As contribuições de intervenção no domínio econômico e a distorção do federalismo brasileiro (Tributário) - Artigo jurídico - DireitoNet
Direito Tributário | 16/set/2008
A forma como o Estado dispõe os centros de competência política existentes permite estabelecer se haverá ou não a permissão para que determinados entes possam manifestar poder político e verificar em que medida essa outorga foi conferida. Conforme leciona José Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional, 2008), para a existência de Estado federal é preciso que sejam outorgados aos integrantes da Federação governos próprios e que se tenha repartição de receitas, dentro do conceito de federalismo associativo. Assim, para Luciano Amaro (Direito Tributário, 2008), a Constituição optou "por um sistema misto de partilha de competência e de partilha do produto da arrecadação".
Nesse sentido, o federalismo, de acordo com esclarecimento de Gilmar Mendes (Curso de Direito Constitucional, 2008), permite que haja descentralização do poder, possibilitando o exercício da autonomia dos integrantes da Federação, objetivando a unidade à ordem jurídica. No modelo brasileiro, de natureza centrífuga (Contribuições no domínio econômico e a federação, 2002), os entes federados não detém soberania, mas sim autonomia.
A Constituição da República de 1988 alterou significativamente o plano de divisão de competência tributária antes vigente, seja alterando a competência para determinados tributos, seja reformulando a política de compartilhamento das receitas decorrentes da arrecadação, procurando dotar os entes federados de recursos suficientes para concretizar as autonomias asseguradas no texto constitucional, objetivando precipuamente o atingimento do interesse social.
Nesse sentido, a avaliação de Aliomar Baleeiro (A Constituição de 1946, 2001) a respeito da divisão do produto da arrecadação tributária, pouco antes da promulgação da Constituição de 1946, revela a distorção que havia naquele momento:
"No correr do tempo, a república sacrificou muito os Municípios, não só lhes restringindo a autonomia, cada vez mais ameaçada pelos Estados, senão também os desfavorecendo na discriminação das rendas públicas.
Pouco a pouco, a fatia do leão coube ao Tesouro Federal, que arrecadava mais de 63% dos tributos pagos a todos os brasileiros, ao passo que os Municípios, em 1945, não chegavam a receber 7%, cabendo a diferença aos Estados (mais ou menos 30%)."
O estudo permanece atual e até mesmo mais grave do que na Era Vargas. Sérgio Fernandes Martins (Tributos Municipais na federação brasileira, 2006), referindo-se a informações mais atuais, informa que:
"De acordo com os dados publicados na Folha de São Paulo online de 31.2.2004, a arrecadação tributária das três esferas de governo totalizou R$ 546,97 (bilhões). Desse total, 384,85 bilhões corresponderam aos tributos federais 70,36% do total, R$ 139,13 bilhões aos estaduais (25,44%) e R$ 22,99 bilhões aos municipais (4,20%)."
Observa-se que o percentual de distribuição pouco mudou nesses últimos cinqüenta anos. O ente central da federação ainda detém parcela do produto da renda tributária muito superior aos Estados e aos Municípios, extraindo-se a verdade pela qual, a despeito da intenção do legislador constituinte, o ideal de equilíbrio não foi atingido, sequer tangenciado. Nesse particular, é preciso esclarecer que não se revela imprescindível que todas as parcelas dos entes federados na partilha tributária sejam iguais, mas sim que possam, materialmente, atender aos interesses da sociedade, no âmbito das suas respectivas competências.
Adotando-se o modelo original constitucional de 1988, observa-se que, à época da sua promulgação, no que toca aos impostos, o plano de divisão estava desenhado de modo que à União cabia o Imposto sobre a propriedade Industrial (IPI), o Imposto de Renda (IR), o Imposto sobre as Importações (II), Imposto sobre as Exportações (IE), o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) e o Imposto Sobre Grandes Fortunas (IGF) [1].
