As queixas dos sindicatos
Sindicatos estão a fazer levantamento de problemas.
O teletrabalho na função pública "veio para ficar" e, neste momento, o Estado tem 68 mil trabalhadores neste sistema. A ideia é ter, após a pandemia, 25% do setor em trabalho remoto, conforme explicou ontem a ministra da Administração Pública, Alexandra Leitão.
No entanto, as condições de teletrabalho em tempos de emergência sanitária não são iguais para todos na administração pública. Que o diga José Abraão, secretário-geral da Fesap, afeta à UGT, que denuncia a falta de pagamentos de subsídios de refeição na administração pública, "especificamente nas autarquias". A estrutura que lidera tem "casos identificados" e admite que existam problemas noutros setores. "A certa altura também reduziram subsídios de turno", afiança. A Fesap espera que o problema seja resolvido com o pagamento dos de salários de maio. Caso contrário, pode avançar com uma queixa na provedoria de Justiça para "que tome posição sobre esta matéria", e, em segundo lugar, o recurso aos tribunais.
Sebastião Santana, da Frente Comum, acredita "que há casos na administração local até porque só foi processado um salário". Reconhece ainda que há serviços que pagaram e outros não, como é o caso de universidades.
Já o ministério tutelado por Alexandra Leitão diz ao i que "não recebeu até ao momento qualquer queixa ou denúncia de trabalhadores ou das estruturas que os representam a propósito desta matéria". A tutela recorda que se o trabalhador estiver em situação de isolamento profilático (determinado pelas autoridades de saúde), "sem exercício de funções, mantém sempre o direito à totalidade da remuneração, não havendo lugar ao pagamento do subsídio de refeição". Sendo possível o teletrabalho "ou programas de formação à distância, mantendo-se o trabalhador em exercício de funções, haverá lugar ao pagamento da totalidade da remuneração, bem como do subsídio de refeição. No caso do trabalhador dar assistência a filhos, neto ou familiar, não receberá o subsídio de refeição, porque não está em funções e terá os apoios previstos na lei.
César Madureira 1
1Universidade Lusíada, Direção-Geral de Administração e Emprego Público (DGAEP), Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE-IUL), Lisboa, Portugal
Ainda que continuando a carecer de uma definição consensual, o conceito de reforma administrativa pressupôs, em todas as formas que assumiu nos diferentes países ocidentais, aquilo que Lane (1995) designou por substituição do "Estado administrativo" pelo "Estado managerial". Também em Portugal, foi o managerialismo que se afirmou nos anos 1980-90 do século passado (Rocha, 2009; Rato, 2013a) como principal corrente crítica das ineficiências tradicionalmente conotadas com as organizações burocráticas. De um ponto de vista teórico, essa nova concepção de gestão apostava na descentralização, na flexibilização, na autonomia e no achatamento das hierarquias, princípios já defendidos por diversos autores no contexto da modernização empresarial do sector privado em seus diversos ramos de atividade (Wright, 1997).
No Portugal democrático, ao longo das últimas quatro décadas, a reforma na Administração Pública Central (APC) tem-se afirmado como um processo constante, marcando presença nas agendas dos sucessivos governos constitucionais (Madureira e Ferraz, 2010; Madureira, Asensio e Rodrigues, 2013). Com efeito, independentemente dos partidos políticos no poder, as propostas e as medidas de reforma marcaram desde o fim dos anos 1970 todos os programas de governo (Madureira, Asensio e Rodrigues, 2013). De acordo com Bilhim (2003), Rocha (2009) e Madureira e Ferraz (2010), as medidas de reforma iniciadas nos anos
1990, essencialmente centradas em privatizações, desburocratização e proximidade dos cidadãos, diferem daquelas que foram promovidas a partir do início do século e que se centraram sobretudo em promover a eficiência, a eficácia e a qualidade dos serviços públicos.
Contudo, com a crise financeira internacional de 2008 e com a entrada da troika em Portugal, a partir de 2011, as diretivas constantes do Memorando de Entendimento (EC, IMF e ECB, 2011) e as opções políticas do XIX Governo Constitucional concorreram para que as medidas de reforma na administração pública portuguesa passassem a resultar predominantemente das exigências feitas pelo exterior.
Depois de fazer um enquadramento sobre o contexto em que se iniciaram as reformas no período pós-revolucionário, o artigo fará uma caracterização e uma discussão das principais linhas e medidas de reforma implementadas ao longo das quatro últimas décadas, assim como de suas causas e consequências.
2. As reformas da administração pública em Portugal: do período pósrevolucionário aos anos 1990
Não obstante o fato de o período pós-revolucionário não ter apresentado qualquer manifestação inequívoca de mudança estrutural e orgânica na administração pública portuguesa, a Oecd (1995) aponta a revolução de 1974 e a entrada de Portugal na Comunidade Europeia em 1986 como marcos essenciais na realização e na orientação da reforma administrativa. A competitividade passou a constituir-se como uma prioridade para as políticas públicas do país, pelo que se passou a requerer um desenvolvimento de novas capacidades e competências da economia em geral e da administração em particular. Dessa forma, impunha-se uma transformação de uma administração fechada, centralizada e introvertida para uma administração aberta, extrovertida, orientada para os cidadãos e potenciadora de uma sociedade democrática (Oecd, 1995; Madureira, 2004).
Para os políticos portugueses, no período entre 1976 e 1994, foi ficando progressivamente mais claro que a nova sociedade e a nova economia estavam dependentes do funcionamento da administração pública. Segundo a Oecd (1995), o movimento da reforma administrativa em Portugal apresentou-se como consensual no elencar de suas principais preocupações. Foram elas a melhoria da imagem do serviço público e a recuperação do seu prestígio, a dignificação dos funcionários públicos e o aumento das suas qualificações acadêmicas e profissionais, a mudança atitudinal dos dirigentes e funcionários, a aproximação da administração aos cidadãos (evidenciando a transparência), a quebra das cadeias de comando centralizadas/autocráticas com delegação e descentralização da autoridade, a simplificação de regras e procedimentos e a passagem de um ambiente de trabalho dominado pelas regras para uma gestão flexível e motivada para o alcance de resultados.
