Estatuto da Criança e do Adolescente: o caminho para a lei
A história da apresentação, tramitação e aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) começa na participação de grande parte da sociedade civil brasileira em torno da construção e aprovação do artigo 227 da Constituição e também da mobilização internacional para elaboração e aprovação da Convenção dos Direitos da Criança da Organização das Nações Unidas em novembro de 1989. É impossível pensar o processo que deu origem ao ECA sem lembrar da Constituinte e das emendas populares, especialmente na emenda popular Criança, Prioridade Nacional. Isto porque, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 é um ponto de inflexão na história brasileira e representa uma ruptura na forma como o nosso Estado tratava o direito de crianças e adolescentes. O artigo 227 foi aprovado com unanimidade e abriu o caminho para que um novo direito de crianças e adolescentes pudesse surgir, bem como reforçou a importância da participação da sociedade civil na construção da legislação.
Depois da Constituinte, a intensa mobilização da sociedade civil manteve-se ativa e capilarizada em diversos estados e cidades do país, debatendo a necessidade da superação do Código de Menores de 1979, e, assim, a sociedade civil apresentou a alguns parlamentares propostas de iniciativas legislativas que, posteriormente, tornaram-se proposições legislativas. Estas proposições podem ser divididas em dois blocos: aquelas que visavam alterações pontuais ou a aprovação de uma nova versão do Código; e aquelas que propunham a construção de uma nova lei a partir da doutrina da proteção integral.
Servidora recebe assinaturas para a emenda popular 'Criança, prioridade nacional', no Congresso
"A base doutrinária sobre a qual se assenta o novo Estatuto é o reconhecimento da criança e do adolescente como sujeitos de direitos e sua condição peculiar de pessoa em desenvolvimento. Nesta perspectiva, propõe sua proteção integral pelo Estado, pela Sociedade, pela Família, sem qualquer tipo de discriminação, em consonância com os preceitos constitucionais, especialmente aqueles contidos no artigo 227. Ao contrário do Código de Menores em vigência, que estabelece o direito tutelar do menor, considerado objeto de medidas judiciais apenas quando em "situação irregular", a norma proposta se dirige ao conjunto da população infantil e juvenil do Brasil. Vale dizer, à quase metade da população do país."
Trecho do relatório da deputada Rita Camata
O ano é 1989. Na Câmara dos deputados, a proposição legislativa digna de destaque é o projeto de lei 1506 (PL 1506/1989) apresentada em fevereiro pelo deputado Nelson Aguiar, que estabelecia "normas gerais de proteção à infância e à juventude". Já no Senado Federal, duas proposições merecem atenção: o projeto de lei do Senado 193 (PLS 193/1989), de autoria do senador Ronan Tito, que foi apresentado em junho e visava a criação do Estatuto da Criança e do Adolescente; e o projeto de lei do Senado 255 (PLS 255/1989), apresentado em setembro pelo então Presidente do Senado, Nelson Carneiro, que propunha um novo Código de Menores.
De 'Novo Código de Menores' à 'Estatuto da Criança e do Adolescente'
O PLS 193/1989 havia sido designado à Comissão de Assuntos Sociais (CAS), tendo o senador Francisco Rollemberg como relator. Ao apresentar o PLS 255/1989, Carneiro determinou a criação de uma Comissão Temporária para análise conjunta dos dois PLS. A Comissão Temporária, constituída por doze senadores titulares e seis suplentes, foi instaurada em 20 de setembro. Os senadores Nabor Junior e Luiz Antonio Maya foram eleitos, unanimemente, como presidente e vice, respectivamente. A relatoria foi designada ao senador Francisco Rollemberg e, na semana seguinte, foram nomeados dois relatores parciais para dar conta do volume e especificidades de cada parte da lei, os senadores Wilson Martins e Louremberg Nunes Rocha.
