Licenciamento ambiental — Revista Em Discussão!
Debate deve provocar mudanças de regras
Dilema entre preservação do meio ambiente e desenvolvimento pode ser resolvido com nova legislação, mais enxuta e clara, planejamento estratégico e estabelecimento de prazos para respostas aos pedidos de licenças
Propostas que tramitam no Senado põem na pauta ideias para compatibilizar proteção à natureza e desenvolvimento econômico
Gurgacz: o país tem prejuízo com obras paralisadas. É preciso avaliar bem antes da licença, mas depois concluir os projetos
A aprovação de uma proposta de emenda à Constituição (PEC) pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado no fim de abril reacendeu a discussão em torno dos conflitos e possíveis interações entre licenciamento ambiental e desenvolvimento. Sob a influência do desastre causado pelo rompimento das barragens da mineradora Samarco, em Mariana (MG), em novembro do ano passado, a PEC 65/2012 gerou fortes reações, dentro e fora do Congresso. Apresentada em 2012 pelo senador Acir Gurgacz (PDT-RO), a proposta voltou à discussão após entrar na Agenda Brasil, lista de projetos relacionados no ano passado pelo presidente do Senado, Renan Calheiros, para incentivar a retomada do crescimento econômico do país.
A PEC altera o artigo 225 da Constituição e, em sua primeira redação, estabelecia que a apresentação do estudo de impacto ambiental (EIA) seria suficiente para autorizar a execução de uma obra. Também determinava que, uma vez autorizada, a obra não poderia ser suspensa ou cancelada, a não ser por algum fato não incluído no estudo. A PEC foi defendida como medida para combater o desperdício de recursos públicos com obras paralisadas. Os críticos, no entanto, logo a consideraram uma ameaça ao próprio instituto do licenciamento. Diversas manifestações contrárias foram protocoladas no Senado por organizações de defesa do meio ambiente, gestores ambientais de estados e municípios e pelo Ministério Público Federal (MPF).
Randolfe: a PEC 65 é inconstitucional, por representar retrocesso no direito fundamental ao meio ambiente equilibrado
Após a aprovação na CCJ, a PEC 65 chegou a seguir para deliberação do Plenário do Senado, onde acabou recebendo uma emenda de autoria do relator, senador licenciado e atual ministro da Agricultura, Blairo Maggi (PR-MT). A emenda acrescenta a exigência de que o EIA seja apresentado e aprovado para que se autorize a execução da obra e de que esta não possa ser suspensa por medida administrativa, o que traz de volta a possibilidade de questionamento judicial. Ainda assim, atendendo requerimento do senador Randolfe Rodrigues (Rede-​AP), a proposta voltou à CCJ, onde tramitará em conjunto com a PEC 153/2015, de autoria do senador Raimundo Lira (PMDB-PB). Ambas alteram o mesmo capítulo da Constituição, o relativo ao meio ambiente.
"A PEC 65 é um acinte, é quase uma provocação. Na prática, acaba com o licenciamento ambiental", criticou Randolfe. Segundo o senador, a aprovação da matéria na CCJ ocorreu "sem quorum e sem debate". Ele acrescenta que a proposta fere a Constituição por representar um retrocesso em termos de proteção ambiental, o que foi rebatido pelo autor. Gurgacz reclama de má interpretação e argumenta que seu intento foi tornar os ­licenciamentos mais eficazes. No entender do parlamentar, o licenciamento ambiental tem experimentado avanços, porém ainda há mais fiscalização do erro cometido do que prevenção do erro. "É preciso trazer as questões ambientais para o campo da prevenção. Que se realizem bons estudos. E que depois de dada a ordem de serviço, não haja paralisação das obras", propõe, ao mesmo tempo em que deposita otimismo no efeito clarificador da emenda apresentada por Blairo Maggi em Plenário.
A CCJ já aprovou a promoção de audiências públicas para debater o assunto. Randolfe adianta que, apesar da importância da discussão, não aceitará retrocessos: pretende utilizar em seu relatório os argumentos apresentados pelo MPF.
Lira: a moderna agenda do desenvolvimento econômico inclui, necessariamente, a proteção ambiental
Por sua vez, a proposta que será discutida em conjunto (PEC 153/2015) insere um parágrafo no artigo 225 da Constituição para incluir entre as incumbências do poder público a promoção de práticas e a adoção de critérios de sustentabilidade em seus planos e processos de trabalho. Raimundo Lira justifica sua proposta pela necessidade de criar uma cultura comprometida com o meio ambiente que incentive práticas sustentáveis de racionalização dos gastos e de eficiência energética e que proporcionem melhor qualidade de vida.
"Nas últimas três décadas, em diversos lugares do mundo, as agendas de desenvolvimento estão associadas ao meio ambiente", lembra Lira.
