A responsabilidade dos servidores públicos numa análise das teorias publicistas da responsabilidade civil do estado - Âmbito Jurídico - Educação jurídica gratuita e de qualidade
A responsabilidade dos servidores públicos numa análise das teorias publicistas da responsabilidade civil do estado
Resumo: Aborda-se, em presente trabalho, a responsabilidade dos servidores públicos frente às infrações por eles cometidas, no exercício da função pública. Busca-se levantar as características da responsabilização, tanto na esfera administrativa, na penal, quanto na esfera civil, abordando-as como instâncias independentes e trazendo a possibilidade de comunicabilidade entre elas. Aponta-se as considerações que devem ser feitas ao tratar da Responsabilização Civil do Estado, tema de extrema relevância, que será abordado dentro das teorias publicistas da responsabilidade. Constrói-se uma idéia de responsabilidade pautada na teoria publicista vigorante no Brasil. Analisa-se sobre a responsabilidade civil do Estado, relacionando-a com a responsabilidade dos servidores públicos.
Palavra-chave: Responsabilidades dos servidores públicos. Teorias publicistas. Responsabilidade civil do Estado
Sumário: Introdução; 2 Responsabilidade dos servidores públicos; 3 Teorias publicistas de responsabilidade do Estado; 4 A responsabilidade dos servidores público frente à responsabilidade civil do estado; Considerações finais; Referências.
A sociedade hodierna vive em uma era em que toda atitude tomada gera uma reação, o que importa em conseqüências que às vezes são indesejadas, porém devem ser arcadas. Nesse cenário, luta-se pela impunidade e respeito aos princípios fundamentais básicos garantidos na Carta Magna e a violação a esses direitos e garantias devem ser reparados.
A reparação justa é obtida através da responsabilização do agente causador do dano, que atuando por dolo ou culpa será responsabilizado ou até mesmo sem dolo ou culpa, em virtude da função que exerce dentro do Estado Democrático de Direito, como a responsabilidade da Administração Pública.
Administrar algo consiste em prestar serviço, gerir, dirigir com o objetivo de obter um resultado. A Administração Pública, por essa ótica, deve ser vista como um conjunto de entidades e órgãos incumbidos de realizar a atividade administrativa, visando à satisfação das necessidades coletivas.
Nesse condão, a Administração Publica, em sentido amplo, compreende os órgãos de governo, que exercem a função política, bem como os órgãos, pessoas jurídicas e agentes, que exercem funções puramente administrativas, estando assim, incumbidos de atender concretamente as necessidades coletivas, através da prestação de serviços públicos.
Nesse contexto, serviço público é toda atividade que a Administração Pública executa, direta ou indiretamente, com a finalidade de satisfazer às necessidades da coletividade, sob regime jurídico público.
Uma peça de grande importância na realização dessas atividades é o servidor público, aquele que presta serviço com vínculo empregatício, à Administração Pública direta, autarquias e fundações públicas.
Desta forma, os servidores públicos, em virtude das atribuições que lhes são dadas para que executem as atividades estatais, tornam-se titulares de direito e deveres concernentes às suas funções, e passíveis, portanto, de responsabilização decorrente do cometimento de possíveis infrações.
Destarte, necessário se faz a análise acerca das responsabilidades dos servidores públicos, suas características e analogias, bem como a relação existente com a responsabilidade civil do Estado, de acordo com as teorias publicistas desenvolvidas através dos princípios do direito público.
A Constituição de 1988 aplica a expressão "Servidores Públicos" para designar as pessoas que prestam serviços, com vínculo empregatício, à Administração Pública direta, autarquias e fundações públicas.