A Comissão Temporária do Código de Menores, como ficou conhecida, contou com a participação de juristas e especialistas nos temas de infância e juventude que foram ouvidos e puderam comentar os projetos de lei e as duas perspectivas de infância e adolescência em disputa. Na sessão em que o PLS 193/1989 foi aprovado pelo plenário do Senado, tanto Nelson Carneiro quanto Ronan Tito ressaltaram que os projetos haviam sido apenas apresentados por eles, mas eram fruto da discussão, do trabalho e da redação de distintos grupos da sociedade.
"Fiz questão de dizer que leva a minha assinatura, porque não quero, em nenhum momento, dizer que sou o autor. Eu não querer assumir a autoridade não quer dizer que não queira assumir a responsabilidade da assinatura.A humildade é que me impede de dizer que é de minha autoria. Esse projeto é de um grupo de pedagogos, de educadores, que se dedicaram diuturnamente a esse assunto e que vem estudando com afinco. Após ler e discutir esse estatuto apus a minha assinatura. Senti-me honrado em colocar a minha assinatura"
Senador Ronan Tito, em sessão no Plenário
"Ora, evidentementemente quero ressalvar que a proposição que V. Exª acaba de referir como de minha autoria é um projeto elaborado pelos Juízes e Curadores de Menores de todo o país, em uma reunião realizada com largos debates. Não tenho a vaidade de ter apresentado esse trabalho; eu apenas encaminhei ao exame do Senado e não luto por sua aprovação, porque foi dada preferência ao Estatuto"
Senador Nelson Carneiro, em sessão no Plenário
"A fim de ouvir as diversas correntes de opinião e suscitar os debates, a Comissão reuniu-se regularmente no segundo semestre de outubro de 1989, quando ouviu renomados juristas, sociólogos, pedagogos, assistentes sociais, diretores de instituições assistenciais e outras personalidades, que expuseram suas ideias sobre a problemática do menor em nosso país, travando-se a seguir os debates.
Os Drs. Liborni Siqueira e Níveo Geraldo Gonçalves defenderam a proposta do Senador Nelson Carneiro, que visa a atualizar o atual Código de Menores, e manifestaram a opinião de que poderiam coexistir ambos os projetos, feitos os acertos necessários.
O Dr. Fernando Antônio do Amaral e Silva, porém, e a grande maioria dos que se fizeram ouvir posteriormente defenderam com denodo a aprovação do Estatuto. S. Exa. chegou a identificar uma nova doutrina no direito do menor: a doutrina da proteção integral, preconizada pelo Estatuto"
Trecho do relatório parcial do senador Wilson Martins
A impossibilidade da manutenção de uma lógica anterior à Constituinte e que tem como ponto de ruptura aprovação do artigo 227 ficou evidente. Os senadores, ou ao menos parte deles, perceberam que não era possível criar um novo Código de Menores coerente com o texto constitucional, algo novo deveria surgir. Isto, porque, a diferença entre "Código de Menores" e "Estatuto da Criança e do Adolescente", mais do que uma disputa em torno de conceitos jurídicos, está, também, nos sentidos e contornos políticos e sociais que constituem a escolha dos termos. Enquanto a categoria "Menores" remonta a infâncias e adolescências marginalizadas e a uma ideia de atuação que oscila entre políticas assistencialistas e punitivistas, as categorias "Criança" e "Adolescente" se conectam com a ideia de sujeito de direito, e ainda mais, com a teoria da proteção integral – muito debatida durante a Assembleia Constituinte, sobretudo, na Subcomissão da Família, do Menor e do Idoso, da Comissão da Família, da Educação, Cultura e Esportes, que congregava grande parte dos senadores que agora estavam na Comissão Temporária.
Após três prorrogações do prazo para apresentação de emendas, foram apresentadas 35 emendas ao PLS 193/1989 e nenhuma aos demais projetos sob análise da Comissão. O Relatório Parcial do senador Wilson Martins traz o voto de confiança que foi feito à doutrina da proteção integral na escolha do PLS 193/1989 em detrimento do PLS 255/1989.
