RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS MULTITUDINÁRIOS - Hellen Renata Santos Neto - JurisWay
O presente trabalho pretende analisar a responsabilidade civil do Estado no que se refere aos atos multitudinários.
O presente trabalho pretende analisar a responsabilidade civil do Estado no que se refere aos atos multitudinários. Decorre da Constituição da República Federativa do Brasil a imperatividade de o Estado zelar pela segurança pública e, perante tal dever, é mister que se analise a responsabilização civil estatal frente a atos que atentem contra o patrimônio público e particular. Para tanto, foi utilizado o método dedutivo, chegando-se à conclusão pela viabilidade de se recorrer ao Judiciário para pleitear ressarcimento dos prejuízos causados por atos de multidão decorrentes de omissão estatal voluntária.
This paper aims to analyze the civil liability of the State regarding the multitudinous acts. It comes from the Brazilian Federal Constitution the imperative character of the State in ensuring public security and, in such a duty, it is necessary to analyze the state civil liability compared to acts that threaten public and private property. Therefore, we used the deductive method, coming to the conclusion through the viability of resorting to the Judiciary to claim compensation of damage caused by acts of crowd due to voluntary state omission.
Palavras-chave: responsabilidade do gestor da administração pública, danos, omissão.
O tema da responsabilidade civil do Estado é de notável importância, sobretudo quando analisado no atual cenário social. Busca, assim, tecer uma análise acerca da responsabilização estatal no que concerne ao ressarcimento por prejuízos experimentados por particulares por atuações ou omissões na atividade pública. No que tange aos atos de multidão, a imperatividade de se analisar a responsabilidade do Estado se mostra ainda mais evidente, sobretudo quando se tem nota da grande emergência de movimentos sociais que tem o país presenciado.
A vida em sociedade implica compartilhar os bens disponíveis, qualquer que seja a natureza destes, observando-se os limites traçados por um determinado ordenamento jurídico. A convivência social estabelece os espaços permitidos à fruição da liberdade por parte do indivíduo, delimitando, pois, seu alcance. Uma transgressão a essa delimitação significa uma lesão aos bens daquele que compartilha o ambiente comum. Deve-se, pois, pautar o comportamento individual com observância ao direcionamento de seus efeitos. (OLIVEIRA, p. 11)
A sociedade brasileira encontra-se em luta e, como produto quase inevitável dessa grande mobilização social, têm-se ações que não raro culminam em diversas espécies de prejuízos de ordem econômica, ocasionando frequentes depredações ao patrimônio público e privado. Evidente é tal realidade, uma vez que se torna corriqueiro que essas manifestações públicas acabam por atingir bens privados, causando danos ensejadores de reparação.
Assim, surge a necessidade de se analisar os limites da responsabilização estatal pelos prejuízos advindos dessas condutas em massa. Cabe questionar se o Estado, enquanto constitucionalmente incubido de zelar pela segurança e proteção ao patrimônio dos particulares, poderia ser responsabilizado pela falha em proteger os interesses privados.
A responsabilidade emerge de modo inevitável das atividades que tragam danos a outrem. Tem por finalidade precípua a reparação pelo desequilíbrio provocado pelo autor do fato. No que concerne à responsabilidade do Estado, tem esta o condão de investigar o seu dever de indenizar no que diz respeito ao ressarcimento de particulares em virtude de prejuízos que os agentes públicos vierem a causar, seja em virtude de ações comissivas ou omissivas.
Desse modo, a responsabilidade surge como uma forma de recuperar o desequilíbrio ora vivenciado. Propugna, assim, pela segurança e possibilidade de reparação perante ações ou omissões que conflitem com interesses alheios que estejam resguardados pelo ordenamento jurídico.
Conforme leciona Carvalho Filho, a responsabilidade pode surgir tanto de atos lícitos quanto ilícitos.
