ANTEPROJECTO DE PROPOSTA DE LEI QUE REGULA AS CONDIÇÕES DE ENTRADA, PERMANÊNCIA, SAÍDA E AFASTAMENTO DE ESTRANGEIROS DO TERRITÓRIO PORTUGUÊS - PDF
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Marco Antônio Antunes Rico
1 ANTEPROJECTO DE PROPOSTA DE LEI QUE REGULA AS CONDIÇÕES DE ENTRADA, PERMANÊNCIA, SAÍDA E AFASTAMENTO DE ESTRANGEIROS DO TERRITÓRIO PORTUGUÊS Exposição de Motivos 1. A livre circulação de pessoas no espaço da União Europeia, a integração no espaço Schengen e a globalização coloca-nos grandes desafios no que diz respeito à gestão dos fluxos migratórios e requer uma política global capaz de abranger todos os ângulos deste fenómeno, que não é meramente conjuntural. A imigração é, hoje, um processo incontornável, que exige a adopção de um quadro jurídico coerente e responsável. Nas últimas duas décadas assistimos a um crescimento acentuado da imigração e à sua diversificação qualitativa, o que constitui para a nossa sociedade não só um grande desafio, mas também uma oportunidade. O contexto económico, social e demográfico em que vivemos e a transformação de Portugal em País de acolhimento de fluxos imigratórios significativos, impõem a adopção de uma política global e integrada de imigração, que não ignore os problemas que acarreta, mas que também a configure como factor de enriquecimento económico, social e cultural. Tal implica a adopção de um quadro regulador coerente de admissão de imigrantes, que lhes proporcione um estatuto jurídico que favoreça a sua integração na sociedade portuguesa. Embora a regulação deste fenómeno global e complexo implique um elevado grau de concertação ao nível europeu, é dever do Estado adoptar medidas reguladoras transparentes e realistas, que permitam de forma equilibrada promover a imigração legal e, concomitantemente, combater de forma determinada a imigração ilegal. 2. Tal objectivo não tem sido plenamente alcançado com o regime constante do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, com as alterações por último introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 34/2003, de 25 de Fevereiro. Este diploma que regula a entrada, permanência e afastamento de estrangeiros do território nacional, além de deficientemente sistematizado, tem-se revelado pouco adequado à realidade social. Em ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 1
2 especial, estabelece mecanismos de admissão de estrangeiros, sobretudo para efeitos de trabalho, que por não serem adequados à realidade migratória contemporânea, são fonte constante de ilegalidade, que a posteriori se tenta resolver através de sucessivas campanhas de regularização. Só em sede de imigração económica existem oito títulos de permanência diferentes (autorização de residência, quatro tipos de visto de trabalho, a autorização de permanência, o visto de estada temporária com autorização para trabalho e a prorrogação de permanência para efeitos de trabalho subordinado), o que dá origem a uma pluralidade de estatutos jurídicos, não justificada pela diversidade de situações objectivas. Por outro lado, o procedimento de concessão dos vistos de trabalho, além de não ser adequado à realidade social, implica que o candidato à imigração tenha um contrato de trabalho assinado no estrangeiro com uma entidade patronal em Portugal e é extremamente burocrático, na medida em que pressupõe a intervenção de pelo menos quatro entidades (IEFP, IGT, SEF e Consulado). Significativo desta desadequação é o baixo nível de execução do Relatório de Oportunidades de Emprego adoptado que fixou, em 2004, uma quota de admissões, repartida por alguns sectores, tendo apenas sido concedidos 899 vistos de trabalho para as actividades previstas no relatório. Ou seja, cerca de 10 % das necessidades de mão-de-obra estrangeira foram cobertas por estrangeiros que imigraram legalmente para o País. Por outro lado, esta desadequação traduziu-se no crescimento do número de trabalhadores estrangeiros em situação ilegal, cuja situação se procurou resolver com dois processos complicados de regularização extraordinária: o estabelecido pelo Acordo entre Portugal e o Brasil sobre contratação recíproca de trabalhadores (o chamado Acordo Lula) e aquele que foi regulado pelo artigo 71.º do Decreto-Regulamentar 6/2006, de 26 de Abril, que permitia a trabalhadores com inserção no mercado de trabalho e, mediante pré-incrição junto do ACIME via postal, obter uma prorrogação de permanência com autorização para trabalhar. Por fim, as medidas de luta contra a imigração ilegal previstas na legislação em vigor são pouco eficientes, pois, se a montante é necessário reforçar a componente inspectiva, a jusante é imperioso dotar de eficácia a política de afastamento de estrangeiros em situação ilegal. Quanto a este último aspecto, além da criação de medidas detentivas alternativas à prisão preventiva, é imperioso criar um maior ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 2
