Aspectos jurídicos acerca da viabilidade do pagamento por serviços ambientais - Âmbito Jurídico - Educação jurídica gratuita e de qualidade
Aspectos jurídicos acerca da viabilidade do pagamento por serviços ambientais
Resumo: Trata-se de artigo onde se aborda a questão ambiental como vértice principal e a técnica do pagamento por serviços ambientais como um mecanismo incentivador da proteção ambiental, ressaltando suas características e principais aspectos bem como a viabilidade jurídica deste no ordenamento jurídico brasileiro. Destacam-se as experiências vividas por alguns Estados da Federação, como São Paulo, apontando-se a necessidade premente de desenvolver mecanismos de integração ambiental para fins de proteção do ecossistema ante o crescente desenvolvimento econômico que precisa agregar aos seus objetivos o intuito de ser sustentável e lucrativo. Ainda, se faz uma breve crítica a percepção populacional acerca do instituto, objetivando destacar se o pagamento por serviços ambientais é meio eficaz para promover a conscientização do cidadão acerca da promoção da exploração sustentável dos recursos naturais, sendo necessário que o poder público evite o caráter meramente pecuniário do programa, o que se alcança por meio de fiscalização efetiva.
Palavras-chave: pagamento – serviços ambientais – sustentabilidade – proteção – ambiental.
Keywords: payment – services – sustainability – protection – environmental.
Sumário: 1. Aspectos iniciais. 2. Atualidade e Importância do tema. 3. A função estatal no processo de proteção ao meio ambiente. 4. Análise e conceituação do instituto do pagamento por serviços ambientais. 5. A realidade em alguns Estados brasileiros. 6. Apontamentos finais. Referencias bibliográficas.
A questão ambiental encontra na guarida constitucional seu maior expoente, mas a efetiva proteção e consagração do equilíbrio ecológico é questão complexa em virtude do crescimento econômico e social, sendo ainda mais necessário o desenvolvimento de mecanismos capazes de promover a sustentabilidade econômica e social do meio ambiente.
A descoberta de novas fontes de energia, como o pré-sal, por exemplo, despertam a análise acerca do papel estatal no controle financeiro e principalmente quanto a proteção acerca da utilização dos recursos ambientais, não bastando apenas a existência de leis regulamentadoras mas também a efetiva participação do membro público, quer por meio de suas agências reguladoras, quer por meio de seus fatores administrativos de autotutela, considerando-se a limitação dos recursos ambientais, como a água e o petróleo, cuja existência não é infinita.
Há de se observar, ainda, a prevalência de uma cultura de produção agrícola eminentemente lucrativa, onde é mais saliente a vontade de produzir e ganhar em contraponto ao critério da conservação ambiental, daí surgir a necessidade de atuação do Poder Público no convencimento populacional por meio de políticas educacionais e até mesmo por meio da intervenção econômica, exemplificada no pagamento por serviços ambientais, uma prática recente que vem despertando observações bastante fortes quanto a sua necessidade e eficácia.
O presente trabalho objetiva apontar os aspectos jurídicos acerca da viabilidade do pagamento por serviços ambientais como elemento integrador do cenário atual de acentuação dos mecanismos de proteção ao meio ambiente, como meio associado a aplicação da legislação ambiental, utilizando-se, para tanto, da análise comparativa deste instituto no Brasil e demais países, assim como demonstrar as peculiaridades de projeto desta monta atualmente em vigência no Brasil e as perspectivas futuras para o desenvolvimento de outros mecanismos de pagamento, com ênfase na eficácia do pagamento enquanto vetor de conservação do equilíbrio ambiental.
A questão ambiental tem sido bastante acentuada hodiernamente, por meio da elaboração de legislações específicas, ou mesmo por ações integradas conjuntamente pela sociedade em geral e Poder Público. O direito ao meio ambiente, surgido como um direito de terceira geração, teve inicialmente como expoente principal a necessidade de se tutelar um ambiente ecologicamente equilibrado, enfatizando-se o papel do Estado como garante cardeal.
O decorrer do tempo fez perceber como idiliosa a idéia de que a segurança ao meio ambiente estaria concretizada apenas com a inserção no ordenamento jurídico de legislações de cunho ambiental, sendo necessário para concretizar o equilíbrio ambiental a conjunção de esforços tanto da esfera estatal quanto da sociedade civil, por meio de ONG's (organizações não governamentais), programas educacionais e afins.