A reforma administrativa no terreno foi-se também constituindo como fonte de aprendizagem. Se numa primeira fase a estratégia foi montada numa abordagem global por meio de uma responsabilidade centralizada, cedo se constatou que uma tentativa de mudança em todas as frentes poderia falhar por se tornar demasiadamente pesada e ambiciosa (Côrte-Real, 1999). Dessa forma, no início da década de 1990, a responsabilidade da reforma foi dada a um pequeno grupo flexível (Secretariado para a Modernização Administrativa - SMA) que por meio de uma Secretaria de Estado reportava diretamente ao primeiro-ministro. Essa unidade agiu como animadora, coordenadora e moderadora da(s) reforma(s) que ia(m) surgindo nos mais diversos setores e unidades operacionais, compelidos eles próprios a desenharem e a implementarem suas iniciativas de modernização. As intervenções para a modernização da administração pública passaram a ter preocupações de gestão (e não só preocupações de caráter puramente administrativo), fazendo do seu alvo a mudança de valores e de cultura em detrimento da simples modificação de procedimentos e de métodos, e seguindo uma via de abordagem radical seletiva (Côrte-Real, 1999; Madureira, 2004).
3. Os anos 1990 e o início do século XXI
De acordo com a Oecd (1995), a meio dos anos 1990 esta mesma organização elaborou uma lista de recomendações para a reforma administrativa em Portugal, entre as quais avultavam a necessidade de uma intervenção na cultura organizacional vigente visando essencialmente a mudança de comportamentos de funcionários e dirigentes, a necessidade da aproximação ao cidadão, a consideração da abordagem radical seletiva como elemento estratégico de reforma, a importância de tornar visíveis as medidas de reforma cujos beneficiários pudessem ser os cidadãos, a importância do envolvimento político nas reformas, a necessidade da participação de atores exteriores à administração no processo de reforma como essencial para uma identificação de vícios e deficiências mais livre e descomprometida e, por fim, a tentativa de mentalizar os dirigentes do seu papel de agentes ativos de mudança.
O estudo da Oecd (1995) não teve no entanto a capacidade de antecipar que, como tantos outros processos de mudança, também o português estaria marcado por sua incoerência,1 fazendo coexistir na prática simultaneamente três modelos distintos de administração com distintos objetivos e filosofias organizacionais: o modelo estatutário (até então o mais utilizado em Portugal, em que as práticas administrativas se encontravam altamente regulamentadas), o modelo político (fundado nos princípios da teoria da escolha pública) e o modelo managerial (decorrente da aplicação dos princípios do New Public Management). O resultado dessa sobreposição de filosofias foi a criação de um clima de contradições sucessivas, em que por um lado se clamava pelo outsorcing e pelo downsizing, propostos pelo New Public Management (NPM), e por outro se exortava a necessidade de participação dos funcionários na mudança. Contudo, na prática, os funcionários foram sendo confrontados com uma alternância de modelos de organização do trabalho e de gestão pública sem que fossem envolvidos na escolha ou na definição dos mesmos.
Independentemente das incoerências inventariadas, no que concerne à reforma administrativa em Portugal, pode afirmar-se que os anos 1990 foram marcados pela introdução de medidas que visavam as privatizações, mas sobretudo a desburocratização e a necessidade de uma maior proximidade e transparência na relação entre a administração e os cidadãos. Deuse então início a medidas que procuravam favorecer o acesso dos cidadãos à informação e aos serviços públicos num quadro de transparência e neutralidade da administração pública. Com efeito, os cidadãos estiveram no centro das preocupações das reformas (Araújo, 2005; Madureira e Ferraz, 2010) como o provam alguns dos resultados alcançados de que são exemplo: - a criação da(s) Loja(s) do Cidadão (one stop citizen shop). Depois do surgimento em Lisboa da primeira loja, o conceito foi sendo difundido pelo país, o que contribuiu muito significativamente para o acesso dos cidadãos a diversos serviços públicos num único local físico. - a criação de um novo quadro legal que veio alterar a relação vigente entre estado e cidadão. Com efeito, com o Código de Procedimento Administrativo (Lei no 442/91, de 15 de novembro) tornaram-se legalmente obrigatórios princípios como os da legalidade (art. 3o), da proporcionalidade (art. 5o), da justiça e de acesso à mesma (arts. 6o e 12o), da imparcialidade (art. 6o), da confiança e da lealdade (art. 6o A), da colaboração entre a administração e os cidadãos (art. 7o), da participação (art. 8o), da desburocratização e da eficiência (art.10o).
Essas alterações legais acompanharam uma mudança de filosofia que deixava de encarar o cidadão comum apenas como um cumpridor de leis e de obrigações para passar a considerá-lo como um ser dotado de direitos, com poderes para requerer da administração serviços públicos que fossem prestados de forma eficiente, justa e transparente (Madureira e Ferraz, 2010).
