Entrevista – Renan Brandão
"Teremos uma onda de contratos no futuro próximo"
Segundo Brandão, esforço em concessões é feito para compensar a falta de investimento público e melhorar o estoque de infraestrutura rodoviária
Economista graduado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), com MBA em finanças pelo Instituto de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração (COPPEAD/UFRJ), o novo superintendente de concessões de infraestrutura da Subsecretaria de Contabilidade (SUCON), órgão da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), Renan Brandão, tem importante e espinhosa missão pela frente.
Nomeado em maio, o economista lidera o trabalho de estruturar as novas outorgas de concessões rodoviárias no país, coordenando um esforço em múltiplas frentes para melhorar a segurança jurídica e criar um ambiente mais propício para atrair novos players interessados em investir no modal rodoviário brasileiro.
A própria SUCON – criada para cuidar exclusivamente da concessão de rodovias – é um sinal da atenção que se pretende dar à privatização e parcerias no setor. Nesta entrevista exclusiva para o Especial Rodovias da Revista Grandes Construções, Brandão comenta o estágio atual do programa de concessões, a nova modelagem regulatória e as perspectivas de novos leilões no próximo ano. "Há um estoque de problemas que a agência está resolvendo", diz ele. "Em algum momento vamos ligar o botão e os projetos virão, pois já estabelecemos o modelo regulatório."
Grandes Construções – O governo tem uma proposta liberalizante, no sentido de aumentar a participação do capital privado nos investimentos. Nesse sentido, o que já se obteve nesses quase dois anos de gestão?
Renan Brandão – Já fizemos mudanças regulatórias, normativas, jurídicas, legislativas e institucionais. As necessidades de mudanças e melhorias eram enormes. Precisávamos mexer em várias direç&o
Renan Brandão – Já fizemos mudanças regulatórias, normativas, jurídicas, legislativas e institucionais. As necessidades de mudanças e melhorias eram enormes. Precisávamos mexer em várias direções, como as inovações contratuais. Nessa linha, estamos elaborando dispositivos para reduzir as incertezas dos investidores e criar uma metodologia da indenização. Também existem iniciativas legislativas, com rediscussões sobre linhas de concessões de PPPs e fontes de financiamento para infraestrutura. Há um estoque de problemas que a agência está resolvendo. Já obtivemos vitórias em arbitragens, evitando a judicialização e dando celeridade à questão, estabelecendo uma boa jurisprudência. Tivemos ainda alterações institucionais, refletindo o preparo que a agência vem fazendo. Além disso, há um longo tempo de maturação dos projetos, que demandam estudos de campo, levantamento de dados de tráfego, contagem nas rodovias, pesquisas com usuários, mapeamento de rede e comportamento de tráfego com pedágio, dentre outros. Tudo isso leva muito tempo e precisa ser estudado. Fora as necessidades de investimento, os aspectos do meio ambiente e operacionais da rodovia, a questão do pavimento, serviços ao usuário, dimensionamento jurídico e regulatório. Quando superarmos tudo isso, em algum momento vamos ligar o botão e os projetos virão, pois já estabelecemos o modelo regulatório. Uma onda de contratos deve ser assinada no futuro próximo. Queremos ter um estoque de contratos muito maior e temos uma boa base para avançar. Em 2021, devemos ter um grande número de leilões de rodovias.
GC – Qual é a situação da malha rodoviária brasileira atualmente?
RB – A malha é inadequada para nossas necessidades. Temos diversas deficiências, como a qualidade do pavimento, que resulta em mais emissões de poluentes e em acidentes de trânsito. Isso tem um custo social e econômico, pois são vidas que se perdem, despesas médicas e hospitalares, renda perdida etc. A extensão da malha também é insatisfatória. Precisamos de mais rodovias em melhores condições, só que isso é muito custoso. Nos anos 90, a lógica se concentrava em investimentos públicos. Com o tempo, incentivaram-se as concessões e, dadas às restrições fiscais, que ficam cada vez mais graves, mais esforço é feito em concessões para compensar a falta de investimento público e melhorar o estoque de infraestrutura rodoviária. Precisamos alavancar mais investimentos nas concessões para superar esse déficit.
