PROJETO DE LEI Nº 1.917, DE 2015 – Comentários do ILUMINA | Ilumina
PROJETO DE LEI Nº 1.917, DE 2015 – Comentários do ILUMINA
O ILUMINA apresenta comentários sobre o parecer do relator do projeto que pretende ampliar o mercado livre sem diagnóstico sobre o que ocorreu no passado recente. Comentários em vermelho.
Trata-se de Projeto de Lei de autoria do Deputado Marcelo Squassoni e outros, com o objetivo precípuo de garantir aos consumidores de energia elétrica brasileiros o acesso ao mercado livre, ambiente no qual é permitido contratar energia elétrica de fornecedores outros que não apenas a concessionária de distribuição à qual o consumidor está conectado. Pela proposta, consumidores atendidos em qualquer tensão poderiam migrar para o mercado livre em até seis anos, contados da data de início da tramitação.
Foram realizadas duas audiências públicas, com o objetivo de colher as opiniões de diversos segmentos da sociedade e do setor elétrico. Participaram do primeiro debate, no dia 22/05/2018:
Como se pode perceber abaixo, as audiências ouviram apenas as associações de empresas privadas do setor elétrico. Não foram ouvidos o CEPEL, o ONS, nenhuma universidade e nenhum órgão de defesa do consumidor. Evidentemente, esse viés já coloca em dúvida as recomendações do parecer.
– o Sr. Ricardo Brandão Silva, Assessor Especial do Secretário- Executivo do Ministério de Minas e Energia – MME;
o Sr. Emílio Matsumura, Assessor da Presidência da Empresa de Pesquisa Energética – EPE;
o Sr. Mário Menel, Presidente do Fórum das Associações do Setor Elétrico – FASE;
o Sr. Reginaldo Almeida de Medeiros, Presidente da Associação Brasileira dos Comercializadores de Energia – ABRACEEL; e
o Sr. Marco Delgado, Diretor da Associação Brasileira dos Distribuidores de Energia Elétrica – ABRADEE.
E, no dia 29, compareceram à Comissão Especial:
o Sr. Fernando Colli Munhoz, Assessor do Diretor-Geral da Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL;
o Sr. Flávio Dutra Doehler, representando a Associação Brasileira das Empresas Geradoras de Energia Elétrica – ABRAGE;
o Sr. Guilherme Velho, Presidente da Associação Brasileira dos Produtores Independentes de Energia Elétrica – APINE;
a Sra. Mariana Amim, Assessora Jurídica da Associação Nacional dos Consumidores de Energia – ANACE; e
o Sr. Claudio Sales, Presidente do Instituto Acende Brasil.
Antes da análise de mérito da proposta, devemos avaliar sua admissibilidade, de acordo com o previsto no Regimento Interno da Câmara dos Deputados, arts. 34, § 2º; 53, inciso IV; e 54, inciso III. Sob os aspectos formais, tanto o projeto quanto as emendas propostas não apresentam vícios relacionados aos aspectos da constitucionalidade, juridicidade, técnica legislativa ou adequação orçamentária e financeira. Ante a inexistência de óbices referentes às preliminares de natureza regimental, passa-se à análise de mérito da matéria.
É inegável a relevância de proposta que empodera consumidores, em especial quando se trata daqueles vinculados a um mercado cativo. Nesse sentido, há que se reconhecer que a Lei 9.074, de 1995, já estabelecia em seu Art. 15, § 3º, a possibilidade de, a critério do Poder Concedente, a ampliação dos limites do mercado livre de energia. Em tese, pelas normas vigentes, todo e qualquer consumidor brasileiro de energia elétrica já poderia escolher com quem contratar a compra de sua energia elétrica desde 2003. Contudo, transcorridos quinze anos da efetiva autorização legal, não houve qualquer sinalização no sentido de ampliar o poder de escolha dos consumidores de energia elétrica. Dessa forma, é inevitável concluir que é forçosa a revisão legislativa, com o objetivo claro de determinar a ampliação do mercado livre, uma vez que a transferência dessa competência ao Poder Executivo não surtiu qualquer efeito.
