A principal referência de padrões trabalhistas para a maioria dos países é a Declaração de Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho, assinada no âmbito da Organização Internacional do Trabalho (OIT)[2]. No entanto, a busca por vantagens comparativas que caracteriza as dinâmicas de integração regional e global resultou em distintas fórmulas para equacionar esses princípios. Nesse sentido, diferentes mecanismos têm sido utilizados para garantir a aderência de empresas e Estados a regras trabalhistas (ver Figura 1).
Cada um desses mecanismos possui uma interpretação própria para a relação entre trabalho e comércio: enquanto a “visão promocional”(ou cooperativa) envolve iniciativas de cooperação e assistência técnica focadas na melhoria das condições de trabalho entre as partes de um acordo, a “visão condicional”(ou punitiva) prevê a inclusão de compromissos vinculantes em tais acordos, como a proibição de importações, cotas para exportação e outros instrumentos de barganha.
Encontrada em capítulos específicos de acordos comerciais ou protocolos adicionais, a visão promocional pode ser implementada de duas formas. A mais tradicional, via cooperação e assistência técnica, prevê o diálogo com distintos grupos de interesse da esfera pública, privada e da sociedade. Um exemplo disso é a Declaração Sociolaboral do Mercosul, protocolo adicional ao Tratado de Assunção que define patamares mínimos para os direitos dos trabalhadores no âmbito do bloco – sem que, no entanto, sejam estabelecidas sanções específicas em caso de descumprimento.
A concessão de preferências tarifárias unilaterais vinculadas ao cumprimento de padrões trabalhistas também pode ser utilizada como mecanismo promocional, na medida em que incentiva exportadores a cumprirem padrões mínimos exigidos pelo país importador – e responsável pela concessão da preferência. O Sistema Geral de Preferências (SGP), implementado pelos Estados Unidos e pela UE, exemplifica essa modalidade.
Essencialmente vinculante, a visão condicional da relação entre trabalho e comércio também opera com mecanismos que transitam entre as esferas do diálogo e da arbitragem. Um caso clássico é encontrado no atrelamento das negociações à inclusão de capítulos específicos em acordos de comércio e investimentos. Nas negociações bilaterais envolvendo Canadá, Estados Unidos e UE, atores da sociedade civil têm papel relevante na definição dos compromissos necessários e contrapartidas esperadas pelos termos do acordo.
Sempre que passíveis de penalização em caso de não cumprimento, os compromissos trabalhistas tendem a ser avaliados por mecanismos de solução de controvérsias ou painéis arbitrais no âmbito dos acordos de comércio. Assim, a aplicação da visão condicional pode implicar a suspensão de importações dos setores produtivos em que houve descumprimento dos padrões trabalhistas ou a aplicação de multas, geralmente proporcionais aos ganhos financeiros derivados do não cumprimento de padrões mínimos.
Embora não seja a abordagem mais recorrente, a visão condicional tem ganhado espaço em acordos comerciais recentes – particularmente naqueles assinados por Canadá e Estados Unidos. Já nos acordos firmados pela UE, observa-se a combinação de mecanismos de regulação da relação entre comércio e trabalho, com o uso de instrumentos promocionais e condicionais.
Via de regra, os acordos intra- e extrarregionais do Mercosul contemplam as questões trabalhistas sob uma perspectiva promocional. O Tratado de Assunção, assim como os acordos de preferências tarifárias estabelecidos com Egito, Índia, Israel e União Aduaneira da África Austral (SACU, sigla em inglês), não vincula trabalho e comércio internacional. Internamente, o tema está a cargo da Comissão Sociolaboral do Mercosul, responsável por fomentar e acompanhar a implementação das diretrizes encontradas na Declaração Sociolaboral do Mercosul. A referida Comissão, entretanto, não possui poder sancionador.
O possível acordo entre Mercosul e UE deve acarretar uma primeira ruptura com relação à visão puramente promocional adotada pelo bloco sul-americano. Ainda que não inclua compromissos sancionáveis, a proposta de texto para o capítulo “Comércio e Desenvolvimento Sustentável”, circulada pela UE em setembro de 2017, prevê a criação de um grupo de trabalho responsável por monitorar o cumprimento de padrões trabalhistas mínimos entre os países signatários. O rascunho inclui atividades de cooperação, a realização de consultas mútuas e o estabelecimento de painéis de especialistas para a resolução de casos sem uma solução satisfatória. Segundo essa proposta, o painel de especialistas pode recomendar ao Grupo de Monitoramento do Acordo a utilização de mecanismos – ainda indefinidos – para garantir o respeito a padrões trabalhistas.
