Acórdão de 18 de Novembro de 1993. Apêndice de 1996-09-26
Data de Publicação:1996-09-26
Emissor:Supremo Tribunal Administrativo - Decisões proferidas pela 1.ª Secção (Contencioso Administrativo) - Decisões em subsecção durante o 4.º trimestre de 1993
Data em que foi Proferido:Acórdão de 18 de Novembro de 1993.
Páginas:6457 - 6461
Assunto: Abono para falhas. Montante do abono devido ao leitor-cobrador de consumos da câmara municipal.
Abono para falhas. Montante do abono devido ao leitor-cobrador de consumos da câmara municipal.
O montante do abono para falhas a atribuir ao leitor-cobrador de uma câmara municipal é o correspondente a 50% do que está fixado para o tesoureiro responsável pelo cofre sem que as receitas por ele arrecadadas devam dar entrada.
Recurso n.º 32 252, em que são recorrente a Câmara Municipal de Mangualde (CMM) e recorrido Miguel Costa Lopes. Relator, o Exmo. Juiz-Conselheiro Dr. Anselmo Rodrigues.
Acordam, em conferência, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo (STA):
1 - Miguel Costa Lopes, melhor identificado nos autos, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do presidente da CMM, de 26 de Dezembro, que lhe indeferiu um requerimento em que lhe pedia o pagamento do abono para falhas, pelo montante que vinha a auferir e que, a partir do mês de Novembro, foi reduzido a metade.
Por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Coimbra foi-lhe dada razão. Inconformado, o presidente da Câmara recorre para este Supremo Tribunal.
Alega em resumo:
"1) O abono para falhas caracteriza-se e justifica-se como um subsídio destinado a indemnizar que dele beneficie das despesas e riscos decorrentes do exercício de funções susceptíveis de gerar falhas contabilísticas.
2) Tem direito ao abono para falhas quem está concretamente investido para o exercício dessas funções.
3) Como consta do artigo 9.º, n.º 1, do Código Civil (CC) a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, muito embora tenha nela um mínimo de correspondência verbal, mas reconstruir a partir do texto o pensamento legislativo tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
4) Nestes termos deve o artigo 17.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 247/87 ser interpretado de acordo com a situação corrente do funcionário, ou seja, de acordo com a sua posição e remuneração.
5) De outro modo e para funcionários que ganhem mais e que tenham maiores responsabilidades do que os tesoureiros municipais, a interpretação traduzir-se-ia numa situação injusta e prejudicial."
2 - O, agora, recorrido Miguel Costa Lopes não contra-alegou. O digno magistrado do Ministério Público, neste Tribunal, emitiu parecer no sentido de ser dado provimento ao recurso, por entender que a solução correcta é a defendida pela recorrente. Para sustentar a sua posição afirma:
"No n.º 1 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 247/87, estabelece-se que o abono para falhas dos tesoureiros é fixado em 10% do vencimento ilíquido da respectiva categoria. Assim não se prevê aqui, directa ou indirectamente, um montante único para o abono para falhas dos tesoureiros, previstas no artigo 15.º do mesmo diploma. Por isso, quando no n.º 4 citado se refere que o 'pessoal integrado em carreira cujo conteúdo funcional implique o manuseamento de dinheiro terá direito a abono para falhas, de montante igual a metade do referido no n.º 1', não se pode estar a aludir a um inexistente montante único, nem se poderia saber qual a categoria de tesoureiro a considerar para o cálculo do abono."
"O facto de, posteriormente, o Deceto-Lei n.º 4/89, de 6 de Janeiro, vir estabelecer uma uniformização dos abonos para falhas, não releva para a interpretação do Deceto-Lei n.º 247/87, já que nada naquele diploma aponta no sentido de ele ter carácter interpretativo e não é aplicável à administração local."
3 - Colhidos os vistos, cumpre decidir.
A questão a tratar é exclusivamente de natureza jurídica e traduz-se em saber se o n.º 4 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 247/87, ao remeter para o n.º 1 do mesmo artigo a fixação do montante a que tem direito aqueles que manuseiam dinheiro, pretendeu ter em conta o vencimento ilíquido do tesoureiro, ou o vencimento da categoria do respectivo funcionário.
Trata-se de um problema de interpretação e, como tal, há que aplicar as regras de uma correcta hermenêutica jurídica.
Para determinar o sentido da lei o intérprete lança mão dos factores hermenêuticos que são essencialmente o elemento gramatical (o texto ou a letra da lei) e o elemento lógico, o qual, por sua vez, se subdivide em elemento racional (ou teleológico), elemento sistemático e elemento histórico.
"A letra (o enunciado linguístico) como escreveu Batista Machado, é assim o ponto de partida. Mas não só, pois exerce também a função de um limite nos termos do artigo 9.º, n.º 2: não pode ser considerado como compreendido entre os sentidos possíveis da lei aquele pensamento legislativo (espírito, sentido) 'que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso'. Pode ter de proceder-se a uma interpretação correctiva, se a fórmula verbal foi sumamente infeliz, a ponto de ter falhado completamente o alvo. Mas, ainda neste último caso, será necessário que do texto falhado 'falhado' se colha pelo menos indirectamente uma alusão àquele sentido que o intérprete venha a acolher como resultado da interpretação." (Introdução ao Direito e Discurso Legitimador, p. 189.)
