Quando o remédio mata o paciente: o planejamento orçamentário brasileiro e a proposta de extinção do Plano Plurianual
11 de junho de 2020 | 12h57
Robson Zuccolotto, Pós-doutorado em Administração Pública e Governo pela FGV-EAESP. Professor do Programa de Pós-Graduação em Ciências Contábeis da UFES.
Ricardo Rocha de Azevedo, Doutor em Controladoria e Contabilidade pela FEARP-USP. Professor do Programa de Pós-Graduação em Ciências Contábeis da FACIC-UFU.
José Alexandre M. Pigatto, Doutor pelo PROLAM-USP. Professor do Programa de Pós-graduação em Gestão de Organizações Públicas da UFSM.
O Plano Plurianual (PPA) nasceu com a Constituição Federal de 1988 (CF/88) e, em termos gerais, pode ser definido como um instrumento de planejamento orçamentário de médio prazo que permite o monitoramento dos resultados dos diversos programas governamentais existentes e, em tese, permitiria a responsabilização dos governantes eleitos e da burocracia pública. Esse instrumento legal de planejamento orçamentário, no entanto, nunca foi utilizado em sua plenitude e potencial, evidenciando seu formalismo, ou seja, a divergência entre o que está estabelecido na Constituição, nas leis, nos regulamentos e nos fatos praticados pelos governos, sem imposição de sanção para tais infrações[i].
A falta de atenção, sobretudo pelos órgãos que deveriam promovê-lo, fez com que esse instrumento de planejamento orçamentário fosse enfraquecido ao longo do tempo. Uma vez enfraquecido, pensa-se agora no golpe de misericórdia, que poderá ocorrer em breve, uma vez que tramita no Congresso Nacional o Projeto de Emenda à Constituição (PEC) n° 188 de 2020, o qual propõe a extinção do PPA do processo de planejamento orçamentário brasileiro e, consequentemente, a extinção de um importante instrumento de accountability democrática.
Para com compreender o enfraquecimento da função do PPA ao longo dos anos, bem como a proposta de extingui-lo, precisamos compreender as transformações pelas quais passou o planejamento no Brasil.
Em termos amplos, pode-se dizer que o planejamento governamental brasileiro foi marcado por dois períodos. O primeiro perdurou entre os anos de 1930 e 1980 tendo por característica central o desenvolvimentismo e crescimento econômico do país[ii]. O segundo iniciou nos anos 1990 com a implantação dos modelos de gestão de matriz neoliberal, os quais estavam em plena expansão mundo afora desde a década de 1980, e que ficaram conhecidos na literatura como Nova Gestão Pública, ou "New Public Management" – NPM. Esses modelos incorporaram e aprofundaram no setor público conceitos como descentralização, orientação para resultados, flexibilidade, competitividade interna e externa, transparência e accountability[iii].
Promulgada em 1988, no contexto de transição do modelo desenvolvimentista para o modelo de Nova Gestão Pública, a Constituição Federal estabeleceu o Plano Plurianual (PPA) como principal instrumento de planejamento com o intento de definir "objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada". Ainda que abandonando o sentimento desenvolvimentista anterior, o PPA preencheria uma lacuna importante do planejamento orçamentário ao se associarem, dentro dele, o plano financeiro de arrecadação e de despesa com o plano operacional, materializado em indicadores e metas físicas. O PPA legitimaria a ação das políticas de governos perante a população abrindo caminho para o "gerencialismo". Essa associação permitiria responder a questões como, por exemplo, qual foi o número de escolas com construção prevista? Quantas foram acabas? Qual a quantidade de consultas médicas previstas e quantas foram realizadas?
Criado em um contexto de mudanças econômicas, o PPA começa a ter sua relevância diminuída já na década de 1990. Os diversos problemas econômicos aqui existentes como a apreciação da taxa de câmbio, a desorganização nas contas públicas e a deterioração do saldo em conta corrente expuseram o país à dependência de poupança externa culminando com a busca de socorro financeiro junto ao Fundo Monetário Internacional (FMI), quando o problema fiscal colocou a solvência em cheque. Uma das saídas para esse problema seria a substituição da poupança externa pela interna e, como condicionante para recebimento de empréstimos do FMI, tal estratégia foi recepcionada nas reformas (incompletas) de Estado, influenciadas pelo modelo NPM em curso nos "estados modernos"[iv] e desenvolvidos como, por exemplo, Nova Zelândia, Reino Unido e Estados Unidos.