3 incentivo ao retorno voluntário, que regra geral é mais benéfico para o erário público e para o próprio imigrante em situação ilegal. Por outro lado, é necessário assegurar uma execução eficaz das decisões de expulsão, essencial para a prossecução de uma politica de imigração rigorosa, dissuasiva da utilização de canais ilegais de imigração e promotora dos canais legais. O cumprimento dos objectivos do programa do Governo, a necessidade de se dotar o Estado de uma abordagem mais pró-activa em matéria de imigração, tanto no que diz respeito à admissão como ao afastamento, bem como o imperativo da igualdade exigem uma intervenção legislativa nesta área, de forma a criar mecanismos de admissão e afastamento mais flexíveis, e garantir aos estrangeiros legalmente admitidos um estatuto jurídico uniforme. 3. Uma nova legislação em matéria de entrada, residência e afastamento de estrangeiros também é necessária para proceder à transposição, para o ordenamento jurídico, de uma multiplicidade de Directivas comunitárias adoptadas pelo Conselho da União Europeia nos últimos anos, nomeadamente as seguintes: Directiva 2003/110/CE do Conselho, de 25 de Novembro de 2003, relativa ao apoio em caso de trânsito para efeitos de afastamento por via aérea; Directiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de Setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar; Directiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de Novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração; Directiva 2004/81/CE do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa ao título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objecto de uma acção de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades competentes; Directiva 2004/82/CE do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa à obrigação de comunicação de dados dos passageiros pelas transportadoras; Directiva 2004/114/CE do Conselho, de 13 de Dezembro de 2004, relativa à admissão de estudantes, estagiários e voluntários; Directiva 2005/71/CE do Conselho, de 12 de Outubro de 2005, relativa à admissão de investigadores. ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 3
4 Um imperativo de racionalização do procedimento legislativo impõe que a transposição de todas estas Directivas, que abrangem aspectos parcelares de um mesmo domínio de regulação, se faça através de um único diploma. 4. Os aspectos inovatórios do regime jurídico proposto incidem sobre o âmbito de aplicação pessoal, o regime jurídico de recusa de entrada, a admissão e residência de imigrantes, a luta contra a imigração ilegal e o afastamento. O âmbito de aplicação pessoal é clarificado pois exclui, não só os cidadãos da UE, mas os nacionais do EEE, da Suíça, nacionais de países terceiros que sejam membros da família de cidadãos que beneficiam da liberdade de circulação, bem como de cidadãos portugueses. Estas categorias de estrangeiros estão sujeitas hoje a um regime jurídico especial de entrada, residência e afastamento que decorre do Direito Comunitário. Em sede de recusa de entrada propõem-se as seguintes alterações: Elimina-se a automaticidade da interdição da entrada, em caso de condenação em pena privativa da liberdade de duração não inferior a um ano (al. c) do n.º 1 do art. 25.º do DL 244/98), assegurando, assim, uma maior conformidade com o n.º 4 do art. 30.º Constituição. Introduz-se a possibilidade de recusa de entrada por razões de saúde pública. Tal é hoje previsto para os cidadãos que beneficiam de liberdade de circulação no espaço comunitário, ou para aqueles estrangeiros que têm estatuto de longa duração. Por uma questão de coerência do sistema jurídico, deverá, igualmente, estar prevista para os demais estrangeiros. Introduzem-se limites à recusa de entrada, nos mesmos termos em que estes estão estabelecidos pelo n.º 4 do art. 101.º do DL 244/98 para a pena acessória de expulsão. À semelhança do que acontece com a expulsão, a recusa de entrada a estrangeiros que aqui nasceram e residem, que aqui têm filhos menores a cargo ou que aqui vivem desde os 10 anos de idade, interfere com o direito ao respeito pela sua vida privada e familiar (art. 8.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem; art. 33.º e 36.º CRP), que importa assegurar. ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 4
5 Criação da base legal que permita ao estrangeiro não admitido a assistência jurídica. No domínio mais complexo da admissão e residência de estrangeiros em território nacional propõem-se as seguintes alterações: Criação de um único tipo de visto, que permita ao seu titular entrar em Portugal para fixação de residência, que será concedido de acordo com objectivos específicos (exercício de actividade profissional, reagrupamento familiar, estudos): o visto para obtenção de autorização de residência. Além de se devolver à figura do visto a sua função (autorizar a entrada no território de um Estado), esta medida, ao substituir os actuais 6 tipos de visto de longa duração (4 tipos de visto de trabalho, visto de residência, visto de estudo) por um único tipo de visto, permite racionalizar e desburocratizar os procedimentos. Mantêm-se, no entanto, como condições gerais de concessão de visto a inexistência de condenação criminal relevante, a inexistência de indicação de não admissão nos Sistema de Informação Schengen ou no Sistema Integrado do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, a posse de documento de viagem válido ou a posse de meios de subsistência. O regime de concessão de visto para obtenção de autorização de residência com o intuito de exercício de uma actividade profissional subordinada (admissão de trabalhadores imigrantes), que vai substituir o actual regime de concessão de visto de trabalho, é adequado ao ajustamento entre as ofertas de emprego não preenchidas nem por cidadãos nacionais, nem por cidadãos comunitários e o potencial de mão-de-obra estrangeira com a qualificação profissional adequada. Em especial, permite a entrada legal, não só daqueles estrangeiros que possuem contrato de trabalho, mas também de candidatos a empregos não preenchidos pela preferência nacional ou comunitária e que possuem qualificações adequadas ao preenchimento de oportunidades de emprego existentes, desde que possuam uma manifestação de interesse de entidade patronal interessada. Com o intuito de assegurar uma melhor integração dos trabalhadores estrangeiros a admitir estabelece-se como critérios preferenciais de concessão de visto o domínio da língua portuguesa ou a existência de relações familiares no País. Este novo ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 5