Outro projeto da Agenda Brasil que altera regras para o licenciamento ambiental foi aprovado em novembro pela Comissão Especial do Desenvolvimento Nacional (CEDN) e aguarda deliberação do Plenário. Apresentado pelo senador Romero Jucá (PMDB-RR), o PLS 654/2015 acelera a liberação de licenças ambientais para grandes empreendimentos de infraestrutura, com a criação, para obras consideradas estratégicas e de interesse nacional, de um procedimento especial, conhecido como fast track (caminho rápido).
Pela proposta, o Poder Executivo indicará, por decreto, obras sujeitas ao licenciamento ambiental especial. Os empreendimentos elegíveis incluem a construção de estradas, ferrovias, hidrovias, portos, aeroportos e obras de infraestrutura de energia e de telecomunicações. Inicialmente estava incluída a exploração de recursos naturais, mas essa possibilidade foi retirada por uma emenda do próprio autor 20 dias após o desastre causado pela mineradora Samarco. O órgão licenciador terá 60 dias para analisar o projeto e os estudos ambientais apresentados e solicitar esclarecimentos. Depois disso, terá mais 60 dias para decidir.
Cristovam teme que eventuais atrasos no licenciamento abram porta para aprovação compulsória de medidas danosas
De acordo com Jucá, o que está proposto é um licenciamento ­integrado, célere e eficaz, com o objetivo de emissão de uma licença única, sem esquecer a preocupação com os impactos ambientais decorrentes da atividade e as medidas compensatórias devidas. Ele destacou que o licenciamento normal é feito em três fases (veja infográfico na pág. 28). Em alguns casos, pode levar até cinco anos. Pelo projeto, pode ser reduzido para cerca de oito meses. "O projeto não tira direito de nenhum órgão de dar seu parecer ou sua manifestação. O que se propõe são prazos para que isso aconteça", justificou. O relator, Blairo Maggi, argumenta que o rito do licenciamento freia o desenvolvimento brasileiro e afasta novos investimentos. Jucá chega a apontar o licenciamento ambiental como o vilão do atraso dos investimentos no país.
Durante as discussões na CEDN, Randolfe Rodrigues afirmou que o PLS 654 vai na contramão da história ao criar um "rito sumário para o licenciamento ambiental" e torna o país ainda mais vulnerável a desastres ambientais.
O senador Cristovam Buarque (PDT-DF) reconheceu que obras são emperradas em nome da sustentabilidade, mas disse temer que a iniciativa fragilize ainda mais o cuidado com o meio ambiente.
"O projeto diz que o descumprimento de prazos implica a aquiescência ao processo de licenciamento. Aqui, abre uma porta
Bezerra: projeto que estabelece rigor nos prazos, mais que um avanço, é um grande passo para a modernização do país
para que, com qualquer ineficiência de um dos órgãos, o projeto seja aprovado mesmo que seja nocivo ao meio ambiente", ponderou.
O presidente da comissão, senador Otto Alencar (PSD-BA), elogiou a iniciativa: "O Brasil não pode dar certo com tanta burocracia", disse. Para o senador licenciado e atual ministro das Relações Exteriores, José Serra (PSDB-SP), o projeto é "preciso e brilhante". Na visão de Fernando Bezerra Coelho (PSB-​PE), o PLS é "um grande passo" rumo à modernização do país.
Já os senadores Paulo Rocha (PT-​PA) e Simone Tebet (PMDB-MS) reconhecem a importância do projeto, mas manifestaram preocupação com questões como o estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e o relatório de impacto ambiental (Rima).
Se dentro do Senado há divisão de opiniões sobre a PEC 65/2012, fora do ambiente parlamentar as reações são, em sua maioria, de discordância. A CCJ recebeu, até a segunda semana de agosto, 22 manifestações oficiais contrárias, vindas de organizações ambientalistas, associações científicas, câmaras municipais e assembleias legislativas, com destaque para nota de repúdio da Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (Abema) e para nota técnica do Ministério Público Federal. A consulta pública feita pelo Portal e-Cidadania do Senado mostrava, na mesma época, um placar de 30.126 opiniões de internautas contrárias e apenas 309 a favor à proposta.
"A PEC 65 não resolve, não é o caminho. O poder público tem que ter análise, senão não é licença", afirma a presidente do Ibama, Suely Araújo. A dirigente acredita que o país precisa de uma lei geral, dotada de racionalidade e consistência de âmbito nacional.
Suely lembra que há um quadro complexo decorrente do federalismo brasileiro. Os estados têm autonomia para editar normas, desde que garantam mais proteção do que as normas federais. Além disso, em 2011 foram editadas várias portarias para atender o licenciamento, no plano federal, das obras do PAC, como a Usina Hidrelétrica de Belo Monte. "Há um emaranhado de normas que não obedecem a uma lógica totalmente clara entre elas. Não há excesso de regras, e sim a falta de uma lei geral do licenciamento ambiental", recomenda a presidente do Ibama.