"Conhecemos a gravidade do problema do menor carente e abandonado, cuja solução está visceralmente ligada ao problema educacional. E a sociedade não pode omitir-se - é essencial que se conscientize de sua responsabilidade e participe do esforço pelo resgate dessa dívida social. Ficamos, pois sensibilizados pelo idealismo e entusiasmo demonstrados pelos defensores do Estatuto, que mobilizaram a opinião pública nacional pela sua aprovação, motive por que decidimos dar-lhes um voto de confiança, aprovando o projeto de sua escolha, na expectativa de que participem, com o mesmo idealismo, entusiasmo e altruísmo das ações objetivas para resolver a problemática do menor em nosso país"
O Relatório Geral, apresentado em 20 de março de 90, pelo senador Rollemberg, dá mais um passo no sentido da superação do menorismo no Brasil, vez que conclui pela aprovação do PLS 193/1989, o Estatuto da Criança e do Adolescente, em detrimento do Código de Menores.
"Esse projeto inova em relação ao anteriormente citado pois enfatiza o aspecto socioeducativo, sem descurar do jurídico. Estabelece políticas de atendimento e proteção ao menor que mobilizam a sociedade para sua execução. Cria conselhos de defesa da criança e do adolescente em nível nacional, estadual e municipal. Prevê a instituição de conselhos tutelares com a finalidade de assegurar os direitos da criança e do adolescente."
Trecho do relatório geral do senador Francisco Rollemberg
Depois de algumas sessões com discursos inflamados, a aprovação no Senado aconteceu no dia 24 de abril de 1990. O artigo 136 e seus parágrafos, bem como as emendas 2, 6, 12 e 15 foram rejeitados, e prejudicadas as emendas 4, 11 e 23.
"Sr. Presidente, Srs Senadores, minha intervenção nesta oportunidade será para acentuar o caráter às vezes romântico da proposição que estamos examinando.
Pela letra regimental não me é possível oferecer, nesta oportunidade, qualquer emenda. de modo que me cumpre, apenas, exaltar o esforço dos que elaboraram esse projeto, mas acentuar alguns aspectos que me permito destacar na esperança de que a Câmara dos Deputados se debruce sobre eles e dê a solução que julgar mais conveniente. Evidentemente que são poucos, mas os vagares não me permitiram um estudo mais prolongado, tal a velocidade dos acontecimentos que têm marcado esses últimos dias o Congresso Nacional.
É um rol imenso de penalidades e que nunca serão cumpridas, Sr. Presidente. É preciso fazer uma lei para o Brasil e não uma lei para a Suécia. Num país onde não há quem cuide ecologicamente - temos 4 ou 5 fiscais para tomar conta do Pantanal - imagine V. Exª quantos funcionários serão necessários para atender a esse rol, que eu não necessito ler todo, de crimes e punições exageradas! Acho que se deveria deixar sempre a critério do juiz, com uma amplitude para os os atos praticados, quer fossem inflacionários, ou infrações, sem essa remuneração, pois o que vai acontecer é que vai cair no desuso, não é possível que isto se torne realidade.
O Juiz de Menores é aquele que acompanha o menor até aos 21 anos. Se baixarmos para 18 anos a idade penal, aí será sempre Juiz de Menores. Por que Juiz da Infância e da Juventude? - É apenas para mudar o nome de Código de Menores para Estatuto da Infância e da Juventude.
É uma coisa mais nova, talvez mais romântica, porém, mudar o nome, não vai resolver o problema do menor."
Discurso do senador Nelson Carneiro durante sessão no plenário
O Fórum Nacional de Defesa dos Direitos de Crianças e Adolescentes aproveitou a oportunidade para entregar um manifesto aos senadores, que foi lido pelo senador Mauro Benevides no plenário.
Em razão das alterações feitas em plenário, o projeto foi remetido novamente à Comissão Temporária para que o relator pudesse realizar os ajustes necessários e apresentar a redação final, o que aconteceu em 17 de maio. O novo texto foi discutido, votado e aprovado pelo plenário do Senado em 25 de maio, sendo remetido à Câmara dos Deputados no mesmo dia.
