (in "O desenvolvimento e a sonegação fiscal") no sentido de que os contribuintes contratam advogados sérios e competentes para fazerem as suas defesas e de que "...a Fazenda Pública tem o dever de também proceder as sustentações orais, sobretudo naquelas causas que repercutem bilhões", vez que se trata de "...exercício regular de um direito-dever em benefício de toda a sociedade, pois é necessário ter em conta que o público é de todos nós", é aplicável no processo administrativo tributário e, frise-se, é o que se constata.
[7] O Primeiro Conselho de Contribuintes tinha como temática o imposto sobre a renda, o imposto de selo e o imposto sobre vendas mercantis. O Segundo Conselho de Contribuintes, por sua vez, cuidava do imposto sobre o consumo, taxa de viação e demais impostos não atribuídos ao Primeiro Conselho (competência residual). Os Conselhos foram instalados no antigo edifício do Tesouro Nacional, no Rio de Janeiro (MARTINS, 2010, p.81)
[8] De acordo com o art.1º da Portaria MF nº 3, de 3 de janeiro de 2008, "O Presidente de Turma de Julgamento da Delegacia da Receita Federal do Brasil de Julgamento (DRJ) recorrerá de ofício sempre que a decisão exonerar o sujeito passivo do pagamento de tributo e encargos de multa, sem valor superior a R$1.000.000,00 (um milhão de reais)".
[9] O recurso voluntário é interposto caso o contribuinte não concorde com a decisão proferida em primeira instância pelas Delegacias da Receita Federal do Brasil de Julgamento.
[10] De acordo com Regimento Interno do CARF, a competência das turmas especiais é restrita ao julgamento de recursos em processos que envolvam valores reduzidos, sendo o limite de alçada definido por ato do Ministro de Estado da Fazenda (art.8º). Atualmente, o limite de alçada é de 1(um) milhão de reais.
[11] Dispõe o Anexo II do Regimento Interno do CARF: "Art. 26. As turmas da CSRF são constituídas pelo presidente e vice-presidente do CARF e pelos presidentes e vice-presidentes das Câmaras da respectiva Seção. Art. 27. O Pleno da CSRF, composto pelo presidente e vice-presidente do CARF e pelos demais membros das turmas da CSRF, reunir-se-á quando convocado pelo Presidente do CARF para deliberar sobre matéria previamente indicada."
[12] Em sessão realizada em 29 de novembro de 2010 o Pleno da Câmara Superior de Recursos Fiscais aprovou mais sete enunciados (Portaria CARF nº 52, de 21 de dezembro de 2010).
[13] Tais efeitos já foram conferidos a alguns enunciados, conforme Portaria MF nº 383, publicada em 14/07/2010 no Diário Oficial da União.
[14] A Portaria RFB nº 1.837, de 1º de outubro de 2010, dispôs sobre o processo seletivo interno para fins de composição de lista tríplice para designação de Conselheiro representante da Fazenda Nacional. A principal etapa do certame consiste na análise de currículo dos interessados, em que são valorados os seguintes itens: tempo de efetivo serviço na Administração pública ou no setor privado, em cargo de chefia na Secretaria da Receita Federal do Brasil e em área de julgamento de processos administrativos fiscais; formação técnico-acadêmica, quando se leva em consideração títulos de graduação e pós-graduação lato sensu e stricto sensu; bem como cursos de aperfeiçoamento.
[15] A Portaria MF nº 438, de 27 de agosto de 2009, publicada no Diário Oficial da União em 28 de agosto de 2009 (Seção 1, p.29), aprovou o Regimento Interno do Comitê de Seleção de Conselheiros.
[16] Portarias MF nº 439, 440 e 441, de 27 de agosto de 2009 (DOU de 1º de setembro de 2009, Seção 2, p.33).
[17] Portaria MF nº 468, de 14 de setembro de 2009 (DOU de 15 de setembro de 2009, Seção 2, p.31).
[18] As sessões de julgamento a serem realizadas em cada reunião são devidamente consignadas na ata de convocação.
[19] In "Cortes constitucionais e a dinâmica do poder" (p.9), o Prof. Hélio Sílvio Ourém Campos afirma ser fundamental tornar transparente e aberto a reflexões o embate sobre a escolha dos juízes, constituindo-se até mesmo em um direito fundamental de cidadania. Em igual sentido, ao mostrar preocupação com a forma de ingresso nos tribunais brasileiros, salienta que "...o tema da investidura não parece que deva passar ao largo" (CAMPOS, 2010, p.28). Apesar de voltado à composição de cargos no Judiciário, as observações são pertinentes à escolha de integrantes de órgãos deliberativos da Administração pública.
[20] De acordo com o Sr. Nelson Machado, ex-Secretário do Ministério da Fazenda, "O novo regimento interno do CARF introduziu também novas exigências, tais como: a seleção de conselheiros, visando mais transparência nas indicações; a tramitação prioritária de processos e a criação de turmas especiais, para permitir mais celeridade no julgamento; e a possibilidade de vinculação das súmulas do CARF à Administração Tributária Federal, contribuindo para reduzir os litígios judiciais e administrativos" (MARTINS, 2010, p.13).
Mestre em Direito pela Universidade Católica de Pernambuco e Conselheiro representante da Fazenda Nacional no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais CARF
MONTEIRO, Eduardo Martins Neiva; CAMPOS, Hélio Silvio Ourem. Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIV, n. 93, out 2011. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=10510&revista_caderno=26>. Acesso em abr 2018.