6 regime é devidamente enquadrado pela fixação, mediante parecer da Comissão Permanente de Concertação Social, de um contingente global de oportunidades de emprego não preenchidas por cidadãos nacionais cidadãos comunitários ou estrangeiros residentes em Portugal. Tendo em consideração a importância de uma estreita cooperação com os países de origem de fluxos migratórios para a sua gestão, o regime proposto é aplicável sem prejuízo de regimes especiais ao abrigo de acordos internacionais. Criação de um regime jurídico para a imigração meramente temporária, através do visto de estada temporária para o exercício de actividade sazonal. Do mesmo modo, prevê-se um procedimento simplificado de concessão de visto de estada temporária a trabalhadores, abrangidos por destacamentos temporários no âmbito de empresas ou grupos de empresas de países da Organização Mundial do Comércio, que tenham actividade em Portugal Criação de um regime mais célere de admissão de cientistas e estrangeiros altamente qualificados, que pretendam exercer a sua actividade em Portugal, seja de forma temporária ou mediante fixação de residência. Em especial, permite-se a concessão de autorização de residência a cientistas e estrangeiros altamente qualificados, desde que tenham entrado legalmente em Portugal ao abrigo de um visto de residência ou de curta duração. Relativamente à residência de imigrantes em território nacional, procede-se à substituição dos vistos de trabalho, do visto de estudo, das prorrogações de permanência, dos vistos de estada temporária com autorização para exercício de actividade profissional subordinada e das autorizações de permanência por um único tipo de título habilitante da fixação de residência em Portugal: a autorização de residência. A concessão de autorização de residência passa a estar dependente de condições gerais (inexistência de condenações penais relevantes, posse de visto de residência, meios de subsistência, alojamento, inexistência de interdição de entrada ou indicação no Sistema de Informação Schengen para efeitos de admissão, bem como inscrição na Segurança Social, sempre que aplicável) e específicas, consoante a categoria de estrangeiro em questão (trabalhador, estudante, membro da família, etc.). Quanto às condições gerais, propõe-se a ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 6
7 possibilidade de recusa de autorização de residência por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública, à semelhança do que hoje vigora para os cidadãos comunitários e equiparados e para os estrangeiros titulares de um estatuto de residentes de longa duração num Estado-Membro, que pretendam exercer o seu direito de residência em Portugal. Tendo em consideração o novo regime de admissão e de concessão de autorização de residência, e a necessidade de um maior controlo, por parte do Estado, da manutenção das condições de concessão, a validade da primeira autorização de residência é reduzida para 1 ano, renovável por períodos de 2 anos. Em contrapartida, o prazo de residência necessário para obtenção de uma autorização de residência permanente ou do estatuto de residente de longa duração passa a ser de 5 anos, para todos os residentes legais. No que à concessão de autorização de residência a trabalhadores imigrantes diz respeito, retoma-se, em alguma medida, o regime jurídico da concessão de autorização de permanência (exigência de contrato de trabalho, inexistência de condenações penais; inexistência de indicação para efeitos de não admissão), embora se exija ao requerente a posse do visto de residência. Excepcionalmente, prevê-se a concessão de autorização de residência a um trabalhador que não possua o visto de residência, mas tenha entrado e permanecido legalmente em Portugal, e preencha as restantes condições. Com esta norma pretende dar-se ao Estado a possibilidade de, sempre que as razões excepcionais do caso concreto o justificarem, conceder uma autorização de residência a estrangeiros efectivamente inseridos no mercado regular de trabalho, mas sem criar um mecanismo de regularização extraordinária de imigrantes ilegais, que pelo efeito chamada que acarreta, tem como consequência nociva o incremento da imigração clandestina. Quanto ao reagrupamento familiar, além de se proceder à transposição da Directiva 2003/86/CE recupera-se o regime mais justo que vigorou até 2003, ao permitir o reagrupamento familiar com membros da família que se encontrem em território nacional, sem restrições quanto à legalidade da permanência, o que é mais conforme à realidade social e à protecção do direito fundamental à vida familiar. Por outro lado, e em consequência da unificação dos estatutos jurídicos ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 7
8 dos estrangeiros a residir legalmente em Portugal, alarga-se o âmbito de aplicação pessoal do direito ao reagrupamento familiar a estrangeiros que, hoje, estão dele excluídos (em especial, os titulares de vistos de trabalho e os titulares de autorizações de permanência). Permite-se, igualmente, ao imigrante o reagrupamento com o parceiro de facto. Os pedidos de reagrupamento familiar passam a poder ser tratados de forma conjunta, e o seu deferimento implica a concessão automática de visto aos membros da família que se encontrem no estrangeiro. Por fim, isenta-se de taxa a emissão de vistos aos filhos do imigrante titular de autorização de residência, no âmbito do reagrupamento familiar. Positiva-se o estatuto jurídico dos titulares de autorização de residência, consagrando-se um conjunto de direitos, como o acesso ao exercício de uma actividade profissional, à educação ou à saúde. Cria-se o estatuto de residente de longa duração, concedido a todos aqueles que residem legalmente há 5 anos, que implica além de um significativo conjunto de direitos, o direito de circularem no espaço europeu e aí se fixarem. Mantém-se igualmente a possibilidade de obtenção de uma autorização de residência permanente, acessível para todos os estrangeiros que residam legalmente por um período de 5 anos. Os titulares de autorizações de permanência, visto de trabalho, visto de estada temporária com autorização para trabalho e prorrogação de permanência com autorização de trabalho, passam a ser requerentes de autorizações de residência, contabilizando-se o período que permaneceram legalmente em território nacional para efeitos de acesso a uma autorização de residência permanente. Em consequência deste regime, passam a ser titulares do direito ao reagrupamento familiar, bem como de um estatuto jurídico mais estável. Todos os pedidos de prorrogação de permanência ao abrigo do artigo 71.