CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO - PDF
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Regina Carmona Bernardes
1 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO CONCEITO DE CONTROLE CONTROLE, EM TEMA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, É A FACULDADE DE VIGILÂNCIA, ORIENTAÇÃO E CORREÇÃO QUE UM PODER, ÓRGÃO OU AUTORIDADE EXERCE SOBRE A CONDUTA FUNCIONAL DE OUTRO. O CONTROLE NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA OU CENTRALIZADA DECORRE DA SUBORDINAÇÃO HIERÁRQUICA E, NO CAMPO DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA OU DESCENTRALIZADA, RESULTA DA VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA, NOS TERMOS DA LEI INSTITUIDORA DAS ENTIDADES QUE A COMPÕEM. DAÍ POR QUE O CONTROLE HIERÁRQUICO É PLENO E ILIMITADO E O CONTROLE DAS AUTARQUIAS E DAS ENTIDADES PARAESTATAIS EM GERAL, SENDO APENAS UM CONTROLE FINALÍSTICO, É SEMPRE RESTRITO E LIMITADO AOS TERMOS DA LEI QUE O ESTABELECE. COMO FACULDADE ONÍMODA, O CONTROLE É EXERCITÁVEL EM TODOS E POR TODOS OS PODERES DE ESTADO, ESTENDENDO-SE A TODA A ADMINISTRAÇÃO E ABRANGENDO TODAS AS SUAS ATIVIDADES E AGENTES. BEM POR ISSO, DIVERSIFICA-SE EM VARIADOS TIPOS E FORMAS DE ATUA ÇÃO PARA ATINGIR OS SEUS OBJETIVOS. TIPOS E FORMAS DE CONTROLE OS TIPOS E FORMAS DE CONTROLE DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA VARIAM SEGUNDO O PODER, ÓRGÃO OU AUTORIDADE QUE O EXERCITA OU O FUNDAMENTO, O MODO E O MOMENTO DE SUA EFETIVAÇÃO. ASSIM, TEMOS A CONSIDERAR COM PRECEDÊNCIA SOBRE OS DEMAIS, POR SUA PERMANÊNCIA E AMPLITUDE, O CONTROLE DA PRÓPRIA ADMINISTRAÇÃO SOBRE SEUS ATOS E AGENTES (CONTROLE ADMINISTRATIVO OU EXECUTIVO) E, A SEGUIR, O DO LEGISLATIVO SOBRE DETERMINADOS ATOS E AGENTES DO EXECUTIVO (CONTROLE LEGISLATIVO OU PARLAMENTAR) E, FINALMENTE, A CORREÇÃO DOS ATOS ILEGAIS DE QUALQUER DOS PODERES PELO JUDICIÁRIO, QUANDO LESIVOS DE DIREITO INDIVIDUAL OU DO PATRIMÔNIO PÚBLICO (CONTROLE JUDICIÁRIO OU JUDICIAL), COMO VEREMOS DESTACADAMENTE NOS ITENS SEGUINTES. CONTROLE ADMINISTRATIVO CONTROLE ADMINISTRATIVO É TODO AQUELE QUE O EXECUTIVO E OS ÓRGÃOS DE ADMINISTRAÇÃO DOS DEMAIS PODERES EXERCEM SOBRE SUAS PRÓPRIAS ATIVIDADES, VISANDO A MANTÊ-LAS DENTRO DA LEI SEGUNDO AS NECESSIDADES DO SERVIÇO E AS EXIGÊNCIAS TÉCNICAS E ECONÔMICAS DE SUA REALIZAÇÃO, PELO QUÊ É UM CONTROLE DE LEGALIDADE E DE MÉRITO. O CONTROLE ADMINISTRATIVO DERIVA DO PODER DEVER DE AUTOTUTELA QUE A ADMINISTRAÇÃO TEM SOBRE SEUS PRÓPRIOS ATOS E AGENTES. ESSE CONTROLE É NORMALMENTE EXERCIDO PELOS ÓRGÃOS SUPERIORES SOBRE OS INFERIORES (CONTROLE HIERÁRQUICO PRÓPRIO DAS CHEFIAS E CORREGEDORIAS), COM AUXÍLIO DE ÓRGÃOS INCUMBIDOS DO JULGAMENTO DE RECURSOS (CONTROLE HIERÁRQUICO IMPRÓPRIO) OU, AINDA, DE ÓRGÃOS ESPECIALIZADOS EM DETERMINADAS VERIFICAÇÕES (CONTROLE TÉCNICO DE AUDITORIAS, ETC.), MAS INTEGRANTES DA MESMA ADMINISTRAÇÃO, PELO QUÊ SE CARACTERIZA