Esse modo de repartição de receita foi precisamente explicado por Aliomar Baleeiro (A Constituição de 1967, 2001), ao se debruçar sobre a Constituição de 1946, que também previa um sistema de repasses de receitas tributárias:
"Pensou-se em criar um sistema tributário que fizesse uma transfusão de sangue das zonas ricas para as zonas pobres, a fim de se manter o que parecia o mais precioso dos bens da História do Brasil – a sua unidade nacional.
No sistema de 1946 pretendia-se criar um sistema de vasos comunicantes e que, elevando-se o nível de riqueza nos Estados industrializados e mais ricos e capitalizados, ela, automaticamente, viesse também a encher os Estados e as zonas interiores."
No que toca à competência para instituição de contribuições, a Constituição foi generosa com a União Federal. Isso porque, atribuiu-lhe, originalmente, a competência exclusiva [2] para a instituição de contribuições de intervenção no domínio econômico (art. 149 da CF) e não previu qualquer forma de repartição da receita auferida com a correspondente arrecadação com os outros integrantes da Federação.
As Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico - CIDES
Atualmente, a única exceção à regra da não-repartição de receitas decorrentes das CIDES diz respeito à contribuição de intervenção relativa aos combustíveis (CIDE-Combustível), incluída no artigo 177, §4º, da Constituição pela Emenda Constitucional nº 33/2001.
Também como reflexo da centralização econômica, e em decorrência da pressão municipal, foi conferida aos Municípios e ao Distrito Federal competência para a instituição de contribuição "para o custeio do serviço de iluminação pública", de acordo com o artigo 149-A da Constituição, com a redação ofertada pela Emenda Constitucional nº 39/2002.
Além da exclusividade, há desvio da finalidade de sua instituição [4]. Essa deformação das CIDES pode ser facilmente percebida com relação à contribuição no domínio econômico incidente sobre os combustíveis. Inicialmente concebida para se reverter à caótica situação das estradas brasileiras e proporcionar subsídio aos combustíveis (art. 1º da Lei nº 10.336/2001), passou a ser estudada para aliviar problemas não relacionados ao objeto da intervenção, tendo sido prevista na Lei nº 10.640/2003 [5] como reserva de contingência, relativamente a parcela de sua arrecadação (art. 4º, inciso I, alíneas a, b e c). Em outras palavras, procurou-se aproveitar a significativa arrecadação para ser aplicada em áreas que não guardam relação com a razão da instituição do tributo.
A manobra, contudo, foi percebida e conseqüentemente rechaçada pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da ADI 2925-8/DF (relatora original Ministra Ellen Gracie, relator para o acórdão Ministro Marco Aurélio), que, julgando procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade aforada pela Confederação Nacional do Transporte, afastou o ardil, conferindo ao dispositivo questionado interpretação conforme à Constituição. Obedeceu-se, no caso, à destinação prevista no artigo 177, §4º, inciso II, da Constituição da República, que disciplina a matéria, como preleciona a doutrina de Marco Aurélio Greco (Contribuição de intervenção no domínio econômico, 2002).
Por sua vez, outras contribuições de intervenção no domínio econômico, além de não serem partilhados com os Estados ou Municípios, tais como a CODECINE e FUST e FNDCT padecem de vícios de ilegitimidade (FERRAZ, 2002), formalidade (SOUZA, 2002) e finalidade (RODRIGUES, 2002), desvirtuando o instituto.
O efeito dessa instituição é que a União Federal detém parcela significativa dos recursos tributários, moldando o poderio econômico em poder político e transformando o repasse de verbas para a realização de obras sociais em dividendos político-eleitorais. Com as sucessivas alterações legislativas mudou-se a partilha de receita tributária, modificando-se o perfil de arrecadação, em prejuízo dos Estados e Municípios.
Essa manobra, a um só tempo, revela o descaso do legislador ao modelo federalista adotado no Brasil e representa uma forma oblíqua de violar a cláusula pétrea prevista no inciso I do §4º do artigo 60 da Constituição Federal, centralizando, perigosamente, o poder financeiro e, conseqüentemente, político no ente central, cerceando a autonomia dos demais entes federativos.