º do Decreto-Regulamentar n.º 6/2004 e ao abrigo do Acordo Luso-brasileiro (processos de regularização extraordinária criado pelo anterior Governo) são convolados em pedidos de autorização de residência. Alarga-se o regime da concessão de autorização de residência com dispensa de visto a: ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 8
9 o Crianças que tenham nascido em Portugal, aqui permanecido ilegalmente e se encontrem a frequentar o primeiro ciclo do ensino básico, bem como aos progenitores que sobre elas exerçam o poder paternal efectivo; o Estrangeiros, filhos de imigrantes legais, que tenham atingido a maioridade e aqui permanecido desde os 10 anos de idade; o Estrangeiros que tenham perdido a nacionalidade portuguesa e permanecido ilegalmente no país nos últimos 15 anos; o A vitimas de tráfico de pessoas que tenham residido nessa qualidade; o A estudantes estrangeiros que pretendam permanecer em Portugal. o A cientistas e quadros altamente qualificados que tenham sido admitidos com visto de estada temporária e pretendam continuar a sua actividade em Portugal. Por fim, alargam-se os motivos que permitem a concessão excepcional de autorização de residência a razões humanitárias e a razões de interesse público decorrentes do exercício de uma actividade relevante no domínio científico, cultural, desportivo, económico ou social. No que diz respeito ao afastamento/expulsão de estrangeiros do território nacional as principais alterações são: A consagração legal de limites genéricos à expulsão (hoje apenas aplicáveis à pena acessória de expulsão) que decorrem da Constituição e da jurisprudência do TEDH relativa ao artigo 8.º da Convenção Europeia dos DH. Assim, todos aqueles estrangeiros que nasceram e vivem em Portugal, ou aqui vivem desde tenra idade ou aqui têm filhos menores de nacionalidade portuguesa a cargo ou filhos de nacionalidade estrangeira, sobre os quais exerçam o poder paternal, passam a ser inexpulsáveis. Consagra-se uma protecção acrescida do residente de longa duração contra medidas de expulsão, mediante a consideração da sua integração social e familiar e a consagração de efeito suspensivo do recurso judicial. Introduz-se a possibilidade de cancelamento de autorização de residência e de expulsão judicial de estrangeiros que cometam, ou em relação aos quais existam ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 9
10 sérias razões para crer que irão cometer crimes de natureza muito grave, como o terrorismo. No âmbito da expulsão administrativa de imigrantes em situação ilegal e da expulsão judicial de imigrantes em situação legal (sem conexão com procedimentos criminais), elimina-se a possibilidade de aplicação da prisão preventiva, como medida de coacção, a pessoas que não praticaram qualquer crime. No entanto, como a efectividade do afastamento de estrangeiros em situação ilegal exige medidas coercivas, privilegia-se a detenção em centros de instalação temporária ou a vigilância electrónica. Cria-se um incentivo ao retorno voluntário, mediante a eliminação da sanção de interdição de entrada, a qual passa a ser aplicável apenas em caso de afastamento coercivo. O imigrante em situação ilegal que se decida pelo regresso voluntário passará a estar numa situação mais favorável do que a do expulsando, na medida em que poderá voltar a imigrar legalmente, embora quando o faça no período de 3 anos tenha a obrigação de reembolsar o Estado pelas quantias gastas com o seu regresso. De forma a garantir uma efectiva execução de uma decisão de expulsão prevê-se a entrega do expulsando à custódia do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras para efeitos de condução à fronteira, sem prejuízo da concessão de um prazo para abandono do território nacional. Por fim, reforça-se a luta contra a imigração ilegal, através da adopção das seguintes medidas: É agravada a moldura penal do crime de auxílio à imigração ilegal sempre que o mesmo seja praticado com perigo para a vida do imigrante, passando a ser punível com pena de prisão de 2 a 8 anos. Criminaliza-se o casamento de conveniência, de forma a dissuadir a utilização deste meio como forma de defraudar a legislação em matéria de imigração e nacionalidade. Assim, quem casar com estrangeiro com este intuito passa a cometer um ilícito criminal punível com pena de prisão de 1 a 4 anos. Revê-se o regime de coimas aplicáveis às entidades empregadoras de imigrantes em situação ilegal, agravando-as e fazendo-as depender do número de ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 10