Nesta linha, Maria Sylvia Di Pietro, define servidores públicos, em sentido amplo, como as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e ás entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos. (DI PIETRO, 2006, p.498-501)
Em sentido estrito, servidor público é a expressão utilizada para identificar aqueles agentes que mantém relação funcional com o Estado em regime estatutário. São titulares de cargos públicos, efetivos ou em comissão, sempre sujeitos a regime jurídico de Direito Público. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 125)
Seguindo essa lógica, os servidores públicos, no exercício de suas funções ou a pretexto de exercê-las, poderão cometer infrações de ordem administrativa, civil ou criminal. E por essas infrações deverão ser responsabilizados pela Administração e perante a Justiça Comum. (MEIRELLES, 2006, p. 466)
A responsabilidade administrativa corresponde ao encargo que resulta da violação de normas internas da Administração pelo servidor público, que é sujeito aos estatutos, decretos, disposições complementares ou provimentos regulamentares das funções públicas. (MEIRELLES, 2006, p. 467)
Tal falta funcional gera um ilícito administrativo, originado a partir de uma ação ou omissão, culpa ou dolo e dano causado por servidores públicos à Administração. Sendo assim, cumpre a própria Administração o dever de instaurar o procedimento adequado a esse fim, assegurando ao servidor o contraditório e a ampla defesa. (DI PIETRO, 2006, p. 589)
Entretanto, a Administração não pode aplicar punições arbitrarias, devendo sempre demonstrar conformidade com os dispositivos a que se baseiam. Desta forma, a aplicação das penalidades devem sempre ser motivadas, cabendo à autoridade administrativa o dever de justificar a aplicação da punição imposta, de acordo com o ato ilícito, e assinalando os dispositivos legais ou regulamentos violados.
Cumpre destacar que, as penalidades administrativas independem de processo na esfera civil ou penal que possa vir a sujeitar o servidor em decorrência do mesmo ato ilícito. Assim, a Administração não será obrigada a esperar o término dos demais processos para impor a punição correspondente. No entanto, será afastada a punibilidade na esfera administrativa, no caso de absolvição do servidor na esfera penal, diante da comprovação da inexistência do fato ou se existirem circunstância que exclua o crime ou isente o réu de pena.
A responsabilização civil trata-se de uma obrigação imposta ao servidor público de reparar possíveis danos caudados à Administração, por culpa ou dolo, no desenvolver de suas funções. Destarte, inexorável se faz anotar que tal responsabilidade civil corresponde ao ato cometido pelo servidor que acarretou dano patrimonial à Administração.
Essa ordem patrimonial decorre do art. 186 do Código Civil, que dispõem que, "aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito". Deste modo, a Administração não pode isentar a responsabilização civil de seus servidores, uma vez que não possui o poder de dispor sobre o patrimônio público.
Portanto, sem a ocorrência de dano patrimonial não há embasamento para responsabilização civil, que tende, exclusivamente, à reparação material ou pecuniária, da Administração. (MEIRELLES, 2006, p. 470)
Nesta linha, complementa Hely Lopes Meirelles:
"A comprovação do dano e da culpa do servidor é comumente feita através do processo administrativo, findo o qual a autoridade competente lhe impõe a obrigação de repará-lo, através de indenização em dinheiro, indicando a forma de pagamento. Os estatutos costumam exigir a reposição de uma só vez quando o prejuízo decorrer de alcance, desfalque, remissão ou omissão de recolhimento ou entrada no prazo devido". (MEIRELLES, 2006, p. 470)
Contudo, quando um terceiro, sendo ele usuário ou possível usuário do serviço público, for lesionado por ato do servidor público, deve-se aplicar o que dispõe o art. 37, § 6°, da Constituição Federal, ou seja, o Estado deve responder objetivamente e independente de culpa ou dolo. Prevê o dispositivo in verbis:
§6º. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa". (grifo nosso)
Diferentemente da responsabilidade do Estado, tem-se a do servidor, que é responsabilidade subjetiva, assim só responderá pelos danos que causar, se cometê-los por ação ou omissão, depois de comprovada pelo Estado que houve tal culpa ou intenção (dolo) do servidor, em ação de regresso. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 401)
De tal modo, primeiramente é movida uma ação contra o Estado, pela pessoa afetada pelo dano. Somente após sentença condenatória transitada em julgado, nesta ação, é que se abre oportunidade para o Estado propor ação de regresso contra seu servidor visando, assim, obter o ressarcimento que fora condenado a indenizar, desde que comprovada à culpa ou dolo do agente.