No início dos anos 1990, de salientar ainda que o poder político passou a centralizar o poder administrativo na mão de políticos com o fim de evitar eventuais confrontos de opiniões ou discordâncias entre a alta esfera da função pública e o governo. Como lembra Rocha (1998), o Decreto-Lei no 323/89, de 26 de setembro, criou um estatuto especial para o pessoal dirigente, permitindo aos responsáveis políticos recrutar diretores e subdiretores gerais fora dos quadros da administração pública. Mesmo o recrutamento de diretores de serviços e de chefes de divisão passava a depender do poder político. Contudo, a partir de 1997, diluiu-se o confronto entre o poder político e os burocratas de carreira, nomeadamente através de uma despolitização dos quadros dirigentes da administração. Com efeito, a Lei no 13/97, de 23 de maio, restringia novamente a liberdade de escolha política aos diretores e subdiretores gerais, sendo os outros dirigentes recrutados por concurso público. Esse estado de coisas ver-se-ia novamente alterado em janeiro de 2004, altura em que voltou a preponderar a "confiança pessoal/política" para o provimento de titulares em cargos de direção intermédia. Com efeito, o no 3 do art. 21 da Lei no 2/2004, de 15 de janeiro, veio afirmar que os diretores das categorias intermédias (diretores de serviços e chefes de divisão) deveriam ser providos por despacho do dirigente do organismo, em comissão de serviço, e por um período máximo de três anos, renovável por igual período de tempo. Promulgada e publicada durante o ano civil de 2005, a Lei no 51/2005, de 30 de agosto, voltou a promover a despolitização dos cargos de direção intermédia, estabelecendo que apenas os dirigentes de topo passassem a ser nomeados diretamente pelo governo. Em suma, no que concerne à politização dos níveis de direção, e em particular dos níveis de direção intermédia, as alterações ao longo das duas últimas décadas foram constantes e cíclicas.
No início do século XXI, as constantes pressões dos cidadãos, por um lado, e do contexto econômico, por outro, forçaram as administrações públicas por todo o mundo a concentrarem-se na questão da prestação dos serviços públicos com eficácia e eficiência às populações. Essas práticas encontravam como enquadramento teórico os princípios do New Public Management (Hood, 1991; Peters, 1996; Clarke e Newman, 2000; Rocha 2009), que desde os anos 1980 vinham alvitrando a aplicação dos dogmas da gestão privada ao setor público como solução para as ineficiências da burocracia. Nas reformas iniciadas no novo milênio, as práticas decorrentes da aplicação do NPM foram introduzidas de forma mais determinada do que havia ocorrido até então. Medidas como o contracting-out, as parcerias público-privadas, a gestão por objetivos, a avaliação de desempenho com critérios pretensamente mais objetivos e as novas regras estatutárias para os funcionários públicos contavam-se entre as principais novidades na gestão dos serviços públicos (Araújo, 2005; Rocha e Araújo, 2006; Madureira e Ferraz, 2010).
Entre as reformas efetuadas no início do século na administração pública portuguesa, de salientar a criação do Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (Prace), cujos principais objetivos se inscreviam numa perspetiva de reforma estruturante e transversal a toda a administração central. Era a primeira vez que um programa ousava encetar uma reforma tão abrangente. Na avaliação dos resultados da 1a fase do Prace, efetuada em 2006, concluía-se que, como previsto, por meio do programa tinha-se procedido a um decréscimo considerável do número de estruturas administrativas. Com efeito, considerando serviços centrais, órgãos consultivos, serviços desconcentrados, estruturas de missão e outras entidades, entre extinções, manutenções e criação de novas estruturas, a diminuição total foi de 187 organismos de um total de 518 (Madureira, Asensio e Rodrigues, 2013). Contudo, e embora o Relatório Final para a reestruturação da administração central, elaborado pela Comissão Técnica do Prace, conclua que os principais propósitos traçados foram atingidos, existiram resistências de diversa índole que contribuíram para o reconhecimento, em 2010, de que parte dos objetivos não tinha ainda sido alcançada (Madureira, Asensio e Rodrigues, 2013).
As principais reformas introduzidas em Portugal na primeira década do milênio (ver Quadro I) pressupunham a criação de uma cultura organizacional estranha àquela que tinha vigorado até então. A busca de eficiência, eficácia e responsabilização (accountability) nos serviços públicos procurava dar um contributo para a redução da despesa pública. Não obstante, a transição de um modelo burocrático para um modelo de gestão por objetivos nunca chegou a gerar consenso dentro da administração portuguesa. Dessa forma, nos dias de hoje, continuam por contabilizar os verdadeiros benefícios trazidos por uma gestão inspirada em técnicas até então exclusivas do setor privado. Bilhim (2003) refere mesmo que, sendo certo que essas técnicas podem produzir efeitos desejáveis no setor público, em si mesmas, nunca serão suficientes para melhorar a responsabilização e o comprometimento dos funcionários e dirigentes para com a coisa pública.
Apesar de, ao longo das duas últimas décadas, as reformas na administração pública portuguesa terem tido por referência os princípios do NPM, que, de resto, assumiram um caráter de modismo em todo o mundo ocidental, a verdade é que aos poucos esse paradigma foi perdendo força (Pollitt e Bouckaert, 2000). Com efeito, princípios como os da orientação para o consenso, participação cidadã, transparência, equidade e inclusão, até ao início do século apresentados marginalmente e apenas constando como declarações de intenções para o futuro, passaram a partir de meados da primeira década do século XXI a assumir-se como o foco central da discussão sobre a modificação dos modelos de administração (Denhardt e Denhardt, 2003; Bovaird e Loffler, 2003; Nutley e Boaz, 2003; UN, 2008). Contudo, apesar do ensaio de aproximação ao cidadão posto em prática nos anos 1990, em Portugal as principais medidas de reforma que vingaram até ao presente respaldaram-se essencialmente nos princípios manageriais (Rocha, 2009; Madureira e Ferraz, 2010).
