Análise da separação de atribuições dos diversos órgãos responsáveis pela segurança pública - Jus.com.br | Jus Navigandi
21/09/2010 às 13:11
A Constituição da República Federativa do Brasil, no capítulo que trata da segurança pública (composto unicamente pelo artigo 144), prescreve no caput deste artigo que a segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.
O parágrafo sétimo deste artigo preceitua que a Lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades. Segundo José Afonso da Silva (2003, p. 756), em relação às polícias estaduais, trata-se basicamente de Lei estadual, e, quanto às polícias federais, de Lei federal.
Anote-se que as mencionadas leis devem ser ordinárias e não leis complementares como exige a Constituição do Estado do Rio de Janeiro, conforme entendimento do Excelso Pretório na Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 2.314-4 (medida liminar).
Além disso, deve ser ressaltado que em relação às normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e dos corpos de bombeiros, a competência legislativa é privativa da União (CRFB, artigo 22, XXI) e que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis (CRFB, artigo 24, XVI).
De acordo com a doutrina de Álvaro Lazzarini (1999, p. 53), segurança pública, juntamente com a tranquilidade pública e a salubridade pública, compõem a noção de ordem pública. Desta forma, pode-se dizer que a segurança pública é um dos três objetos da ordem pública.
Paul Bernard, citado por Álvaro Lazzarini (1999, p. 53), nos ensina que "ordem pública é a ausência de agitações, ausência de desordens, noção essa que, aliás, como adverte está se alargando, como parece consagrar a jurisprudência à vista dos três elementos citados por Louis Rolland, retroindicados".
Portanto, pode-se entender ordem pública como situação de fato em que não haja agitações ou desordens no meio social, de forma que se teria um ambiente com segurança, tranqüilidade e salubridade públicas asseguradas, sendo que aí está incluída a preservação da incolumidade das pessoas e do patrimônio.
Especificamente quanto à segurança pública, ela é vista como um estado anti-delitual, observando-se tanto os tipos penais do Código Penal quanto das legislações extravagantes, incluindo-se aí tanto crimes quanto contravenções, devendo o Estado atuar para sua preservação.
Uma importante observação a ser feita é que na Constituição anterior, de 1967, as polícias militares eram instituídas apenas para a manutenção da ordem e segurança interna, ou seja, este dever foi ampliado tendo em vista que o termo "preservação" [01] engloba o termo "manutenção" [02].
Da simples leitura do artigo 144, caput e incisos, da CRFB pode-se afirmar que são órgãos de segurança pública a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal, a Polícia Ferroviária Federal, as polícias civis, as polícias militares e os corpos de bombeiros militares.
Porém, há quem discuta se a Guarda Municipal faz parte ou não da segurança pública, o que será visto adiante. Isto porque os órgãos supracitados foram claramente enumerados nos incisos do caput do artigo 144 que diz quais são os órgãos que compõem a segurança pública.
A dúvida, que será dissipada oportunamente, surge a partir do momento em que a Guarda Municipal não está em nenhum destes incisos, mas é tratada no parágrafo 8º deste artigo.
2 CICLO DE POLÍCIA E CICLO DE PERSECUÇÃO CRIMINAL
Para se definir exatamente qual a noção de segurança pública no ordenamento jurídico brasileiro, deve-se perquirir quais são as atribuições de cada órgão que a compõe. Porém, antes deve-se expurgar qualquer confusão no âmbito estadual, entre as atribuições da Polícia Civil e da Polícia Militar. Destarte, a delineação das atribuições destes órgãos é crucial para que fique demonstrado que não há conflito de atribuições entre a polícia civil e a polícia militar e, consequentemente, para a delimitação das atribuições da Guarda Municipal, pois o que for de competência das polícias estaduais não poderá ser daquele órgão.
Desta feita, passar-se-á a uma análise dos ciclos de polícia e de persecução criminal, pois assim se estará claramente fazendo esta delineação, ressalvando-se que ambos estão organizados de forma integrada e sistêmica.
Pode-se dizer que o ciclo de polícia é dividido em: A) situação de ordem pública normal; B) quebra desta ordem pública e sua restauração; e C) fase investigatória.
Já o ciclo de persecução criminal, que começa na segunda fase do ciclo de polícia, divide-se em: B) quebra desta ordem pública, no caso por meio de um ilícito penal, e sua restauração; C) fase investigatória; D) fase processual; e E) fase das penas.