No mais, tal responsabilidade civil é independente das demais formas de responsabilização, sendo apurada da esfera do Direito Privado, e perante a Justiça Comum. A responsabilidade penal, por sua vez, sucede da prática de atos, ações ou omissões, definidos em lei como sendo crime ou contravenção. Nesta linha, a responsabilidade penal é trazida pelo art. 123 da Lei n.° 8.112/1990, segundo a qual, "a responsabilidade penal abrange os crime e contravenções imputadas ao servidor, nessa qualidade".
Para efeitos penais, são considerados servidores públicos, nos termos do art. 327 do Código Penal, quem exerce cargos, emprego ou função pública, mesmo que transitoriamente ou sem remuneração. Em complemento, dispõem o parágrafo único do art. 327 que, são equiparados a "funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública".
Nessa esteira, a responsabilidade criminal é resultado do cometimento de crimes funcionais comuns, nos quais podem incidir qualquer servidor público. Mas, também podem ser resultado de crimes de responsabilidade dos agentes políticos, ou seja, dos Chefes do Executivo federal, estadual e municipal, por exemplo. (MEIRELLES, 2006, p. 471-472)
Esses crimes, funcionais e de responsabilidade, são delitos de ação pública, que pressupõem a instauração de um processo por meio de comunicação de qualquer pessoa à autoridade competente ou através de denúncia pelo Ministério Público.
As três esferas de responsabilidade são administrativa, civil e penal. Elas são independentes e podem ser apuradas conjunta e separadamente. No que tange ao meio de punição dos servidores públicos pelo ilícito penal cometido, elucida Hely Lopes Meirelles:
"[…] a responsabilização e a punição dos servidores públicos fazem-se por meios internos e externos. Aqueles abrangem o processo administrativo disciplinar e os meios sumários, com a garantia do contraditório e da ampla defesa; estes compreendem os processos judiciais, civis e criminais. Os meios internos, desenvolvem-se e se exaurem no âmbito da própria Administração; os meios externos ficam a cargo exclusivo do Poder Judiciário". (MEIRELLES, 2006, p. 472)
Destarte, no tocante à comunicabilidade das instâncias, de acordo com o art. 125 da Lei n.° 8.112/1990, a regra é que as responsabilidades administrativas, civil e penal são cumulativas e, em princípio, independentes. Entretanto, há a possibilidade de ocorrer a exceção à regra de independência das responsabilidades quando a órbita penal estiver em inclusão, de acordo com o conteúdo da sentença penal.
Nesse passo, na hipótese de um mesmo fato estar tipificado em uma lei penal como crime ou contravenção, enquadrar-se em uma lei administrativa como infração disciplinar e, além disso, causar dano patrimonial ou moral a terceiro (responsabilidade civil), a condenação criminal do servidor por esse fato, uma vez transitado em julgado, interfere nas orbitas administrativa e cível, implicando o reconhecimento automático da responsabilidade do servidor, por esse fato, nessas duas esferas. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 402)
Do mesmo modo, segundo dispõe o art. 126 da Lei n.° 8.112/1990, a absolvição penal pela negativa da autoria ou pela inexistência do fato também interfere nas esferas administrativa e civil. Uma vez que, a jurisdição penal, sob a análise das provas (que nessa esfera é bem mais ampla) afirmar categoricamente que não foi o agente o autor do fato a ele imputado, ou o fato não ocorreu, não há como sustentar o contrário nas outras esferas. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 402)