Como se pode perceber, o mercado livre implantado desde a reforma da década de 90 e que já causou uma série de problemas, é um assunto que, surpreendentemente, está fora do exame da comissão. Todos os problemas de instabilidade regulatória e que judicializaram as relação comerciais surgiram no mercado livre.
Qualquer reforma de qualquer sistema mercantil deveria, em primeiro lugar, realizar um diagnóstico sobre a experiência vivida até hoje identificando os problemas e a gravidade deles para o funcionamento do setor.
Será que é preciso lembrar que, por características físicas singulares do sistema brasileiro, qualquer consumidor, seja ele atendido por distribuidora ou livre, participa de um suprimento que provêm do mesmo sistema?
Somos todos clientes da mesma rede e de todas as usinas. Vende-se a ideia da escolha do fornecedor como se usinas não estivessem sob uma lógica operativa independente de acertos comerciais. É praticamente impossível ser atendido por uma usina como se fosse um sistema isolado. Tal separação, até pode ser aproximada em sistemas térmicos e, mesmo assim, a lógica elétrica pode alterar essa ideia biunívoca. No nosso sistema, além dos problemas elétricos, a lógica energética torna essa visão uma total fantasia.
Se o mérito da proposta é incontestável, há que se reconhecer também a complexidade do setor elétrico, especialmente em seus aspectos normativos e contratuais, de forma a garantir que a transição entre a realidade atual e aquela que almejamos ocorra de forma equilibrada. Nesse aspecto, algumas entidades do setor elétrico, como a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) ou a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE) já manifestaram preocupações quanto a alguns pontos do PL 1.917/2015.
Entre as questões mais controversas estão o financiamento da expansão da oferta de energia elétrica, hoje fortemente lastreado em contratos de comercialização com o ACR. Em um cenário de redução do mercado cativo, no qual mais consumidores podem trocar seus fornecedores de energia, como seriam financiados os novos empreendimentos de geração, tão necessários em um País que deseja se desenvolver e ofertar mais energia para o aumento da produção e para o bem estar econômico das famílias?
Justamente por ser o único contratante de longo prazo, o conjunto das distribuidoras já sofreu a perda de cerca de 25% dos seus clientes em termos energéticos. Isso significa que 1 entre cada 4 MWh é comercializado no ambiente livre.
Portanto, considerando que temos um histórico de 16 anos desse sistema, seria essencial que se examinasse o comprometimento do mercado livre com a expansão do sistema.
Quantas usinas foram contratadas de longo prazo para atender ¼ do consumo total brasileiro? É absurda a ausência desse tema na comissão. Se o CEPEL fosse ouvido poderia explicar que o CMO (custo marginal de operação), quando o sistema está equilibrado, CMO médio = CME (custo marginal de expansão), apresenta uma alta probabilidade de custos abaixo da média.
Como o PLD emula o CMO, esse viés de preços baixos foi verificado de 2003 até 2012. Qual foi o efeito dessa característica nos contratos do mercado livre? Que prazos são mais frequentes? Que compatibilidade têm esses prazos com a expansão do sistema. Como garantir cerca de 2.200 MW médios novos a cada ano?
Outro ponto que suscitou apreensão é o que será feito com os contratos vigentes das distribuidoras, na medida em que elas perdem seus consumidores cativos para o mercado livre? De que forma fica garantida a modicidade tarifária para aqueles consumidores que não puderem migrar para o ACL em um determinado momento? Como evitar um modelo de incentivos desequilibrados, no qual as decisões de um determinado consumidor imputem custos a um terceiro?
É evidente que, no sistema brasileiro, isso ocorre. Não são só incentivos ou custos explícitos. Há desigualdades oclusas. Por exemplo, quando o sistema apresenta sobras estruturais, como ocorreu no período 2003 – 2008 e quando apresenta hidrologia muito acima da média, como ocorreu no período 2009 – 2012. Todas essas vantagens foram capturadas no mercado livre.
As preocupações, ainda que legítimas, quanto a algumas questões pontuais do PL 1.917/2015 não devem ser usadas como pretexto para impedir que o mercado de energia elétrica brasileiro se desenvolva de forma eficiente, muito menos para cercear o direito de escolha dos consumidores.
Essa frase denuncia a pressa e a improvisação que será adotada no projeto. Essas preocupações são, não só o pretexto, como o foco principal do problema!
