» Síntese de Jurisprudência - 1ª Secção
Situações identificadas: Regras dos procedimentos
As desconformidades dos atos e contratos com as leis em vigor dão, em princípio, lugar a recusa do visto.
No entanto, nos casos em que não haja nulidade, falta de cabimento orçamental ou violação de norma financeira, mas tão só ilegalidade que altere ou possa alterar o resultado financeiro, o Tribunal pode, nos termos do artigo 44., n.º 4, da Lei Orgânica e de Processo do Tribunal de Contas, em função das circunstâncias do caso, optar por conceder o visto, fazendo recomendações às entidades fiscalizadas no sentido de suprir ou evitar no futuro tais ilegalidades.
Apresentam-se, de seguida, as principais recomendações formuladas.
1. Procedimento de contratação
1.2. Regras dos Procedimentos
» Os anúncios para publicação no DR e no JOUE devem ser remetidos em simultâneo e em igual data, assim se cumprindo o disposto no artigo 131.º, n.º 7, do CCP
» Sempre que se pretenda fazer uso da possibilidade de recurso ao procedimento por ajuste direto, ao abrigo do disposto no artigo 27.º, n.º 1, alínea a) do CCP, deve especificar-se, no programa do concurso respetivo, qual o âmbito previsto para a eventual repetição de serviços similares (tempo ou amplitude e qual)
» Nos procedimentos por concurso público não podem ser exigidos aos concorrentes documentos relativos à sua experiência profissional, uma vez que esta não é objeto de apreciação
» Os projetos de execução devem ser acompanhados de um plano de prevenção e gestão de resíduos de construção e demolição, nos termos do artigo 43º, n.º 5, alínea f), do CCP, sendo competente para a sua elaboração o dono da obra.
» Nos termos do artigo 57.º, n.º 2, alínea a), do CCP, a lista de preços unitários deve referir a natureza e quantidades de todos os trabalhos necessários, abstendo-se de descrições genéricas ("V.G." ou "valor global").
» Conforme artigo 49º, nºs 12 e 13, do CCP, os cadernos de encargos e os mapas de quantidades não podem exigir artigos de marca determinada.
» Apenas podem ser feitas exigências relacionadas com as capacidades técnica e financeira dos concorrentes no âmbito de concursos limitados por prévia qualificação e não em concursos públicos.
» Devem-se adequar as habilitações necessárias à execução da obra exigindo uma única categoria/subcategoria, respeitante ao tipo de trabalhos mais expressivo em classe que cubra o valor global da obra, sendo indevida a exigência, em sede de habilitações técnicas, da posse de alvará de empreiteiro geral em desrespeito do regime estabelecido no artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 12/2004 e do artigo 8.º da Lei n.º 41/2015.
Ac.30/2011-1.ªS/PL
Ac.31/2011-1.ªS/PL
Ac.37/2011-1.ªS/PL
» Devem as entidades adjudicantes abster-se de exigir que os recursos humanos necessários à execução do contrato, designadamente as equipas a alocar a prestações de serviços externalizadas ou o diretor técnico da obra, pertençam aos quadros de recursos humanos das empresas proponentes. Tal exigência não tem justificação nem é consentida pela legislação, nacional e europeia, pode reduzir o potencial universo de concorrentes e, como tal, colocar em causa o bom acatamento do princípio da concorrência.
» Quando aplicável, e em cumprimento do disposto no artigo 165.º, n.º 2, e no anexo IV do CCP, os documentos concursais devem respeitar a expressão matemática aí fixada para traduzir o requisito mínimo da capacidade financeira.
» De acordo com o disposto no artigo 132.º, n.º 1, alínea f), conjugado com o artigo 81.º, n.º 2, do CCP, os documentos concursais devem definir as exigências em matéria de habilitações técnicas, indicando o alvará de construção que o adjudicatário deve deter.
» Os Programas de Concurso não devem prever causas de exclusão de propostas por razões não enquadráveis nos artigos 70º, n.º 2, e 146º, n.º 2, do CCP.
» Os requisitos da prestação de serviços e os documentos necessários à respetiva prova devem resultar, de forma inequívoca dos documentos concursais, só devendo ser excluídas as propostas que não contemplem os documentos especificados na lei e, de forma legítima e expressa, no programa do concurso.
» As peças procedimentais devem especificar, nos termos do artigo 57.º, n.º 1, do CCP, os documentos necessários à comprovação dos aspetos de execução do contrato exigidos pelo Caderno de Encargos.
» Não devem ser introduzidos nos documentos concursais regras ou exigências que, de algum modo, inibam ou reduzam a concorrência
» De acordo com o artigo 132.º, n.º 3, do CCP, os documentos concursais devem definir, de forma clara, a possibilidade de adjudicação por lotes e as regras aplicáveis a cada um deles, para além de não ser admissível a consagração de lotes que têm por objeto prestações, não do mesmo tipo, mas exatamente da mesma natureza.