Desta forma, a intenção original da CF/1988 de criar um instrumento de planejamento que, de alguma forma, permitisse à sociedade acompanhar o que "de fato" a Administração Pública pretendia fazer com os recursos arrecadados foi perdendo força, passando a ser substituído, de forma silenciosa, por outro mais voltado para o desempenho da gestão fiscal do que para o acompanhamento das ações propostas.
Por um lado, a visão de planejamento financeiro de curto prazo foi consolidada a partir da crise fiscal do final dos anos de 1990 atendendo à necessidade dos credores por responsabilidade fiscal, monitorada, por exemplo, no resultado primário. No outro extremo, grupos de interesse como a população, continuaram sem indicadores que lhes permitissem o acompanhamento da continuidade dos serviços públicos.
Como se vê, as reformas feitas no Brasil nas últimas três décadas nunca privilegiaram o planejamento de longo prazo ou qualquer outra mudança que não fosse voltada ao controle fiscal. Tais alterações focaram cada vez mais o curto prazo, colocando iniciativas de planejamento que não fossem de controle fiscal, como o PPA, que é de médio prazo, em risco. Em outras palavras, a ênfase no curto prazo e em métricas fiscais fez com que o PPA sofresse ataques e se tornasse gradativamente um instrumento secundário no planejamento. Como consequência, o PPA passou a ser visto, por muitos, apenas como um acordo de intenções, sem monitoramento, fiscalização e responsabilização, tanto por parte do próprio governo em relação a sua burocracia, como por parte dos órgãos de controle.
Constata-se desta maneira que a conjuntura econômica brasileira dos anos 1990 assentou no Brasil um modelo de planejamento orçamentário mais interessado em resultados de curto prazo. Em decorrência disto o PPA perdeu sua relevância e tornou-se, até certo ponto, um rito cerimonial, ainda que sua elaboração seja exigência legal. Nesse contexto, alguns eventos contribuíram para que chegássemos ao crepúsculo do planejamento orçamentário de médio prazo.
O primeiro evento para enfraquecimento do PPA ocorreu 12 anos depois de sua criação e, como já destacado, no contexto das reformas do Estado. Trata-se da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) em 2000, a qual se estabeleceu como um de seus pilares o planejamento (ou seja, "a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente…") mas, acabou não tratando do PPA. Ainda que o art. 3° daquela lei não tivesse sido vetado, a proposta do projeto original da LRF era tímida e não privilegiava o planejamento. Sabe-se que a LRF nasce no Brasil por conta da condição de geração de superávits primários acordada com o FMI e inspirada em lei da Nova Zelândia (Financial Responsibility Act) de 1994. Considerando que os dois países possuem estruturas institucionais e econômicas diferentes, o desarrimo em relação ao planejamento de médio prazo foi um duro golpe.
O segundo evento diz respeito à espera de mais de duas décadas pela regulamentação de uma Nova Lei de Finanças Públicas, conforme previsão constitucional e longamente debatida em diversos projetos, mas até hoje não aprovada. Essa iniciativa poderia trazer importante evolução ao planejamento orçamentário, resgatando princípios desenvolvimentistas e de monitoramento de políticas públicas.
O terceiro evento refere-se à indefinição de uma estrutura de comando na coordenação das mudanças para o PPA. Ocorre que inexiste na federação uma estrutura de coordenação do planejamento e de suas reformas, como existe no lado da execução financeira, cujo papel é exercido pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Ainda que do ponto de vista federativo seu papel possa ser questionado, a STN normatiza e acompanha as finanças públicas dos demais entes da federação, propõe normas de contabilidade e fiscais, cria grupos de trabalho e produz orientações, por meio de manuais e outros materiais. Assim, uma coordenação de planejamento poderia definir quais seriam os indicadores operacionais a serem utilizados pelos governos, criaria manuais de orientação e grupos de discussão, bem como, definiria regras suplementares. Porém, até hoje não foi criada qualquer estrutura nesse sentido e o PPA, com algumas exceções em governos estaduais e municipais, torna-se cada vez mais uma atividade cerimonial.