GC – Qual é a necessidade do Brasil em termos de rodovias?
RB – Só para cobrir as deficiências mais graves e gastos mais imediatos, a expectativa de investimento é de R$ 38 bilhões. O próprio número da carteira de projetos do governo soma hoje quase R$ 150 bilhões em novas concessões, em um horizonte maior. Isso já sinaliza para a necessidade de investimentos nos contratos de concessão. É dinheiro para recuperação, manutenção e ampliação de capacidade – com duplicações, por exemplo. Se considerarmos os investimentos do estoque de concessões vigentes, assim como os do poder público em estradas não concedidas, os recursos são maiores. Hoje, são 75,8 mil km de rodovias federais, sendo 10,134 km concedidos.
GC – A insegurança jurídica sempre foi uma queixa do setor privado. Ainda não temos instrumentos adequados de regulação e contratos que deem conta disso?
RB – A segurança jurídica não se resume ao contrato de concessão. É muito mais. Tem a ver com os ambientes regulatório, jurídico e institucional. Dependemos do aparato legislativo, de leis adequadas, contratos muito bem-redigidos, pois são de longo prazo e incompletos por natureza. Temos de tratar das contingências que surgem ao longo do tempo, contar com instituições com competências claras e que funcionem harmonicamente, sem superposições. A própria mudança no regimento da ANTT é um esforço institucional, mostrando sua força e independência na regulação dos contratos. Temos ainda de estimular boas práticas nas concessões, incorporando aprendizados passados. Com a experiência da crise em 2013 e 2014, por exemplo, que não poupou contratos, comprometendo os resultados das concessões nesse ambiente. Os anos iniciais das concessões são importantes para a longevidade do contrato, para que sejam sustentáveis e deem resultados de longo prazo. As concessões foram pegas no contrapé e tiveram questões contratuais que, hoje percebemos, mereciam um tratamento diferente. Isso demandou um enorme esforço de diagnóstico, contratual, institucional e legislativo.
País precisa estimular boas práticas nas concessões, incorporando aprendizados passados, diz especialista
GC – Qual será o desdobramento disso?
RB – O congresso vem discutindo alterações no marco regulatório das concessões e PPPs. Mas o diagnóstico leva tempo. São questões múltiplas, não foram questões exclusivas da Lava Jato. Também precisávamos tratar as melhorias de forma extensa, mudando a forma como se estruturava, para atrair players diferentes. Foi feita uma disrupção para mudar a forma como o mercado se estrutura. E precisamos de um esforço contratual para liberar barreiras de entrada que ainda subsistem, para atrair mais players nacionais e internacionais, com outros perfis, incluindo financiadores públicos e privados, compondo uma solução de funding das concessões. Tudo tem a ver com a segurança jurídica e a forma como se viam os contratos. Mas mudanças também geram um grau de incerteza. A segurança jurídica vai se estabelecendo quando todas as condições forem definidas e tivermos jurisprudência para compor um ambiente mais robusto. Temos agora mais inovações em menos tempo. É tentar trazer correções e incentivos para melhorar o arcabouço dos contratos e acelerar o processo de cura do mercado de concessões rodoviárias.
Em um horizonte mais amplo, carteira de projetos soma quase R$ 250 bilhões em novas concessões no modal e rodoviário
GC – O número de concessões e de licitações está aumentando?
RB – Sim. Em 2013 e 2014 tivemos um número grande de concessões. Desde então, houve uma baixa grande, com anos sem fazer. O mercado ficou mais apertado, com menos participantes, limitando o esforço de concessões. Tivemos então um período de diagnóstico e melhoria para atrair novos players, tornar o ambiente amigável ao investidor. A oferta de bons projetos vai formar esse novo mercado, com grande espaço para os entrantes. No ano passado, já tivemos trechos nas BRs 101, 386, 290 e 448. Outros acontecerão no início de 2021. Por mais que não tenhamos tido leilões, o ritmo acelerou, temos muito mais projetos perto da concessão. Temos uma modelagem nova, com muitas inovações contratuais. Temos o relatório final da unidade técnica do TCU, bastante elogioso às inovações. Agora vai a plenário. Quando isso acontecer, teremos um modelo consolidado e aprovado para tocar. Quando superarmos a fase de estabelecer o novo modelo, conseguiremos ligar a esteira de produção. A expectativa é que, com vários projetos já estudados, com demandas de engenharia e a modelagem financeira, com um modelo contratual bem-resolvido, interagindo com o mercado, com boa receptividade das inovações contratuais, teremos um ritmo muito mais acentuado de concessões a partir de 2021.
GC – Quais são essas inovações implementadas?
RB – Um conjunto vasto, de ordem contratual, jurídica e regulatória, além de inovações tecnológicas. São várias medidas iniciais de alinhamento de incentivos para a boa execução do contrato. No final das contas, queremos escolher o melhor operador para determinado projeto e podermos dar condições para que efetivamente faça os investimentos acontecerem. Uma inovação, por exemplo, foi a diferenciação de tarifa para pista simples e dupla. A tarifa parte de um patamar mais baixo e só é aumentada se a concessionária de fato entregar as obras de duplicação. Ela não começa a receber antecipadamente pela duplicação. Só vai receber a remuneração pelo investimento se de fato entregar. É feita a verificação da entrega e aí o patamar tarifário sobe para remunerar os investimentos realizados.
GC – Quais são as outras novidades?
RB – O modelo de leilão híbrido, eu diria. Sempre se trabalhou com a menor tarifa. Era o único critério do leilão, lances muito agressivos, de 50% a 60% de desconto da tarifa. Perdia-se um tempo enorme para achar a tarifa adequada ao investimento. E para remunerar o investimento pegava essa tarifa estabelecida. Chegava o leilão e jogava a tarifa 60% abaixo. Aí se questionava de onde vinha o desconto. Será que os participantes estão contando que não vão fazer os investimentos, ou será que a expectativa de tráfego é muito maior do que se viu nos estudos? Era difícil ter essa sensibilidade. A conclusão é que esses investimentos não estão sendo feitos num ritmo satisfatório. É preciso impedir essa lógica de o player primeiro entrar no negócio para ver o que vai acontecer depois. Tem de entrar ciente de que vai fazer investimentos, não pode usar a variável de leilão sem comprometimento. O lance sobre a tarifa é uma questão futura. Não havia comprometimento imediato, só aposta em algo futuro.
Mudamos ainda a lógica do leilão, para que também contemple a outorga, que é toda paga à vista. Essa nova lógica traz um comprometimento financeiro imediato. Para se fazer uma aposta, tem de colocar dinheiro do bolso na hora. Aí os players têm igualdade de condições, mas terão de se comprometer financeiramente com o projeto já no momento da entrada.
GC – Como isso funcionará na prática?
RB – Para não afetar os ganhos do leilão, que podem ser revertidos ao usuário, fizemos uma primeira etapa do modelo que prevê descontos na tarifa. Mas os descontos não podem ser em níveis que comprometam a sustentabilidade do negócio no longo prazo, como se desconfiava estar ocorrendo antes. Descontos de 60% talvez tornem o negócio insustentável e inviável, econômica e financeiramente. Não temos elementos para dizer: "olha você apostou demais ou menos". Assim, vamos trabalhar com os incentivos de quem está entrando, fazer as perguntas certas e colocar o próprio capital em risco, dando o desconto para o usuário. A primeira variável é o desconto na tarifa, mas ele não é ilimitado. Vai até um certo percentual que, acreditamos, não comprometa a sustentabilidade do projeto, para depois passar-se à outorga, que é paga à vista. É mais um incentivo ao cumprimento do contrato. Temos ainda mitigadores de risco.
Esforço contratual pode liberar barreiras de entrada que ainda subsistem, diz superintendente
GC – Que tipo de mitigadores?
RB –Se o projeto apresenta mais riscos de demanda, por exemplo, como estar paralelo a uma ferrovia. Existe o mecanismo de compartilhamento de risco de receita. Não é qualquer variação da receita ou de qualquer ordem que vai ser integralmente absorvida pela concessionária, pois isso afastaria interessados no leilão. Logo, estabelecemos uma banda. A primeira variação de receita é absorvida pela concessionária, para cima e para baixo. Se essa variação extrapolar a banda aceitável, aí o poder concedente começa a compartilhar esse risco.
Trouxemos também um mecanismo de outorga variável, no qual um percentual da receita fica retido. São os recursos vinculados, gerando um colchão de liquidez para lidar com eventos ao longo do contrato. Um deles, que pode ser acionado ou não, é o mitigador de risco cambial. Se a concessionária precisar se financiar em moeda estrangeira, com mais possibilidade de funding, pode atrelar a dívida em moeda estrangeira. Se houver esse descasamento, comprometendo a saúde financeira, ela conta com o colchão de liquidez no contrato para equilibrar a dívida em dólar.
Temos agora um acordo tripartite, para envolver os financiadores na relação concessionária-regulador. Antes, era só a concessionária e a ANTT. O financiador ficava fora, com grande assimetria de informações, pois não tinha dados suficientes do risco e precificava na hora de cobrar. Diminuindo a assimetria, o financiador acompanha o dia a dia da concessão, vê o negócio menos arriscado e o custo de capital tende a reduzir. Outro grande problema que tínhamos eram as regras de término antecipado dos contratos, que não estava bem-regido, só fazendo remissão ao texto da lei. Os contratos tinham uma lacuna sobre as formas de indenizar a concessionária, caso fosse necessário. Agora temos uma forma muito mais clara em complementação à resolução da agência sobre indenização, tratando em níveis contratual e normativo.
GC – Trata-se da norma que regulamentará a caducidade das concessões?
RB – Essa norma trouxe a metodologia de cálculo da indenização em caso de término antecipado. A caducidade é uma dessas hipóteses, se um contrato caducar e os investimentos não amortizaram no prazo. Se ela sai antes – e teve investimentos vultosos – pode ter uma indenização. Aí, precisa-se de critérios para o cálculo dessa indenização. Havia uma lacuna sobre isso. A agência viu a necessidade de estabelecer critérios claros, e desenvolveu uma metodologia de cálculo de indenização nessas hipóteses.
Modelo de leilão híbrido, mecanismo de outorga e acordo tripartite variável estão entre as inovações incorporadas aos leilões
GC – Os usuários reclamam dos preços do pedágio. O que fazer para baixar os preços e, ao mesmo tempo, manter a rentabilidade?
RB – Não tem milagre, não tem mágica. A solução é a incorporação de alternativas mais baratas. É trazer eficiência, soluções tecnológicas, meios mais econômicos para atingir os resultados estabelecidos no contrato. O contrato tem essa vantagem: ele estabelece o que a gente quer de resultado e a concessionária tem liberdade de estabelecer os meios dela, com soluções de engenharia e financeiras com um custo de capital mais baixo. É um choque de oferta e de serviços. Estimamos que o mercado, olhando essas oportunidades de concessão, fique mais profundo, tenha mais fornecedores de serviços de engenharia e de construção pesada, com mais fontes de financiamento para competir e custos financeiros mais baratos, compatíveis com o risco do negócio. A competição traz a incorporação de soluções mais eficientes. No fim das contas, vamos ver tarifas mais baixas, sem comprometer a rentabilidade dos investidores.
Expectativa é que o mercado fique mais profundo, com maior demanda para serviços de engenharia e construção pesada
GC – A pandemia está atrasando os projetos de concessão?
RB – O cronograma não foi muito afetado. Adiantamos diversos estudos de projetos e já tínhamos feito muito trabalho de campo, como estudos de tráfego, por exemplo. Além disso, boa parte do período da pandemia foi de interação com o TCU para aprovar a nova modelagem. Talvez tenha atrasado o cronograma em dois meses. Havia uma expectativa de alguns leilões para este ano, mas as reanálises necessárias deslocaram os leilões do final de 2020 para o início de 2021. Agora, a expectativa é publicar os editais no final deste ano, no mais tardar no início de 2021, para que no primeiro trimestre a gente faça os leilões.