De salientar ainda que, independentemente das estratégias adotadas na administração pública portuguesa, ao longo do período histórico tratado, em momento algum se criou uma cultura de avaliação das medidas de reforma. Apesar de pontualmente se efetuarem pequenos ensaios de avaliação, como prova a já referida avaliação dos resultados da 1a fase do Prace efetuada em 2006, em regra, o impacto e os resultados decorrentes da implementação da(s) reforma(s) administrativa(s) em Portugal não são conhecidos com suficiente grau de isenção e objetividade. A prova disso é o fato de não existirem praticamente referências bibliográficas a esse respeito. Esse constrangimento impossibilita-nos de fazer qualquer revisão de literatura global sobre a avaliação/resultados das medidas de reforma administrativa no Portugal democrático.
Quadro 1: Principais reformas estruturais da administração pública central portuguesa ao longo da primeira década do século XXI
4. A intervenção da troika e as medidas de reforma em época de austeridade
De acordo com Cabral (2013), nas estatísticas disponíveis em 236 anos de história, Portugal registou apenas sete anos com uma balança comercial excedentária. O período mais recente em que ocorreu um superávit situou-se entre 1941-43, quando as exportações de volfrâmio de Portugal - utilizado na fabricação de munições e armas - para a Alemanha, o Reino Unido e os EUA levaram a três anos consecutivos de superávits comerciais. Ou seja, ao longo dos dois últimos séculos Portugal viveu quase permanentemente em défice. Por outro lado, recentemente, com a entrada em circulação do euro, à semelhança do que se passou com outros países periféricos, Portugal foi perdendo "competitividade" nas exportações, designadamente pelo fato de ter deixado de poder produzir e desvalorizar sua moeda. Ignorando essas variáveis e as consequências da austeridade já aplicada noutros países europeus de economia periférica, o memorando de entendimento com a troika (EC, IMF e ECB, 2011) veio exigir que um país que historicamente esteve em quase permanente balança comercial deficitária se transformasse numa economia modelar, o que dificilmente apresentaria quaisquer possibilidades reais de concretização no prazo de uma legislatura (Cabral, 2013).
As políticas de ajustamento que visavam a redução do défice estrutural das finanças públicas começaram em 2005, quando o Programa de Estabilidade e Crescimento 2005-09 foi lançado. Contudo, de acordo com Rato (2013a), até 2008, as políticas para redução do défice estrutural faziam parte de uma política mais abrangente, também orientada para o crescimento econômico, desenvolvimento tecnológico e até para a qualificação dos recursos humanos na administração.
A crise financeira internacional de 2008 contribuiu fortemente para que a meta de redução do défice estrutural não fosse alcançada. A partir de 2011, as diretivas constantes do Memorando de Entendimento com a troika (EC, IMF e ECB, 2011) e as opções políticas do XIX Governo Constitucional concorreram para criar medidas de austeridade visando dar resposta ao problema. Tendo em atenção o acordo celebrado entre o governo português e a troika, plasmado no Memorando de Entendimento, assistiu-se a uma perda de soberania do estado português na determinação das medidas de reforma da administração pública no país. Vergado a uma lógica de redução do défice, e consequentemente da despesa pública, o Memorando estabeleceu, antes de mais, metas concretas para a diminuição das despesas com pessoal no PIB português para o triênio 2012-14. Entre as metas propostas destacaram-se (EC, IMF e ECB, 2011):
- a preparação de um plano abrangente para promover a flexibilidade, a adaptabilidade e a mobilidade dos recursos humanos na administração pública, nomeadamente por meio da oferta de formação, nos casos em que for necessário, até ao fim de 2011;
- a limitação das admissões de pessoal na administração pública com vista a obter, entre 2012 e 2014, decréscimos anuais nos efetivos de 1% por ano na administração central e de 2% nas administrações local e regional;
- o congelamento dos salários no setor público, em termos nominais, em 2012 e 2013, e a limitação das promoções;
- a redução do custo orçamental global com sistemas de saúde dos trabalhadores em funções públicas diminuindo a coparticipação da entidade empregadora (estado português) ajustando o âmbito dos benefícios de saúde, com poupanças que deveriam ascender a 100 milhões de euros só para o ano de 2012.
Tendo em vista o incremento da eficiência e da eficácia na APC, o Memorando (EC, IMF e ECB, 2011:14-15) estipula ainda uma série de outras medidas das quais nos permitimos destacar:
- a redução dos cargos dirigentes e dos serviços em, pelo menos, 15% na administração central; a implementação de uma segunda fase do Prace até ao fim de 2011;
- a regulamentação de fundações, associações e outras entidades de caráter semelhante sob a alçada da administração central e local, e o encerramento das mesmas quando tal se justificasse até ao final de 2011.
Na prática, as metas que constam do memorando traduziram-se em medidas de reforma, muitas das quais foram aplicadas entre 2011 e 2013 sem que quaisquer estudos ou pareceres antecedessem e servissem de suporte à sua aplicação.
De acordo com o que havia sido determinado pelo Memorando de Entendimento (EC, IMF e ECB, 2011), o XIX Governo Constitucional assumiu, em seu Programa, a urgência de reduzir os custos do Estado e de procurar modelos mais eficientes de funcionamento, afirmando, nessa linha, a intenção expressa de eliminar as estruturas sobrepostas na estrutura do Estado, reduzindo o número de organismos e entidades, mantendo a qualidade na prestação do serviço público. Dessa forma, o Conselho de Ministros aprovou as linhas gerais do Plano de Redução e Melhoria da Administração Central (Premac), no âmbito do Compromisso Eficiência. Entre os objetivos do Plano, encontrava-se o da redução de pelo menos 15% no total das estruturas orgânicas dependentes de cada ministério assim como nos cargos dirigentes.
