Conselho Económico e Social lamenta "aumento tão nocivo da carga fiscal"
Ao longo de muitos anos, Portugal foi acumulando desequilíbrios macroeconómicos e debilidades estruturais que, no contexto da crise internacional que se vive, conduziram ao avolumar do endividamento (público e privado) e a níveis elevados de endividamento externo - sublinha o Conselho Económico e Social (CES), na nota preambular à apreciação sobre o Orçamento do Estado para 2013.
A partir de 2009, a situação foi-se deteriorando progressivamente, levando ao agravamento das condições de financiamento da economia portuguesa, em termos de custos mais elevados e de crescentes dificuldades de acesso ao crédito, mas o CES realça que se várias das suas propostas constantes de anteriores pareceres tivessem sido consideradas em devido tempo, teriam decerto contribuído para evitar um tão elevado nível de agravamento a que chegaram as finanças públicas.
Por outro lado, explicita que a elaboração de um Orçamento do Estado constitui sempre uma tarefa delicada e difícil. No caso presente, as dificuldades são muito acrescidas, dado quer o clima de falta de confiança generalizada, quer o elevado nível de incerteza que está presente em muitas das variáveis fundamentais do Orçamento.
Neste contexto de incerteza, o relatório que acompanha a proposta de OE apresenta uma análise de riscos mais desenvolvida do que o habitual. Mais concretamente, é feita uma análise de sensibilidade a cenários menos favoráveis para as principais hipóteses externas e variáveis internas e é apresentada uma síntese dos principais riscos orçamentais provenientes dos diversos subsetores das administrações públicas, bem como a estratégia de gestão da dívida para fazer face à exposição aos riscos.
Apesar desta constatação, o CES regista como negativo o facto de estimativas terem sofrido alterações importantíssimas no curto prazo após a sua disponibilização: em seis meses, a estratégia de consolidação alterou-se no que respeita à contribuição relativa das medidas do lado da despesa e da receita, refletindo em certa medida a inclusão de um conjunto de medidas substitutivas das consideradas inaplicáveis a partir de 2013 pelo Tribunal Constitucional.
No conjunto de medidas de consolidação orçamental que constam no OE 2013, cerca de 20% incidem sobre a redução da despesa e 80% sobre o aumento da receita, mesmo quando o Governo já tinha reconhecido, aquando do OE 2012, que "o esforço do lado da receita atingiu já os limites do sustentável".
Mesmo tendo em conta que parte do agravamento fiscal procura compensar a reposição de um subsídio aos trabalhadores do sector público e de 1,1 subsídios no caso dos aposentados e reformados, a proposta de Orçamento do Estado para 2013 está longe do princípio, inicialmente estabelecido no Programa de Ajustamento, segundo o qual dois terços do esforço de consolidação orçamental deveriam assentar em medidas do lado da despesa. O CES sublinha que a consolidação orçamental ainda deve ter contributos resultantes da recuperação de receita, como consequência do combate à fraude e evasão fiscais, visto que a diminuição de despesas em algumas áreas já não é realizável apenas com base nos desperdícios, podendo comprometer as atuais funções do Estado.
De resto, no seu parecer sobre o Documento de Estratégia Orçamental (DEO) 2012-2016, já tinha deixado expressa apreensão quanto ao facto de, em termos de IRS, estarem previstas a redução de escalões, deduções e isenções, com impactos fortemente negativos para os contribuintes, chamando também a atenção para a necessidade de ter presente, nesta matéria, que Portugal tem tido um dos maiores aumentos da carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho no contexto dos países da OCDE, ultrapassando a média destes países.
O CES lamenta que o processo profundo e abrangente para identificar cortes substanciais na despesa, que, segundo o Governo, conduzirá, em 2014, a poupanças da ordem de 1,75% do PIB, não se tenha iniciado mais cedo, evitando-se deste modo, em 2013, um aumento da carga fiscal tão nocivo para os cidadãos e para as empresas. Considera ainda que tal processo deverá passar por uma profunda reforma do Estado e da administração pública, sem a qual será impossível reequilibrar de forma sustentável as finanças públicas. A melhoria do funcionamento dos serviços públicos é condição básica para o desenvolvimento económico e social.