11 trabalhadores empregues e não da dimensão da empresa, de forma a torná-lo mais dissuasivo da exploração do trabalho ilegal. Prevê-se a concessão de autorização de residência a vítimas de tráfico de pessoas e de acções de auxílio à imigração ilegal que colaborem com a justiça. Este regime é essencial à perseguição das redes de tráfico de pessoas, sem contudo adoptar uma concepção utilitarista, na medida em que em primeira linha visa a protecção do estrangeiro enquanto vítima de um crime grave de violação de Direitos Humanos. Introduzem-se medidas para tornar mais eficaz a execução de ordens de expulsão, em especial de imigrantes em situação ilegal, de forma a dissuadir a imigração clandestina, promover os canais legais de imigração e a preservação da ordem pública. Em especial, o estrangeiro que tenha sido objecto de uma decisão de expulsão fica entregue à custódia do SEF para efeitos de imediata execução da decisão de expulsão, sem prejuízo da concessão de um prazo para abandono do território ou da sua colocação em centro de instalação temporária ou sob vigilância electrónica quando tal execução imediata não é possível. ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 11
12 CAPÍTULO I DISPOSIÇÕES GERAIS Artigo 1.º Objecto 1- A presente lei define as condições e procedimentos de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território português, bem como o estatuto de residente de longa duração. 2- Esta lei transpõe para a ordem jurídica interna a Decisão-Quadro do Conselho, de 28 de Novembro de 2002, relativa ao reforço do quadro penal para a prevenção do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares, bem como as seguintes Directivas: a) Directiva n.º 2001/40/CE, do Conselho, de 28 de Maio de 2001, relativa ao reconhecimento mútuo de decisões de afastamento de nacionais de Estados terceiros. b) Directiva n.º 2001/51/CE, do Conselho, de 28 de Junho, que completa as disposições do artigo 26.º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de Junho de 1985; c) Directiva n.º 2002/90/CE, do Conselho, de 28 de Novembro, relativa à definição do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares; d) Directiva n.º 2003/86/CE do Conselho, de 22 de Setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar; e) Directiva n.º 2003/110/CE do Conselho, de 25 de Novembro de 2003, relativa ao apoio em caso de trânsito para efeitos de afastamento por via aérea; f) Directiva n.º 2003/109/CE do Conselho, de 25 de Novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de Estados terceiros residentes de longa duração; g) Directiva n.º 2004/81/CE do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa ao título de residência concedido aos nacionais de Estados terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objecto de uma acção de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades competentes; h) Directiva n.º 2004/82/CE do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa à obrigação de comunicação de dados dos passageiros pelas transportadoras; i) Directiva n.º 2004/114/CE do Conselho, de 13 de Dezembro de 2004, relativa às condições de admissão de nacionais de Estados terceiros para efeitos de estudos, de intercâmbio de estudantes, de formação não remunerada ou de voluntariado; j) Directiva 2005/71/CE do Conselho, de 12 de Outubro de 2005, relativa a um procedimento específico de admissão de nacionais de Estados terceiros para efeitos de investigação científica. Artigo 2.º Definições Para efeitos da presente lei considera-se: a) Actividade altamente qualificada, aquela cujo exercício requer competências técnicas especializadas ou de carácter excepcional e, consequentemente, uma ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 12
13 qualificação adequada para o respectivo exercício, designadamente de ensino superior; b) Actividade profissional independente, qualquer actividade exercida pessoalmente, no âmbito de um contrato de prestação de serviços relativa ao exercício de uma profissão liberal ou sob a forma de sociedade; c) Actividade profissional de carácter temporário, aquela que tem carácter sazonal ou não duradouro, não podendo ultrapassar a duração de 6 meses, excepto quando essa actividade seja exercida no âmbito de um contrato de investimento; d) Centro de investigação, qualquer tipo de organismo, público ou privado, ou unidade de investigação e desenvolvimento, pública ou privada, que efectue investigação e seja reconhecido oficialmente; e) Convenção de Aplicação, a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen de 14 de Junho de 1985, assinada em Schengen em 19 de Junho de 1990; f) Estabelecimento de ensino, um estabelecimento, público ou privado, reconhecido oficialmente e/ou cujos programas de estudo sejam reconhecidos; g) Estagiário não remunerado, o nacional de um Estado terceiro que tenha sido admitido no território nacional para realizar um período de formação não remunerada, nos termos da legislação aplicável; h) Estrangeiro, todo aquele que não possua a nacionalidade portuguesa; i) Estudante do ensino superior, o nacional de um Estado terceiro que tenha sido aceite por um estabelecimento de ensino superior para frequentar, a título de actividade principal, um programa de estudos a tempo inteiro, conducente à obtenção de um grau académico do ensino superior reconhecido, podendo abranger um curso de preparação para tais estudos ou a realização de investigações para a obtenção de um grau académico; j) Estudante do ensino secundário, o nacional de um Estado terceiro que tenha sido admitido no território nacional para frequentar o ensino secundário, no quadro de um programa de intercâmbio reconhecido ou mediante admissão individual; k) Fronteiras externas, as fronteiras com Estados terceiros, os aeroportos, no que diz respeito aos voos que tenham como proveniência ou destino os territórios dos Estados não vinculados à Convenção de Aplicação, bem como os portos marítimos, salvo no que se refere às ligações no território português e às ligações regulares de transbordo entre Estados Partes na Convenção de Aplicação; l) Fronteiras internas, as fronteiras comuns terrestres com os Estados Parte na Convenção de Aplicação, os aeroportos, no que diz respeito aos voos exclusiva e directamente provenientes ou destinados aos territórios dos Estados Parte na Convenção de Aplicação, bem como os portos marítimos, no que diz respeito às ligações regulares de navios que efectuem operações de transbordo exclusivamente provenientes ou destinadas a outros portos nos territórios dos Estados Partes na Convenção de Aplicação, sem escala em portos fora destes territórios; m) Investigador, um nacional de Estado terceiro titular de uma qualificação adequada de ensino superior, que seja admitido por um centro de investigação para realizar um projecto de investigação que normalmente exija a referida qualificação; ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 13