De acordo com Madureira, Asensio e Rodrigues (2013), a redução verificada, quer ao nível dos serviços, quer do número de dirigentes, ultrapassou o objetivo inicial. Contudo, ainda segundo os autores, a esmagadora maioria das competências existentes nos organismos extintos foi transferida para outras estruturas (algumas das quais já existentes, outras criadas para o efeito), não tendo havido propriamente uma extinção significativa de competências e atribuições da APC, mas antes um reenquadramento e uma redistribuição das mesmas por um número mais reduzido de organismos. Com efeito, a modalidade de reorganização predominante na administração central foi a fusão de estruturas. Ainda segundo o estudo de Madureira, Asensio e Rodrigues (2013), para já não foi efetuada nenhuma avaliação da eficiência, eficácia, melhorias qualitativas e reduções de custos resultantes do Premac, pelo que subsiste a dúvida sobre a efetividade da sua real utilidade.
No que concerne à profissionalização e à despolitização da gestão pública de topo, diversos autores nacionais se haviam já pronunciado sobre a necessidade da concretização das mesmas, de forma a assegurar o fim do spoil system e a reforçar a prossecução do interesse público (Ferraz, 2008; Madureira, 2013). É com base nessas premissas que o governo criou em 2011 a Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública (CReSAP), que tem por responsabilidade proceder ao recrutamento e à seleção de candidatos para cargos de direção superior e avaliar o mérito dos candidatos a gestores públicos. Contudo, também nesse capítulo não existe para já qualquer processo de avaliação que permita clarificar se houve de fato uma democratização no acesso aos lugares cimeiros da administração.
Outra das medidas de reforma que apareceu como emblemática em 2013 foi o aumento do horário de trabalho na administração pública de 35 para as 40 horas. O principal argumento para a introdução da medida baseou-se na premissa de que essa seria uma forma de redução das horas de trabalho extraordinário e consequentemente traria uma poupança nos gastos com a remuneração dessas horas. Contudo, a medida foi aplicada sem que tivesse havido previamente um inventário de quais os organismos em que, de fato, havia um custo com horas de trabalho extraordinário. Ao aumento das horas trabalhadas não correspondeu um acréscimo de remuneração, o que implicou um decréscimo na remuneração na ordem dos 14% (Rato, 2013b) assim como uma violação do contrato estabelecido entre as partes (Estado/funcionários), reduzindo uma já escassa motivação dos funcionários e estando em contraciclo com a média dos 28 países da União Europeia (Asensio et al., 2012). Para além disso, estudos recentes (Altman e Golden, 2007; Holman et al., 2008; Ngo et al., 2009; ILO, 2011) apontam, não só para a inexistência de uma relação direta entre o número de horas trabalhadas e a produtividade, mas também para o fato de a utilização de práticas de trabalho flexível tender a gerar um melhor clima organizacional, o que por sua vez tende a melhorar o desempenho das organizações.
A redução dos efetivos da APC foi também uma das metas do governo português durante a intervenção da troika no país. Essa redução fora já iniciada com o XVIII Governo Constitucional (liderado pelo partido socialista) com a introdução da regra do "um em dois", ou seja, a saída de dois trabalhadores na administração só permitia a entrada de um (Rato, 2013b). Em 2013, o XIX Governo Constitucional estabeleceu um Programa de Rescisões por Mútuo Acordo para redução do número de trabalhadores menos qualificados, ao qual aderiram apenas 3.019 pessoas (Jornal de Notícias, 2013). Esse programa viria a estender-se aos técnicos superiores no início de 2014, tendo por objetivo aprofundar a diminuição do número de funcionários do Estado (Jornal de Notícias, 2013). Para melhor entendermos a evolução quantitativa que o emprego público tem vindo a sofrer em Portugal ao longo da última década é fundamental determo-nos nos dados oficiais apresentados para o efeito. De acordo com a DGAEP (2009), o total de efetivos da AP portuguesa (incluindo os níveis central, regional e local) era no fim do ano de 2005 de 747.880 funcionários. À data de 30 de junho de 2013, cifrava-se em 574.946 o número de funcionários (DGAEP, 2013b). Ou seja, ao longo dos últimos oito anos esse número não deixou de cair, tendo-se registado em média uma diminuição de 23,12% dos efetivos da administração pública portuguesa em seu conjunto.
A tentativa de redução do efetivo da função pública encontrou-se ainda plasmada no Diploma 177o/XXIII do Parlamento que tentou fazer aprovar a chamada Lei da Requalificação de acordo com a qual os funcionários, supostamente excedentários nos seus serviços, teriam 12 meses para se requalificarem para, a posteriori, serem recolocados noutro organismo público. Volvido esse intervalo de tempo, no caso de não ter havido uma nova colocação, os trabalhadores deveriam ser despedidos. Por não estar explícito no diploma como se desenrolaria todo o processo de requalificação e dada a "agressividade" das consequências eventuais da não recolocação, o Tribunal Constitucional chumbou a medida (Jornal "Público", 2013d). Só em novembro de 2013 a lei voltou a ser reapreciada, já com um alargamento do prazo em que os funcionários podem estar em período de requalificação e com a eliminação da possibilidade de despedimento (Jornal "Público", 2013b).
Se considerarmos como medida de reforma o corte nos salários dos funcionários públicos, de salientar que esse atingirá um peso que foi, de forma progressiva para todos os salários acima dos 600 euros, dos 2,5% até aos 12% dos vencimentos brutos (Jornal "Público", 2013c). Essa medida dá seguimento a outra, implementada pelo anterior governo, que já havia instituído cortes nos salários dos funcionários públicos, entre 3,5% e 10%. Contudo, a medida em causa só se aplicou, entre 2010 e 2013, para salários acima dos 1.500 euros (Jornal "Público", 2013e). Importa lembrar ainda que, durante o ano de 2012, os funcionários já se haviam visto privados dos seus subsídios de Natal e de férias, repostos a partir de 2013 por decisão do Tribunal Constitucional. Todos esses cortes acrescem a aumentos de impostos diretos significativos, aplicados a trabalhadores do setor público e privado, particularmente a partir do início de 2013 (no início do ano, o próprio ministro das Finanças referiu-se ao aumento de impostos como "enorme".), assim como ao congelamento dos salários e das promoções na função pública.