Percebe-se que há uma intercessão entre os dois ciclos que deve se dar de forma harmônica entre a Polícia Militar que cuida do primeiro ciclo e a Polícia Civil que cuida do segundo ciclo, ou seja, os segmentos B e C (quebra desta ordem pública com um ilícito penal, sua restauração e a fase investigatória) não só podem como também devem ser exercidos por ambas as polícias no sentido de que o policial militar ao exercer o policiamento ostensivo, diante de um ilícito penal, deve agir de forma imediata e repressivamente até que a Polícia Civil chegue e passe a atuar dando continuidade à restauração da ordem pública e da fase investigatória sem que haja invasão de competência.
Significa dizer que o policial militar tem atribuição para a repressão imediata e apenas deixará de atuar de forma repressiva quando a Polícia Civil passar a atuar frente a este ilícito penal. Registre-se que a grande diferença entre estas polícias é quanto ao ilícito ser ou não de natureza penal. Por isto que a Polícia Militar diante de um ilícito só irá dar continuidade da sua restauração se este ilícito não for penal, exceto em se tratando de um ilícito penal militar.
Passar-se-á à analise detalhada de cada um de todos estes segmentos da atuação da polícia militar e da polícia civil, que se anote não poderão ser exercidos pela Guarda Municipal.
Como visto anteriormente, situação de ordem pública normal entende-se como situação de boa ordem na qual estão resguardados seus três objetos, quais sejam segurança, tranqüilidade e salubridade públicas.
Nesta fase, a polícia militar atua mediante ações dissuasivas, pela presença do policial fardado, dos equipamentos e da viatura da corporação de forma ostensiva, preservando, portanto, a ordem pública.
A segunda fase representa o início da persecução criminal e a continuação do ciclo de polícia, sendo que poderá haver tanto a atuação da polícia militar como da polícia civil.
Na prática, com a ocorrência de um ilícito penal que não seja militar, que para elucidar suponha-se seja de ação penal incondicionada, a ordem pública é atingida (em especial a segurança pública) e a partir daí, o policial militar que estava fazendo sua ronda policial, ou seja, atuando ostensivamente, é provocado pela vítima ou por transeuntes e tem o dever/poder de iniciar a repressão imediata tendo em vista a restauração da ordem pública. Esta repressão imediata pode abranger a prisão em flagrante, a preservação das provas, entre outras medidas que irão auxiliar na persecução criminal e por fim a comunicação à polícia civil, que chegando ao local passa a dar continuidade na repressão de forma mediata e por isso mesmo exauriente, visando também à persecução criminal.
Neste ponto, utilizando-se das atribuições prescritas no artigo 6º do Código de Processo Penal, dá-se início à terceira fase (investigatória) materializada no inquérito penal, que tem como objetivo imediato formar a justa causa. Nesta fase poderão ser realizados os seguintes atos: lavratura do auto de prisão em flagrante [03], instauração de inquérito policial, continuidade dos trabalhos anteriores com a coleta de outras provas ou ainda ampliando e aperfeiçoando as iniciais e demais atos investigatórios, eclodindo-se no ponto mais importante que é o relatório final do inquérito.
Findos o inquérito policial, o Ministério Público pode utilizá-lo ou não (por se tratar de peça informativa) para oferecer sua denúncia, que sendo recebida, dá início ao quarto segmento que é a fase processual, que ao contrário da anterior obedece ao princípio do contraditório e da ampla defesa.
Nesta fase, a polícia civil atua como auxiliar do Poder Judiciário, assim como na terceira fase, pois visa à persecução criminal. Importante frisar que nesta fase processual, normalmente retorna-se à fase investigatória para a complementação ou produção de provas, tendo em vista que as provas colhidas no âmbito policial e materializadas no inquérito policial são apenas informativas.
O quinto e último segmento é o de cumprimento das penas que não guarda pertinência ao tema, embora de grande importância por efetivar a repressão, pois correlato ao sistema prisional e que não será, portanto, por hora tratado.
Por derradeiro, estando bem delineado tanto o ciclo de polícia quanto o ciclo de persecução criminal é imperioso frisar que em nenhuma dessas fases poderá atuar a Guarda Municipal, sob pena de invadir a atribuição das polícias civil e ou militar.
3 POLÍCIA ADMINISTRATIVA DE SEGURANÇA
Tendo traçado os pontos importantes sobre o tema principal, imperioso e oportuno esclarecer quais são as funções dos órgãos da polícia administrativa de segurança pública.
