DIRETRIZES PARA ANÁLISES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DE PROJETOS - PDF
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Levi Bastos Araújo
1 DIRETRIZES PARA ANÁLISES ECONÔMICAS E FINANCEIRAS DE PROJETOS PO-10/2013 Unidade Responsável: PMO Ponto Focal OBJETIVO: Essas diretrizes visam ajudar a equipe e consultores do Funbio a responder às questões econômicas básicas que precisam ser formuladas, e descrevem os princípios sobre os quais a análise econômica de projetos deve ser baseada. ÂMBITO ORGANIZACIONAL: Estes procedimentos aplicam-se a toda a organização.
2 VALIDAÇÃO Versão Atual Ação Data Aprovação 12 Dez Início da Vigência 12 Dez 2013 Próxima revisão Nov 2015 CONTROLE DE VERSÃO Versão Data Responsável Situação Dez 2013 Mônica Ferreira Minuta 1 12 Dez 2013 Rosa Lemos Aprovado DOCUMENTOS RELACIONADOS: P-21 Análise (appraisal) e Seleção de Projetos do Funbio; P-22 Política de Avaliação de Projetos e Programas do Funbio. Privacidade: Este documento é público e está disponível no website do Funbio. Não deve ser editado ou alterado sem consentimento prévio. Fundo Brasileiro para a Biodiversidade 2
3 SUMÁRIO I. Introdução... 4 II. Escopo da Análise Econômica... 4 III. Quadro Lógico (Logical Framework)... 5 IV. Papel do Proponente na Análise Econômica do Projeto... 6 V. Análise Econômica e Financeira... 7 VI. Identificação, Quantificação e Valoração de Custos e Benefícios... 9 VII. Viabilidade Econômica Decisões do Projeto VIII. Glossário IX. Referências: Fundo Brasileiro para a Biodiversidade 3
4 I. INTRODUÇÃO 1. O Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio) é uma organização privada sem fins lucrativos que levanta fundos e presta serviços através de projetos de conservação da biodiversidade. 2. Este documento foi criado para ajudar a equipe e consultores do Funbio a responder questões econômicas básicas que precisam ser formuladas, bem como delinear os princípios sobre os quais a análise econômica de projetos deve ser baseada. 3. Estas diretrizes proporcionam a base para a quantificação e estimativa dos custos e benefícios do projeto, quando todos os dados relevantes estão disponíveis. No entanto, pode não ser sempre possível quantificar e estimar todos os custos e benefícios de um determinado projeto. 4. Nem toda forma de análise contida nestas diretrizes serão igualmente aplicáveis a todos os projetos. As áreas de Projetos terão de tomar uma decisão durante o processo de um determinado projeto sobre as formas de análise econômica adequadas para este projeto em particular. 5. Decidindo-se na fase da Nota Conceitual do Projeto sobre a forma e conteúdo da análise econômica que a equipe realizará durante sua preparação, de modo que a concepção sobre o modelo desta, assim como a disponibilidade de dados, já tenha começado (e talvez até influenciado na escolha e desenho do projeto); e assim a análise será iniciada mais cedo e desempenhará um papel mais relevante em ajudar a moldar o projeto. 6. Acima de quaisquer requisitos, o objetivo é usar a análise econômica como uma ferramenta no trabalho com o proponente, de forma a melhor escolher e definir o projeto e melhorar o seu desenho. Sejam ou não calculadas estimativas de VPL ou TIR, qualquer forma de informação subjacente que possa ser recolhida ou fornecida é por si só o insumo mais útil para muitas decisões de gestão. II. ESCOPO DA ANÁLISE ECONÔMICA 7. A análise econômica é usada para escolher os meios que utilizam o mínimo de recursos para obter um determinado produto. Todo insumo tem um custo de oportunidade por meio do qual a extensão e o valor dos produtos do projeto são estimados. Os projetos devem ser escolhidos quando os recursos serão utilizados de forma mais eficaz. Fundo Brasileiro para a Biodiversidade 4