14 n) Estado terceiro, qualquer Estado que não seja Membro da União Europeia, nem seja Parte na Convenção de Aplicação ou onde esta não se encontre em aplicação; o) Programa de voluntariado, um programa de actividades concretas de solidariedade, baseadas num programa do Estado ou da Comunidade Europeia, que prossiga objectivos de interesse geral; p) Residente legal, o estrangeiro habilitado com título de residência em Portugal, de validade igual ou superior a um ano; q) Sociedade, as sociedades de direito civil ou comercial, incluindo as sociedades cooperativas e as outras pessoas colectivas de direito público ou privado, com excepção das que não prossigam fins lucrativos; r) Título de residência, o documento emitido de acordo com as regras e o modelo uniforme em vigor na União Europeia, ao nacional de Estado terceiro com autorização de residência; s) Trânsito aeroportuário, a passagem, para efeitos da medida de afastamento por via aérea, do nacional de um Estado terceiro e, se necessário, da sua escolta, pelo recinto do aeroporto; t) Transportadora, qualquer pessoa singular ou colectiva que preste serviços de transporte aéreo, marítimo ou terrestre de passageiros, a título profissional; u) Zona internacional do porto ou aeroporto, a zona compreendida entre os pontos de embarque e desembarque e o local onde forem instalados os pontos de controlo documental de pessoas. Artigo 3.º Âmbito 1- O disposto na presente lei é aplicável a estrangeiros e apátridas. 2- Sem prejuízo da sua aplicação subsidiária e de referência expressa em contrário, o presente diploma não é aplicável a: a) Nacionais de um Estado-Membro da União Europeia, de um Estado Parte no Espaço Económico Europeu ou de um Estado terceiro com o qual a Comunidade Europeia tenha concluído um acordo de livre circulação de pessoas; b) Nacionais de Estados terceiros que residam em território nacional na qualidade de refugiados, beneficiários de protecção subsidiária ao abrigo das disposições reguladoras do asilo ou beneficiários de protecção temporária; c) Nacionais de Estados terceiros membros da família de cidadão português ou de estrangeiro abrangido pelas alíneas anteriores. Artigo 4.º Regimes especiais 1- O disposto na presente lei não prejudica os regimes especiais constantes de: a) Acordos bilaterais ou multilaterais celebrados entre a Comunidade Europeia ou a Comunidade Europeia e os seus Estados-Membros, por um lado, e um ou mais Estados terceiros, por outro; b) Tratados ou convenções internacionais de que Portugal seja parte ou a que se vincule, em especial os celebrados ou que venha a celebrar com ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 14
15 países de língua oficial portuguesa, a nível bilateral ou no quadro da Comunidade dos Países de Língua Oficial Portuguesa. 2- O disposto na presente lei não prejudica as obrigações decorrentes da Convenção de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 28 de Julho de 1951, alterada pelo Protocolo Adicional à Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 31 de Janeiro de 1967, das convenções internacionais em matéria de direitos humanos e das convenções internacionais em matéria de extradição de pessoas de que Portugal seja parte ou a que se vincule. CAPÍTULO II ENTRADA E SAÍDA DO TERRITÓRIO NACIONAL Secção I Passagem na fronteira Artigo 5.º Postos de fronteira A entrada em território português e a saída devem efectuar-se pelos postos de fronteira qualificados para esse efeito e durante as horas do respectivo funcionamento, sem prejuízo do disposto na Convenção de Aplicação. Artigo 6.º Controlo fronteiriço 1- São sujeitos a controlo nos postos de fronteira os indivíduos que entrem em território nacional ou dele saiam, sempre que provenham ou se destinem a Estados não signatários da Convenção de Aplicação. 2- O disposto no número anterior aplica-se igualmente aos indivíduos que utilizem um troço interno de um voo com origem ou destino em Estados não signatários da Convenção de Aplicação. 3- O controlo fronteiriço pode ser realizado a bordo de navios, em navegação, mediante requerimento do comandante do navio ou do agente de navegação e o pagamento de taxa. 4- Após realizado o controlo de saída de um navio ou embarcação, o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras emite o respectivo desembaraço de saída, constituindo a sua falta um impedimento à saída do navio do porto. 5- Por razões de ordem pública e segurança nacional pode, após consulta das outras Partes Contratantes do Acordo de Schengen, ser reposto excepcionalmente, por um período limitado, o controlo documental nas fronteiras internas. ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 15