Os sistemáticos cortes na despesa, sem qualquer visão estratégica de médio prazo, não permitem avaliar os objetivos finais em termos de receita e de despesa e as suas consequências no papel do Estado. O CES considera ainda que essa reforma deverá passar por privilegiar um efetivo diálogo social, nomeadamente quanto a uma gestão mais eficaz e eficiente da administração pública, que garanta um melhor nível de prestação de serviços à economia e aos cidadãos, valorizando nesse quadro uma maior responsabilização de todos os dirigentes.
Sendo que o nível de despesa pública em Portugal não é superior à média da zona euro (Eurostat: 49,4% do PIB em 2011 face a 49,5% da zona euro), as opções devem centrar-se na redução, com efeitos imediatos, dos encargos com determinadas decisões que se confirmaram serem ruinosas para o Estado (de que são exemplo as parcerias público-privadas), em articulação com o reforço da administração fiscal para um efetivo combate à fraude e à evasão fiscal.
Por outro lado, o CES alertou em devido tempo (pareceres sobre o OE-2011 e o DEO), para as consequências de uma diminuição dos custos com prestações sociais, quer com os efeitos que uma redução significativa, continuada e indiscriminada de efetivos na administração pública tem na prestação e na qualidade dos serviços públicos, quer no papel que o Estado pode e deve ter no apoio ao desenvolvimento económico, em particular, a nível regional e local. Neste ponto, o CES chama a atenção para que as autoridades nacionais sejam mais proativas no debate sobre essas alterações da política europeia.
O CES também estranha a ausência de referência ao enquadramento de médio prazo que foi objeto do DEO apresentado em abril deste ano, salvo em alguns pontos e, mesmo assim, feita de forma avulsa. Qualquer processo negocial pressupõe sempre a existência de tensão entre as partes. No que respeita às negociações com a troica verifica-se uma grande opacidade e várias têm sido as decisões que são apresentadas como resultado de negociações, ignorando os destinatários de tais mediadas que fundamentos e estudos estiveram na sua base.
Foi o caso das tentativas de aumentar em meia hora o horário de trabalho, da revisão da taxa social única e de pôr em causa os direitos adquiridos a nível da prestação de subsídio de desemprego. O CES alerta para que processos de decisão baseados apenas nas intenções e que não têm em conta as consequências em todas as suas dimensões podem conduzir à perda de credibilidade de quem decide.
Dor sem ajustamento
O CES está consciente que qualquer programa de ajustamento aplicado a uma economia que apresenta flagrantes desequilíbrios provoca sempre dor, mas, no caso presente, tem razões para temer que possa haver dor sem ajustamento, receando que o país esteja a entrar num círculo vicioso de recessão e de aumento da dívida.
Com efeito, Portugal regista o terceiro maior aumento da dívida pública da zona euro em percentagem do produto, segundo o Fiscal Monitor divulgado este mês pelo FMI (dados de 2012 e 2013), por efeito conjugado da contração da economia e do serviço da dívida, situação que não é reversível com a mera exibição de saldos primários do OE positivos.
Por outro lado, considera ser motivo de preocupação que, apesar da política de austeridade que vem sendo seguida e do reequilíbrio dos saldos primários do OE, a dívida pública continua a aumentar, prevendo- se que possa atingir os 123,7% do PIB em 2013. Tal situação deriva, fundamentalmente, dos elevados juros pagos pelo serviço da dívida e do aumento que se verifica no estoque desta, o que faz com que a despesa com juros das administrações públicas em sede de OE possa vir a atingir os 4,3% do PIB no próximo ano e que, de acordo com a Comissão Europeia, poderá atingir os 5% em 2014.
Este último valor é, aliás, claramente superior ao próprio défice orçamental previsto para este ano, o que, a não ser invertido, poderá colocar o país perante uma situação em que a dívida se torne claramente ingerível, impedindo o regresso aos mercados por um largo período de tempo.
No parecer sobre o OE 2012, o CES tinha referido que mal se tornem inequívocos dados de execução orçamental que demonstrem que está em causa uma efetiva redução da despesa pública e do défice orçamental e antes que a situação económica e social se degrade irreversivelmente, o Governo deveria encetar negociações com a troica, no sentido de alargar o prazo acordado para os objetivos de redução do défice público. Mas regista como positivo o anúncio de algumas medidas de estímulo à competitividade, ao emprego e ao investimento, embora de alcance limitado face aos efeitos recessivos que resultarão da estratégia adotada pelo Governo.