5 8. A viabilidade econômica depende da sustentabilidade dos efeitos do projeto. Um projeto é sustentável se seus benefícios líquidos ou efeitos positivos durarem conforme o esperado ao longo de todo seu ciclo de vida. O desenvolvimento sustentável refere-se também a questões de distribuição. Ao olhar-se para a distribuição dos efeitos do projeto e julgar sua aceitabilidade social, é importante determinar quem se beneficia e quem arca com os custos. Uma avaliação da capacidade do projeto em lidar com um futuro incerto é outra medida. 9. Em alguns casos, a preparação do projeto não termina com a decisão de aceitá-lo. Em processos de projetos, o desenho e a avaliação são contínuos e andam juntos com a implementação. Isso permite uma maior participação por parte dos beneficiários na concepção e experimentação de diferentes opções. 10. O procedimento para a análise econômica de um projeto segue uma sequência de passos interrelacionados: a) Definição dos objetivos e da lógica econômica do projeto; b) Previsão da demanda efetiva para os produtos do projeto; c) Escolha de um desenho de menor custo para suprir a demanda, ou de uma forma de atingir os objetivos do projeto com a melhor relação custo-benefício; d) Determinar se os benefícios excedem os custos econômicos (considerando-se um projeto diretamente produtivo, onde o produto é vendido em um ambiente relativamente competitivo); e) Avaliar se os benefícios líquidos do projeto serão sustentáveis ao longo de seu ciclo de vida; f) Determinar os riscos associados ao projeto; g) Identificar a distribuição dos efeitos do projeto; e h) Enumerar os efeitos não quantificáveis do projeto que podem influenciar seu desenho e a decisão de investimento. III. QUADRO LÓGICO (LOGICAL FRAMEWORK) 11. O quadro lógico fornece uma estrutura conceitual para a análise de projetos. É particularmente apropriado em projetos nos quais os benefícios são difíceis de quantificar e valorar. Apresenta uma estrutura para a identificação e comparação de alternativas para se atingir os objetivos. Fundo Brasileiro para a Biodiversidade 5
6 12. No Quadro Lógico, um projeto é tomado como um composto de uma série de relações meio-fins, começando com as conexões de insumo-produto, passando pelas de produto-finalidade e finalizando com aquelas de finalidade-objetivos. Para cada ano previsto de implementação e operação do projeto, metas explícitas e verificáveis são definidas em cada nível, para cada objetivo. Portanto, o Quadro Lógico é tanto uma ferramenta de avaliação como um meio pelo qual o projeto pode ser monitorado para determinar: A eficiência da implementação: verificando a relação insumo-produto; A efetividade operacional: verificando a relação insumo-produto-finalidade; e A significância do impacto: verificando a relação insumo-produto-finalidadeobjetivo. 13. O Quadro Lógico permite a identificação, quantificação e valoração dos objetivos ou metas do projeto em relação a insumos, produtos, efeitos e impactos. A abordagem adotada para a análise econômica depende da medida em que os insumos, produtos, efeitos e impactos possam ser identificados, quantificados e valorados. 14. A aplicação do Quadro Lógico no desenho do projeto oferece uma estrutura analítica, tanto para a análise econômica quanto social, de projetos direta e indiretamente produtivos; 15. A avaliação econômica possui relações claras com o Mapa de Avaliação de Riscos Operacionais. Ao realizar-se a análise econômica, deve-se prever o futuro, um exercício inerentemente incerto e sujeito a riscos. Ao fazer suas projeções durante a preparação do projeto, a equipe precisa identificar as incertezas mais significativas a serem enfrentadas, assim como os riscos mais sérios, de maior probabilidade, que possam prejudicar o alcance dos resultados de desenvolvimento. Parâmetros chave devem ser totalmente consistentes com e elaborados a partir do Mapa de Avaliação de Riscos Operacionais. Se os parâmetros chave de risco, usados para a análise de sensibilidade feita como parte da análise econômica, não forem identificados no Mapa de Avaliação de Riscos Operacionais, essa inconsistência deve ser explicada e explicitamente justificada na documentação do projeto. IV. PAPEL DO PROPONENTE NA ANÁLISE ECONÔMICA DO PROJETO 16. Um dos principais elementos no financiamento do projeto é o desenvolvimento da capacidade institucional do proponente. A experiência tem mostrado que os Fundo Brasileiro para a Biodiversidade 6