Também as contribuições obrigatórias dos funcionários para a Assistência na Doença dos Servidores do Estado (Adse) têm contribuído para uma perda de vencimento real. Com efeito, essa tem vindo a subir progressivamente de 1%, atingindo os 2,5% a partir de janeiro de 2014 (Jornal "Económico", 2013), estando no presente momento em cima da mesa a possibilidade de essa contribuição vir a atingir os 3,5% até 2016.
Por fim, houve ainda uma tentativa do XIX Governo Constitucional de reduzir a despesa do erário público através da denominada "convergência das pensões", que na prática significava um corte de 10% nas pensões de aposentação, reforma e invalidez de valor ilíquido mensal superior a 600 euros. Não obstante, uma vez mais o Tribunal Constitucional chumbou a supracitada medida, com o argumento de que ela violava os princípios da proteção e confiança que se afiguram como pilares fundamentais de um estado de direito.
Ao longo das últimas quatro décadas, passado que estava o período de conturbação pós-revolucionário, e apesar das idiossincrasias e especificidades decorrentes de uma história e tradição próprias, a reforma da administração pública portuguesa assemelhou-se em muito àquelas que foram acontecendo nos outros países ocidentais.
Durante a década de 1980, o movimento reformista fez um esforço no sentido da dignificação e formação dos dirigentes e dos funcionários públicos, da mudança de mentalidades e comportamentos no seio das estruturas, da flexibilização das cadeias de comando, da simplificação de regras e regulamentos e da passagem de um ambiente de trabalho dominado pelas regras para uma gestão flexível e motivada para o alcance de resultados.
Nos anos 1990 e no início do século XXI, a reforma administrativa em Portugal fica marcada pela coexistência, na prática, de três modelos de administração com distintos objetivos e filosofias organizacionais: o modelo estatutário, o modelo político e o modelo managerial, sendo o resultado dessa sobreposição a criação de um clima de contradição, em que se privilegiava o outsorcing e o downsizing, propostos pelo New Public Management, ao mesmo tempo que se preconizava a necessidade da participação dos funcionários nos processos de mudança.
Independentemente das incoerências observadas, esse período foi marcado pela introdução das privatizações, pela empresarialização da lógica administrativa, pelas tentativas de desburocratização e de proximidade e transparência na relação entre a administração e os cidadãos, pela convergência de regimes laborais e pela restruturação da administração pública central.
Ao longo da segunda metade da primeira década do novo século, criou-se em Portugal um novo estatuto para os funcionários públicos, com um novo sistema de posições remuneratórias em que a progressão estava sobretudo dependente dos resultados obtidos no sistema integrado de avaliação de desempenho na administração pública (Siadap). No essencial, procurou-se aproximar, tanto quanto possível, o regime de emprego público do existente no setor privado. De salientar ainda que, em 2006, o Prace iniciou a redução do número de estruturas e de cargos dirigentes.
A assinatura do Memorando de Entendimento entre o governo português e a troika levou a que durante os últimos três anos (2011 a 2013) as medidas de reforma da administração pública aplicadas em Portugal fossem essencialmente norteadas pelas metas constantes do documento. Na prática assistiu-se à institucionalização de um rol de medidas avulsas que almejou, antes de mais, um imediato corte dos custos da despesa pública. Até à data, não existem estudos que avaliem as medidas de reforma/austeridade implementadas ao longo desse triênio que nos permitam aferir o impacto tido sobre o funcionamento da administração.
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1A propósito da incoerência nos processos de reforma administrativa, ver Peters e Savoie (1996:281-290) e Giauque (2003:567-592).
Recebido: 23 de Janeiro de 2014; Aceito: 04 de Dezembro de 2014
César Madureira é doutor em gestão e professor auxiliar na Universidade Lusíada de Lisboa. Exerce ainda as atividades de investigador principal na Direção-Geral de Administração e Emprego Público (DGAEP) e de professor convidado no Mestrado de Administração Pública, no Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa - Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE-IUL). E-mail: cesar.madureira@ dgaep.gov.pt.
A ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública, Alexandra Leitão, disse, esta terça-feira, que 68 mil funcionários públicos estão neste momento em teletrabalho, sublinhando que este regime "veio para ficar" no Estado.
Numa audição na comissão parlamentar de Administração Pública, Alexandra Leitão frisou que a aposta no teletrabalho estava prevista no programa do Governo e no Orçamento do Estado, mas a pandemia da covid-19 "acabou por precipitar" a mudança que deverá agora permanecer para cerca de 25% dos trabalhadores do Estado.
"No final da semana passada, estavam neste regime cerca de 68 mil trabalhadores em funções públicas, o que corresponde à quase totalidade dos trabalhadores suscetíveis de exercer funções em teletrabalho no setor público administrativo da Administração Central", afirmou a ministra, acrescentando que essencialmente são técnicos superiores e assistentes técnicos.
A ministra clarificou que o número de trabalhadores em teletrabalho refere-se apenas às carreiras gerais, não incluindo as carreiras especiais como as forças de segurança, os profissionais de saúde, magistrados, professores, entre outras.
Alexandra Leitão disse que além dos 68 mil funcionários que estão em teletrabalho há, nas carreiras gerais, pessoas a trabalhar em 'backoffice', ou seja, sem ser no atendimento ao público, e trabalhadores dos serviços essenciais que incluem os inspetores do trabalho que estão a trabalhar normalmente.
Além disso, continuou a ministra, há trabalhadores em isolamento profilático, outros a acompanhar os filhos em casa e as situações de pessoas de risco, "situações que estão previstas na lei e que não correspondem a inação ou desaparecimento em combate", como referiu o deputado do Iniciativa Liberal, João Cotrim Figueiredo.