Assim, mesmo que o servidor já tenha sido condenado nas outras esferas pelo mesmo fato a condenação será desfeita e, se demitido, será reintegrado. Mas, se a absolvição na esfera criminal for por mera insuficiência de provas, ou por ausência de tipicidade ou de culpabilidade penal, ou por qualquer outro motivo, não haverá interferência nas demais esferas de responsabilização. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 403)
2 TEORIAS PUBLICISTAS DE RESPONSABILIDADE DO ESTADO
A responsabilidade patrimonial do Estado, também conhecida pela doutrina responsabilidade extracontratual do Estado ou responsabilidade civil do Estado é a obrigação que lhe compete de reparar economicamente os atos lesivos causados à esfera de outrem, garantida juridicamente, e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, comissivos ou omissivos, legais ou ilegais, materiais ou jurídicos. (MELLO, 2006, p. 947)
A responsabilidade, como ocorre no Direito Privado, manifesta-se na obrigação de reparar os danos patrimoniais causados a terceiros, e se extingue com o cumprimento ou liquidação de correspondente indenização. (GASPARINI, 2008, p. 1026)
A evolução da obrigação do Estado se deu em fases distintas, indo da irresponsabilidade para responsabilidade com culpa, civil ou administrativa e depois, para a responsabilidade sem culpa, que se subdivide em risco administrativo e risco integral. (GASPARINI, 2008, p. 1027)
Na fase da irresponsabilidade civil do Estado, durante o Brasil – colônia, a Administração Pública não tinha obrigação de indenizar os prejuízos que seus agentes causassem aos administrados, pelo princípio do vetor do Estado absoluto, pelo qual o Estado não podia causar males ou danos a ninguém. Por conseguinte, não era admitido que ao Estado absolutista se atribuísse qualquer responsabilidade, sob o risco de afrontar a sua soberania. Em contrapartida, admitia-se a responsabilidade do agente público quando o ato lesivo lhe pudesse ser atribuído. (GASPARINI, 2008, p. 1028)
Em seguida, surgiu com forte influência do liberalismo, a fase da responsabilidade com culpa civil ou responsabilidade subjetiva, na qual o Estado se tornava responsável por indenizar o ofendido sempre que seus agentes, nessa qualidade, agissem com dolo ou culpa. Na chamada Teoria da Culpa Civil, a culpa ou dolo eram determinantes para responsabilização de do Estado. (GASPARINI, 2008, p. 1029)
Finalmente, chegou-se ao estágio das teorias publicistas da responsabilidade do Estado, aquelas desenvolvidas em meio aos princípios do direito público, em que vigora a Teoria da Responsabilidade sem Culpa ou da responsabilidade objetiva. Nesta fase, o dever de indenizar concentrava-se na culpa do serviço, quando não funcionava, não existia ou funcionava atrasado. (GASPARINI, 2008, p. 1030)
Essa teoria de responsabilidade objetiva é pautada na simples relação de causa e efeito entre o comportamento administrativo e o ato danoso, devendo-se considerar somente o ato, o dano e o nexo causal, abstendo-se da aferição de dolo ou culpa. (MELLO, 2006, p. 956)
Para Hely Lopes Meirelles (2006, p.649), aqui não se indaga mais de quem foi a culpa, nem sobre a culpa subjetiva do agente administrativo, mas perquire-se a falta objetiva do serviço, por culpa especial da Administração. Fica estabelecido o binômio falta do serviço/culpa da Administração, devendo ser provado somente à falta do serviço para se obter a indenização.