7 próprios sistemas do proponente podem auxiliar no desenvolvimento de capacidades. É desejável que o proponente realize a análise econômica do projeto usando seu próprio sistema. Nesse caso, uma vez que a análise econômica é parte da due diligence, a equipe de trabalho valida a análise e trabalha com o proponente para fortalecê-la, se necessário. No entanto, com frequência a capacidade de análise econômica do proponente não existe ou é fraca. Nesses casos, uma boa prática é compartilhar e discutir a análise com o proponente em cada etapa. Suas ideias provavelmente melhorarão a análise e o processo pode contribuir para a capacitação. V. ANÁLISE ECONÔMICA E FINANCEIRA 17. A análise econômica de projetos é similar, em forma, à análise financeira: ambas avaliam o lucro de um investimento. O conceito de lucro financeiro não é o mesmo que o de lucro econômico. A análise financeira estima o lucro resultante para a entidade executora do projeto ou aos seus participantes, enquanto que a análise econômica mede o efeito do projeto sobre a economia nacional ou local. Para que um projeto seja economicamente viável, este deve ser financeiramente sustentável, bem como economicamente eficiente. Se um projeto não é financeiramente sustentável, os benefícios econômicos não serão concretizados. 18. Ambos os tipos de análise são conduzidos em termos monetários, sendo a maior diferença na definição dos custos e benefícios. Na análise financeira, todos os gastos do projeto e receitas resultantes são levados em conta. Essa forma de análise é necessária para: Avaliar o grau em que um projeto gerará receita suficiente para cumprir com suas obrigações financeiras; Avaliar os incentivos aos produtores; e Garantir que as previsões de demanda ou produto, nas quais a análise econômica é baseada, sejam consistentes com os encargos financeiros ou com os recursos de orçamento disponíveis. 19. A análise econômica busca avaliar o impacto global de um projeto na melhoria do bem-estar econômico da comunidade local envolvida. Avalia um projeto no contexto da economia local, ao invés de focar somente nos seus participantes e na entidade implementadora. A análise econômica difere da análise financeira, em termos de (i) amplitude da identificação e avaliação dos insumos e produtos, e (ii) mensuração dos custos e benefícios. A análise econômica inclui todos os membros Fundo Brasileiro para a Biodiversidade 7
8 da sociedade, e mensura os impactos positivos e negativos do projeto em termos de disposição em pagar por unidades de maior consumo, e em aceitar a compensação por unidades de consumo não recebidas. A disposição em pagar e aceitar compensação é usada ao invés de preços efetivamente pagos ou recebidos, já que muitos dos impactos do projeto, que devem ser incluídos na análise econômica, não são precificáveis como, por exemplo, a preservação da biodiversidade. 20. Os benefícios de um projeto constituem a medida em que este contribui para o aumento do valor do consumo à disposição da sociedade. O consumo pode ser definido de forma ampla. O conceito de consumo na sociedade pode ser aplicado igualmente a sua disposição em pagar pela preservação de espécies vegetais ou animais, assim como aquela de pagar pelo consumo de produtos agrícolas ou água potável. 21. Os custos refletem o grau em que o consumo em outro lugar da sociedade é sacrificado pelo desvio dos recursos requeridos pelo projeto. O total de variações líquidas no consumo disponível para a sociedade representa o impacto líquido do projeto. Quando as unidades de consumo são valoradas em termos da disposição marginal em pagar pelas unidades de maior consumo e daquela em aceitar uma compensação pelas unidades de consumo não recebidas, os benefícios econômicos líquidos resultantes do projeto vão refletir a soma das mudanças na renda líquida da sociedade como um todo, resultante da situação com o projeto em comparação com sua ausência. 