No que diz respeito ao fato gerador da responsabilidade, não está ele atrelado ao aspecto da licitude ou ilicitude. Com regra, é verdade, o fato ilícito é que acarreta responsabilidade, mas, em ocasiões especiais, o ordenamento jurídico faz nascer a responsabilidade até mesmo de fatos lícitos. Nesse ponto, a caracterização do fato como gerador da responsabilidade obedece ao que a lei estabelecer a respeito. (FILHO, p. 819)
Assim, ao contrário do que se pudesse presumir, até mesmo atos lícitos podem gerar o dever de indenizar, desde que tenha insculpido em si o elemento danoso, sendo este figura central no que concerne à responsabilidade indenizatória.
2.1 BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DA EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA RESPONSABILIDADE CIVIL NO DIREITO BRASILEIRO
Pode-se notar, no direito brasileiro, uma profunda mudança no tratamento dado à responsabilidade civil do Estado no decorrer do tempo, passando da total irresponsabilidade do Estado à atual configuração do tema no Ordenamento Jurídico vigente.
Em um período que predominava a forma de governo conhecida como monarquia absolutista, reunindo no monarca todos os poderes estatais e acreditando ser ele um representante da própria divindade, repudiava-se a ideia de que o governante pudesse falhar. Assim, restava à própria vítima a responsabilidade pelos atos danosos, não surgindo, assim, qualquer direito à indenização, pois predominava o princípio do The king can do no wrong, propugnando a infalibilidade do Estado.
Essa teoria não prevaleceu por muito tempo em vários países. A noção de que o Estado era o ente todo-poderoso, confundida com a velha teoria da intangibilidade do soberano e que o tornava insuscetível de causar danos e ser responsável, foi substituída pela do Estado de Direito, segundo a qual deveriam ser a ele atribuídos os direitos e deveres comuns às pessoas jurídicas. (FILHO, p. 823)
Tal ideia perdeu força com o advento do Iluminismo, que carreou a ideia de que não seria aceitável o Estado se isentar de maneira absoluta de seus atos que atingissem negativamente terceiros, surgindo, então, a necessidade de reparação por parte do ente estatal.
Ao abandono da teoria da irresponsabilidade do Estado sucedeu a doutrina civilista da culpa, baseada na ação culposa do Estado. Nesse cenário, vigorou uma perigosa distinção no que se refere à atividade estatal: os atos de império e os atos de gestão. Os atos de império são aqueles que decorrem do poder soberano do Estado, e dessa forma, entendia-se que se o Estado assim agisse, não nasceria para ele qualquer obrigatoriedade de reparação, uma vez que os atos se fundariam pelas próprias normas de direito público.
De outro lado, agindo o Estado com fulcro no chamado ato de gestão, poderia nascer a possibilidade de reparação civil ao particular por parte do ente estatal. No entanto, tal reparação era demasiadamente dificultada, uma vez que nem sempre era possível comprovar a inadequada atividade estatal e a consequente necessidade indenizatória.
O advento da teoria da culpa administrativa veio representar uma evolução no que concerne à evolução da responsabilização estatal, tornando desnecessária a distinção acima apontada. Assim, o lesado não precisaria identificar o agente estatal provocador do dano, bastando a comprovação do mau funcionamento do serviço público, surgindo, assim, a chamada culpa anônima ou falta do serviço.
A falta do serviço podia consumar-se de três maneiras: a inexistência do serviço, o mau funcionamento do serviço ou o retardamento do serviço. Em qualquer dessas formas, a falta do serviço implicava o reconhecimento da existência de culpa, ainda que atribuída ao serviço da Administração. Por esse motivo, para que o lesado pudesse exercer seu direito à reparação dos prejuízos, era necessário que comprovasse que o fato danoso se originava do mau funcionamento do serviço e que, em conseqüência, teria o Estado atuado culposamente. Cabia-lhe, então, o ônus de provar o elemento culpa. (p. 556)
A falta do serviço poderia dar-se de três divergentes formas: pela inexistência do serviço, pelo mau funcionamento do serviço ou pelo retardamento do serviço. Em qualquer dessas hipóteses, implicaria o reconhecimento de culpa estatal, desde que o particular comprovasse o elemento culpa por parte da Administração.
Após a teoria da falta do serviço, passou-se a aceitar a teoria da responsabilidade objetiva do Estado. Segundo tal teoria, a responsabilização estatal dispensaria a verificação do fator culpa no que diz respeito ao fato danoso. Assim, seria necessária apenas a comprovação da relação causal entre fato e dano, independentemente se a circunstância originadora for lícita ou ilícita. Dessa forma, conferiu-se ao particular maior benefício, uma vez que se dissociou o elemento culpa quando se tratar de prejuízos causados pela ação estatal.
