O novo regime de transferência de recursos da União para Estados e Municípios: o que mudou com a EC 105/2019 - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Análise crítica sobre a nova Emenda Constitucional n. 105/2019
Débora Coelho Costa
Resumo: Entre tantos desafios envolvendo o controle dos recursos públicos, surge o repasse de emendas individuais do Orçamento Federal para Estados, DF e Municípios, haja vista a recente modificação, advinda com a Emenda Constitucional n.º 105/2019, promulgada em 12/12/19, e já em vigor desde 1º/1/20, que acrescentou o art. 166-A à CF/88, instituindo duas novas modalidades de transferências: a) transferência especial, e; b) transferência com finalidade definida. A primeira foi criada com uma natureza jurídica nova, que não se amolda completamente à natureza das transferências constitucionais obrigatórias (a exemplo do FPM ou do FPE) tampouco às voluntárias (tais como convênios), apesar de ter com cada uma destas um ou alguns pontos de semelhança. A nova transferência ESPECIAL tem natureza e traços próprios, autorizando o repasse DIRETO de recursos para as contas do FPM e do FPE, dos entes beneficiados, indicados pelos parlamentares, sem a necessidade de firmar convênio ou outro instrumento. Adotou-se forma menos burocrática, de repasse mais célere, eliminando etapas de fiscalização e controle previstas nos casos dos convênios, permitindo que recursos de fontes e regras de uso diferentes sejam misturados numa mesma conta bancária. E, ainda, incorpora tal recurso ao patrimônio do ente beneficiado desde o ato da transferência, deixando a competência de fiscalização destes a cargo dos órgãos estaduais ou municipais de controle (Tribunais de Contas dos Estados, DF e Municípios), sem fixar uma regulamentação própria que evite a malversação dos recursos.
Sumário: Introdução. 1. Evolução do Sistema. 2. Mudanças com a EC N.º 105/2019. 3. Implicações de tais mudanças. 4. A necessidade de regulamentação. Conclusão. Referências.
Existem quatro tipos de emendas feitas no orçamento: a individual, de bancada, de comissão e de relatoria. Ambas são subordinadas às normas rígidas estabelecidas pela CF/88, LRF ( LC n.º101/00), Lei n. 4320/64 e reguladas pela Resolução n.º 01/2006 do Congresso Nacional.1
A partir de 2015, com a promulgação da EC N.º 86/20152, que alterou pontualmente os art. 165 e 166 da CF/88, conferindo ao orçamento um caráter mais impositivo do que só autorizativo, passaram a vigorar as seguintes regras a respeito dos limites para indicação e execução das referidas emendas INDIVIDUAIS:
Em termos práticos, tomando-se como base os valores das receitas correntes líquidas, tanto a prevista no projeto da Lei Orçamentária de 2020 (PLN 22/2019-já aprovado e atualmente em vigor) quanto a apurada no exercício anterior de 2019, bem como com base nos dados divulgados no informativo conjunto disponibilizado pela Agência do Senado,3 no orçamento deste ano de 2020, cada um dos 594 parlamentares (513 deputados +81 senadores) puderam propor esta modalidade de emenda, ou melhor, INDIVIDUAL, até o limite de 15,9 milhões (CADA UM). No total, multiplicando pelo número destes parlamentares, significou que o limite para propor emendas individuais para LOA 2020, foi de aproximadamente de 9, 5 bilhões.
Estes, inclusive, tiveram o prazo até 16 de fevereiro de 2020 (terça-feira), segundo estabelecido na LDO 2020, publicada no dia 20/01/2020 no DOU, para indicarem, por fim, os Municípios para receberem emendas parlamentares, informando os valores e os beneficiários diretamente no cadastro do SIOP.4 Entre estes, os que deverão receber estes recursos por meio das novas modalidades de transferências implementadas através da EC N. 105/2019.
Até então, para que essas emendas individuais impositivas efetivamente chegassem às contas dos entes beneficiados, embora dispensando a comprovação de adimplência destes, como normalmente se exigia para celebrar convênios até antes de 2015, era necessária a celebração de CONVÊNIOS, CONTRATOS DE REPASSE ou instrumentos similares, com os órgãos da União e por intermédio da sua mandatária, CAIXA ECONÔMICA FEDERAL.
Ou seja, de forma geral, as emendas parlamentares INDIVIDUAIS federais, até então, eram transferidas aos demais entes federados beneficiados, por meio de TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA (espécie tratada no art. 25 da LC N.º 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal5), dentro dos moldes e limites impostos pelo Decreto n.º 6.170/2007 e regulamentado pela Portaria Interministerial n.º 127/2008 - antiga sistemática de celebração de convênios regida pela Instrução Normativa n.º 1/1997-STN. 70/2007 e regulamentado pela Portaria Interministerial n.º 127/2008, exceto quanto à obrigatoriedade de comprovar adimplência (que passou a ser dispensada desde a EC N.86/2015).
Os parlamentares, primeiramente, indicavam suas emendas individuais pelo SIOP6.. Depois cadastravam os dados das mesmas no SINCOV. A partir de quando as indicações passavam a ser examinadas pelos órgãos federais, que, por fim, concluía-se pela aprovação ou não das mesmas, ou pela necessidade ou não de complementação ou ajuste.
Do mesmo modo, a transparência e formas de controle sobre a aplicação de tais verbas, eram garantidas tanto aos órgãos de controle quanto aos cidadãos, por meios dos sistemas, plataformas e instrumentos disponibilizados no âmbito federal, com é o caso do SINCOV7, da Plataforma mais Brasil8, do próprio portal da transparência federal da CGU9, e da câmara federal10.