22. A análise econômica é parte integrante do desenvolvimento do projeto. Quando bem conduzidas, as atividades de análise econômica devem informar e orientar cada etapa da preparação do projeto e nas fases subsequentes. Apesar da análise econômica poder tomar uma variedade de formas, sua conclusão deve ser abrangente e rigorosa. Embora deva ser adaptada às necessidades específicas do projeto, pertence basicamente a uma das duas categorias gerais: custo-benefício ou custo-eficácia. (Ambas as categorias tipicamente incluem a discussão de minimização de custos, juntamente com uma análise quantitativa de risco/impacto.) Análise de custo-benefício: estima-se que os benefícios na moeda base do projeto compensarão seus custos na mesma moeda? A análise de custobenefício é um método que compara os prós e os contras econômicos das políticas ou programas, de forma a ajudar os formuladores de políticas a identificar as melhores opções ou de maior valor para perseguir. Essa análise Fundo Brasileiro para a Biodiversidade 8
9 também monetiza todos os principais benefícios e custos associados a um projeto, para que possam ser comparados diretamente entre si, assim como com alternativas viáveis ao projeto proposto. A análise custo-benefício é geralmente considerada a abordagem mais abrangente e, em muitos aspectos, a padrão. Análise de custo-eficácia: de que forma o custo dos produtos desejados no âmbito do projeto comparam-se com outras opções que apresentam resultados iguais ou semelhantes? A análise de custo-eficácia avalia qual programa ou projeto cria os resultados desejados com o menor custo. Essa análise é uma técnica utilizada na mensuração da eficácia de um projeto em face do seu custo. É semelhante a uma análise de custo-benefício em muitos aspectos importantes, mas não procura monetizar todos os benefícios previstos pelo projeto ou pelas alternativas consideradas. A sua aplicabilidade é limitada pela necessidade de se fazer comparações entre abordagens alternativas que oferecem conjuntos mais ou menos semelhantes de resultados e benefícios. VI. IDENTIFICAÇÃO, QUANTIFICAÇÃO E VALORAÇÃO DE CUSTOS E BENEFÍCIOS 23. Existem quatro passos básicos para analisar a viabilidade econômica de um projeto: Identificar os custos e benefícios econômicos; Quantificar os custos e benefícios, tanto quanto possível, Valorar os custos e benefícios; e Comparar os benefícios com os custos. 24. Os dois primeiros passos geralmente podem ser feitos em conjunto. No entanto, haverá alguns tipos de benefícios e, por vezes, de custos que não poderão ser quantificados e valorados para inclusão na comparação custo-benefício. Eles simplesmente serão indicados ao lado dos resultados da análise econômica. 25. Para identificar os custos e benefícios do projeto, a situação sem este deve ser comparada com a situação com projeto. A situação "sem projeto" não é a mesma que a situação "antes do projeto". A situação "sem projeto" pode às vezes ser representada pelos atuais níveis de recursos relevantes. No entanto, os níveis Fundo Brasileiro para a Biodiversidade 9
10 atuais irão mudar frequentemente sem o projeto, e isso deve ser levado em conta na definição da situação "sem projeto". 26. A comparação das situações "sem projeto" e "com projeto" está no cerne da estimativa dos benefícios líquidos para qualquer projeto. Embora, na prática, relatórios de análise de projeto (appraisal) forneçam uma especificação clara da situação "com projeto", frequentemente oferecem pouca análise da situação "sem projeto". Esta é com frequência descrita de forma imprecisa. A situação "sem projeto" é aquela que prevaleceria na ausência do projeto. Não é a implementação da melhor alternativa ao projeto em questão, a menos que haja uma clara evidência de que esse é o caso mais provável. Da mesma forma, a situação "sem projeto" não é o atraso na implementação do projeto. Na maioria dos casos, é uma alteração das circunstâncias existentes. Na comparação de alternativas de projeto, a situação "sem projeto" segue o mesmo cenário, e fornece a base para comparar como o benefício líquido com projeto flui para cada alternativa de projeto. 27. Se um projeto é parte de um sistema maior, então os benefícios esperados podem não se realizar a menos que alguns investimentos correspondentes sejam feitos. Na abrangência do projeto, deve-se incluir o investimento total no sistema necessário para alcançar os benefícios e, correspondentemente, os benefícios totais do sistema. Se o sistema total de investimentos é viável, então o projeto também pode ser considerado viável. 