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A TERCEIRIZAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Talita Caminha Silva
1 Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 4, 5 e 6 de junho de 2012 A TERCEIRIZAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Fernando Antonio Barreto Dantas
2 Painel 36/132 Novas abordagens na gestão de RH A TERCEIRIZAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Fernando Antonio Barreto Dantas RESUMO Nas últimas décadas, o mecanismo da Terceirização de Serviços tem sido ampla e progressivamente disseminado no Brasil como valiosa ferramenta de gestão, mormente na Administração Pública, contemplando atividades que não precisariam, necessariamente, ser executadas por colaboradores do próprio quadro, cuja força de trabalho seria canalizada para as funções vitais de cada organização, diretamente vinculadas aos chamados objetivos-fins. Os editais e termos de referência que permeiam os contratos de Terceirização devem ser adequadamente elaborados e submetidos à apreciação das áreas jurídicas de cada entidade, de modo a tornar caracterizada a contratação de serviços e não de pessoas, minimizando-se os riscos de eventuais demandas trabalhistas e responsabilidades solidárias para o ente contratante. Nesse sentido, a Terceirização deve ser entendida como uma opção gerencial que se insere no esforço de racionalização que perpassa todos os segmentos estatais e produtivos, precisando, porém, ser disciplinada no âmbito do Serviço Público, evitando-se que injunções casuísticas e competições predatórias, com a utilização política do mecanismo para priorizar empregos, em detrimento da qualificação técnica estatal pela via do concurso público, comprometam os objetivos de um modelo concebido para auxiliar as ações administrativas. O trabalho da lavra dos gestores de recursos humanos do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará tem a pretensão de fomentar a discussão dos aspectos legais e operacionais inerentes ao fenômeno da Terceirização.
3 2 PERFIL DO AUTOR O presente memorial técnico, a ser apresentado na 5 a (quinta) edição do CONSAD, a realizar-se em Brasília, no período de 04 a 06 de junho de 2012, tem como autor, Fernando Antonio Barreto Dantas, Engenheiro Mecânico e Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, onde exerce as funções de Coordenador de Gestão de Pessoas, vinculando-se à Diretoria de Administração e Finanças. Anteriormente, o articulista trabalhou na Telecomunicações do Ceará S/A (TELECEARÁ), ocupando cargos técnicos e gerenciais nas áreas de Transporte, Infraestrutura, Serviços Gerais e Recursos Humanos, inclusive participando de grupos corporativos de trabalho, sob a coordenação da TELEBRÁS - Telecomunicações Brasileiras S/A. Prestou serviços, igualmente, à Secretaria de Administração do Município de Fortaleza, como Consultor Técnico para as áreas de Transporte, Recursos Humanos e Terceirização, sendo responsável pelo desenvolvimento e implantação do SGRH - Sistema de Gestão de Recursos Humanos e do SIMOT - Sistema de Controle de Mão-de-Obra de Terceiros. ESTRATIFICAÇÃO DO TRABALHO O trabalho foi elaborado com fulcro nas diretrizes estabelecidas para a composição da agenda técnica do CONSAD, logrando a deferência de ser selecionado pelo Comitê Gestor, a partir da avaliação prévia da sinopse, também parte integrante deste compêndio a título de anexo, como fonte básica que contextualiza o desenvolvimento do produto final ora enviado, que se consubstancia em 4 (quatro) capítulos, compreendendo a seguinte estratificação: Considerações Iniciais Ambiência Institucional Vantagens, Desvantagens e Riscos da Terceirização Perspectivas e Conclusões
4 3 REFERÊNCIAS O autor desenvolveu o tema com base em suas próprias vivências na TELECEARÁ, na Secretaria Municipal de Administração e no TCM, como profissional de Recursos Humanos, gestor de licitações e contratos de serviços de terceiros, instrutor interno e externo de módulos de treinamento sobre Terceirização e elaboração de monografia, com o mesmo escopo, para o Curso de Pós- Graduação em Auditoria da Universidade Federal do Ceará. Fortaleza, 9 de maio de 2012.
5 4 1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS Nas últimas décadas, o mecanismo da Terceirização de Serviços tem sido ampla e progressivamente disseminado no Brasil como poderosa ferramenta de gestão, quer nos entes da Administração Pública, quer no âmbito da iniciativa privada. Em termos conceituais, a Terceirização poderia ser definida como um processo de natureza administrativa, pelo qual a direção superior de uma empresa toma a decisão de contratar serviços de terceiros para a realização de atividades que, em princípio, não precisariam ser executadas por servidores da própria entidade, cuja força de trabalho mais especializada seria prioritariamente disponibilizada para os cargos de gerência superior e intermediária e para os segmentos operacionais e produtivos. O fenômeno da Terceirização teve seu início efetivo no final dos anos 60 em alguns órgãos estatais da Administração Indireta, contemplando os serviços classificados como auxiliares, ou seja, não diretamente vinculados ao objeto social de cada organização. Nesse contexto, nichos menos qualificados como Conservação e Limpeza, Portaria e Vigilância passaram a ser contratados em escala crescente, de início, como alternativa para conter a expansão do efetivo próprio, então condicionado ao controle do Executivo em todas as instâncias federativas, com maior impacto nas empresas da União, que necessitavam ajustar-se aos limites orçamentários fixados para a rubrica de Pessoal. Em termos práticos, a Terceirização consistia em uma forma sutil de transferência da alocação de recursos nos orçamentos públicos, na medida em que, se não oneravam as Folhas de Pagamento, geravam incrementos na rubrica de Despesas de Custeio, cujos controles eram menos rigorosos, e ainda porque, embora dimensionado e orçado, o Fator Custo não representava o parâmetro determinante para a diretriz gerencial de canalizar a contratação de serviços de terceiros para as atividades periféricas.