Nesse sentido, revelam-se conclusivas as palavras de Hamilton Dias de Souza e Tércio Sampaio Ferraz Júnior (Contribuições no domínio econômico e a federação, 2002):
Resumindo: se a Constituição não discriminar o poder tributário de Estados e Municípios, ou ainda o direito que os Estados e Municípios têm de participar no produto da arrecadação dos impostos de competência da União Federal e houver concentração de todos os poderes nas mãos da União, parece indubitável que a forma federativa estará sendo abolida. Portanto, radicalizando, se não existe mais partilha do produto da arrecadação nem partilha da competência impositiva e quem pode criar tributos no Brasil é só a União, não há dúvida que haverá abolição da Federação
Transparece igualmente relevante a lição de Gilmar Mendes (Curso de Direito Constitucional, 2008), posta no sentido de que a União não pode, de acordo com sua vontade, subtrair das unidades federadas, o esquema de competência traçado na Constituição Federal, reduzindo-lhes a autonomia, até mesmo porque, como lembram Hamilton Dias de Souza e Tércio Sampaio Ferraz Júnior Contribuições no domínio econômico e a federação, 2002), "ninguém tem autonomia com o chapéu na mão".
Além de resultar em enfraquecimento da autonomia dos entes federados, esse processo gera graves reflexos sociais, porquanto as necessidades sociais são colocadas em plano secundário na esfera do interesse público. Assim, de forma de silenciosa, a modificação do equilíbrio federativo vem sendo feita, normalmente, mediante a concentração de receitas no ente federado central, União Federal, pela instituição de tributos não-partilháveis, tornando mais assimétrica (Curso de Direito Constitucional, 2007) a regra do federalismo cooperativo originalmente programado na Constituição de 1988.
BALEEIRO, Aliomar. A Constituição de 1946. In Constituições Brasileiras. Vol. V. 2ª Ed. Brasília: Senado Federal, 2001.
BALEEIRO, Aliomar. A Constituição de 1967. In Constituições Brasileiras, Vol. VI. 2ª Ed. Brasília: Senado Federal, 2001.
FERRAZ Júnior, Tércio Sampaio e SOUZA, Hamilton Dias de. Contribuições no domínio econômico e a federação. In. Contribuições de intervenção no domínio econômico. Coord. Ives Gandra da Silva Martins. Pesquisas tributárias. Nova série 8. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
MARTINS, Sérgio Fernandes. Tributos Municipais na federação brasileira. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2006. P. 42.
RODRIGUES, Marilene Talarico Martins. Contribuições de intervenção no domínio econômico. In Contribuições de intervenção no domínio econômico. Coord. Ives Gandra da Silva Martins. Pesquisas tributárias. Nova série 8. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. Pag. 165.
SOUZA, Fátima Fernandes R. de e PAVAN, Cláudia Fonseca Morato. Contribuições de intervenção no domínio econômico. In Contribuições de intervenção no domínio econômico. Coord. Ives Gandra da Silva Martins. Pesquisas tributárias. Nova série 8. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. Pag. 129.
[1] Apesar de ainda não ter sido instituído, há projeto de lei complementar em tramitação na Câmara dos Deputados (Projeto nº 277/2008) regulamentando o inciso VII do artigo 153 da Constituição Federal.
[2] A exceção somente se efetivou em 2002, com a Emenda Constitucional nº 39, que conferiu aos Municípios a competência para instituição de contribuição para custeio de iluminação pública, superando a inconstitucionalidade do estabelecimento da "taxa de iluminação pública" reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal.
[3] Alguns autores esclarecem, com razão, que a instituição da CIDE é temporária, vigorando até que não subsista a razão da intervenção. Nesse sentido, tem-se lição de Yoshiaki Ichihara Contribuição de intervenção no domínio econômico – algumas restrições na sua instituição. In Revista Dialética de Direito Tributário. Num.. 92. Maio/2003. Pag. 88.