28. No entanto, um projeto pode exigir a utilização de estruturas já existentes. Os custos de tais estruturas são custos afundados e não devem ser incluídos nos custos do projeto, desde de que seu uso no projeto não envolva um custo de oportunidade. Dito de outra forma, os custos afundados são os custos que existiriam com ou sem o projeto e que, portanto, não são custos adicionais para alcançar os benefícios do projeto. 29. Uma vez identificados e quantificados os custos e benefícios de um projeto, eles devem ser avaliados de acordo com um critério comum. Isso permite que eles sejam agregados e comparados. As decisões serão baseadas em preços financeiros. No entanto, para avaliar as consequências de suas decisões para a economia nacional/ local, os custos e benefícios devem ser avaliados a preços econômicos que representem o seu valor a partir da perspectiva da economia nacional/local. 30. Custos e benefícios devem ser avaliados a preços constantes, isto é, em termos do nível de preços praticados no ano em que o projeto é analisado. Qualquer mudança esperada no nível geral de preços pode ser ignorada. No entanto, se são esperadas mudanças significativas nos preços relativos ao longo da vida do projeto, Fundo Brasileiro para a Biodiversidade 10
11 essas mudanças de preços relativos devem ser incorporadas na avaliação do custo ou item de benefício. 31. Em uma análise econômica, os preços de mercado são ajustados para contabilizar os efeitos da intervenção do governo e da estrutura de mercado. O resultado são os preços sombra. Os preços relevantes de oferta ou de demanda têm de ser ajustados, de acordo com o efeito de controles comerciais e estruturas de mercado que criem uma diferença entre os valores financeiros e econômicos. Portanto, o preço sombra de um produto ou insumo é a média ponderada dos seus preços de oferta e demanda ajustados para esses fatores adicionais. VII. VIABILIDADE ECONÔMICA DECISÕES DO PROJETO 32. A seção anterior apresentou os princípios para a identificação, quantificação e valoração dos custos e benefícios de um projeto. Os fluxos resultantes de custos e benefícios são usados para fazer as escolhas de projetos. Basicamente, existem três tipos de decisões de projeto: Escolha da opção de menor custo para atingir os mesmos benefícios, Escolha da melhor entre as alternativas de projetos, e Teste da viabilidade econômica da melhor opção. 33. O primeiro tipo de decisão ocorre quando os benefícios não podem ser valorados em comparação com os custos do projeto. O objetivo é conseguir o mesmo benefício com o menor custo. O segundo tipo de decisão ocorre nas fases iniciais de todos os projetos, quando as escolhas estão sendo feitas sobre a localização, escala, tamanho e outras características do desenho do projeto. Os custos e, em certa medida, os benefícios podem diferir entre alternativas mutuamente exclusivas. O objetivo é escolher a melhor alternativa do ponto de vista da economia nacional/local. O terceiro tipo é a base para decidir financiar um projeto ou não. A melhor alternativa de projeto pode não ser economicamente viável. É necessário um teste de viabilidade econômica da melhor alternativa de projeto, ou seja, descobrir se um projeto proposto é aceitável para investimento ou não. 34. Para tomar essas decisões, todos os fluxos de custos e benefícios são trazidos ao valor presente. Para determinar a opção de menor custo ou comparar alternativas de projeto, a mesma taxa de desconto deve ser aplicada aos vários fluxos de custos e benefícios. Essa mesma taxa deve ser usada para determinar se um projeto é economicamente viável. Fundo Brasileiro para a Biodiversidade 11