Acresce que algumas dessas medidas, nomeadamente o alargamento e o reforço do regime fiscal de apoio ao investimento dependem de autorizações legislativas e do acordo das instituições que integram a troica, pelo que será necessária muita firmeza e determinação do Governo para efetivamente virem a concretizar-se.
O CES considera ainda como positiva a ideia que consta do relatório do Orçamento do Estado de que deve existir uma instituição financeira com a finalidade de mobilizar recursos comunitários para fomentar o investimento. É necessário pensar num novo modelo de desenvolvimento não só para enfrentar os problemas mais imediatos, como o desemprego, mas porque é fundamental o crescimento da economia para responder a problemas prementes, como sejam o baixo nível de vida de uma parte substancial da população, o elevado volume de pobreza e de exclusão social e as desigualdades sociais que enfraquecem a coesão da sociedade.
O país está perante um ajustamento económico colossal, com as metas acordadas para o défice orçamental (passagem de 6,8% do PIB, no 1º semestre de 2012, para 2,5% em 2014) fixadas sem ter em atenção a situação existente à partida e não tendo como referência um valor de variação realista que assegure o crescimento económico.
Não se trata de ir ajustando o calendário à medida que as metas se vão tornando inexequíveis, ficando o país, em grande medida, com o ónus desse incumprimento, mas sim importa reformular o modelo adotado - cuja rigidez não permite incorporar múltiplos fatores exógenos que condicionam a execução orçamental -, introduzindo como critérios a fixação de metas a concretizar num quadro temporal de médio prazo, no qual os compromissos anuais devem, sobretudo, assegurar a continuidade de uma trajetória regressiva do défice, compatível com os objetivos a atingir.
O CES considera, aliás, que a fixação de metas demasiado ambiciosas e com reduzida aderência à realidade, longe de permitir um mais rápido regresso aos mercados, coloca o país perante uma situação de incumprimento reiterado, que é precisamente aquilo que, em termos de avaliação dos mercados, mais dificulta a recuperação da confiança destes, que deveria traduzir-se numa baixa das taxas de juro. De resto, em outros pareceres, já chamou a atenção para o limite das medidas de austeridade e para a margem que tem sido deixada para eventuais correções de desvios.
A materialização dos riscos de consolidação orçamental, nomeadamente uma contração da atividade económica superior ao previsto no cenário macroeconómico, comprometerá seriamente o cumprimento das metas orçamentais, face ao qual o OE 2013 elimina qualquer margem de manobra. A este respeito, o CES exprime a sua posição em relação a três áreas que entende serem relevantes.
Em primeiro lugar, e quanto ao crescimento potencial, alerta para que a consolidação orçamental, só por si, não cria condições para um maior crescimento económico. Pode, inclusivamente, sendo realizada de forma inadequada, pô-la em causa. Aquelas condições, para serem criadas, exigem uma retoma de investimento. Neste sentido, constata com preocupação o declínio do investimento público e privado. Mesmo sabendo ser verdadeiro que o investimento já vinha a diminuir antes da aplicação dos programas de austeridade, não deixa de ser impressivo constatar que a redução possa ter um valor médio de perto de 13% em 2011-2012. Não se encontra razões que possam sustentar que essa variável possa melhorar, comparativamente a 2011, nas suas diferentes componentes (pública, residencial e empresarial). É também de referir, neste contexto, a diminuição da despesa com a educação. O CES observa também o retorno da emigração em massa, a qual é, porém, diferente dos surtos de emigração observados no passado, por ter agora uma forte componente de jovens com elevadas habilitações.
Em segundo lugar, salienta o facto de Portugal ser dos países que mais está a reduzir o nível de emprego. No final do terceiro ano do programa de ajustamento, terá menos 428 mil empregos do que no início. Se atendermos a que o nível de emprego era de 5198 milhões em 2008, em 2013 terão sido suprimidos 647,7 mil empregos.