Atualmente, o papel do setor público caminha para o sentido de promover a proteção ao meio ambiente em duas vertentes: a preventiva e a interventiva, esta podendo ser retratada como uma tutela posterior, como por exemplo, a aplicação de multas pelo órgão fiscalizador quando de acidentes ambientais, interdição de atividades e fechamento de estabelecimento. Quanto àquela, tem-se cada vez o aumento de políticas públicas que promovem o consumo consciente, servindo como título exemplificativo, medidas que objetivam impedir ou minorar a possibilidade de degradação ao meio ambiente e o controle administrativo exercitável por meio de permissões e autorizações.
Há de se considerar, ainda, que a questão da proteção ao meio ambiente seguro e equilibrado tem feito despontar na sociedade econômica uma necessidade de demonstração de respeito aos apontamentos modernos de preservação ambiental, sendo bastante comum ver a divulgação na mídia de produtos que se destacam por serem biodegradáveis, por ser a entidade empresarial respeitadora da legislação ambiental, dentre outras situações exemplificativas, sendo de bom alvitre analisar, nestes casos, se o marketing em si não é mais forte do que o próprio sentido de proteção ambiental pois que esta vertente pode se constituir mais como um meio de inserção e avanço no mercado de consumo do que como ideal de respeito ao meio ambiente.
Recentemente, a ingerência estatal tem vivenciado uma nova técnica consubstanciada no pagamento por serviços ambientais, situação delicada no sentido jurídico por envolver a questão da reserva econômica do ente público e da faturação de um direito difuso assim como é peculiar também pelo viés social, por despertar o questionamento da eticidade do mecanismo que imputa aspecto financeiro ao bem ambiental, pois que para alguns setores sociais, a prática possibilita o escambo ambiental, utilizando-se o poder monetário para compensar a degradação ambiental.
Necessário, portanto, perceber como o pagamento por serviços ambientais se situa na órbita jurídica, sendo importante questionar se esta estrutura é solução viável para a relação entre crescimento populacional e avanço da degradação ambiental.
3. A função estatal no processo de proteção ao Meio Ambiente
O cenário constitucional aloca a proteção ao meio ambiente como uma responsabilidade conjunta entre Poder Público e coletividade na preservação e proteção do mesmo, conforme disposto no art. 225 da Carta Federal, destacando, para tanto, os meios para que se obtenha a conjugação das ações de preservar e proteger.
O que a dicção legal acima retrata é a concretização do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental, na medida em que o equilíbrio ambiental é pressuposto indispensável para concretização do direito à vida, razão pela qual o conceito de Meio Ambiente é amplo, alcançando desde a proteção da vida em todas as suas formas pois protege a vida em todas as suas formas, até a proteção dos bens materiais e imateriais (MARTINS, 2001, p.1).
Na mesma corrente de entendimento, destaca-se que o desenvolvimento sustentável encontra-se inserido em diversos contextos constitucionais, caracterizando-se como objetivo do país a promoção do desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais e sociais, consoante expreso no art. 3º, II e II da CF, de modo a alçar o meio ambiente equilibrado ao grau de hierarquia de direito fundamental a ser preservado e protegido por todos (MINORI; COUTINHO, 2009, p. 2).
Ainda, a Constituição Federal relaciona a proteção ao meio ambiente com os princípios da ordem econômica, destacando no art. 170, VI, a necessidade de defesa daquele como meio de assegurar a todos uma existência digna. Assim, entendido como um direito de terceira geração, a idéia de preservacionismo ambiental (LENZA, 2007, p. 695) enseja a participação tanto do setor público quanto do privado, devendo ser observado como proteção de interesses pluriindividuais que foge dos conceitos e noções tradicionais de interesse individual ou coletivo (MUKAI, 1998, p.6).
Em que pese o conteúdo legal brasileiro acerca do tema ambiental, percebe-se que a temática não pode ser vista apenas pelo sentido legislativo, pois apenas este âmbito não é capaz de promover efetivamente a proteção ao meio ambiente, devendo-se aliar aos ditames legislativos ações de ordem prática, tais como incentivos públicos para criação de cooperativas de reciclagem de lixo, a plantação de hortas em escolas da rede municipal de ensino, sem falar no papel do setor privado em atuar em consonância com a legislação ambiental, respeitando o meio ambiente e desenvolvendo produtos menos agressivos e poluentes, por exemplo, sem que isto se constitua apenas como mero intuito de ser mais bem quisto no mercado de consumo, o qual também desenvolve papel importante no contexto do preservacionismo ambiental.