16 Artigo 7.º Zona internacional dos portos 1- A zona internacional dos portos é coincidente, na área de jurisdição da administração portuária com as zonas de cais vedado e nas áreas de cais livre com os pontos de embarque e desembarque. 2- A zona internacional do porto compreende ainda as instalações do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras. Artigo 8.º Acesso à zona internacional dos portos e aeroportos 1- O acesso à zona internacional dos portos e aeroportos, em escala ou transferência de ligações internacionais, por parte de estrangeiros sujeitos à obrigação de visto de escala nos termos da presente lei, fica condicionado à titularidade do mesmo. 2- A zona internacional do porto é de acesso restrito e condicionado à autorização do Serviço e Estrangeiros e Fronteiras. 3- Podem ser concedidas, pelo responsável do posto de fronteira marítima, autorizações de acesso à zona internacional do porto para determinadas finalidades, designadamente, visita ou prestação de serviços a bordo. 4- Pela emissão das autorizações de acesso à zona internacional do porto e de entrada a bordo de embarcações é devida uma taxa. 5- Nos postos da fronteira marítima podem ser concedidas licenças para vir a terra a tripulantes de embarcações e a passageiros de navios, durante o período em que os mesmos permaneçam no porto. 6- A licença permite ao beneficiário a circulação na área contígua ao porto e é concedida pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, a requerimento dos agentes de navegação, acompanhado de termo de responsabilidade. Secção II Condições gerais de entrada Artigo 9º Documentos de viagem e documentos que os substituem 1- Para entrada ou saída do território português os estrangeiros têm de ser portadores de um documento de viagem reconhecido como válido. 2- A validade do documento de viagem deve ser superior à duração da estada, salvo quando se tratar da reentrada de um estrangeiro residente no País. 3- Podem igualmente entrar no País, ou sair dele, os estrangeiros que: a) Sejam nacionais de Estados com os quais Portugal tenha acordos que lhes permitam a entrada com o bilhete de identidade ou documento equivalente; b) Sejam abrangidos pelas convenções relevantes entre os Estados signatários do Tratado do Atlântico Norte; c) Sejam portadores de laissez-passer emitido pelas autoridades do Estado de que são nacionais ou do Estado que os represente; ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 16
17 d) Sejam portadores da licença de voo ou do certificado de tripulante a que se referem os anexos números 1 e 9 à Convenção sobre Aviação Civil Internacional, ou de outros documentos que os substituam, quando em serviço; e) Sejam portadores do documento de identificação de marítimo a que se refere a Convenção n.º 108 da Organização Internacional do Trabalho, quando em serviço; f) Sejam nacionais de Estados com os quais Portugal tenha acordos que lhes permitam a entrada apenas com a cédula de inscrição marítima, quando em serviço. 4- O laissez-passer previsto na alínea c) do número anterior só é válido para trânsito e, quando emitido em território português, apenas permite a saída do País. 5- Podem igualmente entrar no País, ou sair dele, com passaporte caducado, os nacionais de Estados com os quais Portugal tenha acordos nesse sentido. 6- Estão ainda autorizados a sair do território português os estrangeiros habilitados com os documentos previstos nos artigos 26.º e 27.º. Artigo 10º Visto de entrada 1- Para a entrada em território nacional, devem igualmente os estrangeiros ser titulares de visto válido e adequado à finalidade da deslocação concedido nos termos do presente diploma ou pelas competentes autoridades dos Estados Partes na Convenção de Aplicação. 2- O visto habilita o seu titular a apresentar-se num posto de fronteira e a solicitar a entrada no País. 3- Podem, no entanto, entrar no País sem visto: a) Os estrangeiros habilitados com título de residência, prorrogação de permanência ou com o cartão de identidade previsto no n.º 2 do artigo 87.º, quando válidos; b) Os estrangeiros que beneficiem dessa faculdade nos termos de instrumentos internacionais de que Portugal seja Parte. 4- O visto pode ser anulado pela entidade emissora em território estrangeiro ou pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras em território nacional, quando o seu titular seja objecto de uma indicação para efeitos de não admissão no Sistema de Informação Schengen, no Sistema Integrado de Informação do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras ou preste declarações falsas no pedido de concessão do visto. 5- Nos postos de fronteira, compete ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras a anulação dos vistos nos termos do número anterior, devendo informar de imediato a entidade emissora. 6- Da decisão de anulação é dado conhecimento por via electrónica ao Alto Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas, adiante designado por ACIME, com indicação dos respectivos fundamentos. Artigo 11º Meios de subsistência 1- Não é permitida a entrada no País de estrangeiros que não disponham de meios de subsistência suficientes, quer para o período da estada quer para a viagem para o ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 17
18 país no qual a sua admissão esteja garantida, ou que não estejam em condições de adquirir legalmente esses meios. 2- Para efeitos de entrada e permanência, devem os estrangeiros dispor, em meios de pagamento, per capita, dos valores fixados por portaria do Ministros da Administração Interna e do Trabalho e da Solidariedade Social, os quais poderão ser dispensados aos que provem ter alimentação e alojamento assegurados durante a respectiva estada. 3- Os quantitativos fixados nos termos do número anterior são actualizados automaticamente de acordo com as percentagens de aumento da remuneração mínima nacional mais elevada. Artigo 12.º Termo de responsabilidade 1- Para os efeitos previstos no artigo anterior, o nacional de Estado terceiro pode apresentar termo de responsabilidade subscrito por cidadão nacional ou estrangeiro habilitado a permanecer regularmente em território português. 