Em reconhecimento à necessidade de enfrentar as questões que travam o avanço da liberdade dos consumidores brasileiros, o Ministério de Minas e Energia lançou, em outubro de 2016, a Consulta Pública nº 21 (CP 21), por meio da qual os interessados puderam apresentar suas contribuições sobre a expansão do mercado livre de energia elétrica, os benefícios e os riscos envolvidos. Com base nas 25 contribuições enviadas, a conclusão daquela consulta atesta que "As contribuições … corroboram a visão de que esse movimento pode gerar benefícios para a sociedade, tais como a redução do custo da energia elétrica, com repercussões na qualidade de vida da população e no aumento da produtividade das empresas". Também declarava o Ministério de Minas e Energia que "avançando na direção de maior abertura do mercado, serão indispensáveis novas etapas de discussão, com maior detalhamento de cada iniciativa que venha a ser tomada".
Dando seguimento ao esforço de construção coletiva de uma proposta de abertura do mercado de energia, o Ministério de Minas e Energia lançou, em julho de 2017, nova plataforma de participação popular, a Consulta Pública nº33 (CP 33), na qual foram apresentadas ao escrutínio social propostas concretas para a consecução dos objetivos de ampliação do ACL. Há que se reconhecer a mudança do modus operandi do órgão central de formulação de políticas do setor elétrico. Se antes os agentes do setor eram frequentemente surpreendidos por medidas provisórias que alteravam substancialmente as regras do jogo, agora o Ministério de Minas e Energia convidava a todos a debater o setor, não como um protagonista, mas como um facilitador do diálogo. A CP 33 encerrou seus mais de 40 dias de prazo para contribuições com mais de 200 manifestações, todas disponíveis ao qualquer cidadão no sítio eletrônico do Ministério.
Como a CP 33 aponta para o aumento do mercado livre sem discutir os problemas centrais e estruturais antecipadamente, muitas organizações que sentem o viés pouco cuidadoso, não apresentaram sugestões por considerar que o problema está muito mal colocado. Como estamos mostrando nesses comentários, não há sequer uma menção às distorções causada pela estrutura do mercado livre. Queixam-se da instabilidade regulatória sem reconhecer as falhas do sistema.
A partir das sugestões apresentadas na CP 33, o Ministério de Minas e Energia formulou proposta de reforma do setor elétrico que, em linhas gerais, traz um consenso de agentes dos seus diversos segmentos. Assim como ocorreu na tramitação legislativa do PL 1.917/2015, o debate realizado pelo Poder Executivo identificou barreiras à abertura do mercado e construiu alternativas para superá-las. Portanto, é natural que avaliemos o produto da CP 33 com muita atenção, a fim de colaborar com a tramitação do Projeto em análise nesta Comissão.
O presente substitutivo foi elaborado de forma a garantir a consecução dos objetivos originais do PL 1.917/2015, sem promover desequilíbrios nem criar incentivos perversos a comportamentos oportunistas no mercado de energia elétrica. A proposta que apresentamos agrega valiosas contribuições debatidas na CP 33, como o desenvolvimento de um mercado de lastro, à firme decisão de ampliar os limites do mercado livre para que dele possam se beneficiar todos os consumidores brasileiros. Ademais, em reconhecimento ao direito dos consumidores de serem beneficiados pelos investimentos que fizeram por décadas no sistema elétrico, a proposta determina que pelo menos 2/3 do valor estimado das concessões de geração seja revertido à modicidade tarifária.
O surgimento do termo "lastro" é mais um passo no sentido da complexidade, que, no caso brasileiro, já está em níveis alarmantes. O lastro surgiu como "jeitinho" para a falta de coragem de rever TODO o sistema de "Garantias Físicas" vigente. Sequer se eliminou o "certificado" GF. Para contornar, foi criado mais um certificado "lastro" também de definição subjetiva.
O tema da Garantia Física começa na definição de "Carga Crítica", que depende de inúmeros parâmetros altamente subjetivos. As revisões de GF têm sido feitas de forma não sistêmica, afetando situações de pequeno porte nas usinas. Revela também uma estranha repulsa a ter um modelo de contrato por potência majoritário, uma grandeza que não depende de critério subjetivo. Tal opção esbarra na ideologia de que seria uma "estatização", pois algum ente central teria que contratar a potência necessária e suficiente para atender o mercado de energia.