» Os documentos do procedimento não podem prever uma fase de negociação em procedimentos que, nos termos da lei, não a admitem.
» Por força do disposto no artigo 132.º, n.º 1, alínea n), do CCP, todos os elementos que integrem o critério de adjudicação e seus fatores e subfatores devem ser incluídos no modelo de avaliação, a publicitar nas peças concursais.
» Nos termos do artigo 75.º, n.º 1, do CCP, os fatores e subfatores do critério de adjudicação não devem fazer menção a qualidades, características ou a outros elementos de facto relativos aos concorrentes.
» Nos termos do artigo 139.º, n.º 4, do CCP, não podem incluir-se nos modelos de avaliação das propostas parâmetros reportados a dados que dependam, direta ou indiretamente, dos atributos das propostas a apresentar.
» Os modelos de avaliação das propostas adotados não devem condicionar a concorrência e devem permitir a efetiva graduação e ordenação de todas as propostas, em especial no que concerne ao fator "preço", evitando a apresentação de propostas que nesse fator se situem no mesmo limiar, não devendo, assim a valoração do preço efetuar-se por intervalos, pois as diferenças de preço, por mínimas que sejam, devem ser diferenciadas, em nome dos princípios legais da concorrência e economia.
» Os modelos de avaliação das propostas não devem permitir, relativamente ao fator "preço" a desvalorização de propostas com preço mais baixo relativamente a outros mais elevados.
» O modelo de avaliação das propostas, relativamente ao fator "preço", não deve integrar qualquer percentagem associada à identificação de erros e omissões apresentados pelos concorrentes.
» O modelo de avaliação das propostas quando relativo ao fator "valia técnica" deve consagrar uma escala de pontuação que permita a atribuição de pontuações parciais e a boa apreensão dos fundamentos das pontuações atribuídas.
» Quando se opte pela definição de escalas de pontuação baseadas em conjuntos ordenados de atributos, devem definir-se clara e inequivocamente esses atributos, devendo excluir-se quaisquer atributos relativos a aspetos da execução dos contratos que não tenham sido submetidos à concorrência pelo caderno de encargos e devem ser adotadas escalas compatíveis com a avaliação ordenada das propostas e com a importância e ponderação dos fatores do critério de adjudicação.
Ac.18/2014-1.ªS/PL
» Tanto nos modelos de avaliação das propostas como nos restantes documentos concursais (incluindo cadernos de encargos) e ainda nos relatórios de análise das propostas, deve evitar-se a utilização de expressões vagas e imprecisas, densificando devidamente os conceitos utilizados, sobretudo quando relevantes para a análise e avaliação das propostas.
» As regras de arredondamento a aplicar aos preços apresentados nas propostas devem ser definidas em harmonia com a legislação aplicável.
Ac.8/2016-1.ªS/PL
» Deve abster-se de adotar como critério de desempate o da "proposta apresentada mais cedo", dado não se referir a um atributo da proposta e ser matéria formal, em regra, irrelevante, devendo privilegiar-se critérios que se relacionem com os atributos da proposta.
» Não devem incluir-se, nas peças do procedimento, limites ou parâmetros mínimos de preço, uma vez que o regime do preço anormalmente baixo afasta essa possibilidade e os modelos de avaliação das propostas devem ser elaborados de tal modo que permitam a avaliação e efetiva graduação de todas as propostas de preço, mesmo aquelas que apresentem preços anormalmente baixos, na medida em que, uma vez aceites as justificações desses preços, essas propostas devem ser graduadas nas mesmas condições das demais, não se admitindo a mesma classificação para preços diferentes.
Constitui fundamento para a recusa do visto do Tribunal de Contas a desconformidade com a lei aplicável que implique nulidade, encargos sem cabimento orçamental, violação direta de normas financeiras ou ilegalidade que altere ou possa alterar o resultado financeiro.
Apresentam-se de seguida as ilegalidades detetadas nos processos de fiscalização prévia que conduzem à recusa do respetivo visto, com referência aos Acórdãos em que tais decisões foram tomadas.