Segundo Alexandra Leitão, o teletrabalho tinha "algumas resistências de dirigentes", mas a atual situação de pandemia serviu para provar que o regime laboral é "uma forma de excelência de conciliar a vida profissional e a familiar".
Durante a audição, a ministra disse ainda que está a trabalhar com a ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, Ana Mendes Godinho, num despacho que será publicado "muito em breve" que permitirá que trabalhadores de outras áreas reforcem os serviços da Segurança Social que estão com maiores dificuldades devido ao impacto da covid-19.
Com o despacho, explicou a governante, será criado um perfil pré-definido para que "muito rapidamente" trabalhadores de outras áreas possam ir reforçar a Segurança Social.
A ministra do Trabalho já tinha anunciado que a Segurança Social iria em breve receber trabalhadores de outras áreas do Estado para reforçarem os serviços que processam os pedidos relacionados com os apoios aprovados no âmbito da covid-19.
"Apesar da situação exigente que vivemos, foi já possível começar a processar os aumentos salariais de 10 euros para os salários até 700 euros e de 0,3% para os restantes níveis remuneratórios a partir do mês de abril, uma operação que deverá ficar concluída em maio", disse a ministra Alexandra Leitão numa audição na comissão parlamentar.
"As atualizações salariais já começaram a ser processadas em abril, no entanto, esse pagamento dependerá da capacidade dos serviços e do momento em que estes processam os respetivos salários", afirmou na altura fonte oficial do Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública à agência Lusa.
Governo admite falhar o compromisso sobre aumentos da Função Pública em 2021
A Ministra da Administração Pública, que tinha prometido aumentos de pelo menos 1% em 2021, considera que é "muito prematuro" tomar posição sobre isso. Refere que tudo vai depender da situação económica e orçamental.
Alexandra Leitão prometeu aumentar salários da Função Pública em pelo menos em 1%, em 2021, mas admite agora que o compromisso que assumiu durante as últimas negociações pode não ser cumprido.
A questão da atualização "será objeto de orçamento para 2021 e este é um momento muito prematuro para tomar posição sobre isso", disse, aos deputados.
"Mas também não escondo, porque é público, que na negociação sindical foi referido que para 2021 e seguintes, eventualmente haveria um compromisso de atualização em linha com a inflação prevista para 2020 não inferior a 1%. É um compromisso que gostaria de dizer que gostaríamos de conseguir honrar. Não posso em consciência dizer que tenho a certeza que vai ser possível. Já o disse publicamente, e outros membros do Governo [já o disseram] - o primeiro-ministro já o disse – e eu não posso aqui em consciência dizer que vai ser possível", assumiu.
Referindo a "grande alteração das circunstâncias" provocada pela pandemia da covid-19, Alexandra Leitão refere que a decisão "vai depender muito da economia e sanidade financeira do país".
"O país enfrenta esta pandemia numa situação económica e financeira muito melhor do que muito boa. Ainda bem que tivemos o excedente que tivemos", disse, referindo-se depois aos últimos dois meses que pareceram "cem anos".
Antes, a ministra tinha afirmado que os aumentos salariais que são devidos desde abril chegarão a todos os funcionários públicos até ao final de maio, com retroativos. O atraso no pagamento dos aumentos salariais de 0,3% (10 euros para salários mais baixos) no caso dos trabalhadores da saúde foi especialmente polémico.
Governo antecipa "decisões difíceis"
Questionada sobre se podem regressar os cortes salarais, a ministra não respondeu diretamente.
Referiu, no entanto, que apesar de antecipar "decisões dificeis" não estão previstas medidas de "austeridade".
"Em cada momento podemos tomar decisões mais difíceis mas a austeridade não é o caminho", disse.
Alexandra Leitão foi questionada repetidamente sobre a aprovação de novos subsídios a alguns funcionários que compensem, por exemplo, a exposição ao risco, mas respondeu que as alterações não são para já.
De acordo com a ministra a aprovação de novos subsídios pode ser um "fator de perda de equilíbrio transversal".
"Este avanço é difícil de fazer. Todos nós conseguimos dar exemplos de grupos [profissionais] em que se justifiquem", mas as opiniões divergem, explicou.
UGT Portugal lança Guia temático sobre Epidemias no local de trabalho
Este trabalho, elaborado pelo Departamento de Segurança e Saúde no Trabalho, pretende trazer para a abordagem da prevenção de riscos profissionais esta temática especifica, dedicando especial atenção à saúde ocupacional durante uma epidemia e como alguns setores, especificamente o da saúde, são mais suscetíveis à ocorrência de problemas de saúde nos trabalhadores e trabalhadoras devido à exposição agravada a fatores de risco.
Consulte o Guia em https://bit.ly/2zZVTQ9
Os funcionários do Estado optaram em 2019 por entrar na reforma mais tarde. Pela primeira vez desde que há dados passaram à aposentação com mais de 64 anos.
No ano passado, os trabalhadores do Estado reformaram-se, em média, aos 64,3 anos. Nunca os funcionários públicos acederam tão tarde à aposentação, de acordo com os dados da Caixa Geral de Aposentações (CGA) recentemente atualizados pela Pordata.
A série longa, que remonta a 1987, mostra que no ano passado a idade média de reforma subiu quase dois anos (1,7), o segundo maior salto registado no histórico e que apenas se assemelha a 2016, quando também aumentou 1,7 anos (passando para os 62,8 anos).
"Havia muita gente à espera dos descongelamentos", avança o secretário-geral da Federação de Sindicatos da Administração Pública (Fesap), José Abraão, para justificar esta subida. Mas esta pode ser apenas uma das razões. "Também por causa das penalizações", aponta o líder desta estrutura sindical, sublinhando que "havia muita gente a fazer contas" para evitar os cortes por antecipação da entrada na reforma.