3 OS ATOS DE MULTIDÃO
A sociedade encontra-se cada vez mais ciente de seus direitos e da urgência de se buscar a efetiva concretização destes. Assim sendo, tem-se tornado bastante comuns
movimentos sociais que buscam lutar para que sejam respeitados esses direitos. Ocorre que essas manifestações não raro culminam na infringência a direitos de terceiros, surgindo, assim, a necessidade de se analisar a responsabilidade decorrente dessas ações multitudinárias.
Não há que se olvidar da existência de prejuízos ao patrimônio provocados por protestos de multidões enfurecidas. Tais movimentos multitudinários, geralmente provocados por motivações socioeconômicas, colidem frequentemente com interesses patrimoniais públicos e privados, causando várias espécies de depredação.
Aduz o artigo 144 da Constituição da República Federativa do Brasil que "a segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio (...)". Assim, deve o Estado promover a segurança geral, decorrendo de tal comando normativo o direito de todos à proteção estatal no que concerne à preservação patrimonial.
Acerca do tema, Carvalho Filho leciona:
Ocorre, porém, que, em certas situações, se torna notória a omissão do Poder Público, porque teria ele a possibilidade de garantir o patrimônio das pessoas e evitar os danos provocados pela multidão. Nesse caso, é claro que existe uma conduta omissiva do Estado, assim como é indiscutível o reconhecimento do nexo de causalidade entre a conduta e o dano, configurando-se, então, a responsabilidade civil do Estado. Trata-se, pois, de situação em que fica cumpridamente provada a omissão culposa do poder público. Essa é a orientação que tem norteado a jurisprudência sobre o assunto. (FILHO, p. 570)
Assim, segundo o mencionado doutrinador, resta evidenciada a possibilidade de o Estado vir a responder por atos provocados por multidões que conflitem com interesses dos particulares, causando um prejuízo à segurança e ordem pública as quais o Estado encontra-se vinculado à efetiva proteção.
Esse foi o entendimento do STF no julgamento do RE 17.746:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR DANOS CAUSADOS PELA MULTIDAO, QUANDO CARACTERIZADA A OMISSAO CULPOSA DAQUELE, NA DEFESA DA PROPRIEDADE CONTRA AS INVESTIDAS DE POPULARES.
(STF - RE: 17746, Relator: Min. ROCHA LAGOA, Data de Julgamento: 01/01/1970, SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: 13-02-1956.)
No caso in concreto, verificou-se uma omissão do ente estatal na proteção do patrimônio do particular. O entendimento do STF foi no sentido de responsabilizar o Estado pela conduta omissiva, sob o fundamento de que houve omissão por parte das autoridades policiais na defesa da propriedade do requerente frente às investidas dos populares.
Nota-se que é necessária uma omissão específica por parte do ente estatal, uma vez que resta marcada pela obviedade a constatação de que o Estado não é figura onipresente, não podendo se elevar à condição de segurador universal. Assim, o Estado se responsabilizará à medida de sua contribuição na atuação danosa.
Há deveres irrenunciáveis da administração, de ordem eminentemente pública, que justificam até mesmo a própria existência do Estado, como é o caso da segurança da população. Garantir este direito constitucional não pode ficar ao sabor da conveniência ou oportunidade da administração. A forma como será oferecido ao indivíduo, ou como será realizado, é o único espaço no qual o ente público tem liberdade para aplicar o juízo de conveniência ou oportunidade. (OLIVEIRA, p. 114)
Desse modo, o Estado pode ser responsabilizado, porém, deve haver a presença de omissão específica do Poder Público em preservar a ordem pública. Faz-se necessária a adoção de parâmetros possíveis de atingimento pelo Estado, não podendo este se responsabilizar por ações as quais a proteção seria de todo desarrazoada ou mesmo impraticável.