2 COMO CONTROLE INTERNO, POS QUE O EXTERNO É SEMPRE ATRIBUÍDO A ÓRGÃO ESTRANHO AO EXECUTIVO. ATRAVÉS DO CONTROLE ADMINISTRATIVO A ADMINISTRAÇÃO PODE ANULAR, REVOGAR OU ALTERAR SEUS PRÓPRIOS ATOS E PUNIR SEUS AGENTES COM AS PENALIDADES ESTATUTÁRIAS. A ADMINISTRAÇÃO SÓ ANULA O ATO ILEGAL E REVOGA OU ALTERA O ATO LEGAL MAS INEFICIENTE, INOPORTUNO OU INCOVENIENTE. CONTROLE LEGISLATIVO CONTROLE LEGISLATIVO OU PARLAMENTAR É O EXERCIDO PELOS ÓRGÃOS LEGISLATIVOS (CONGRESSO NACIONAL, ASSEMBLÉIAS LEGISLATIVAS E CÂMARAS DE VEREADORES) OU POR COMISSÕES PARLAMENTARES SOBRE DETERMINADOS ATOS DO EXECUTIVO NA DUPLA LINHA DA LEGALIDADE E DA CONVENIÊNCIA PÚBLICA. NO REGIME CONSTITUCIONAL DE SEPARAÇÃO DE FUNÇÕES, COMO O NOSSO, OS PODERES DO ESTADO NÃO SE CONFUNDEM NEM SE SUBORDINAM, MAS SE HARMONIZAM, CADA QUAL REALIZANDO SUA ATRIBUIÇÃO PRECÍPUA E DESEMPENHANDOO RESTRITAMENTE OUTRAS QUE A CONSTITUIÇÃO LHES OUTORGA PARA UMA RECÍPROCA COOPERAÇÃO INSTITUCIONAL. FISCALIZAÇÃO DOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988 AMPLIOU SENSIVELMENTE AS ATRIBUIÇÕES DO LEGISLATIVO PARA A FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO EM GERAL (DIRETA OU INDIRETA), NOS TERMOS DO INC. X DO ART. 49. NESSE MESMO SENTIDO, SUSTENTA BECKERT QUE, NOS REGIMES DEMOCRÁTICOS, O POVO DELEGA PODERES, NÃO SÓ DE LEGISLAÇÃO MAS, E SOBRETUDO, DE FISCALIZAÇÃO, A SEUS MANDATÁRIOS NAS CÂMARAS, PARA QUE ASSEGUREM UM NOVO GOVERNO PROBO E EFICIENTE, QUE COINCIDE COM A ASSERTIVA DE GALLOWAY QUANDO AFIRMA, CONCLUSIVAMENTE, QUE O CONTROLE DO EXECUTIVO PELO LEGISLATIVO SE DESENVOLVE COM TRÊS FINALIDADES: AJUDAR A LEGISLAÇÃO, SUPERVISIONAR A ADMINISTRAÇÃO E INFORMAR A OPINIÃO PÚBLICA SOBRE O CUMPRIMENTO DA LEI. FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA - A FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA É CONFERIDA EM TERMOS AMPLOS AO CONGRESSO NACIONAL, MAS SE REFERE FUNDAMENTALMENTE À PRESTAÇÃO DE CONTAS DE TODO AQUELE QUE ADMINISTRA BENS, VALORES OU DINHEIRO PÚBLICOS. É DECORRÊNCIA NATURAL DA ADMINISTRAÇÃO COMO ATIVIDADE EXERCIDA EM RELAÇÃO A INTERESSES ALHEIOS. NÃO É, POIS, A NATUREZA DO ÓRGÃO OU DA PESSOA QUE A OBRIGA A PRESTAR CONTAS; É A ORIGEM PÚBLICA DO BEM ADMINISTRADO OU DO DINHEIRO GERIDO QUE ACARRETA PARA O GESTOR O DEVER DE COMPROVAR SEU ZELO E BOM EMPREGO. TODA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA JÁ O DISSEMOS- FICA SUJEITA A FISCALIZAÇÃO HIERÁRQUICA, MAS, CERTAMENTE POR SUA REPERCUSSÃO IMEDIATA NO ERÁRIO, A ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA SUBMETE-SE A MAIORES RIGORES DE ACOMPANHAMENTO, TENDO A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DETERMINADO O CONTROLE INTERNO PELO EXECUTIVO E O CONTROLE EXTERNO PELO CONGRESSO NACIONAL AUXILIADO PELO TCU (ARTS. 70 A 75). ALÉM