O descongelamento das carreiras começou a ser feito em 2018 e por fases, tendo apenas terminado no ano passado com o acréscimo remuneratório a ser concluído em dezembro, atingindo os 100%.
No relatório relativo a 2018, a CGA já fazia referência ao travão nas reformas antecipadas para evitar os cortes de cerca de 30%, adiando a passagem à reforma.
Este ano, os funcionários públicos com carreiras muito longas podem aceder à reforma sem penalizações. Para estes casos, o trabalhador tem de contar, pelo menos, 48 anos de serviço efetivo e 60 anos de idade ou, pelo menos, 46 anos de serviço efetivo e 60 anos de idade, desde que tenha começado a descontar aos 16 anos ou antes.
Para este ano está prevista a concretização do regime de pré-reforma na administração pública, mas ainda não foram definidas as regras. No Orçamento do Estado para este ano apenas se refere o compromisso para "efetivar políticas ativas de pré-reforma nos setores e funções que o justifiquem", para rejuvenescer "os mapas de pessoal e do efetivo global da administração pública".
A idade média de reforma para os trabalhadores do privado, em 2019, ainda não é conhecida, mas os dados para o público aproximam os dois regimes (em 2018, a idade média no privado foi de 63,8 anos).
De lembrar que desde 2006 o regime está fechado a novos subscritores com os funcionários do Estado a entrarem para o regime geral da Segurança Social. Esta decisão reflete-se na queda no número de subscritores que no ano passado eram 431 132. Desde 2010 que a CGA perdeu mais de 155 mil subscritores.
Pensões mais altas
De acordo com os dados atualizados pela Pordata, as pensões mais altas também estão a ganhar relevância. Por exemplo, pela primeira vez, há mais de sete mil pensionistas e reformados com pensão acima dos quatro mil euros mensais brutos. Trata-se de um aumento de 6,5% face a 2018, mas representam apenas 1,5% do total dos pensionistas.
Por escalões de pensão, é o dos 1000 a 1500 euros que concentra a maior parte dos pensionistas. São mais de 78 mil pessoas, representando 16,3% de todo o universo.
O número de anos que os trabalhadores do Estado ficam a receber a pensão também tem vindo a aumentar ao longo das últimas décadas, acompanhando a maior esperança de vida. No ano passado, registou-se uma subida de quatro meses, saltando dos 20,3 anos para 20,7 anos. Desde o início do século que, em média, os aposentados e reformados da CGA ganharam mais de sete anos após o fim da carreira, passando de 13,5 anos para os 20,7 anos em 2019.
Descentralização na Educação e Saúde só concluída em 2022
A ministra da Modernização do Estado e Administração Pública confirma em entrevista ao Público, publicada este sábado, que a transferência das competências nas áreas da Educação e Saúde, bem como da Ação Social, já não vão passar para as autarquias em 2021, uma ideia que o presidente da câmara do Porto, Rui Moreira, já tinha transmitido em entrevista ao Observador. A obrigatoriedade dessa passagem de competências deverá passar para 2022, indica a ministra.
A ministra Alexandra Leitão indica que já antes do eclodir da pandemia em Portugal tinha havido reuniões com as comunidades intermunicipais e as duas áreas metropolitanas e, aí, "tomaram-se algumas decisões que estavam em processo de serem aprovadas e que tinham a ver com a prorrogação do prazo para a obrigatoriedade [de transferência de competências] em duas áreas, a Educação e a Saúde, que são as mais complexas do ponto de vista de recursos humanos e
financeiros. E também a Ação Social, na medida em que o decreto-lei que regulava a descentralização nesta área não estava ainda aprovado e, portanto, eram uma impossibilidade que fosse assumida em 2021".
Todas as outras transferências de competências, menos complexas, estarão concluídas em 2021 mas estas três áreas vão ter um plano revisto, indica a responsável.
Os autarcas, câmaras municipais e freguesias, têm tido uma intervenção de proximidade muito importante, porque conhecem as suas populações melhor do que ninguém, têm feito também eles despesa com esta situação. Não sei qual será a decisão. A crise tem um impacto em todas as matérias e também nesta. A decisão que está tomada e que não foi revertida ainda, não sei se será, é manter o bolo das competências com obrigatoriedade de aceitação em 2021 e prorrogar para 2022 a obrigatoriedade naquelas três áreas, que pelo seu peso financeiro e de recursos humanos já tinha sido, antes decidido", diz Alexandra Leitão, ao Público.
O presidente da Câmara do Porto, Rui Moreira, disse esta semana ao Observador que "já antes da pandemia, a senhora ministra tinha tido uma reunião com as áreas metropolitanas e com as CIMs (Comunidades Intermunicipais) e já tinha reconhecido que era preciso ajustar o calendário. Agora com a pandemia, é absolutamente inevitável que haja um reajuste".
Basta pensar que, para ficarmos com a delegação de competências na área da educação, teríamos de ser nós a preparar o ano escolar 20/21, o que é absolutamente impensável. Ainda ontem erro escrevi uma carta à senhora ministra a perguntar se estão tomadas medidas legislativas ou está a pensar tomar medidas. Percebo que não seja a urgência máxima do governo, mas quis recordar essas conversas e a recomendar que, tal como ela nos tinha prometido, este processo seja adiado", acrescentou Rui Moreira.
Alexandra Leitão, na entrevista ao Público, repetiu, também, a ideia já transmitida por António Costa de que não é "possível, neste momento, assegurar que vai ser possível pagar aumentos de 1% em 2021" à Função Pública.
No seu discurso, Carlos Silva enaltece o papel dos profissionais de saúde que estão "na primeira linha" do "combate sem tréguas a um inimigo" e que "são hoje designados de 'novos capitães de Abril' pelos próprios Capitães de Abril de 74".