O uso racional do meio ambiente se encontra assim diretamente relacionado ao desenvolvimento de uma consciência ecológica na própria sociedade, destacando-se quanto a isto, a Lei n. 8728/2008 do Estado da Paraíba, que em seu art. 1º define educação ambiental como os processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, atitudes e habilidades direcionados a conservação do meio ambiente, para em seguida apontar como incumbência do Poder Público, nos termos dos arts. 205, 225 e 227, todos da Constituição Federal, a promoção da educação ambiental em todos os níveis de ensino, a conscientização pública e o engajamento da sociedade em atos de conservação e melhoria do meio ambiente.
Percebe-se, assim, que o estágio atual de desenvolvimento, além da idéia de sustentabilidade, exige que a função estatal esteja em constante adequação sempre buscando mecanismos novos que permitam o crescimento econômico sem aumento da degradação ambiental, não sendo tarefa fácil conciliar as duas vertentes.
Neste sentido, é importante destacar o posicionamento de Yanko Marcius e Nizomar Falcão (2005, p. 9):
"As políticas públicas não podem e não devem ser engessadas para todo o sempre. Devem existir mecanismos de atualização e renovação que assegurem alguma adequação à dinâmica social e econômica que é muito intensa na nossa sociedade contemporânea, sem, contudo, impedi-la que seja incorporada como cultura da população, o que representará letra morta se assim não for."
Aliar a necessidade de avanço econômico a utilização racional dos recursos naturais marcados pela esgotabilidade é uma tarefa que reclama esforços e necessita ser colocada em prática pelo poder estatal, não se permitindo que as atividades econômicas desenvolvam-se alheias a este pressuposto, sendo primordial promover a coexistência harmônica entre economia e meio ambiente, possibilitando o desenvolvimento, mas de forma sustentável evitando o esgotamento dos recursos hoje existentes (FIORILLO, 2000, p.24).
4. Análise e conceituação do instituto do pagamento por serviços ambientais
Com base nesta perspectiva, surgem mecanismos alternativos como a energia eólica e novas fontes recursais como os créditos de carbono e o pré-sal. Destaca-se, ainda, a experiência recente de pagamento por serviços ambientais, cuja natureza jurídica merece ser analisada com o intuito de perceber a viabilidade deste novo supedâneo de proteção, posto que envolve a questão do incentivo monetário e, via de conseqüência, a necessidade de verificar até que ponto o mesmo surte efeitos, especialmente quanto à fiscalização da aplicação destes recursos públicos.
Assim, ante a tal cenário é que nasce a importância da análise acerca da questão que envolve o pagamento por serviços ambientais, na medida em que esta é uma temática bastante controversa, sendo tema de discussões e reflexões no mundo inteiro, razão pela qual sua apreciação é bastante salutar, por despertar, ainda, apontamentos éticos como o questionamento se há dinheiro que compense a degradação ambiental.
Feitas tais ponderações, impõe observar que os serviços ambientais podem ser entendidos como
"a capacidade da natureza de fornecer qualidade de vida e comodidades, ou seja, garantir que a vida, como conhecemos, exista para todos e com qualidade (ar puro, água limpa e acessível, solos férteis, florestas ricas em biodiversidade, alimentos nutritivos e abundantes etc.), ou seja, a natureza trabalha (presta serviços) para a manutenção da vida e de seus processos e estes serviços realizados pela natureza são conhecidos como serviços ambientais." (NOVION, 2008)
A questão merece ser observada pelo aspecto do incentivo a preservação ambiental desenvolvido por meio da conciliação de atividades de preservação com geração de renda, principalmente no meio rural onde é comum prevalecer o senso popular que manter áreas preservadas é economicamente prejudicial para os produtores, que tem diminuídas suas áreas produtivas pelas áreas de reserva legal e de preservação permanente.
O assunto enseja dúvidas também quanto a sua abrangência, em termos de quem será o ente responsável pelo pagamento e quem é o capacitado para receber, assim como se faz questionamentos quanto as fontes de custeio. Destaca-se como uma das formas de promoção do pagamento o denominado ICMS ecológico, utilizado por alguns Estados, permitindo-se que o repasse de uma cota do ICMS seja direcionado segundo critérios ambientais (existência de Unidades de Conservação, qualidade de sua gestão).
Encontra-se no princípio do poluidor-pagador – "pelo qual o poluidor deverá arcar com o prejuízo causado ao meio ambiente da forma mais ampla possível" (SIRVINSKAS, 2009, p. 62) – outra maneira de angariar recursos para o pagamento, estabelecendo-se que os empreendimentos com possível ou inevitável impacto ao meio ambiente paguem uma compensação (nesse caso ao Estado), utilizada para criar e manter unidades de conservação. Para melhor compreensão da sistemática, é imperioso entender o conceito do princípio, pelo qual o poluidor deverá arcar com o prejuízo da forma mais ampla possível.