A construção de um mercado mais livre e eficiente é fruto da vontade da sociedade, sendo um projeto suprapartidário e supragovernamental. As discussões conduzidas sobre esse tema demonstram a ampla participação de todos os atores, que por meio da defesa de seus pontos de vista, orientaram a elaboração de uma solução equilibrada. Daí as várias virtudes da proposta apresentada neste substitutivo, com destaque para:
A sociedade sequer sabe o que ocorre no mercado livre. O que ela necessita urgentemente é explicações de como um país com a matriz primária que temos ostente tarifas entre as mais altas do planeta. Isso não será respondido pelas propostas aqui contidas. A proposta de modicidade tarifária é apenas uma meta e não está baseada em estudos.
Mais escolha para o consumidor, sem prejudicar a segurança do sistema. Cada consumidor fará sua opção informada se deseja permanecer atendido no mercado regulado ou se deseja comprar sua energia no mercado livre.
Mais competição para baixar o preço da energia, tendo em vista que o mercado livre responde de forma mais efetiva às variações de oferta e demanda e aos ganhos de produtividade do setor trazidos por novas tecnologias, inclusive de gerenciamento de consumo ao longo do dia, como já acontece fora do Brasil.
As "novas" tecnologias, pelo menos no horizonte do projeto, são as eólicas e fotovoltaicas. Todas duas são fontes intermitentes. Todas as duas têm efeitos sistêmicos benéficos dentro da rede interligada brasileira, pois ou substituem térmicas ou preservam reserva hídrica. Isso se dá pela ação coordenada entre planejamento e operação. Nada tem a ver com a escolha do consumidor.
Mais justiça na divisão dos custos, na medida em que o custo da segurança do sistema passa a ser explícito, dividido de forma clara e equânime entre todos os consumidores, livres ou regulados. Além disso, a proposta permite que eventual sobrecontratação no mercado regulado em função da escolha de consumidores pelo mercado livre, tenha seus resultados compartilhados por todos, evitando que a escolha de uns se dê em detrimento de outros. Ou seja, quem escolher ficar no mercado regulado não será prejudicado na divisão dos custos.
Para oferecer isso seria necessário garantir que nenhum consumidor, comercializador ou gerador se aproveite de "liquidações de diferenças" entre o que foi vendido e o que foi gerado baseada no CMO, como é hoje. No projeto não há a menção a esse sistema.
Menos subsídio e mais valorização dos benefícios, pois a proposta avalia os custos e os ganhos de cada alternativa, para pagar o valor justo do produto que está sendo entregue, em vez de nivelar todas elas por meio de um subsídio.
O mercado livre têm subsídios explícitos e implícitos. Os explícitos estão nos consumidores especiais que usam fontes com PCH, Eólicas e outras. O implícito e "ocluso" é a captura de sobras, hidrologias exuberantes e o não pagamento de custos que são sistêmicos. Um deles é o chamado "risco hidrológico" que, ao contrário do que é alegado não se deve a hidrologias críticas mas sim ao tipo de expansão que obrigou uma gestão da reserva mais arriscada.
Divisão de recursos de outorgas com os consumidores, reduzindo peso morto dos encargos setoriais. É legitimo que existam políticas setoriais na conta de energia, mas é certo que essas políticas prejudicam a eficiência do setor. Nada mais justo que a União, promotora dessas políticas, contribua com seu custeio compartilhando a renda extraída das outorgas.
Promessa vaga e impossível de ser cumprida. Qual é a proposta para o encargo "energia de reserva" que, de 2008 até 2016 custou R$ 155 bilhões dos consumidores?
Descarbonização da matriz, com mercado de atributos ambientais e descontratação de térmicas caras e poluentes. Seguindo tendências mundiais e em observância aos compromissos ambientais a proposta prevê a descontratação de térmicas caras e poluentes e a valoração de atributos ambientais associados à baixa emissão de carbono.
Basta analisar a evolução do consumo de energia dos últimos 12 anos para verificar que precisamos de 2.200 MW médios a cada ano. Pode-se imaginar o aumento dessa necessidade a partir da descontratação de fontes caras. Quem vai cobrir essa diferença?