Acontece que, segundo opinião dos parlamentares que votaram a favor da aprovação da EC N.º 105/2019, toda essa burocracia e trâmite propicia a demora no repasse destes valores aos entes e dificulta a execução e término das obras ou serviços por partes destes, motivo pelo qual defendem a aprovação da PEC n.º 48/2019, denominada por eles como a "PEC DA EFICIÊNCIA" 11.
Da forma como também entendeu o Ministério Público Federal que, inclusive, denominou esta PEC de "PEC DA CORRUPÇÃO"12 por considerar que o repasse direto de tais recursos fragiliza o combate à corrupção justamente por dispensar etapas e instrumentos de controle utilizados nos casos de repasse de transferências voluntárias, por exemplo.
Mesmo sem aprovação popular, foi promulgada a EC N.º 105/201913, em 12/12/201914, decorrente dos projetos de emenda PECs n.° 61/2015 e 48/2019, que acrescentou o art. 166-A na CF/88, e passou a permitir que as emendas parlamentares INDIVIDUAIS, a partir de janeiro deste ano de 2020, sejam repassadas aos entes federados por meio de duas novas formas de transferências:
É o caso do TCU, CGU, MPF e PF, e sua natureza jurídica continuará sendo muito similar à das transferências voluntárias, principalmente quanto a sua vinculação, já que continuarão a ser verbas vinculadas à programação estabelecida na emenda parlamentar, dependente da vontade deste em querer passar tal valor a um determinado ente, e em querer receber tal valor através da assinatura de convênio ou instrumentos similares, assumindo contraprestações e obrigações.
Tais inovações, como a de deixar a competência para fiscalizar as transferências especiais a cargo das Cortes de Contas Estaduais e Municipais, bem como a de impedir que as transferências previstas na EC n.º105/2019 sejam incluídas entre as receitas para fins de cálculo e apuração dos limites com gastos de despesas com pessoal e de endividamento, também impõem a necessidade de, por exemplo, no âmbito interno dos entes beneficiários como no âmbito dos órgãos fiscalizadores, serem adotadas modificações e novas regulamentações sobre o modelo, ferramentas e demais instrumentos que estes já dispunham, e que já vinham utilizando para conferência de tais cálculos e fiscalização do cumprimento, pelos entes, das regras sobre a aplicação de tais valores, adaptando-os às novas regras.
Sendo assim, o que se percebe, a princípio, é que, quando se tratar destes 50% dos valores referentes às emendas individuais que deverão ser aplicados e estão vinculados a gastos com serviços da área de saúde, tais valores não poderão ser repassados aos entes de forma direta, ou seja, por TRANSFERÊNCIA ESPECIAL, já que esta dispensa vinculação e desobriga a celebração de instrumentos prévios.
Destaca-se, ainda que, se as transferências de emendas individuais impositivas já vinham sendo tratadas como uma nova modalidade de transferência (sui generis)15, sem poder ser totalmente enquadrada como transferências de natureza obrigatórias (constitucionais ou legais, como respectivamente são, por exemplo, o FPM e o Bolsa Família, PNAE ou fundo a fundo) nem exatamente voluntárias (como são os convênios, contratos de repasse e termos de parceria), agora mesmo é que, após esta nova emenda apresentar essa novidade de repasse direto, e sem convênio, aos Estados e Municípios, sua natureza jurídica se tornou ainda mais diferente, própria e específica em relação às outras já existentes.
Como já opinaram AGU e CGU, no PARECER PLENÁRIO n. 00001/2019/CNU/CGU/AGU, as EPIs- emendas parlamentares individuais- atraem elementos jurídicos tanto das figuras de transferência obrigatória, quanto das figuras de transferência voluntária, e, portanto, configuram um terceiro gênero.16
Além das mudanças já acima destacadas, ainda cumpre tratar sobre a garantia que consta estabelecida na própria EC n.º 105/2019, art. 2º, de que pelo menos 60% de tais transferências devem ser EXECUTADAS ainda no primeiro semestre deste ano de 2020 que ainda é um ano eleitoral, o que, de certa forma, traz uma conotação preocupante aos órgãos de fiscalização.
Isto porque as transferências destas emendas, de forma direta, poderam ser, neste ano eleitoral, em vez de uma maneira de financiar realmente obras e serviços importantes, trazendo benefícios à população, apenas uma maneira flexível de os parlamentares poderem repassar diretamente verba da União aos Estados e municípios de suas bases. Poderá, disfarçadamente, conferir a estes uma vantagem financeira em relação ao pleito, comprometendo o equilíbrio eleitoral e permitindo que os parlamentares passem a ter maior poder de influenciar nas eleições de suas bases, bem como de barganhar com os políticos tais recursos em favor de apoio.
Ou seja, apesar de existir a opinião otimista de que as mudanças introduzidas pela EC N.º 105/2015 reforçam o pacto democrático, conferem maior liberdade e oportunidade de participação dos parlamentares na execução do orçamento e permitem que valores cheguem mais rápido e facilmente nas localidades, existe também a visão mais pessimista de que, num país como Brasil, que já vivenciou escândalos de corrupção, como o dos "anões do orçamento", bem como o a descontrole e falta de fiscalização na aplicação de recursos públicos, as novas mudanças da EC N.º 105/2019 representam, assim, mais riscos e preocupações do que vantagens.
Assessora da Procuradoria de Contas do MPC do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão (TCE-MA)
COSTA, Débora Coelho. Análise crítica sobre a nova Emenda Constitucional n. 105/2019. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 25, n. 6085, 28 fev. 2020. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/79664. Acesso em: 28 jan. 2022.