A também chamada Teoria da Culpa do Serviço ou Teoria da Culpa Administrativa desprende a responsabilidade do Estado da culpa subjetiva de seus agentes públicos, ao passo que não haverá mais averiguação de dolo ou culpa do agente para constatação dos requisitos de funcionalidade do serviço público, assim sendo, estabelece-se a culpa anônima ao serviço público. Nesse diapasão, caberia à vítima demonstrar somente o dano e a culpa do serviço público prestado, sem adentrar no mérito da culpa do agente. (KOTOVIEZY, 2007)
De acordo com essa teoria, a carência do serviço público decorre da deficiência no funcionamento, bem como da demora na prestação, o que já é suficiente para configurar a responsabilidade do Estado pelos danos ocasionados. (MELLO, 2006, p. 957)
Referente, ainda, à responsabilidade sem culpa ou objetiva surge a Teoria do Risco Administrativo, segundo a qual basta apenas o ato lesivo causado pela Administração, sem concurso do lesado. Portanto não se exige comprovação de falta do serviço e nem culpa do agente, basta comprovar que houve uma lesão, o fato do serviço e que fora causado pelo Estado, para que seja efetiva a responsabilização do mesmo. (MEIRELLES, 2006, p.649)
Existe, outrossim, a Teoria do Risco Integral, que diz respeito à obrigação que o Estado tem de indenizar todo e qualquer dano causado em que esteja envolvido, além de não admitir nenhuma causa de excludente de responsabilidade, o que vincula o Estado a indenizar a vítima mesmo que o dano resulte exclusivamente da culpa ou dolo da vítima ou de força maior, como no caso de danos nucleares. Não obstante, essa teoria apresenta falhas e aparenta ser injusta, motivos tais, que ensejam seu desuso. (KOTOVIEZY, 2007)
Por certo se tem que é bastante aplicada a Teoria do Risco Administrativo, na qual o Estado é responsabilizado, no entanto existentes casos de culpa exclusiva da vítima ou força maior, a responsabilidade do Estado é afastada. (GASPARINI, 2008, p. 1032) Tal teoria se baseia no risco que o exercício da atividade pública gera para os administrados e na possibilidade de causar danos aos membros da sociedade, assim toda a coletividade deve concorrer para a reparação do dano, através do erário, representado pela Fazenda Pública. (MEIRELLES, 2006, p.649)
Consoante a Teoria do Risco Administrativo, o Estado é responsável pelos danos causados, todavia presente um excludente, como a culpa exclusiva da vítima, caso fortuito e força maior, a responsabilidade será afastada de plano. Em se tratando de culpa concorrente o Estado responde de forma reduzida, sua responsabilidade será proporcional, conforme a participação de cada um dos envolvidos e, se não for possível apurar a quantificação da participação, divide ao meio.
As linhas acima tracejadas encontram guarida no julgado do Supremo Tribunal Federal, in verbis:
"RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO PODER PÚBLICO – ELEMENTOS ESTRUTURAIS – PRESSUPOSTOS LEGITIMADORES DA INCIDÊNCIA DO ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA – TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO – HOSPITAL PÚBLICO QUE INTEGRAVA, À ÉPOCA DO FATO GERADOR DO DEVER DE INDENIZAR, A ESTRUTURA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE.
Como se sabe, a teoria do risco administrativo, consagrada em sucessivos documentos constitucionais brasileiros, desde a Carta Política de 1946, revela-se fundamento de ordem doutrinária subjacente à norma de direito positivo que instituiu, em nosso sistema jurídico, a responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, por ação ou por omissão (CF, art. 37, § 6º).
Essa concepção teórica – que informa o princípio constitucional da responsabilidade civil objetiva do Poder Público, tanto no que se refere à ação quanto no que concerne à omissão do agente público – faz emergir, da mera ocorrência de lesão causada à vítima pelo Estado, o dever de indenizá-la pelo dano moral e/ou patrimonial sofrido, independentemente de caracterização de culpa dos agentes estatais, não importando que se trate de comportamento positivo (ação) ou que se cuide de conduta negativa (omissão) daqueles investidos da representação do Estado, consoante enfatiza o magistério da doutrina". (STF. Agravo Regimental. Segunda TURMA. REl. MIN. Celso de Mello. Julgado em 25/06/2013.)
Logo, assim reza o art. 37, § 6º da CF, acerca da responsabilidade da Administração Pública, literis:
Portanto, hodiernamente, o Estado responde subjetivamente pelos danos causados decorrentes de atos omissivos, através da Teoria da Culpa do Serviço, porém há crescente entendimento do STF, STJ e doutrina em adotar a Teoria Objetiva. Responde objetivamente, pelos danos causados a terceiros advindos de atos lícitos ou ilícitos, pela Teoria do Risco Administrativo. Enquanto o servidor público, agente causador direto do dano, irá responder sempre de forma subjetiva, levando em consideração as elementares culpa ou dolo.