Dentre os doutrinadores que aprofundaram o tema, destaca-se a ilação de Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2005, p. 410-423):
As funções de polícia de segurança pública podem se confinar exclusivamente ao campo administrativo, como as de vigilância, dissuasão e de constrangimento, e podem atuar como instrumento auxiliar executivo no campo judiciário, como as de investigação de delitos e as de perseguição e captura de delinqüentes.
Esclarece, ainda, que no plano federal as mais importantes funções de segurança pública estão cometidas à Polícia Federal, enquanto que no plano estadual essas funções se concentram na Secretaria de Segurança Pública.
Observação importante é que o Município também detém funções de segurança pública, mas restrita à atividade de vigilância, que por sua vez tem como fins precípuos a informação e a dissuasão, não compreendendo a função de constrangimento de polícia, realizado quando caracterizada a prática de um delito ou a iminência de sua ocorrência.
Dada a participação dos três entes, observa-se que essas atividades devem ser coordenadas, tornando-as eficientes. Para tanto, a Constituição Federal prevê a necessidade de Lei federal disciplinando a organização e o funcionamento dos órgãos constitucionais responsáveis pela segurança pública (artigo 144, § 7º), com a ressalva de que não se altera por Lei as funções e os órgãos.
Sendo incipiente a prevenção deve o Estado se valer da repressão utilizando-se dos órgãos policiais. A repressão policial pode se dar tanto numa ação direta e imediata contra o indivíduo quanto na ação preparatória da repressão judicial.
Seguindo a linha de ensinamentos de Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2005, p. 410-423), estas são medidas policiais de constrição, no sentido estrito, consistindo no campo de ação da polícia administrativa de ordem pública e aquela consiste na atuação da polícia judiciária.
Desta forma, tem-se que a destinação constitucional das Polícias Militares compreende a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública, salvo situações excepcionais de convocação e mobilização coletivas, que as tornam forças auxiliares das Forças Armadas.
Quando da atuação ostensiva, a Polícia Militar atua como força de dissuasão (ações preventivas), podendo atuar também como força de choque em caso de ruptura da ordem pública, ou ainda em missões de guerra externa ou em caso de grave subversão da ordem ou ameaça de sua irrupção (ações repressivo-operativas).
Por fim, cabe à polícia judiciária a apuração dos ilícitos penais e assegurar o cumprimento das decisões judiciárias. Seguindo a Constituição da República Federativa do Brasil, esta cabe apenas à Policia Federal (artigo 144 § 1º) nas matérias de competência criminal da Justiça Federal, às Polícias Civis estaduais (artigo 144 § 4º) nas matérias de competência criminal da Justiça dos Estados-membros e ainda às corporações militares, nos crimes de competência da Justiça Militar federal (artigo 124) ou estadual (artigo 125 § 3º).
3.2 Diferenças entre a polícia judiciária e as demais polícias administrativas
Segundo Edmur Ferreira de Faria (2004, p. 162) as diferenças são as seguintes:
(a) a polícia administrativa atua por meio de agentes credenciados por diversos órgãos públicos enquanto que a polícia judiciária atua apenas com agentes policiais civis e militares, tendo órgãos próprios, como por exemplo, os da Secretaria de Segurança Pública;
(b) a polícia administrativa visa impedir a prática de atos lesivos a regras de Direito Administrativo, cujas sanções não privam a liberdade, enquanto que a polícia judiciária colabora com órgãos da Justiça Criminal na atividade fim de apenar criminosos e contraventores, pautada em normas de Direito Processual Penal;
(c) a polícia administrativa preocupa-se com o comportamento anti-social enquanto que a polícia judiciária visa especificamente à repressão ao crime.
No mesmo sentido é a doutrina de Álvaro Lazzarini (1999. p. 54-57), que nos ensina a distinção de polícia administrativa e de polícia judiciária, ressalvando que ambas exercem atividades tipicamente administrativa, mas que a primeira atua em regra preventivamente e é regida pelas normas e princípios jurídicos do Direito Administrativo, enquanto que a polícia judiciária é órgão de simples auxiliar da repressão criminal que atua em regra repressivamente e é regida pelas normas e princípios de Direito Processual Penal.
Importante registrar também ímpar distinção feita por este autor, no sentido de que a linha de diferenciação está na ocorrência ou não do ilícito penal.
Desta forma, quando se fala na área do ilícito puramente administrativo (preventiva ou repressivamente), a polícia é administrativa e quando o ilícito é penal a polícia é judiciária.