A letra da lei comporta, neste caso, perfeitamente os dois sentidos. Com efeito a expressão "montante igual a metade do referido no n.º 1" tanto pode ser referir-se ao vencimento ilíquido dos tesoureiros, como, pelo facto da utilização da expressão "da respectiva categoria", pode pretender, através dessa expressão, afirmar que esse montante seria de metade da percentagem atribuída aos tesoureiros, mas referida à categoria do respectivo funcionário. A letra da lei não é, por si, suficiente para resolver a dúvida pelo que há que socorrermo-nos de outro factor hermenêutico. Com efeito, dificilmente, só através da letra da norma, é possível concluir que o legislador se quis remeter para a metade da percentagem atribuída ao tesoureiro, ou seja, 5%, mas referido ao vencimento do respectivo funcionário na sua categoria quando a expressão utilizada é: "de montante igual a metade do referido n.º 1". Mas também, ao contrário, é igualmente difícil atribuir aquela expressão o desejo do legislador de considerar que aquele montante era de 5% do vencimento ilíquido do tesoureiro, uma vez que não tendo sido fixado, em concreto, mas através da respectiva categoria, não se sabe, ao certo, qual ele seja.
O elemento lógico, em qualquer das suas variantes, aponta, no entanto, no sentido de que o legislador pretendeu fixar o abono através de uma remissão para o vencimento do tesoureiro, embora tenha feito de uma forma incorrecta, na medida em que não definiu uma categoria certa.
De facto, pelo recurso ao elemento histórico verifica-se que não pode ter sido outra a vontade do legislador. O direito ao abono para falhas, por parte do pessoal incumbido legalmente da cobrança de receitas, fora das tesourarias respectivas, surge a primeira vez com o Decreto-Lei n.º 616/71, de 31 de Dezembro, cujo artigo 8.º dispõe que a esse pessoal é "concedido abono para falhas de quantitativo não excedente a metade do de idêntico abono a que tiver direito o tesoureiro responsável pelo cofre em que as receitas arrecadadas devam dar entrada". É perfeitamente claro que o legislador quis atribuir aqui, como abono para falhas, uma percentagem do vencimento do tesoureiro e não do funcionário com direito ao abono. A forma como era fixado o montante resultava clara uma vez que o vencimento do tesoureiro a ter em conta era o daquele que era responsável pelo cofre onde as receitas arrecadadas deviam dar entrada. Não se compreendia, assim, que sendo essa a tradição do direito ao abono para falhas, o legislador, quando pretende uniformizar esse abono, como afirma no artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 204-A/79, de 3 de Julho, viesse inverter essa situação sem o deixar bem claro.
O elemento sistemático aponta também no mesmo sentido. Do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 519-A/79, de 29 de Dezembro, que reestruturou a carreira de tesoureiro da Fazenda Pública, retira-se que o espírito do legislador era no sentido de esse abono ser fixado em função do vencimento ilíquido do tesoureiro. E assim no n.º 4 "é fixado em 10% do vencimento ilíquido correspondente à categoria de tesoureiro-ajudante de 1.ª classe o abono para falhas a atribuir a qualquer tesoureiro-ajudante que seja investido no serviço de caixa", acrescentando o n.º 5 que esse abono "é reversível, dia a dia, a favor dos funcionários nele investidos".
Que é esse o espírito vem a ser confirmado, quando o legislador se viu na necessidade de estabelecer para a administração central, no Decreto-Lei n.º 4/89, de 6 de Janeiro, uma norma semelhante ao n.º 4 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 247/87, que vimos analisando. Efectivamente, no artigo 2.º, n.º 1, alínea b), o legislador foi claro ao dispor que tem direito a abono para falhas "os funcionários ou agentes que, que não se encontrando integrados na carreira de tesoureiro, manuseiem ou tenham à sua guarda, nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsáveis" e ao acrescentar no artigo 4.º, n.º 1, que o abono para falhas "é fixado em 10% do vencimento da letra correspondente à categoria de ingresso na carreira de tesoureiro". Também aqui o legislador se socorreu do vencimento do tesoureiro para fixar o abono.
Compreende-se assim que a redacção da dada ao n.º 4 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 247/87 aponte no sentido de, com esta norma, se ter pretendido fixar o abono para falhas com base no vencimento do tesoureiro e não do funcionário com direito a ele.
E certo que isso coloca um problema, que é o de saber que categoria de tesoureiro se deve levar em conta, uma vez que a norma está formulada de uma forma incorrecta. Quando assim acontece tem de intervir uma interpretação correctiva, como atrás se disse. Efectivamente, quando o intérprete chega à conclusão que o legislador adoptou um texto que atraiçoa o seu pensamento, por dizer mais do que aquilo que pretendia dizer, o intérprete não deve deixar-se arrastar pelo alcance aparente do texto, mas deve restringir o sentido deste em termos de o tornar compatível com o pensamento legislativo.
No presente caso, concluindo, como concluímos, que houve por parte do legislador intenção de fixar o abono, para falhas com base no abono atribuído ao tesoureiro, julgamos que o critério não pode ser outro que não seja aquele que resultava do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 616/71, atrás transcrito, que lhe serviu de fonte. Isto é, o montante será aquele que resultar da categoria do tesoureiro responsável pelo cofre em que as receitas arrecadadas devem dar entrada.
Pelo que fica exposto, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a segurança recorrida.
Lisboa, 18 de Novembro de 1993. - José Anselmo Dias Rodrigues (relator) - António Arlindo Payan Teixeira Martins - Joaquim Eugénio de Sousa Correia Lima. - Fui presente, João Belchior.