3. A RESPONSABILIDADE DOS SERVIDORES PÚBLICO FRENTE À RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A responsabilidade civil tem sua procedência no Direito Civil, e corresponde à obrigação de indenizar um dano patrimonial ou moral decorrente de um fato humano. A responsabilidade civil se desdobra também na seara administrativa, adotando uma modalidade de obrigação extracontratual e, segundo Marcelo Alexandrino, necessário se faz a presença dos seguintes elementos:
"[…] a) A atuação lesiva culposa ou dolosa do agente; a regra geral no direito privado é a existência de caracterização de culpa em sentido amplo na conduta; a culpa em sentido amplo abrange o dolo e a culpa em sentido estrito; b) a ocorrência de um dano patrimonial ou moral; e c) o nexo de causalidade entre o dano havido e a conduta do agente, o que significa ser necessário que o dano efetivamente haja decorrido da ação do agente (ou de sua omissão ilícita, se fosse o caso de o agente ter o dever de agir)." (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 751)
No direito brasileiro a questão da responsabilidade civil é norteada pelo princípio da causalidade adequada ou princípio do dano direto e imediato, pelo qual ninguém pode ser responsabilizado por aquilo a que não tiver dado causa. Desta forma, só é considerado caso de responsabilidade civil, quando há o nexo de causalidade direto e imediato, havendo uma ligação direta entre a conduta, comissiva ou omissiva, e o dano efetivo. (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 751)
Em relação ao Direito Público, tem-se que a responsabilidade civil da Administração Pública se manifesta na obrigação que tem o Estado de indenizar os danos patrimoniais e morais que os seus agentes, atuando em nome do Estado, causarem à esfera juridicamente tutelada pelos particulares.
Ao contrário do Direito Privado, em que a responsabilidade exige sempre que se tenha um ato ilícito, no Direito Administrativo a responsabilização pode ser em virtude de atos ou comportamento lícitos ou ilícitos, desde que causem danos a particulares.
Portanto, a responsabilidade civil do Estado, segundo Maria Sylvia Di Pietro (2006, p. 618) é justamente a obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais e jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos Desse modo, a responsabilidade civil do Estado é do tipo objetiva.
As últimas constituições acolheram o regime da Teoria do Risco Administrativo como forma de responsabilizar objetivamente o Estado, contudo exige-se uma ação do agente público no exercício de seu cargo ou função pública na entidade a que está vinculado. Assim, basta uma atuação estatal ou de quem lhe faça às vezes, a ocorrência de um prejuízo para que, objetivamente incida a obrigação de indenizar. (GASPARINI, 2008, p. 1043-1044)
Lida-se com a substituição da responsabilidade individual do servidor pela responsabilidade de forma genérica do Poder Público, acobertando o risco de sua ação ou omissão, que se resguarda na teoria da responsabilidade objetiva da Administração, ou seja, a responsabilidade sem culpa, pela simples ocorrência da falta anônima do serviço, em que o Estado assume os riscos dos serviços prestados. (MEIRELLES, 2006, p. 654)
Os agentes públicos, por sua vez, são abraçados pela responsabilidade subjetiva e serão responsabilizados pelos danos que causarem a terceiros-administrados mediante culpa ou dolo. Importa que o dano tenha sido causado por alguém que desfrute da posição jurídica que lhe resulte a qualidade de agente público atuando em relação com o serviço público desempenhado. (MELLO, 2006, p. 984)
Ademais, leciona a parte final do art. 37 da Carta Magna que ao Estado é assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Assim, o agente responsável pelo ato lesivo sujeita-se a ação penal e a ação civil regressiva e, havendo julgamento penal, poderá ocorrer quatro hipóteses, a citar: sua condenação criminal; absolvição pela negativa de autoria ou do fato; absolvição por ausência de culpabilidade penal; absolvição por insuficiência de provas ou por outros motivos. (MEIRELLES, 2006, p. 660)