3. Procedimentos de contratação
3.2. Regras dos Procedimentos
» Envio de convite para apresentação de proposta a entidades que a lei, no caso concreto, não admite. Ac.10/2015-1.ª S/SS
» Não definição nos documentos concursais de elementos fundamentais relativos à aplicação do critério de adjudicação:
Não definição da fórmula de aplicação de um dos fatores que integra o critério de adjudicação
Não fixação da pontuação a atribuir a fatores e subfactores
Modelo de avaliação desadequado
Insuficiente explicitação de elementos integrantes do método de avaliação
Utilização de uma escala binária de classificação baseada na conformidade das propostas com o Caderno de Encargos ou na sua estrutura enquanto documento, o que é incompatível com a necessidade de hierarquização e definição de graus de adequação das soluções propostas inerentes a uma escala de avaliação
Ac.7/2013-1.ª S/PL
Ac.22/2011-1.ª S/PL
Ac.71/2011-1.ª S/SS
Ac.2/2012-1.ª S/SS
Ac.13/2013-1.ª S/PL
Ac.23/2014-1.ª S/PL
Ac.5/2014-1.ªS/SS
Ac.6/2014-1.ªS/SS
» Definição de critério de adjudicação que não atende apenas aos atributos das propostas e de um modelo de avaliação que condiciona uma efetiva concorrência e desrespeita os princípios da igualdade e concorrência Ac.4/2013-1.ª S/PL
» Definição de modelo de avaliação das propostas que desconsidera as diferenças de preços das propostas e que favorece as de preço mais elevado, desincentivando o funcionamento da concorrência na apresentação de melhores preços Ac.27/2013-1.ª S/SS
Ac.30/2013-1.ª S/SS
Ac.31/2013-1.ª S/SS
Ac.5/2014-1.ª S/SS
Ac.6/2014-1.ª S/SS
Ac.18/2014-1.ª S/SS
Ac.29/2014-1.ª S/SS
Ac.32/2014-1.ª S/SS
Ac.10/2016-1.ª S/SS
Ac.16/2017-1.ª S/SS
» Definição de modelo de avaliação com uma escala, relativamente ao preço, definida por intervalos (mínimo e máximo) impedindo a graduação e diferenciação de propostas que apresentem preços diferenciados
Ac.6/2016–1.ª S/PL
Ac.15/2016–1.ª S/SS
» Consagração no modelo de avaliação de fator relativo ao prazo de pagamento (valorando com a pontuação máxima as propostas que apresentassem prazos superiores a 180 dias e com 0 as que apresentassem prazo inferior a 120 dias) em violação do disposto no artigo 299.º-A do CCP e do artigo 5.º, n.º 1 e 3, do Decreto-Lei n.º 61/2013, de 10/5. Ac.15/2016-1.ª S/SS
» Adoção de um modelo de avaliação do preço que viola o critério de adjudicação escolhido – unicamente o mais baixo preço – e que impede a adjudicação à proposta que apresente efetivamente o mais baixo preço Ac.11/2015-1.ª S/PL
» Consagração nos documentos concursais de que o limiar do preço anormalmente baixo corresponde também a critério de exclusão das propostas, assim se violando o regime do preço anormalmente baixo consagrado no CCP Ac.23/2014-1.ª S/PL
» Consagração nos documentos concursais de regras relativas à adjudicação conjunta de vários lotes a um mesmo concorrente, o que inviabilizaria a aplicação do critério de adjudicação definido. Ac.25/2012-1.ª S/SS
» Omissão, nos anúncios as peças do procedimento, de aspetos essenciais do contrato, inviabilizando um procedimento equitativo, transparente e concorrencial. Ac.23/2012-1.ª S/PL
» Exigência indevida de habilitações técnicas (v.g. exigência da posse de alvará de empreiteiro geral em desrespeito do regime estabelecido no artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 12/2004). Ac.9/2011-1.ª S/SS
Ac.32/2011-1.ªS/PL
Ac.22/2011-1.ª S/SS
» Ausência da habilitação legal exigida (alvará), em violação da Lei n.º41/2015 Ac.4/2018-1.ª S/SS
» Especificações indevidas de marcas comerciais no mapa de quantidades, em violação do artigo 49º, nºs 12 e 13, do CCP. Ac.7/2011-1.ª S/PL
Ac.11/2011-1.ª S/PL
Ac.25/2011-1.ª S/SS
» Exigências de certificação (certificados relativos ao cumprimento de normas de garantia de qualidade, segurança e gestão ambiental) em violação do disposto no artigo 57.º, n.º 1, alínea c), do CCP. Ac.61/2011-1.ª S/SS
» Exigência de requisitos de capacidade técnica e financeira em concurso público. Ac.71/2011-1.ª S/SS
» Exigência de apresentação de alvará a todos os concorrentes e não apenas ao adjudicatário. Ac.71/2011-1.ª S/SS
» Exigência, como comprovativo da experiência dos concorrentes, de realização de obras anteriores na Região Autónoma a que pertence a entidade adjudicante Ac.13/2018-1.ª S/PL
» Caderno de encargos de empreitada de obras públicas que não integra o projeto de execução. Ac.54/2011-1.ª S/SS