O enigma da infraestrutura
São muitos os entraves e as distorções microeconômicas travando o investimento em infraestrutura
20 de maio de 2016 | 15h51
O Brasil investe muito pouco em infraestrutura, sob qualquer parâmetro; em média apenas 2% do PIB, contra quase 4% do mundo e 5% dos países em desenvolvimento. Os vizinhos Chile e Colômbia investem mais de 5% do PIB no setor. Na década de 1970, o Brasil chegou a investir 4% do PIB.
As cifras no Brasil são claramente insuficientes para promover o necessário avanço na infraestrutura, pois sequer compensam a depreciação da infraestrutura instalada. Para tanto, o investimento teria que ser da ordem de 3% do PIB, segundo especialistas.
Desta forma, o País tem perdido posições nos rankings mundiais de infraestrutura. Nos últimos 15 anos, o Brasil perdeu 12 posições, segundo o International Institute for Management Development (IMD) – ocupando em 2014 a 53ª posição em um grupo de 61 países, ante 41ª em 2001. O Logistic Performance Index do Banco Mundial aponta na mesma direção.
Há, portanto, demanda reprimida por infraestrutura, o que significaria, em princípio, taxas de retorno elevadas. Enquanto isso, há recursos de investidores institucionais, domésticos e globais, como fundos de pensão e seguradoras, que são potenciais investidores em infraestrutura por conta da sua estrutura de passivos de longo prazo.
Por que então o País não consegue destravar a infraestrutura? Em poucas palavras, o risco dos projetos é elevado e o custo de captação alto.
São várias as fontes de risco não administrável pressionando o custo do projetos, como riscos regulatórios e legais, e processos de licença ambiental lentos e complexos. E não há instrumentos de seguro e proteção que deem conta disso tudo. Quando se soma esse fato ao objetivo de modicidade tarifária, simplesmente a conta não fecha.
O processo de licença ambiental é uma das principais fontes de risco. Há necessidade de aprovação de projetos por todas as esferas de governo e vários órgãos ambientais e indígenas, sendo que processos não são padronizados. Há regras gerais para diferentes governança dos órgãos. Os processos de licença podem durar anos, o que tornam incertos os custos e cronogramas de investimento.
É necessário padronizar processos e definir o escopo e os poderes de cada agência, garantindo também maior coordenação entre elas, sem ferir sua autonomia. Um órgão poderia ficar encarregado da coordenação, bem como da transparência e do diálogo com grupos da sociedade civil.
O risco regulatório, decorrente de mudanças de regras e do marco regulatório incompleto, é particularmente importante em investimentos de longo prazo. O problema não são as mudanças de regra em si – até porque às vezes são inevitáveis para correção de regras que se mostram equivocadas e obsoletas -, mas sim a falta de critérios. É necessário avaliar o impacto no setor, incluindo investidores e usuários do serviço. Exemplo a não ser seguido é o da MP 579, que reduziu tarifas de energia elétrica em 2013, gerando queda de investimentos no setor. Seria importante, de alguma forma, blindar os contratos de concessão.
A insegurança jurídica também precisa ser acrescentada na conta. A ação dos órgão de controle (TCU, Ministério Público) acaba, muitas vezes, restringindo o espaço do gestor público e afastando o investidor privado pelo medo de paralisação de projetos. São frequentes decisões de suspender investimentos por conta da pouca confiança na Justiça. E a confiança na Justiça requer a celeridade no julgamento e a estabilidade do entendimento dos tribunais.
É verdade que, muitas vezes, o TCU, bem como as agências ambientais, reagem à baixa qualidade dos projetos de infraestrutura, um ponto onde o Brasil não tem grande expertise. Falta um fluxo de projetos de boa qualidade. Mas aqui os gargalos podem ser outros, como a falta de informações e parâmetros para fazer os projetos (indicadores de performance, por exemplo) e os ajustes para desviar de restrições regulatórias que acabam prejudicando a qualidade dos projetos.
Outro limitador do investimento em infraestrutura é a pouca profundidade do mercado de crédito. O elevado custo de captação e a insuficiência de instrumentos privados de captação, apesar dos avanços dos últimos anos, geram elevada dependência no financiamento subsidiado do BNDES, o que por sua vez pressiona as contas públicas. O custo do subsídio do BNDES foi estimado em mais de R$ 300 bilhões até 2060. Os bancos públicos financiaram aproximadamente 70% dos investimentos em infraestrutura em 2001-11 – quase o dobro da participação no México, segundo o Ministério da Fazenda.
O BNDES acaba sendo agente financeiro de todas as etapas do investimento (construção, transição e operação) e todo o tipo de investimento (baixo e alto risco), sendo que sua alocação de recursos é mais vulnerável à pressão política e tende a ter critérios menos rigorosos do que no financiamento privado. Haveria espaço para o financiamento privado na fase operacional e de projetos de baixo risco. Entrariam nessa categoria extensão de projetos já existentes e programas com elevada demanda.
Os instrumentos de seguro e garantias poderiam reforçar a participação do setor privado e a redução do custo do capital. Há uma falta de mecanismos para proteger investidores em caso de default. Apenas 20% das debêntures de infraestrutura contam com garantias, segundo especialistas.
Os fundos de pensão investem pouco mais de 2% dos seus ativos em infraestrutura, segundo a Anbima. Regras mais flexíveis poderiam aumentar a participação de fundos de pensão no financiamento de infraestrutura, por exemplo, como cotistas de fundos de investimento, mesmo de empresas fechadas. Neste caso, a governança de empresas e fundos teria que ser reforçada.
É necessário também criar mecanismos para prover maior liquidez dos ativos de infraestrutura via mercado secundário. Os papéis de infraestrutura representam apenas 0,5% do mercado e atingem um grupo restrito de empresas com nome consolidado.
Todo esse imbróglio, bem como particularidades da lei de licitações (Lei 1866/93), acaba gerando naturalmente barreiras à entrada no setor, que fica restrito a um grupo de poucas empresas. O resultado não é nada bom, pois isso acaba gerando um grupo de interesse que dificulta ainda mais mudanças nesse desenho. A tendência é de manutenção do status quo.
Os novos ventos podem ajudar a destravar a agenda de infraestrutura. A começar pelo esforço de estabilizar a economia. Uma ambiente macroeconômico menos incerto, com inflação e juros em queda, pode reduzir o custo de captação e aumentar o apetite por investimento. Enquanto isso, a taxa de câmbio mais depreciada contribui para atrair o investidor estrangeiro, ainda que alguns players possam ficar restritos pela perda do grau de investimento do Brasil. Além disso, a grave crise por que passam as empresas do setor pode ser elemento de renovação e de busca por avanço na agenda institucional.
São muitos os entraves e as distorções microeconômicas travando o investimento em infraestrutura. Sua remoção, ainda que paulatina, poderá trazer grande alívio e impacto relevante no setor. Como primeira tarefa, a definição de poderes dos órgãos públicos envolvidos nos projetos de investimento e o fortalecimento das agências reguladoras. São assuntos que não dependem de aprovação no Congresso. Seria um bom começo para resolver o enigma da infraestrutura.