Surge um impasse na doutrina quanto ao momento de cobrar a responsabilidade do servidor público, no sentido de o lesado ao reclamar pelo dano sofrido ajuizar a ação de reparação de dano contra o agente público, contra o Estado ou contra ambos, como responsáveis solidários. (MELLO, 2006, p. 988)
Nesse passo, a melhor doutrina ensina que a ação de indenização deve ser ajuizada contra o Estado, pois este tem responsabilidade objetiva, devendo a Administração, posteriormente proceder à responsabilização do servidor através da ação regressiva, com o fito de reaver o que desembolsou para pagar a indenização, cobrando essa dívida do servidor público que causou diretamente o dano, desde que tenha agido com dolo ou culpa ao exercer suas funções. (GASPARINI, 2008, p. 1039)
O Direito de Regresso para Gasparini se explica como "aquele que paga o prejuízo causado por alguém que por força de uma relação jurídica a isso estava coobrigado ou porque é tido como seu preposto, tem o direito de se voltar contra ele para haver o quanto pagou." (GASPARINI, 2008, p. 1039)
Os requisitos que devem se fazer presentes para ensejar a ação regressiva do Estado contra o servidor público são:
"[…] a) condenação da Administração Pública a indenizar, por ato lesivo de seu agente; b) o pagamento do valor da indenização; c) a conduta lesiva, dolosa ou culposa do agente causador do dano. Desse modo, se não houver o pagamento, não há como justificar-se o pedido de regresso, mesmo que haja sentença condenatória com transito em julgado e o agente tenha-se conduzido com dolo ou culpa". (GASPARINI, 2008, p. 1039)
O servidor público, embora agindo em nome da Administração Pública, responde pelos seus atos, se dolosos ou culposos, mediante ação regressiva, a qual tem suas peculiaridades como não ser atingida pela prescrição, além de transmitir-se aos herdeiros e sucessores do servidor culpado, bem como ser instaurada mesmo após seu afastamento, por cessação, disponibilidade, aposentadoria, exoneração ou demissão. (MEIRELLES, 2006, p. 659)
É cediço que o Estado tem o múnus público de oferecer serviços básicos que tornem a vida da sociedade mais digna. Esses serviços são prestados pelos servidores públicos ou por entes delegatários de funções, obedecendo ao regime público e com a obrigação de exercer com eficiência, moralidade, legalidade, impessoalidade e publicidade.
Porém, do dever de prestação de serviço surge a responsabilidade pelos atos que seus agentes realizem e se deles resultarem prejuízo, deverá a Administração arcar de forma objetiva, independentemente de dolo ou culpa, consoante a Teoria do Risco Administrativo.
A responsabilidade civil consiste no dever de indenizar os danos patrimoniais e morais que os seus agentes, atuando em nome da Administração Pública, causarem à esfera juridicamente tutelada pelos particulares. Os agentes, por sua vez, respondem de forma subjetiva.
Nesse contexto, visualiza-se o servidor público como a pessoa física que presta serviços ao Estado e ás entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos, será, portanto, possuidor de status jurídico de agente público, tendo em vista que exerce suas funções em nome da Administração Pública, não obstante responde por seus atos lesivos de forma subjetiva, aferindo-se dolo ou culpa da sua conduta.
É perceptível, desse modo, que o Estado e o agente não se dividem, inclusive são até considerados unidade. Essa afinidade orgânica entre eles não pode ser considerada uma relação externa, formada exteriormente ao Estado, mas sim uma relação interna derivada da intimidade da pessoa estatal.
Portanto, responde, de forma objetiva, o Estado pelos prejuízos causados a terceiros, responsabilizando os agentes causadores do dano, de forma subjetiva, por considerar a existência de dolo ou culpa, podendo reivindicar o valor desembolsado a título de indenização ao administrado lesado por meio de ação de regresso.
KOTOVIEZY, Dayane. Síntese da evolução histórica da responsabilidade extracontratual do Estado. Revista Vigilantibus. Jun 2007. Disponível em:<http://jusvi.com/artigos/25738>. Acesso em: 02 out 2013.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.