3 DESSAS NORMAS CONSTITUCIONAIS, A LEI 4.320, DE , DISPÕE SOBRE A ELABORAÇÃO E CONTROLE DOS ORÇAMENTOS E BALANÇOS DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DOS MUNICÍPIOS E DO DISTRITO FEDERAL. ATRIBUIÇÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS: NO CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA É QUE SE INSEREM AS PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES DOS NOSSOS TRIBUNAIS DE CONTAS, COMO ÓRGÃOS INDEPENDENTES MAS AUXILIARES DOS LEGISLATIVOS E COLABORADORES DOS EXECUTIVOS. O TEXTO CONSTITUCIONAL VIGENTE AMPLIOU AS ATRIBUIÇÕES DO TCU. QUANTO AOS MUNICÍPIOS, SUAS CONTAS SÃO JULGADAS PELAS PRÓPRIAS CÂMARAS DE VEREADORES, COM O AUXÍLIO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DOS ESTADOS OU DO MUNICÍPIO OU DOS CONSELHOS OU TRBUNAIS DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS, ONDE HOUVER (ART. 31, 1º), DEIXANDO DE PREVALECER O PARECER PRÉVIO, EMITIDO PELO ÓRGÃO COMPETENTE, POR DECISÃO DE DOIS TERÇOS DOS MEMBROS D CÂMARA MUNICIPAL (ART. 31, 2º). CONTROLE JUDICIÁRIO CONCEITO CONTROLE JUDICIÁRIO OU JUDICIAL É O EXERCIDO PRIVATIVAMENTE PELOS ÓRGÃOS DO PODER JUDICIÁRIO SOBRE OS ATOS ADMINISTRATIVOS DO EXECUTIVO, DO LEGISLATIVO E DO PRÓRPIO JUDICIÁRIO QUANDO REALIZA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA. É UM CONTROLE A POSTERIORI, UNICAMENTE DE LEGALIDADE, POR RESTRITO À VERIFICAÇÃO DA CONFORMIDADE DO ATO COM A NORMA LEGAL QUE O REGE. ATOS SUJEITOS A CONTROLE COMUM OS ATOS SUJEITOS A CONTROLE JUDICIAL COMUM SÃO OS ADMINISTRATIVOS EM GERAL. NO NOSSO SISTEMA DE JURISDIÇÃO JUDICIAL ÚNICA, CONSAGRADO PELO PRECEITO CONSTITUCIONAL DE QUE NÃO SE PODE EXCLUIR DA APRECIAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO QUALQUER LESÃO OU AMEAÇA A DIREITO, INDIVIDUAL OU COLETIVO (ART. 5º, XXXV), A JUSTIÇA ORDINÁRIA TEM A FACULDADE DE JULGAR TODO ATO DE ADMINISTRAÇÃO PRATICADO POR AGENTE DE QUALQUER DOS ÓRGÃOS OU PODERES DE ESTADO. SUA LIMITAÇÃO É APENAS QUANTO AO OBJETO DO CONTROLE, QUE HÁ DE SER UNICAMENTE A LEGALIDADE, SENDO-LHE VEDADO PRONUNCIAR-SE SOBRE CONVENIÊNCIA, OPORTUNIDADE OU EFICIÊNCIA DO ATO EM EXAME, OU SEJA, SOBRE O MÉRITO ADMINISTRATIVO. MEIOS DE CONTROLE JUDICIÁRIO OS MEIOS DE CONTROLE JUDICIÁRIO OU JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DE QUALQUER DOS PODERES SÃO AS VIAS PROCESSUAIS DE PROCEDIMENTO ORDINÁRIO, SUMÁRIO OU ESPECIAL DE QUE DISPÕE O TITULAR DO DIREITO LESADO OU AMEAÇADO DE LESÃO PARA OBTER A ANULAÇÃO DO ATO ILEGAL EM AÇÃO CONTRA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ESSA REGRA ESTÁ EXCEPCIONADA PELA AÇÃO POPULAR E PELA AÇÃO CIVIL PÚBLICA, EM QUE O AUTOR NÃO DEFENDE DIREITO PRÓPRIO MAS, SIM, INTERESSES DA COLETIVIDADE OU INTERESSES DIFUSOS, E PELA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