6 5 2 AMBIÊNCIA INSTITUCIONAL O uso da ferramenta Terceirização como modal para a execução de serviços, tivessem ou não natureza auxiliar, deveria restringir-se aos ditames da política a ser observada pelas empresas governamentais, e não como injunção peremptória de normas com o condão de regulamentar os procedimentos administrativos emergentes. Ao longo do tempo, os dispositivos reguladores do mecanismo decorreram de portarias oficiais, normativos internos, súmulas e julgados dos tribunais superiores em casos concretos, embora não fossem consolidados em uma legislação unificada do instituto no âmbito do Serviço Público, suscitando-se inúmeros debates sobre sua adoção com segurança jurídica, mormente em face dos conflitos de entendimento. Subsistem, na prática, sob o pano de fundo da Terceirização, profundas divergências e indefinições quanto ao seu espectro de utilização ou campo de conformidade na esfera da Administração, cujas empresas, não raro, têm sido autuadas por irregularidades decorrentes de responsabilidades solidárias identificadas no processo de terceirização como um todo, ou, particularmente, pela alocação de mão de obra para atividades que, em tese, poderiam ser associadas aos chamados objetivos fins. Nesse contexto, urge que a Terceirização seja regulamentada para contrapor-se aos problemas que impactam negativamente seu relevante perfil social de fonte geradora de empregos, economia de divisas e profissionalização de mão de obra. 3 VANTAGENS, DESVANTAGENS E RISCOS DA TERCEIRIZAÇÃO O principal diferencial competitivo da Terceirização, como fundamento maior para a qual foi concebida, é, sem dúvida, a possibilidade de direcionamento do foco da gestão para o objetivo-fim de cada empresa, na medida em que a força de trabalho de maior know-how é mobilizada para suprir a satisfação dos clientes, consubstanciando-se na qualidade do portfólio de produtos e serviços para
7 6 inserção em ambiente competitivo, se inerente ao setor privado, ou na excelência, desburocratização e impessoalidade de atendimento, no caso peculiar das instituições públicas. Outra vantagem competitiva da Terceirização diz respeito à inexistência de vínculo empregatício entre a Contratante e os prepostos, cuja relação de trabalho é pactuada com a provedora ou agenciadora dos serviços, a quem cabe arcar com os salários e respectivos encargos fiscais, previdenciários e trabalhistas previstos na CLT e demais mecanismos legais, ainda que os custos pertinentes devam ser repassados à empresa que utilizará os terceiros para os fins colimados no objeto contratual. Acrescente-se a redução de gastos de custeio que, presumivelmente, será obtida pela Contratante, que pode exercitar a faculdade de inserir cláusulas unilaterais visando ao dimensionamento quantitativo e qualitativo dos serviços, compatibilizando-se os custos com as disponibilidades orçamentárias para inversões dessa natureza. Quanto aos aspectos negativos, tipificados nas eventuais ingerências discricionárias e pressões sociais que podem afetar o mecanismo da Terceirização, depreende-se que assiste aos gestores a prerrogativa de mitigar-lhes os efeitos, de forma que os serviços venham a ser benéficos à organização, e não óbices conjunturais para a utilização do contingente da mão-de-obra de terceiros, cuja escalada tem ensejado a necessidade de estruturação progressiva de núcleos locais de supervisão e controle. Outra variável que faz por merecer a adoção de salvaguardas contratuais é o risco de origem trabalhista, em cujo fermento os prepostos ajuízam ações judiciais advogando um possível reconhecimento dos vínculos laborais junto à Contratante, sob o argumento de que, ao longo da execução das avenças, prevaleceriam relações de dependência e pessoalidade, quiçá indicadoras de cogestão ou subordinação administrativa. Nesse sentido, os editais e termos de referência que impulsionam os contratos de terceirização devem ser rigorosamente submetidos à apreciação dos Departamentos Jurídicos, primando pela contratação de serviços e não de pessoas, minimizando-se as lides potenciais com viés trabalhista e previdenciário.
8 7 Na perspectiva do movimento sindical, à parte as exortações de setores politizados e dotados de maior força reivindicatória junto aos organismos estatais, bandeiras de combate à terceirização têm sido içadas contra as supostas distorções do modelo, entre as quais, a extensão do instrumento para a atividade-fim e o congelamento de vagas, cuja reposição, em tese, deveria ser provida através de concursos públicos. 4 PERSPECTIVAS E CONCLUSÕES Diante desse cenário, o articulista considera a Terceirização uma ferramenta gerencial que deve ser privilegiada como um vetor que se insere na busca de competitividade por parte de todos os segmentos produtivos e estatais, ficando claro que não se trata de um programa intocável, mas uma opção a ser aperfeiçoada, cumprindo avaliá-la caso a caso, a partir das políticas públicas e instrumentos de gestão aplicáveis. Assim, impõe-se a exigência de ratificar o mecanismo como peça componente do planejamento de qualquer empresa, pública ou privada, inibindo-se práticas deletérias e alavancando sua compreensibilidade junto à massa crítica de formadores de opinião que têm a augusta missão de guindar o Brasil ao panteão das nações desenvolvidas. E no encerramento do presente memorial descritivo, externamos nossa convicção de que o instituto da Terceirização não representa um dragão a ser domado, mas apenas um gigante que precisa encontrar o seu caminho. Muito obrigado aos organizadores do CONSAD pela honrosa deferência! Fortaleza, 9 de maio de AUTORIA Fernando Antonio Barreto Dantas Coordenador de Gestão de Pessoas do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará. Endereço eletrônico: