Medida Provisória 1.113/2022: Repercussões na Previdência Social GEN Jurídico
No dia 20 de abril de 2022, foi publicada a Medida Provisória 1.113, que altera dispositivos da Lei de Benefícios da Previdência Social (Lei nº 8.213/91) e a Lei nº 13.846/2019, "para dispor sobre o fluxo de análise de benefícios previdenciários e assistenciais sob avaliação do Instituto Nacional do Seguro Social, da Perícia Médica Federal e do Conselho de Recursos da Previdência Social."
Nesta primeira postagem sobre a MP, vamos abordar a alteração promovida no art. 60 da Lei de Benefícios (LB).
Medida Provisória 1.113/2022: alteração promovida no art. 60 da LB
O art. 60 da LB versa sobre o benefício de auxílio por incapacidade temporária (antigo auxílio-doença), tanto em sua modalidade acidentária (espécie 91) como na hipótese não-acidentária (espécie 31).
Em que pese a alteração que inclui um parágrafo ao final do artigo, o caput mantém, equivocadamente, a nomenclatura anterior (auxílio-doença), o que certamente causará dúvidas àqueles que não estão acostumados com a "colcha de retalhos" existente em matéria de normas sobre Direito Previdenciário. O Decreto 10.410/2020 já alterou o Regulamento da Previdência Social (RPS) e nele fez constar a nomenclatura trazida pela Emenda Constitucional nº 103/2019.
A alteração que diz respeito ao aludido benefício foi o acréscimo de um § 14, com a seguinte redação: "Ato do Ministro de Estado do Trabalho e Previdência poderá estabelecer as condições de dispensa da emissão de parecer conclusivo da perícia médica federal quanto à incapacidade laboral, hipótese na qual a concessão do benefício de que trata este artigo será feita por meio de análise documental, incluídos atestados ou laudos médicos, realizada pelo INSS."
Evidentemente, a regra tenta reduzir a quantidade de pessoas à espera de concessão de benefícios por incapacidade por demora na realização de perícias, o que consta expressamente da Exposição de Motivos da MP.
Dados do Ministério do Trabalho e Previdência dão conta de que há cerca de 1 milhão de segurados nesta situação no mês de maio de 2022. A greve de aproximadamente dois meses dos peritos levou a uma fila de 1.094.210 pessoas que aguardam por atendimento no INSS. Deste total, 65,2% são usuários que esperam por uma perícia inicial, a primeira análise de quesitos para a liberação de benefícios, conforme noticiou, entre outros, a CNN Brasil (acesso em 24 mai. 2022).
Uma saída para o gargalo das perícias médicas
Não é a primeira vez que se busca uma saída para o gargalo das perícias médicas. A Lei n. 13.135/2015 inovou na matéria, acrescentando o § 5º do art. 60 da Lei n. 8.213/1991, o qual passou a estabelecer que nos casos de impossibilidade de realização de perícia médica pelo órgão ou setor próprio competente (do INSS), assim como de efetiva incapacidade física ou técnica de implementação das atividades e de atendimento adequado à clientela da previdência social, o INSS poderia, sem ônus para os segurados, celebrar, nos termos do regulamento, convênios, termos de execução descentralizada, termos de fomento ou de colaboração, contratos não onerosos ou acordos de cooperação técnica para realização de perícia médica, por delegação ou simples cooperação técnica, sob sua coordenação e supervisão, "com órgãos e entidades públicos ou que integrem o Sistema Único de Saúde (SUS)".
Com a finalidade de regulamentar o § 5º do art. 60 da LB e de resolver problemas de concessão de benefícios por incapacidade em que há evidente situação de afastamento do trabalho motivado por
acidentes ou enfermidades, o Decreto nº 8.691, de 14.3.2016, modificou o RPS, alterando o § 2º e incluindo o § 6º no art. 75, acrescentando os arts. 74-A, 75-B e alterando a redação do art. 78.
O art. 75-A do Regulamento passava a dispor que "o reconhecimento da incapacidade para concessão ou prorrogação do auxílio-doença decorre da realização de avaliação pericial ou da recepção da documentação médica do segurado, hipótese em que o benefício será concedido com base no período de recuperação indicado pelo médico assistente".
Quanto às hipóteses em que era permitida tal exceção, o § 1º do art. 75-A previu que o reconhecimento da incapacidade pela recepção da documentação médica do segurado poderia ser admitido, conforme disposto em ato do INSS: nos pedidos de prorrogação do benefício do segurado empregado; ou nas hipóteses de concessão inicial do benefício quando o segurado, independentemente de ser obrigatório ou facultativo, estivesse internado em unidade de saúde.
No entanto, tais disposições foram revogadas. O § 5º do art. 60 da LB, pela Lei nº 13.846/2019; e os dispositivos do RPS, pelo Decreto nº 10.410/2020.
Durante o período mais crítico da pandemia Covid-19, em que houve o fechamento das Agências do INSS, também houve previsão de concessão de benefícios sem a realização da perícia médica "presencial". A Lei n. 13.982, de 2.4.2020, em seu art. 4º, autorizou a antecipar o valor de um salário mínimo mensal para os requerentes do benefício durante o período de 3 (três) meses, a contar da publicação da Lei, ou até a realização de perícia pela Perícia Médica Federal, o que ocorresse primeiro. A antecipação foi condicionada: ao cumprimento da carência exigida para a concessão do benefício; e à apresentação de atestado médico, cujos requisitos e forma de análise foram estabelecidos em ato administrativo (parágrafo único do art. 4º da Lei n. 13.982/2020).
Foi então editada a Portaria Conjunta SEPRT/INSS n. 9.381, de 7.4.2020, que vigorou durante o período de calamidade pública. A Portaria regulou, inicialmente, o procedimento para a antecipação para segurados que solicitassem o auxílio por incapacidade temporária. Pela referida Portaria foi possível, durante o período de fechamento das APS, enviar o atestado médico diretamente pelo Meu INSS (pelo site ou aplicativo para celulares) para ser avaliado pela perícia médica.
Agora, a Medida Provisória 1.113 abre espaço para que novo ato administrativo (do atual Ministro da pasta) possa novamente autorizar o procedimento de análise documental de incapacidade, conforme os parâmetros que forem fixados. É de se esperar que o ato preveja a utilização do aplicativo Meu INSS para impulsionar tais requerimentos, como aconteceu na fase crítica da pandemia.
A situação em questão envolve a denominada "perícia indireta". Segundo Parecer do CREMESP nº 150138, de 27 de março de 2012, citado no próprio Manual de Perícias Médicas do INSS (2018), a modalidade de perícia médica indireta é aquela:
(…) realizada nos casos em que a vítima dos alegados danos ou doença, falece, situação esta devidamente comprovada, no curso da demanda ou solicitação administrativa ou já era falecida quando da propositura da ação ou requerimento de benefícios, ajuizada ou solicitada por seus familiares. Em situações como essa, em que o exame clínico e eventuais exames complementares, por razões óbvias, se mostram impossível, a prova pericial médica há de ser realizada com base exclusivamente nos documentos médicos do falecido acostados ao processo, bem como nas informações relativas ao seu histórico familiar e ocupacional; daí a denominação de perícia médica indireta. Recomenda-se a presença de herdeiro ou dependente habilitado da parte autora ou segurado, à luz da documentação médica pertinente e disponível.
No mesmo sentido, dispõe a Nota Técnica Expediente CFM nº 25/2013:
Ocorre que essa modalidade de perícia, realizada com base exclusivamente nos documentos médicos e nas informações acostadas no processo, não raras vezes é
indeferida, sob o equivocado entendimento de não se mostrar viável diante do falecido, cerceando o direito das partes a ver produzida essa importante prova.
Novamente a concordar com o texto do Manual de Perícias do próprio INSS, "o fato é que a perícia médica indireta, a exemplo da perícia médica direta, mostra-se perfeitamente factível de realização, constituindo importante elemento de prova à elucidação dos pontos controvertidos com a consequente formação de convicção do solicitante".
Não se trata, sequer, de novidade, no campo da perícia previdenciária, pois para fins de análise ao direito de benefício por incapacidade já requerido por segurado que em seguida vem a falecer, com o objetivo de caracterizar a existência ou não de incapacidade laborativa temporária ou permanente do segurado anterior ao óbito, a análise já era realizada "por meio da avaliação de documentos comprobatórios (resumo de internação, laudos médicos, atestados e/ou exames complementares), com pronunciamento do Perito Médico sobre a fixação da DID e DII, nexos técnicos previdenciários, além da isenção de carência." (Manual de Perícias do INSS, 2018, p. 59).
A medida nos parece bastante acertada, por exemplo, nas hipóteses antes identificadas no RPS:
a primeira delas, em caso de benefícios de segurados empregados, pois é o próprio médico da empresa ou conveniado a esta que atesta a incapacidade, presumindo-se que o empregador não tem interesse em manter fora de seu quadro de pessoal alguém, a não ser que esteja efetivamente incapacitado; e
nos casos de internação de segurados (de qualquer categoria) comprovada em estabelecimento hospitalar, em que a presunção de incapacidade durante o período da internação é raciocínio que se impõe – oportuno dizer que, neste último caso, a regra poderia ser aplicada a períodos de incapacidade anteriores à edição do novo texto, pois se trata de mera questão de interpretação a respeito de como se deve dar o reconhecimento do estado de incapacidade.
No entanto, causa preocupação a questão da fixação do nexo de causalidade/concausalidade, ou mesmo o nexo epidemiológico, em situações nas quais não seja realizado o exame clínico, quando analisada apenas a documentação, a exemplo do que ocorreu durante a pandemia em sua fase crítica. É que, caso não tenha havido a expedição de Comunicação de Acidente do Trabalho (CAT), e sem maiores informações sobre as causas da incapacidade, a tendência é a concessão do benefício não-acidentário, com evidentes prejuízos e futuras dificuldades para o segurado (e seus dependentes, em caso de eventual óbito daquele) para reverter a espécie para o benefício acidentário.
E também gera controvérsia a ausência do exame clínico, em caso de negativa do INSS ao requerimento sob o argumento de ausência de incapacidade, caso aconteça. Afinal, é direito do segurado ter seu benefício analisado com celeridade, mas sempre respeitando as normas éticas da Medicina, entre as quais desponta a prioridade do exame clínico para avaliação da incapacidade laborativa. Disso, todavia, iremos falar na próxima postagem a respeito da Medida Provisória.
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