4 MANDADO DE SEGURANÇA INDIVIDUAL - MANDADO DE SEGURANÇA INDIVIDUAL É O MEIO CONSTITUCIONAL (ART. 5º, LXIX) POSTO À DISPOSIÇÃO DE TODA PESSOA FÍSICA OU JURÍDICA, ÓRGÃO COM CAPACIDADE PROCESSUAL OU UNIVERSALIDADE RECONHECIDA POR LEI PARA PROTEGER DIREITO INDIVIDUAL, PRÓPRIO, LÍQUIDO E CERTO, NÃO AMPARADO POR HABEAS CORPUS, LESADO OU AMEAÇADO DE LESÃO POR ATO DE QUALQUER AUTORIDADE, SEJA DE QUE CATEGORIA FOR E SEJAM QUAIS FOREM AS FUNÇÕES QUE EXERÇA. ESTÁ REGULAMENTADO PELA LEI 1.533, DE , E LEGISLAÇÃO SUBSEQÜENTE. O MANDADO DE SEGURANÇA É AÇÃO CIVIL DE RITO SUMÁRIO ESPECIAL, SUJEITO A NORMAS PROCEDIMENTAIS PRÓRPIAS, PELO QUÊ SÓ SUPLETIVAMENTE LHE SÃO APLICÁVEIS DISPOSIÇÕES GERAIS DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. DESTINA-SE A COIBIR ATOS ILEGAIS DE AUTORIDADE QUE LESAM DIREITO SUBJETIVO, LÍQUIDO E CERTO, DO IMPETRANTE. POR ATO DE AUTORIDADE, SUSCETÍVEL DE MANDADO DE SEGURANÇA, ENTENDE-SE TODA AÇÃO OU OMISSÃO DO PODER PÚBLICO OU DE SEUS DELEGADOS, NO DESEMPENHO DE SUAS FUNÇÕES OU A PRETEXTO DE EXERCÊ-LAS. DIREITO LÍQUIDO E CERTO É O QUE SE APRESENTA MANIFESTO NA SUA EXISTÊNCIA, DELIMITADO NA SUA EXTENSÃO E APTO A SER EXERCITADO NO MOMENTO DA IMPETRAÇÃO. O PRAZO PARA IMPETRAÇÃO É DE CENTO E VINTE DIAS DO CONHECIMENTO OFICIAL DO ATO A SER IMPUGNADO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO, INOVAÇÃO DA ATUAL (ART. 5º, LXX), É REMÉDIO POSTO A DISPOSIÇÃO DE PARTIDO POLÍTICO COM REPRESENTAÇÃO NO CONGRESSO NACIONAL, OU DE ORGANIZAÇÃO SINDICAL, ENTIDADE DE CLASSE OU ASSOCIAÇÃO LEGALMENTE CONSTITUÍDA, E EM FUNCIONAMENTO HÁ PELO MENOS UM ANO, EM DEFESA DOS INTERESSES DE SEUSMEMBROS OU ASSOCIADOS. AÇÃO POPULAR AÇÃO POPULAR É A VIA CONSTITUCIONAL (ART. 5º, LXXIII) POSTA À DISPOSIÇÃO DE QUALQUER CIDADÃO (ELEITOR) PARA OBTER A ANULAÇÃO DE ATOS OU CONTRATOS ADMINISTRATIVOS OU A ELES EQUIPARADOS LESIVOS AO PATRIMÔNIO PÚBLICO OU DE ENTIDADE DE QUE O ESTADO PARTICIPE, À MORALIDADE ADMINISTRATIVA E AO MEIO AMBIENTE OU CULTURAL. ESTÁ REGULADA PELA LEI 4.717, DE A AÇÃO POPULAR É UM INSTRUMENTO DE DEFESA DOS INTERESSE DA COLETIVIDADE, UTILIZÁVEL POR QUALQUER DE SEUS MEMBROS, NO GOZO DE SEUS DIREITOS CÍVICOS E POLÍTICOS. POR ELA NÃO SE AMPARAM DIREITOS PRÓPRIOS MAS, SIM, INTERESSES DA COMUNIDADE. O BENEFICIÁRIO DIRETO E IMEDIATO DA AÇÃO NÃO É O AUTOR