Cabe destacar que o fomento ao desenvolvimento sustentável é um elemento qualificador das relações da UE com seus parceiros. Nesse sentido, mesmo que as recomendações encontradas no rascunho não sejam vinculantes, sua inclusão constitui um instrumento de barganha utilizado pela UE. Da mesma forma, trata-se de um desvio parcial em relação à abordagem historicamente adotada pelo Mercosul na matéria – e que deve ser aprofundado nos diálogos com Canadá e Coreia do Sul.
Desde a virada do século XXI, o Canadá assinou 11 acordos bilaterais de livre comércio. Além dos tratados com Costa Rica, Colômbia, Peru, Associação Europeia de Livre Comércio (EFTA, sigla em inglês), Jordânia, Panamá, Honduras, Coreia do Sul, Ucrânia e UE, o país ratificou, mais recentemente, o Tratado Integral e Progressista de Associação Transpacífica (CPTPP, sigla em inglês), que reúne Austrália, Brunei, Canadá, Chile, Cingapura, Japão, Malásia, México, Nova Zelândia, Peru e Vietnã.
De modo geral, o Canadá trata a relação entre comércio e trabalho sob uma perspectiva que combina as óticas promocional e condicional. À exceção do acordo com a Costa Rica e do EFTA, todos os tratados firmados pelo governo canadense desde os anos 2000 contam com um capítulo dedicado aos temas trabalhistas, estabelecendo padrões mínimos aceitáveis e as chamadas cláusulas de “não-derrogação”, que proíbem a sua flexibilização como forma de conferir vantagens comparativas artificiais aos parceiros comerciais do país. Do ponto de vista promocional, a existência de acordos de cooperação e promoção de boas práticas trabalhistas é comum entre os tratados assinados recentemente pelo país.
A regulação da relação entre comércio e trabalho por meio de arbitragem ganhou relevância nos acordos assinados pelo Canadá a partir de 2014. Até então, é comum a referência genérica à possibilidade de instalação de painéis arbitrais independentes para a avaliação e recomendação de penalidades financeiras – caso dos acordos com Colômbia, Peru, Jordânia, Panamá e Honduras. Já os tratados com Coreia do Sul e Ucrânia, assinados em 2014 e 2016 respectivamente, preveem uma avaliação objetiva do cumprimento das cláusulas do acordo por parte dos painéis arbitrais. Aos painéis arbitrais, caberá estabelecer – e não apenas recomendar, como nos tratados assinados até 2014 – penalidades financeiras equivalentes aos efeitos adversos nos fluxos de comércio pelo desrespeito a padrões trabalhistas.
Por sua vez, o CPTPP estabelece que divergências quanto ao cumprimento de cláusulas trabalhistas podem vir a ser objeto de julgamento pelo mecanismo de soluções de controvérsias do tratado. Cabe observar que, no acordo assinado com o Vietnã, o Canadá concedia uma carência de 5 a 7 anos para que o país asiático se adaptasse aos padrões do CPTPP. Considerando a pauta exportadora vietnamita para o Canadá – dominada por setores intensivos em mão-de-obra, como vestuário, calçados, móveis e frutos do mar –, fica evidente o caráter vinculante das cláusulas do CPTPP. Fossem as regras recomendações genéricas, períodos de carência seriam desnecessários.
Por fim, merece destaque o acordo assinado entre Canadá e UE. Conhecido como Acordo Econômico e Comercial Global (CETA, sigla em inglês), o tratado apresenta um capítulo trabalhista com provisões pouco usuais em outros acordos de comércio. Por exemplo, o CETA coordena e integra políticas trabalhistas, comerciais e de desenvolvimento sustentável; enfatiza a necessidade de avaliações de impacto e consultas a grupos de interesse; estimula a aplicação de padrões privados no âmbito trabalhista; e reconhece a importância da sustentabilidade social como elemento indutor da inovação e da competitividade internacional das empresas. Embora não tenha caráter vinculante, tal abordagem confere uma visão sistêmica que deve influenciar futuras negociações bilaterais e regionais.