O quarto evento, que consideramos o golpe de misericórdia no planejamento, é proposta de emenda constitucional (188/2020) que tenciona à extinção do Plano Plurianual da Constituição Federal e introduz o orçamento plurianual. Apesar dos nomes serem parecidos, os dois instrumentos não são equivalentes. O orçamento plurianual, em que pese eventuais vantagens, em suma, é apenas financeiro. Seu foco paira sobre a estimação de receitas e a fixação de gastos. Não há nesse instrumento elementos de monitoramento de desempenho operacional.
Além disso, a PEC 188/2020 em tramitação no Congresso Nacional está em conflito com a emenda constitucional (EC) nº 100/2019, que determinou que a administração pública "tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessárias, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade". Essa mudança associa o desempenho financeiro e fiscal governamental ao seu desempenho operacional. Apesar da EC nº 100/2019 alcançar apenas o Governo Federal, por força da mudança trazida pela EC nº 102/2019, ela poderia suscitar efeitos nos demais governos, por meio de replicação em Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais. Assim, enquanto a CF de 1988 introduziu um mecanismo que parecia dar foco nas ações efetivas dos governos, agora propõe-se à extinção desse mecanismo, ou seja, a extinção do PPA.
Apesar de pouco divulgada pela mídia, devido ao momento onde todos os olhos se voltam para a pandemia de COVID-19, a extinção do PPA é muito cara à sociedade, uma vez que o estabelecimento e a divulgação de metas de resultados pelos governos permitem que a sociedade identifique os problemas atuais que foram priorizados pela Administração, acompanhe sua execução e promova a devida responsabilização dos gestores.
A responsabilização é facilitada porque o PPA atua em conjunto com outros dois instrumentos de planejamento orçamentário, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual, levando o desempenho operacional "para dentro" do processo orçamentário. Essa prática é adotada em diversos países no mundo, mas há aqueles que desenvolveram modelos de gestão de desempenho operacional "fora" do processo orçamentário, ou seja, sem que se discuta ao mesmo tempo o desempenho de ações com os respectivos recursos orçamentários.
No caso de o PPA ser extinto, a PEC 188/2020 não deixa claro qual seria o mecanismo de gestão de desempenho operacional dos governos. Esse controle existiria fora do processo orçamentário? Se sim, de que forma? Certamente, se o monitoramento de desempenho operacional for suprimido do planejamento, teremos retrocedido décadas em termos de técnica orçamentária e de investimentos em gestão. Além disso, em termos de coerência, é importante destacar que as alterações propostas pela PEC 188/2020 deveriam estar alinhadas à emenda constitucional 100/2019.
Nesse sentido, a proposta de extinção do PPA, sob o pretexto de que ele "não funciona", deve ser avaliada com cautela pela classe política. Apesar de apresentar falhas, temos mais de trinta anos de curva de aprendizagem, conhecemos as imperfeições e temos propostas para corrigi-las. Iniciar um novo processo seria retroceder no tempo e no espaço. A aprovação da referida PEC sem os devidos cuidados aqui observados só nos deixará com a certeza de que todo o esforço de planejamento orçamentário terá se desvinculado de vez do desenvolvimentismo e estará submetido aos ditames da lógica fiscal de curto prazo, em que os indicadores mais importantes são o resultado primário e o resultado nominal. Essa lógica pode ser útil para detentores de títulos da dívida pública, mas prejudica demasiadamente o exercício da accountability social e, por consequência, a democracia, uma vez que o que não é visto, não pode ser controlado.
[i] RIGGS, F. W. A ecologia da administração pública. Rio de Janeiro: FGV, 1964.
[ii] SOUZA, A.R. As trajetórias do planejamento governamental no Brasil: meio século de experiências na administração pública. Revista do Serviço Público 2004, 55(4):5-28.
[iii] EVANS, P. B. Centre for global political economy. United Kingdom: University of Sussex, 2008.
[iv] Bresser-Pereira, L. C. (2000). A reforma gerencial do Estado de 1995. Revista de Administração Pública, 34(4), 7–26.