Incorporação de novos arranjos tecnológicos, como empreendimentos híbridos, armazenamento de energia, recursos energéticos distribuídos e a função de agregador de carga. A proposta permite novos arranjos comerciais e tecnológicos, em prol de um ambiente com decisões mais descentralizadas, mas que mantém sua necessária organização e coerência em prol do interesse comum.
Frase totalmente desconectada da realidade do sistema físico brasileiro. A centralização de decisões é fruto da estrutura singular do sistema interligado onde complementariedades e armazenamentos de energia são frutos de análise sistêmica. O Brasil não necessita do armazenamento de energia em baterias na forma dramática dos sistemas de base térmica.
Maior solidez financeira do mercado de energia, reduzindo prazos para que se identifique inadimplências, aumentando a circulação financeira e melhorando os mecanismos de garantia disponíveis. A proposta aumenta a liquidez ao mercado, a inovação de produtos comerciais e financeiros para atender os diversos tipos de consumidores e inibe comportamentos oportunistas ou de alto risco.
Redução de prazos? Quem já analisou o perfil de contratos do mercado livre percebe um grande volume de contratos mensais. Que sistema de geração com necessidade de expansão da oferta se sustenta com esse tipo de incerteza?
Redução na assimetria de informação, por meio da divulgação do preço da energia regulada na fatura e, também, de preço padrão para comercializadores que atendam o varejo, o que permite melhor comparação por parte dos consumidores e incentiva a competição. A escolha do consumidor só será feita com qualidade se houverem referências disponíveis para comparação. Espera-se que essa divulgação de produtos e preços se torne espontânea, inclusive como diferencial competitivo, mas até que isso aconteça, é fundamental a divulgação dessas referências.
Uma mudança drástica na transparência do mercado livre? Hoje não se sabe quem compra de quem e por quanto. Basta dizer que hoje o Brasil não sabe qual é sua tarifa média para a indústria, uma vez que metade da categoria se encontra no mercado livre. Reparem que a transparência e divulgação ampla de contratos é uma "esperança" do projeto. Se não ocorrer, nenhuma ação está programada.
Proteção aos consumidores carentes, por meio da divisão adequada dos custos e pela previsão de supridores de última instância. O projeto também mantém os benefícios da Tarifa Social de Energia Elétrica, o Luz para Todos e descontos para os produtores rurais, por exemplo.
A proposta reduz o risco de novas discussões judiciais, pois os agentes terão mais poder para mudar sua situação sem depender de estruturas rígidas e centralizadas.
A frase parece se referir a sistemas estrangeiros que nada tem a ver com o brasileiro. O que se pretende? Acabar com o Operador Nacional do Sistema? Só terminando com a função centralizadora do órgão seria possível tal proposta.
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8 comentários para "PROJETO DE LEI Nº 1.917, DE 2015 – Comentários do ILUMINA"
1 de junho de 2018 at 11:23
"…o mercado livre responde de forma mais efetiva às variações de oferta e demanda…"
Esse tipo de resposta "mais efetiva" nos preços dos combustíveis gerou todo esse problema que vimos agora.
1 de junho de 2018 at 14:41
A proposta é um longo passo para fora da realidade. Essa escolha do gerador nada mais é do que um construto comercial, que generalizado dispensa as distribuidoras de realizarem contratos de longo prazo. Quem supre qualquer consumidor é o sistema interligado, não a usina A, B ou C. Além disso, para um consumidor atendido em baixa tensão, o peso dos custos de transmissão e distribuição, fora os encargos e impostos, variações no custo da geração não devem fazer muita diferença. E como ficam as usinas de fontes intermitentes? Alguém vai querer ser suprido apenas por elas? Não, vai precisar de backup, que é fornecido pelo sistema.
Essas fontes não deveriam continuar a constituir energia de reserva, que é cobrada mediante os encargos do sistema. . aí o mercado livre não interessa…..Isto foi válido enquanto eram pouco expressivas e seu desempenho menos conhecido.
Num sistema elétrico no qual os contratos seriam de curto prazo ou não haveria mais contratos, todas as usinas seriam "merchant" e provavelmente o setor passaria por períodos de abundância e de escassez de oferta.