Em terceiro lugar, o OE consagra uma diminuição significativa do nível de proteção social e da despesa social em geral, sendo relevante salientar o elevado número de desempregados sem prestações de desemprego e a diminuição do valor das prestações de desemprego e de doença. Neste particular, o CES chama à atenção para os impactos negativos na área da deficiência, decorrentes dos cortes na despesa, particularmente nos setores da saúde e da educação.
A este respeito, alerta para as possíveis consequências, no plano político, decorrentes de situações de desamparo, miséria, incerteza, insegurança e intranquilidade que poderão contribuir de forma muito grave para situações de rutura social.
Previsão da recessão é irrealista
O CES considera dificilmente concretizável o cenário macroeconómico apresentado no Orçamento. A previsão de uma recessão de apenas 1% no próximo ano é irrealista e não existe qualquer base objetiva para esperar que venha a haver crescimento no segundo trimestre de 2013. De facto, o aumento da carga fiscal sobre as famílias irá acentuar a quebra do rendimento disponível, a qual terá efeitos recessivos, afetando não apenas o consumo mas também o investimento.
O CES vê com muita preocupação que o aumento do IRS irá ter efeitos imediatos no rendimento disponível, devido à alteração dos escalões e das tabelas de retenção na fonte e à sobretaxa de 4%, o que determinará uma contração da procura interna, que se vem tornando patente através do número elevado de insolvências e falências. Considerando a dimensão do aumento da carga fiscal sobre o rendimento, entende estar subavaliada a quebra do consumo privado em 2013 prevista no Orçamento.
Chama igualmente a atenção para o facto de o FMI ter admitido ter calculado mal o impacto da austeridade sobre a economia: enquanto antes estimava que, com menos 1 euro na despesa, se perdia 0,5 euros no PIB, agora admite que essa perda varia entre 0,9 e 1,7. Se forem adotados aqueles multiplicadores, tem-se, considerando um esforço orçamental de 5.338 M, uma queda do PIB entre 2,8% e 5,3%. Segundo o multiplicador utilizado pela Comissão Europeia para Portugal (0,7), a redução do PIB seria de 2,2%.
Seja como for, o CES entende que o OE irá determinar uma recessão mais profunda do que o previsto, o que terá efeitos na redução do nível de emprego e no agravamento do desemprego, que seguramente será também bastante mais elevado do que os 16,4% previstos, com as previsíveis consequências em matéria orçamental, que decorrem da redução da receita e do crescimento das prestações sociais.
Esta opinião expressa pelo CES é ainda reforçada pelas diferenças entre os valores apresentadas no DEO e no OE, no que se refere ao crescimento da economia, previsto em +0,6% e agora revisto para -1%. Também é de notar o crescimento previsto das exportações no DEO de 5,6%, que passou a ser de 3,6% no OE de 2013, situação que pode ser eventualmente explicada na base de uma análise segmentada das exportações.
Efeito devastador sobre os cidadãos e as empresas
A proposta de OE para 2013, apresentada pelo Governo, caracterizase por consagrar um enorme aumento da carga fiscal, cujo efeito sobre a grande maioria dos cidadãos e das empresas se afigura poder vir a ser devastador. O CES questiona o facto de a proposta de Orçamento de Estado indicar uma diminuição da despesa e de aumento da receita de 4,2% do PIB, quando se pretende atingir uma redução do défice de 6% para 4,5%, a que acresce 0,8% do PIB para compensar o pagamento de 1 dos salários e de 1,1 das pensões relativas ao 13º e ao 14º mês.
Considera que a proposta de OE/2013 não vai dar resposta adequada ao necessário e premente crescimento económico, à melhoria do financiamento da economia e ao aumento do emprego. Considera, aliás, que o processo de consolidação orçamental preconizado irá contribuir para a degradação da atividade económica, que tem vindo a decrescer desde 2011, das condições de financiamento e ainda para a deterioração das condições sociais, devido ao aumento da carga fiscal.
Por sua vez, o aumento da carga fiscal previsto irá arrastar um aumento dos riscos inerentes ao processo de consolidação orçamental, porque vai atingir níveis demasiado elevados para a economia e para a sociedade portuguesa, acabando por gerar rendimentos marginais negativos. Com todo este cenário de base, o grau de risco, reforçado com a experiência de 2012, é muitíssimo elevado.