"Esse projeto foi amplamente discutido por setores da igreja, organismos sociais, prefeituras, entidades da sociedade que se preocupam com o problema do menor. O relatório foi feito pelo Senador Francisco Rollemberg, que se dedicou a um amplo processo de consultas, de debates, de audiências. S, Exª recebeu subsídios de vários setores da sociedade; como Senador diligente que é , deslocou-se às suas expensas, por este país afora, percorreu quase todas as capitais brasileiras, onde promoveu encontros,audiências, recebeu opiniões, sugestões, e agora começa a chegar ao Congresso Nacional um volume já com cerca de 400 mil assinaturas de crianças que não são menores abandonados - crianças de colégios, de escolas, filhos de pais de classe média baixa e alta, filhos de pais ricos. Essas crianças estão pedindo ao ao Legislativo que se debruce, rápido, ligeiro, sobre esses problemas dos seus contemporâneos, dos seus colegas abandonados que estão aí pelas ruas.
Aqui consta o título de Código do Menor, mas as pessoas, os líderes, os prelados, os pastores, as assistentes sociais preferem a palavra "estatuto" - não sou advogado, mas me parece que "codigo", aqui, no Brasil, tem o sentido de coibir, de colocar proibições, de punir, e "estatuto" representa mais os direitos da criança.
Exª se pudesse votar hoje. Há unanimidade, já manifestada na votação do projeto"
Discurso do senador Gerson Camata durante sessão no plenário
Construção do consenso e aprovação por unanimidade na Câmara dos Deputados
Ao chegar à Câmara dos Deputados, o PLS nº 193/1989 recebeu nova numeração – PL nº 5172/1990. Aqui faz-se necessário voltar alguns meses para compreender como estava a discussão em torno dos direitos de crianças e adolescentes na Câmara. Em fevereiro de 1989, o deputado Nelson Aguiar havia apresentado o projeto de lei 1506/1989 que visava instituir normas gerais de proteção à infância e à adolescência. No entanto, em 3 de julho, o texto foi substituído pelo autor pelo mesmo texto do PLS nº 193/1989, isso porque os textos não foram redigidos apenas pelos parlamentares, mas eram fruto de uma proposta de diversas organizações e movimentos sociais. Assim, o PL nº 1506/1989 e o PLS nº 193/1989, que tramitavam em casa diferentes, passaram a ter o mesmo texto. Como foram apresentadas e acolhidas algumas emendas no Senado, o texto dos PLs nº 1506/1989 e nº 5172/1990 eram parecidos mas não idênticos.
Em 3 de outubro, foi deferido requerimento que solicitava a criação de uma Comissão Especial destinada à análise do PL 1506/1989, que ficou conhecida como Comissão Especial do Estatuto do Estatuto da Criança e do Adolescente. O PL 1506/1989 não era o único a tramitar na Câmara dos Deputados, nem o mais antigo, mas por ser o mais amplo, os demais foram apensados a este. Assim, os projetos de lei nº 1765/1989, 2264/1989, 2742/1989, 628/1983, 75/1987, 1362/1988, 1619/1989, 2734/1989, 2079/1989, 2526/1989, 2584/1989, 3142/1989, 2652/1989, 3855/1989, 4371/1989, 4517/1989, 4632/1990 foram apensados ao PL 1506/1989, e posteriormente, ao PL n° 5172/1990, que tornou-se o principal por estar com a tramitação mais avançada, conforme determinação do regimento interno da Câmara dos Deputados. Em 18 de outubro, o deputado Octavio Elísio discursou no plenário defendendo o projeto e a importância da participação da sociedade civil na sua elaboração:
"Sr. Presidente, Sras e Srs Deputados, a Constituição brasileira de 1988 contempla avanços importantes no tratamento de situações e normas que se referem à criança e ao adolescente. Os 36 milhões de menores carentes no Brasil esperam agora que o Congresso Nacional faça cumprir o art. 227 da Constituição, que, entre outras coisas, estabelece que é dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, "além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão".