4 ATRIBUIÇÃO DE CADA UM DOS ÓRGÃOS DE SEGURANÇA PÚBLICA
4.1 Atribuição da Polícia Federal
Dispõe a Carta Política no parágrafo primeiro [04] do artigo 144, que a Polícia Federal é instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, tendo precipuamente quatro atribuições, a saber:
(a) - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei (frisa-se que a atribuição é de preservação da ordem política e social, que não se confunde com a atribuição da Polícia Militar de preservação da ordem pública);
(b) - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
(c) - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
(d) - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.
Em relação à função de polícia judiciária da União, deve ser feita uma correlação com o artigo 109 da Constituição Federal, pois este dispositivo traz quais crimes são de competência da Justiça Federal e sendo a Polícia Federal polícia judiciária da União, conseqüentemente deverá atuar na apuração destes hipotéticos delitos. Desta forma, a Polícia Federal tem atribuição para averiguar:
(d.1) os crimes políticos e as infrações penais praticadas em detrimento de bens, serviços ou interesse da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas, excluídas as contravenções, excetuados os crimes de competência Justiça Militar e da Justiça Eleitoral;
(d.2) os crimes previstos em tratado ou convenção internacional, quando, iniciada a execução no País, o resultado tenha ou devesse ter ocorrido no estrangeiro, ou reciprocamente;
(d.3) os crimes contra a organização do trabalho e, nos casos determinados por lei, contra o sistema financeiro e a ordem econômico-financeira;
(d.4) os crimes cometidos a bordo de navios ou aeronaves, excetuados os crimes de competência da Justiça Militar;
(d.5) os crimes de ingresso ou permanência irregular de estrangeiro.
Dentre as normas que tratam da Polícia Federal, registro a existência da Portaria nº. 213/99 do Ministério da Justiça, que cria o seu Regimento Interno, e do Decreto 2.781/98 que tratam do contrabando e do descaminho.
4.2 Atribuição da Polícia Rodoviária Federal e da Polícia Ferroviária Federal
A polícia rodoviária federal e a polícia ferroviária federal são órgãos permanentes, organizados, mantidos pela União e estruturados em carreira, e destinam-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias e ferrovias federais, respectivamente.
Destaca-se o Decreto 1.655 de 1995 que regula a competência da polícia rodoviária federal e a Portaria nº. 308/99 do Ministério da Justiça, que cria o seu Regimento Interno.
José Afonso da Silva (2003, p. 757) observa que estas atribuições restringem-se às rodovias e ferrovias federais, sendo que o patrulhamento ostensivo das rodovias e ferrovias estaduais é matéria de competência das polícias dos Estados.
Ainda acerca destas polícias, Álvaro Lazzarini (1999, p. 58) critica sua existência ao defender que suas atribuições deveriam ser absorvidas pelas polícias estaduais.
4.3 Atribuição das Polícias Civis
Segundo o parágrafo quarto do artigo 144 da Constituição Federal, às polícias civis incumbem as funções de polícia judiciária, ressalvada a competência da Polícia Federal acima descrita, e a apuração de infrações penais, exceto as militares. São dirigidas por delegados de polícia de carreira.
Subordina-se, juntamente com as polícias militares e os corpos de bombeiros, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. No Distrito Federal, compete à União organizar e manter a Polícia Civil, assim como a Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros (CRFB, artigo 21, XIV).
O Código de Processo Penal, disciplinador da atuação da polícia judiciária conforme aludido anteriormente, ao tratar do inquérito policial prescreve que:
Destaca-se, a título exemplificativo, que o artigo 128 da Constituição do Estado do Espírito Santo que, respeitando a Constituição Federal, prescreve que à Polícia Civil (instituição essencial à defesa dos indivíduos, da sociedade e do patrimônio, dirigida por delegado de polícia de carreira) incumbem as funções de polícia judiciária, polícia técnico-científica e a apuração das infrações penais, exceto as militares.
Destaca-se ainda o Decreto 2.169 de 1997 que dispõe sobre o Conselho Nacional de Segurança Pública-CONASP e o Decreto n.º 3.215, de 1999 que dá nova redação ao art. 2º do Decreto nº. 2.169/97.
4.4 Atribuição das Polícias Militares
De acordo com o parágrafo quinto do artigo 144 da Carta Magna cabe às polícias militares o policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública, além de serem força auxiliar e reserva do Exército.
Cabem ainda às polícias militares as funções de polícia judiciária da Justiça Militar, tanto no âmbito federal quanto no estadual.