POPULAR; É O POVO, TITULAR DO DIREITO SUBJETIVO AO GOVERNO HONESTO. TEM FINS PREVENTIVOS E REPRESSIVOS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA LESIVA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO, ASSIM ENTENDIDOS OS BENS E DIREITOS DE VALOR ECONÔMICO, ARTÍSTICO, ESTÉTICO OU HISTÓRICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA - AÇÃO CIVIL PÚBLICA, DISCIPLINADA PELA LEI 7.347, DE , É O INSTRUMENTO PROCESSUAL ADEQUADO PARA REPRIMIR OU IMPEDIR DANOS AO MEIO AMBIENTE, AO CONSUMIDOR, A BENS E DIREITOS DE VALOR ARTÍSTICO, ESTÉTICO, HISTÓRICO, TURÍSTICO E PAISAGÍSTICO E A QUALQUER OUTRO INTERESSE DIFUSO OU COLETIVO (ART. 1º).
5 NÃO SE PRESTA A AMPARAR DIREITOS INDIVIDUAIS, NEM SE DESTINA À REPARAÇÃO DE PREJUÍZOS CAUSADOS A PARTICULARES PELA CONDUTA COMISSIVA OU OMISSIVA DO RÉU. MANDADO DE INJUNÇÃO MANDADO DE INJUNÇÃO É O MEIO CONSTITUCIONAL POSTO À DISPOSIÇÃO DE QUEM SE CONSIDERAR PREJUDICADO PELA FALTA DE NORMA REGULAMENTADORA QUE TORNE INVIÁVEL O EXERCÍCIO DOS DIREITOS E LIBERDADES CONSTITUCIONAIS E DAS PRERROGATIVAS INERENTES A DIREITOS E LIBERDADES CONSTITUCIONAIS E À NACIONALIDADE, À SOBERANIA E À CIDADANIA (CF, ART. 5º, LXXI). HABEAS DATA HABEAS DATA É O MEIO COSNTITUCIONAL POSTO À DISPOSIÇÃO DE PESSOA FÍSICA OU JURÍDICA PARA LHE ASSEGURAR O CONHECIMENTO DE REGISTROS CONCERNENTES AO POSTULANTE E CONSTANTES DE REPARTIÇÕES PÚBLICAS OU PARTICULARES ACESSÍVEIS AO PÚBLICO, OU PARA RETIFICAÇÃO DE SEUS DADOS PESSOAIS (CF, ART. 5º, LXXII, A E B ). AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI OU ATO NORMATIVO FEDERAL OU ESTADUAL ESTÁ PREVISTA NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (ART. 102, I, A ) COMO COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO STF. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE- A AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADEDE LEI OU ATO NORMATIVO FEDERAL, TAMBÉM PREVISTA NO ART. 102, I, A, DA CF, FOI INTRODUZIDA EM NOSSO SISTEMA JURÍDICO PELA EC 3, DE , E SERÁ APRECIADA PELO STF. TÊM LEGITIMIDADE PARA PROPÔ-LA O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, A MESA DO SENADO, A MESA DA CÂMARA E O PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA. NESTA AÇÃO, A DECISÃO DEFINITIVA DE MÉRITO TEM EFEITO ERGA OMNES E EFEITO VINCULANE RELAIVAMENTE AOS DEMAIS ÓRGÃOS DO PODER JUDICIÁRIO E AO PODER EXECUTIVO. EM AMBOS OS CASOS É CABÍVEL A DENOMINADA AÇÃO DECLARATÓRIA CONTRA O PODER PÚBLICO PARA TORNAR CERTA A EXISTÊNCIA OU INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO JURÍDICA DECORRENTE DE ATO ADMINISTRATIVO, BEM COMO A AUTENTICIDADE OU FALSIDADE DE DOCUMENTO PÚBLICO
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