Em termos de iniciativa, destaca-se a Costa Rica como país pioneiro, tendo criado desde a década de 90 (noventa) um sistema de taxação do combustível para, com os recursos arrecadados, remunerar proprietários de terras preservadas (FARIA: 2008).
5. A realidade em alguns Estados brasileiros
Observa-se que alguns Estados brasileiros já iniciaram sua trajetória no percurso deste novo rumo, citando-se inicialmente o Estado de São Paulo que por meio do Decreto Lei n. 13.798/2009 criou um programa para remuneração de produtores rurais que protejam recursos naturais em suas propriedades, restituindo pequenos agricultores que preservem as nascentes dentro de seus terrenos por meio do projeto Mina D"Água.
Em âmbito federal, tramitam atualmente na Câmara dos Deputados quatro projetos de Lei cuja finalidade é regulamentar a prestação de serviços ambientais no Brasil: o Projeto de Lei n. 1.190/2007, denominado Programa Bolsa Verde e que se destinado à transferência de renda aos agricultores familiares, com condicionalidades ambientais; o Projeto de Lei n. 792/2007, a definir os serviços ambientais além de prever a transferência de recursos aos que ajudam a produzir ou conservar esses serviços; o PL 1.667/2007, que sugere a criação do Programa Bolsa Natureza, destinado ao pagamento ou à compensação às famílias pobres residentes na zona rural pelos serviços ambientais prestados e o Projeto de Lei n. 1.920/2007, que institui o Programa de Assistência aos Povos da Floresta – Programa Renda Verde.
É de se perceber que no Brasil a grande dificuldade é tornar este pagamento de fato competitivo, ou seja, atrativo para os possíveis beneficiados, evitando-se assim que prevaleça o intuito comum de plantar culturas agrícolas ao invés de preservar.
A proteção ao meio ambiente é fator amplamente consagrado em nosso ordenamento jurídico, sendo necessário desenvolver técnicas que permitam viabilidade prática a esta proteção, a qual foi desenvolvida em termos legislativos de forma bastante eficiente no Brasil.
A questão primordial não reside, pois, no teor legislativo, mas na forma de dar eficácia aos mesmos. Cabe, portanto, ao próprio Poder Público a função de assumir tal responsabilidade projetado de forma solidária à toda sociedade este dever. O modo inicial, para tanto, é a promoção de vertentes educacionais que orientem acerca do uso consciente do meio ambiente.
Não se pode olvidar que o desenvolvimento econômico se faz pujante, sendo necessário que haja uma atuação não de cunho limitativo, mas de incentivo a utilização racional dos recursos naturais. Por esta perspectiva surgem mecanismos como o apoio ao emprego da energia eólica, destacando-se também o papel do recente crédito de carbono.
Mister se faz perceber o pagamento por serviços ambientais como mais um viés protecionista. Obviamente, não se descarta seu caráter pecuniário e a dúvida ética acerca do fenômeno, mas o fato é que o Estado deve atuar de forma competitiva com as demais práticas do mercado econômico, unicamente porque o intuito principal é proteger o meio ambiente, valendo, para tanto, o incentivo econômico, como já acontece com o ICMS ecológico.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 11ª ed. ver. atual. e ampl. São Paulo: Editora Método, 2007.
MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1998.
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. De acordo com o decreto n. 6514. 7ª ed. são Paulo: Saraiva, 2009.
COUTINHO, Ana Luísa Celino ; MINORI, A. F. . Desenvolvimento sustentável e a intervenção estatal na ordem econômica: uma análise do modelo da zona franca de Manaus. Disponível em http://www.publicadireito.com.br/conpedi/manaus/arquivos/Anais/sao_paulo/2996.p. Acesso em 23/10/2010
FARIA, Caroline. Pagamento por Serviços Ambientais. Disponível em http://www.infoescola.com/ecologia/pagamento-por-servicos-ambientais-psa/. Acesso em 21/10/2010.
NOVION, Henry Phillippe Ibanes de. O que é serviço ambiental?. Disponível em http://pib.socioambiental.org/pt/c/terras-indigenas/servicos-ambientais/o-que-e-servico-ambiental. Acesso em 18/10/2010.
OLIVEIRA, Luiz Rodrigues; ALTAFIN, Iara Guimarães. PROAMBIENTE: uma política de pagamento de serviços ambientais no Brasil. Disponível em http://www.sober.org.br/palestra/9/421.pdf. Acesso em 23/10/2010.
Advogada no Estado da Paraíba, formada pela Universidade Estadual da Paraíba (UEPB) e pós graduanda em Direito Administrativo e Gestão Pública pelo Unipê – João Pessoa – PB