A matéria encontra-se regulada pelo Decreto-Lei nº. 667, de 2 de julho de 1969, merecendo destaque a definição e a competência deste órgão, a saber:
Art. 3º - Instituídas para a manutenção da ordem pública e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, compete às Polícias Militares, no âmbito de suas respectivas jurisdições: (Redação dada pelo Del nº 2010, de 12.1.1983)a) executar com exclusividade, ressalvadas as missões peculiares das Forças Armadas, o policiamento ostensivo, fardado, planejado pela autoridade competente, a fim de assegurar o cumprimento da lei, a manutenção da ordem pública e o exercício dos poderes constituídos; (Redação dada pelo Del nº 2010, de 12.1.1983)
Novamente, destaca-se o artigo 130 da Constituição do Estado do Espírito Santo que também respeitando a Constituição Federal prescreve que compete à Polícia Militar, com exclusividade, a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública.
Outrossim, seu § 2º prescreve que são autoridades policiais militares na função exclusiva de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública os oficiais da ativa da Polícia Militar e os Comandantes de frações constituídas.
4.5 Atribuição dos Corpos de Bombeiros Militares
De acordo com o parágrafo quinto, aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil. Da mesma forma que a Polícia Militar é também força auxiliar e reserva do Exército.
5 GUARDA MUNICIPAL NO ÂMBITO DA SEGURANÇA PÚBLICA
A Guarda Municipal não consta no rol dos órgãos que compõem a Segurança Pública, ressalvando-se que este é taxativo conforme julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 236-8/RJ pelo Supremo Tribunal Federal. Porém, a CRFB prevê no capítulo que trata da Segurança Pública que os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei (§ 8º do artigo 144).
No mesmo sentido, a Constituição do Estado do Espírito Santo, em seu artigo 125, permite que os Municípios instituam guardas municipais destinadas à proteção dos seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei municipal.
Em contrapartida o aduzido acima, o caput do artigo 144 da CRFB preceitua que a segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos. Destarte, embora não seja órgão especificamente previsto como órgão de Segurança Pública, tem, assim como qualquer órgão da administração pública, a responsabilidade de preservá-la.
No mesmo sentido, Álvaro Lazzarini (1999. p. 116-118) afirma que o entendimento dos juristas pátrios é cristalino, no sentido de que as Guardas Municipais não podem ser consideradas como polícia e bem assim não têm atribuição para auxiliar a manutenção da ordem pública, destacando ainda, ao citar José Afonso da Silva, que os constituintes recusaram várias propostas de instituir alguma forma de polícia municipal. Este ilustre doutrinador vai além ao afirmar que:
Está evidente que as guardas municipais, ao agirem como polícia de ordem pública, o fazem ao arrepio da Constituição e das leis, sujeitando-se os mandantes e executores à responsabilidade penal, civil e administrativa, agentes públicos que são, cabendo às autoridades e às pessoas atingidas pelos atos ilegais providenciar para tanto...
Não obstante, Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2005, p. 410-417) entende que a Guarda Municipal é organização policial, com a ressalva de que suas funções se restringem à atividade de vigilância.
Ainda acerca deste tópico Álvaro Lazzarini (1999. p. 116-118) aponta os ensinamentos de Caio Tácito, segundo o qual a primeira condição de legalidade é a competência do agente, sendo esta competência sempre um elemento vinculado, objetivamente fixado pelo legislador.
A partir destes ensinamentos pode-se apontar que o legislador municipal ao instituir sua Guarda Municipal deve impreterivelmente observar esses limites.
HOUAISS, Antônio; VILLAR, Mauro de Salles. Minidicionário Houaiss da língua portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2003.
______. Limites do poder de polícia. Revista de direito administrativo, Rio de janeiro, v. 198, p. 69-83, out./dez. 1994.
______. Abuso de poder x poder de polícia. Revista de direito administrativo, Rio de janeiro, v. 203, p. 25-39, jan./mar. 1996.
SILVA, Jose Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 22.ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
De acordo com o Minidicionário Houaiss da língua portuguesa, preservação pode significar proteção e defesa, como também conservação e manutenção.
De acordo com o Minidicionário Houaiss da língua portuguesa, manutenção significa cuidado para fazer (algo) durar
Em havendo prisão em flagrante a lavratura do auto é obrigatória.
Parágrafo com redação dada pela Emenda Constitucional nº. 19 de 1998.
VIEIRA, Gustavo Cabral. Análise da separação de atribuições dos diversos órgãos responsáveis pela segurança pública. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 2638, 21 set. 2010. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/17452. Acesso em: 17 mai. 2022.