O gerente-executivo de Meio Ambiente e Sustentabilidade da Confederação Nacional da Indústria (CNI), Shelley Carneiro, também critica a proposta. Ele argumenta que o licenciamento ambiental é um processo complexo e que a legislação muitas vezes só focaliza um dos lados. "A PEC 65 não captou esta complexidade. Às vezes se quer trabalhar para modificar só um fato achando que se faz um bem. Quando a modificação interage com o contexto, é muito pior. É preciso ter cuidado", ponderou.
Carneiro acredita que a iniciativa, por destacar o EIA e o Rima, vai dar muita força à análise técnica e de risco. "O processo fica na dependência do técnico e a análise é muito subjetiva. Isso vai burocratizar, vão aumentar as exigências com o EIA/Rima" e diminuir o espaço para a negociação e o entendimento.
Para a coordenadora da Rede das Águas da Fundação SOS Mata Atlântica, Malu Ribeiro, a PEC 65 é um desmonte do licenciamento ambiental brasileiro, a proposta que mais fragiliza o instrumento entre os projetos que tramitam no Congresso avaliados pela fundação.
"A proposta é muito genérica. Muitos temas são tratados de forma simplista. Tira prerrogativas do Ministério Público e de órgãos de fiscalização e controle. Isso não existe em lugar nenhum do mundo", criticou a ambientalista. Malu reconhece que é necessário rever e modernizar o licenciamento ambiental. Para ela, a tramitação conjunta com a PEC 153 poderá aperfeiçoar o instrumento.
Vanessa: a realidade do país mudou muito. Não se pode ignorar novas ameaças nem deixar de adotar soluções inovadoras
A senadora Vanessa Grazziotin (PCdoB-AM), que integra a Frente Parlamentar Ambientalista, não acredita que a aprovação da emenda à Constituição vá diminuir os problemas enfrentados hoje, mas abre a possibilidade de debate. "O licenciamento não pode ser um instrumento congelado no tempo, pois os desafios são muito diferentes de 35 anos atrás. Corremos o risco de não vislumbrarmos novas ameaças e ao mesmo tempo impedir soluções novas", argumenta.
Vanessa acrescenta que as exigências ambientais são necessárias e importantes, mas não podem estar dissociadas do processo de desenvolvimento: "Precisamos avançar na nossa infraestrutura, apostando em soluções e tecnologias que causem mínimo impacto e atendam às necessidades da economia e do povo".
O Ministério Público Federal divulgou em maio uma extensa nota técnica em que refuta a PEC 65, apontando violações a cláusulas pétreas da Constituição e a compromissos internacionais assumidos pelo Brasil. Para os procuradores, a proposta reforça o descaso com a população diretamente atingida por obras e atividades complexas e de grave impacto, que não podem prescindir do licenciamento. Além disso, o texto original retira do Poder Judiciário e do próprio órgão licenciador a capacidade de controlarem o cumprimento das condicionantes estabelecidas no licenciamento. "A simples apresentação desse estudo [EIA] não tem o condão de autorizar desde logo a execução de uma obra ou atividade, pela total inadequação desse instrumento para esse fim, que necessariamente deverá ser analisado pelos órgãos de controle ambiental", ressaltam os membros do MPF.
Eles chamam a atenção para a qualidade ruim dos estudos de impacto, sempre a exigir atenção redobrada, e a imprescindível discussão do empreendimento com a população interessada. "O EIA deve ser complementado e corrigido quando se mostrar necessário e, quando preciso, submetido inclusive ao controle do Ministério Público e do Poder Judiciário", defende o MPF.
A Associação Brasileira de Entidades Estaduais do Meio Ambiente (Abema) afirma em mensagem ao Senado que a dispensa das licenças prévias e de instalação, "além de riscos ao meio ambiente e às comunidades em área de influência, provocará insegurança jurídica e judicialização ainda maior". Os dirigentes estaduais reiteram a necessidade de reformulação do licenciamento sem enfraquecer o instrumento e defendem a continuidade do processo de revisão da resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) que estabelece critérios para o licenciamento. O grupo encarregado desse trabalho, no entanto, foi abandonado em abril pelos representantes dos ambientalistas, contrariados com o ritmo "açodado" dos debates. A proposta da Abema, queixam-se, estabelece prazos muito curtos para análises de impacto ambiental e cria exceções que dispensam estudos em obras com grandes possibilidades de degradação.
Jucá (E) quer licenciamento integrado, célere, eficaz e que não seja "vilão do desenvolvimento". Para Otto Alencar (C, ao lado de Blairo Maggi), "o país não pode dar certo com tanta burocracia"