3.1 RESPONSABILIDADE DO ESTADO SOB A ÓTICA OBJETIVA E SUBJETIVA
A responsabilidade civil consagrada pelo nosso Ordenamento Jurídico é objetiva, também chamada de teoria do risco administrativo, pela qual a responsabilidade estatal independe da caracterização de culpa. Encontra-se consagrada no artigo 37, § 6°, da Constituição Federal, que aduz que
(...) As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. (BRASIL, 1988).
De outro modo, a responsabilidade subjetiva, para que haja a responsabilização, perquirirá acerca de culpa ou dolo por parte do ente administrativo para que se configure o dever de indenizar.
No que se refere à responsabilização estatal por atos de multidão, entende-se pela aplicabilidade da teoria subjetiva da responsabilização estatal. Tal entendimento toma como base o fato de que não houve atuação comissiva estatal, devendo sua omissão ser analisada de modo relacional com a consequência de sua não atuação.
É importante que se frise tal entendimento uma vez que não foi a omissão estatal em si mesma considerada que originou o dano, mas a sua omissão propiciou a sua ocorrência. Assim, caso houvesse uma efetiva proteção estatal, o dano poderia não ter se efetivado, nascendo, então, a necessidade de reparação por parte do Estado, o qual tem o dever geral de proteção.
Celso Antônio Bandeira de Mello, com grande maestria, destaca que:
Ao contrário do que se passa com a responsabilidade do Estado por comportamentos comissivos, na responsabilidade por comportamentos omissivos a questão não se examina nem se decide pelo ângulo passivo da relação (a do lesado em sua esfera juridicamente protegida), mas pelo pólo ativo da relação. É dizer: são os caracteres da omissão estatal que indicarão se há ou não responsabilidade. Não se pode, portanto, enfocar todo o problema da responsabilidade do Estado por comportamentos unilaterais a partir da situação do lesado, ou seja, daquele que sofreu um "dano injusto". É que, tratando-se de responsabilidade por comportamento estatal omissivo, o dano não é obra do Estado. Por isso cabe responsabilizá-lo se o seu comportamento omissivo era censurado pelo Direito. Fora daí, quando couber, a responsabilidade será de outrem: do próprio agente do dano. A responsabilidade estatal repontará apenas (...) se o Estado não agiu para impedir o dano, embora estivesse juridicamente obrigado a obstá-lo, ou se, tendo agido, atuou insuficientemente, portanto, abaixo dos padrões a que estava, de direito, compelido. (MELLO, p. 1016)
Dessa forma, a mera omissão estatal não será capaz de justificar pretensão indenizatória. Ademais, far-se-á necessário que se comprove que o Estado deveria – e poderia – agir. Caso contrário, deverá ser pleiteado junto ao autor do dano o ressarcimento que se pretende lograr.
Restou evidenciada a possibilidade de responsabilidade estatal quando ficar demonstrada a omissão deste em relação aos prejuízos provocados por ações multitudinárias. Tal responsabilidade desvia-se da regra da responsabilização objetiva do Estado. Nessas hipóteses, prevalecerá a responsabilidade subjetiva, cabendo, então, questionamento acerca da atuação estatal a fim de se concluir pela viabilidade ou não de sua responsabilização, à medida da sua omissão na situação in concreto.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 32 ed. Brasília: Edições Câmara, 2010.
DIAS, Caroline Dias. Manifestações e vandalismos: quem paga a conta dos prejuízos?. Disponível em . Acesso em 24 de junho de 2016 às 00h20.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
MAYKOT, Lucas. Responsabilidade civil do Estado pela demora na prestação jurisdicional. Disponível em . Acesso em 24 de junho de 2016, às 22h00.
NASCIMENTO, Elyesley Silva do. Estado omisso responde por danos de multidões. Disponível em . Acesso em 25 de junho de 2016, às 09h20.
OLIVEIRA, João Adilson Nunes. Responsabilidade Civil do Estado no Brasil: natureza, evolução e perspectivas. Disponível em . Acesso em 25 de junho de 2016, às 11h50.
PALHANO, Dayana Mayara Félix. A evolução da responsabilidade civil do Estado e a sua aplicação no Direito brasileiro. Disponível em < http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=7697>. Acesso em 24 de junho de 2016, às 23h00.