12 35. Quando não há como valorar os benefícios de um projeto, estes não devem ser agregados aos seus custos. Nessas circunstâncias, a decisão só pode ser feita sobre qual opção tem o menor valor presente de custos para determinado nível de entrega. Se os custos totais de cada alternativa são distribuídos ao longo da vida total do projeto, incluindo qualquer valor residual ao final, então para cada uma o valor presente dos custos pode ser calculado usando a taxa de desconto escolhida. A melhor alternativa é a opção que considera o menor valor presente dos custos econômicos. 36. Quando os benefícios de um projeto e os de suas alternativas são passíveis de serem valorados, estes podem ser agregados e comparados com seus custos. Três critérios são comumente usados para agregar e comparar custos e benefícios. No entanto, eles não podem ser usados da mesma forma para a escolha entre as alternativas de projeto. A relação custo-benefício compara o valor presente dos fluxos de custos com aquele dos fluxos de benefícios, utilizando-se a mesma taxa de desconto para cada um. O valor presente líquido (VPL) também compara o valor presente de ambos os fluxos de custos e benefícios. No entanto não o faz como uma razão, mas tomando o fluxo de custos separado do de benefícios para obter o fluxo líquido de benefícios, que pode então ser descontado. Na escolha entre alternativas de projeto, estas podem ser classificadas de acordo com seus VPLs, que a preços econômicos representam o valor presente do produto líquido que será gerado na economia ao longo da vida do projeto. O terceiro critério para resumir os efeitos de custos e benefícios de uma alternativa de projeto é a taxa interna de retorno (TIR). A TIR representa a taxa de retorno dos preços econômicos que seriam alcançados em todas as despesas do projeto. A TIRE (Taxa Interna de Retorno Econômico) é calculada através do fluxo de benefícios líquidos obtidos pela subtração ano a ano de todos os custos de todos os benefícios. A TIRE é a taxa de desconto para a qual o valor presente do fluxo líquido do benefício torna-se zero. Dito de outra forma, é a taxa de desconto para a qual o valor presente do fluxo de custos é igual ao valor presente do fluxo de benefícios. 37. A classificação das alternativas de projeto de acordo com esses três critérios pode variar. O objetivo principal da análise econômica de projetos é aumentar o produto líquido medido a preços econômicos nacionais. O VPLE (Valor Presente Líquido Econômico) mensura isso diretamente. A escolha entre alternativas de projeto deve ser feita usando o critério do VPLE à taxa de desconto escolhida. 38. A melhor alternativa de projeto pode não ser economicamente viável. Um teste de viabilidade precisa ser aplicado para a alternativa escolhida, e para quaisquer subprojetos dentro dela. O teste básico para a viabilidade econômica é verificar se Fundo Brasileiro para a Biodiversidade 12
13 existem ou não outros projetos na economia nacional que, quando estimados da mesma maneira, produziriam um maior aumento no produto líquido. Na prática, nem todas as oportunidades de investimento são reunidas e comparadas. A forma de fazer essa comparação é especificando-se uma taxa de desconto que represente a segunda melhor alternativa de projeto na economia, para garantir que aquele que está sendo analisado crie benefícios líquidos em valor presente a uma taxa que ultrapasse a da próxima melhor alternativa. Isso pode ser feito usando qualquer um dos três critérios discutidos acima. 39. A uma determinada taxa de desconto, os dois critérios principais podem ser usados da seguinte forma: Valor Presente Líquido o valor descontado dos benefícios econômicos líquidos deve ser positivo; Taxa Interna de Retorno Econômico A taxa interna de retorno econômico dos recursos deve ser superior à da próxima melhor alternativa de projeto. Esses dois critérios são equivalentes. Ambos levarão à mesma aceitação e rejeição de projetos independentes e subprojetos. Fundo Brasileiro para a Biodiversidade 13
14 VIII. GLOSSÁRIO TIR Taxa Interna de Retorno VPL - Valor Presente Líquido VPLE Valor Presente Líquido Econômico MARO - Mapa de Avaliação de Riscos Operacionais IX. REFERÊNCIAS: GUIDELINES FOR THE ECONOMIC ANALYSIS OF PROJECTS Banco Asiático de Desenvolvimento Fevereiro de 1997 BP Investment Project Financing Banco Mundial Abril de 2013 Investment Project Financing Economic Analysis Guidance Note Banco Mundial Abril de 2013 Fundo Brasileiro para a Biodiversidade 14