Para isto, é necessária uma legislação que complete a inovação constitucional e que pratique efetivamente os princípios e o espírito da Carta Magna. O caminho é o Projeto de Lei nº 1506/89, do Estatuto da Criança e do Adolescente, concebido para substituir o atual Código de Menores, de 1979, e elaborado através de ampla discussão com a sociedade e congregando a participação de todos que lutam pelos direitos da criança e do adolescente. Tiveram papel preponderante a Pastoral do Menor da CNBB, a Frente Nacional de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, o Movimento Nacional Meninos e Meninas de Rua, Centro de Defesa do Menor, Federação das Associações Pestalozzi do Brasil, Associação Brasileira de Pediatria, Associação Brasileira de Prevenção à Negligência e Maus Tratos à Criança. Este processo participativo de elaboração do Estatuto é responsável pela garantia de sua dimensão democrática e inovadora. A luta agora é por sua aprovação. Para isto foi organizado o Fórum DCA - reunindo mais de 50 movimentos e entidades de defesa dos direitos da criança e do adolescente"
Discurso do deputado Octávio Elísio
A Comissão Especial do Estatuto da Criança e do Adolescente foi instaurada em 19 de outubro e era constituída por 15 deputados. A deputada Sandra Cavalcanti foi eleita presidente e os deputados Airton Cordeiro, Arthur da Távola e Benedicto Monteiro os primeiro, segundo e terceiro vice-presidentes, respectivamente. Já o deputado Helio Manhães foi designado relator, sendo substituído, em 23 de maio, pela deputada Rita Camata. Quando o PL 5172/1990 foi remetido à Comissão Especial, a relatoria já estava, portanto, com a deputada Rita Camata.
Na Comissão Especial foram apresentadas, ao todo, 139 emendas. O parecer da relatora na comissão acolheu totalmente 63 emendas, parcialmente 14, rejeitou 31 e considerou prejudicadas 11. No mérito, as principais mudanças do texto recebido do Senado Federal e aquele apresentado pela relatora são relacionadas aos conselhos tutelares, suas atribuições, poderes e forma de escolha dos membros (eleição direta), e competência dos órgãos e entidades de atendimento a crianças e adolescentes.
Em uma estratégia de construção de consenso, após a apresentação do relatório em 13 de junho, a Comissão fez duas reuniões dedicadas à discussão do relatório, nos dias 22 e 26, para que, então, fosse apresentado um relatório complementar que consolidava os acordos em torno do substitutivo apresentado. Em seu voto, a relatora afirma que os parlamentares estavam "oferecendo ao Brasil uma legislação moderna, capaz de promover uma autêntica revolução no que concerne aos direitos da criança e do adolescente.".
O relatório e o substitutivo apresentados pela Deputada Rita Camata foram aprovados pela Comissão Especial em 27 de junho, após um intenso processo de construção de consenso liderado pelas Deputadas Rita Camata e Sandra Cavalcanti, em sessão que contou com a presença de, Airton Cordeiro, Artur da Távola, Nilson Gibson, Maria Lúcia, Hélio Rosas, Robson Marinho, Nelson Aguiar, Jorge Arbage, Benedita da Silva, Carlos Benevides, Rose de Freitas e Eduardo Jorge.
"Este projeto que temos a honra de relatar representa importante exemplo de legislação com prévia discussão na sociedade, apoiado por cerca de 140 entidades ligadas à criança e ao adolescente. Foi discutido em todo o país, através de sucessivas versões e incorporação de contribuições, não apenas de juristas, juízes e procuradores,mas também de movimentos e entidades ligados aos direitos da criança e do adolescente, que desde a Constituintes vêm lutando por uma legislação moderna e justa.
Aperfeiçoado e aprovado no Senado, este Estatuto daCriança e do Adolescente é de autoria formal do senador Ronan Tito. Formal porque ele foi na verdade redigido a várias mãos, e sua autoria pode ser creditada também aos movimentos sociais organizados.