2- O termo de responsabilidade referido no número anterior inclui obrigatoriamente o compromisso de assegurar as condições de estada em território nacional, bem como as despesas de afastamento, se necessário. 3- O previsto no número anterior não exclui a responsabilidade das entidades referidas no artigo 198.º, desde que verificados os respectivos pressupostos. Artigo 13.º Finalidade e condições da estada Sempre que tal for julgado necessário para comprovar o objectivo e as condições da estada a autoridade de fronteira pode exigir ao cidadão estrangeiro a apresentação de prova adequada. Secção III Declaração de entrada e boletim de alojamento Artigo 14.º Declaração de entrada 1- Os estrangeiros que entrem no País por uma fronteira não sujeita a controlo, vindos de outro Estado-Membro, são obrigados a declarar esse facto no prazo de três dias úteis a contar da data de entrada. 2- A declaração de entrada deve ser prestada junto do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, nos termos a definir por portaria do Ministro da Administração Interna. 3- O disposto nos números anteriores não se aplica aos estrangeiros: a) Residentes ou autorizados a permanecer no País por período superior a seis meses; b) Que, logo após a entrada no País, se instalem em estabelecimentos hoteleiros ou noutro tipo de alojamento em que seja aplicável o disposto no n.º 1 do artigo 16.º; c) Que beneficiem do regime comunitário ou equiparado. ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 18
19 Artigo 15.º Boletim de alojamento 1- O boletim de alojamento destina-se a permitir o controlo dos estrangeiros em território nacional. 2- Por cada cidadão estrangeiro, incluindo os nacionais dos outros Estados-Membros da União Europeia, é preenchido e assinado pessoalmente um boletim de alojamento, cujo modelo é aprovado por portaria do Ministro da Administração Interna. 3- Não é obrigatório o preenchimento e a assinatura pessoal dos boletins por ambos os cônjuges e menores que os acompanhem, bem como por todos os membros de um grupo de viagem, podendo esta obrigação ser cumprida por um dos cônjuges ou por um membro do referido grupo. 4- Sempre que os estabelecimentos disponham de serviços informatizados os boletins de alojamento são produzidos em suporte electrónico. 5- Os boletins e respectivos duplicados, bem como os suportes substitutos referidos no número anterior, devem ser conservados pelo prazo de um ano contado a partir do dia seguinte ao da comunicação da saída. Artigo 16º Comunicação do alojamento 1- As empresas exploradoras de estabelecimentos hoteleiros, meios complementares de alojamento turístico ou conjuntos turísticos, bem como todos aqueles que facultem, a título oneroso, alojamento a cidadãos estrangeiros, ficam obrigados a comunicá-lo, no prazo de três dias úteis, por meio de boletim de alojamento, ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras ou, nas localidades onde este não exista, à Guarda Nacional Republicana ou à Polícia de Segurança Pública. 2- Após a saída do estrangeiro do referido alojamento, deverá ser entregue, em idêntico prazo, o talão do boletim às entidades mencionadas no número anterior. 3- Os boletins de alojamento produzidos nos termos do n.º 4 do artigo anterior são transmitidos de forma segura, nos termos a definir por portaria do Ministro da Administração Interna. Secção IV Documentos de viagem Subsecção I Documentos de viagem emitidos pelas autoridades portuguesas a favor de cidadãos estrangeiros Artigo 17.º Documentos de viagem 1- As autoridades portuguesas podem emitir os seguintes documentos de viagem a favor de estrangeiros: a) Passaporte para estrangeiros; ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 19
20 b) Título de viagem para refugiados; c) Salvo-conduto; d) Documento de viagem para expulsão de cidadãos nacionais de Estados terceiros; e) Lista de viagem para estudantes. 2- Os documentos de viagem emitidos pelas autoridades portuguesas a favor de cidadãos estrangeiros não fazem prova da nacionalidade do titular. Artigo 18.º Passaporte para estrangeiros A concessão do passaporte para estrangeiros obedece ao disposto em legislação própria. Artigo 19.º Título de viagem para refugiados 1- Os estrangeiros residentes no País na qualidade de refugiados, nos termos da lei reguladora do direito de asilo, bem como os refugiados abrangidos pelo disposto no 11.º do anexo à Convenção de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 28 de Julho de 1951, podem obter um título de viagem de modelo a aprovar por portaria do Ministro da Administração Interna. 2- O título de viagem para refugiados é válido pelo período de um ano, prorrogável, e pode ser utilizado em número ilimitado de viagens, permitindo o regresso do seu titular dentro do respectivo prazo de validade. 3- O título de viagem para refugiados pode incluir uma única pessoa ou titular e filhos ou adoptados menores de 10 anos. 4- Não são permitidos averbamentos no título de viagem após a emissão, com excepção dos averbamentos relativos às prorrogações de validade previstas no n.º 2. Artigo 20.º Competência para a concessão do título de viagem para refugiados São competentes para a concessão do título de viagem para refugiados e respectiva prorrogação: a) Em território nacional, o director-geral do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, com faculdade de delegação. b) No estrangeiro, as autoridades consulares ou diplomáticas portuguesas, mediante parecer favorável do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras. Artigo 21.º Emissão e controlo do título de viagem para refugiados 1- A emissão do título de viagem para refugiados incumbe às entidades competentes para a sua concessão. 2- O Serviço de Estrangeiros e Fronteiras centraliza o controlo e registo nacional dos títulos de viagem emitidos. ANTEPROJECTO DE LEI DE IMIGRAÇÃO DISCUSSÃO PÚBLICA 20