A sugestão de reduzir os preços da energia de usinas e de linhas de transmissão amortizadas, que gerou a gloriosa MP 579, é fruto da confusão de contabilidade com economia. Esse discurso de que o mercado já pagou essas usinas e não deve pagar de novo personifica essa entidade, o que nada tema ver com a realidade. O que há são consumidores, alguns consumindo há 50 anos, outros há 5 meses. Kwh são sempre novos, pois não podem ser guardados, e valem o que custa ampliar a oferta. É claro que a receita de sua venda não irá para os proprietários das respectivas instalações, mas pode constituir recursos que permitam aumentar o autofinanciamento do setor. Modicidade tarifária é importante e desejável, mas não a qualquer custo.
3 de junho de 2018 at 11:27
Lá atrás, em 2003, logo depois do racionamento, nós sugerimos a adoção de um comprador majoritário. Foi imediatamente rechaçado pelo governo "fake" esquerda porque significaria estatização. Isso foi dito palavra por palavra. Não é uma interpretação minha. Eu acho isso muito engraçado, porque, na realidade, nós já temos um operador majoritário, portanto, qual é o problema?? Com a entrada crescente das fontes intermitentes e o perfil curto prazista já demonstrado pelo nosso mercado livre, eu quero ver quem vai garantir investimentos que acrescentem 2.200 MW médios/ano. Claro, se o Brasil conseguir sair dessa armadilha.
É consensual qser preciso uma reforma profunda nos mecanismos regulatórios adotados atualmente para a gestão da operação e da expansão do sistema elétrico.
O Ilumina tem excelente diagnóstico da mazelas do arcabouço regulatório atual.
Acredito ser de pouca utilidade permanecer criticando os mecanismos regulatórios atuais.
O momento exige que sejam oferecidas propostas de mudanças regulatórias que possam recolocar o sistema elétrico a serviço dos brasleiros.
O problema no Brasil é que existem muitos que somente pensam em seguir a regra do Justo Veríssimo – " eu quero é me locupletar", que também já foi conhecida com a infeliz denominação de "Lei de Gerson".
Mas como alguém também já falou que "não existe almoço grátis", do mesmo modo não pode existir energia barata só para alguns e cara para os demais. Existe energia a preços justos, que devem ser pagos por todos os consumidores dentro das suas respectivas classes.
3 de junho de 2018 at 14:41
A proposta do comprador único pode ser uma saída.
Ele mercê ser melhor detalhada.
Algumas Perguntas que necessitam ser respondidas:
1. O comprador único assumira a responsabilidade pela contratação dos combustíveis das térmicas?
2. Qual a responsabilidade do comprador único com a eXpansao da geração e da transmissão?
3. Como o comprador único Distribuirá os seus custos entre as distribuidoras? Será um preço único?
3 de junho de 2018 at 16:03
1 – É um ponto a ser definido, pois depende de cada térmica.
2 – A transmissão já é comprador único. A responsabilidade da expansão da geração já existe, é do MME e da ANEEL. Só não está explícito e não está aproveitando a vantagem da contratação por potência que faz parte da despesa constante e evita a captura de hidrologias exuberantes por um grupo.
3 – Se cuidarmos do nosso sistema de transmissão que ajuda a equalizar os custos entre sistemas, sim. Basta olhar os dados anteriores à essa carência disfarçada atual e ver que, na maioria do tempo, os CMOs eram iguais. Mas também pode ser um ponto a ser discutido.
Isso tudo mostra o grande problema brasileiro, Desinformação e absoluta falta de debates.
Acho que o Ilumina deve oferecer uma proposta regulatória completa que especifique os papeis od MME, da Aneel, da EPE, do ONS, da CCEE, da Eletrobras se tivermos um comprador único.
Por exemplo, me parece que a CCEE deixaria de existir pois acredito que o ONS assumiria o papel do comprador único.
Parece-me também que caberia ao comprador único sugerir à Aneel a expansão mais econômica do sistema. Deixaria de ser necessária a EPE.
Nesse regime, o papel da Elebrobras ficaria limitado à participação em leilões de capacidade e de linhas de transmissão demandadas pelo comprador único (ONS) como qualquer outro interessado em investir na expansão do sistema.