Também na Câmara, a questão da criança e do adolescente provocou uma mobilização significativa, tanto do ponto de vista da atividade legiferante, quanto da participação das inúmeras entidades e organizações, governamentais e não-governamentais, que lidam com o problema"
Após a apresentação de requerimento de urgência pelas lideranças partidárias, o PL 5172/1990 foi pautado no plenário da Câmara no dia seguinte ao de sua aprovação na Comissão Especial. Assim, em 28 de junho, o projeto vai a plenário onde o Deputado Haroldo Sanford apresenta o substitutivo com a redação final, semelhante ao substitutivo aprovado na Comissão Especial, que é então aprovado.
"Para fazer justiça, Sr. Presidente, Sras e Srs. Deputados, cumprimento cada um dos
parlamentares pela votação unânime que tivemos aqui. Temos de fazer justiça à Deputada Sandra Cavalcanti, Presidente da Comissão Especial dos Direitos da Criança e do Adolescente, pela maneira democrática e decidida com que presidiu os trabalhos. Também temos de fazer justiça à Deputada Rita Camata, Relatora do projeto. Graças à humildade, à simplicidade, à capacidade de diálogo e à abertura criada pela Deputada Rita Camata, as entidades que trabalham em defesa da criança e do adolescente pu eram contribuir para o aperfeiçoamento técnico e profissional desta proposta.
Sr. Presidente, o relatório da Deputada Rita Camata teve aprovação unânime de todos os partidos políticos presentes àquela Comissão. Temos ainda de salientar o trabalho pioneiro do Deputado Nelson Aguiar. Esse incansável companheiro há muitos anos vem lutando como profissional, como homem público, fazendo campanha e trabalhando em defesa da criança e do adolescente.
Este projeto não pertence à Deputada Rita Camata, nem ao Deputado Nelson Aguiar, mas a toda a Casa. Agora irá à consideração do Senado Federal, onde tenha certeza terá aprovação unânime, através da Liderança do Senador Ronan Tito, autor do projeto original oriundo do Senado Federal, estabelecendo o Estatuto da Criança e do Adolescente"
Discurso do deputado Robson Marinho durante sessão na Câmara
A sociedade civil participou intensamente na construção, apresentação, discussão e aprovação do ECA, foram realizadas audiências públicas, crianças e adolescentes foram ao Congresso Nacional pressionar os deputados pela aprovação, muitas organizações enviaram cartas se manifestando sobre os projetos e ainda muitas pessoas enviaram telegrama ao Presidente da Câmara dos Deputados, Paes de Andrade.
"Sr. Presidente, todas as Lideranças partidárias assinaram o requerimento de urgência urgentíssima, que possibilitou a votação deste trabalho na tarde de hoje. Aí está a resposta do Congresso Nacional à sociedade brasileira. Esta Casa não é uma fábrica de leis. Aqui estamos para fazer leis, discuti-las e debatê·las com a sociedade, como foi com estas leis que interpretam o sentimento do povo brasileiro. Muito obrigado. Parabéns a esta Casa."
A última palavra do Senado Federal e a Sanção Presidencial
Como o texto que havia sido aprovado no Senado em maio daquele ano sofreu alterações na Câmara, o projeto teve que ser novamente analisado pelo Senado, cabendo a este a última palavra sobre o texto que constituiria o Estatuto da Criança e do Adolescente.
Em 29 de junho, o novo texto foi recebido e submetido à votação do plenário da casa, sendo aprovado com unanimidade no mesmo dia. Se já havia consenso sobre a aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente no Congresso Nacional, faltava, ainda, um passo para que a lei fosse criada, a sanção presidencial.
Em 12 de julho, o projeto foi enviado à Presidência da República para sanção ou veto. No dia 13 de julho de 1989, o PLS 193/1989 foi sancionado pelo então Presidente da República, Fernando Collor, e convertido na Lei Federal 8.069, publicada no Diário Oficial da União do dia 16 de julho de 1989.