A descentralização política gerada pela Constituição de 1988 determinou a transferência da regulamentação das emancipações da União para os Estados. A autonomia institucional dos Estados, na elaboração da regulamentação e na decisão política, foi o fator preponderante para o ritmo diferenciado na criação de novos municípios. Antes de 1988, em virtude da legislação federal restritiva, havia poucos distritos legalmente emancipáveis fora das regiões de colonização do Norte e Centro-Oeste. Além disso, na segunda metade da década de 1980, devido ao que parece ter sido uma crise de legitimidade das instituições geradas no governo militar, muitos municípios foram criados desrespeitando a legislação vigente. A eficácia jurídica da Lei Complementar federal (LC) 01/67 só ficou caracterizada quando a emancipação de algum desses municípios foi objeto de disputa judicial. Nos casos em que o processo tramitou sem recurso judicial, os municípios foram criados.7
Um outro aspecto relevante é a maior freqüência de municípios criados com pequena população (cerca de 74% dos municípios criados e instalados nas últimas duas décadas têm menos de dez mil habitantes). Na região Sul, estes perfazem mais de 90% do total. A emancipação municipal recente é, fundamentalmente, uma questão que envolve os micro e pequenos municípios do interior. A diminuição das exigências à emancipação municipal pelas legislações estaduais, aliada a outros componentes institucionais, está diretamente relacionada à criação de municípios, visto que cerca de 75% destas novas entidades federativas não poderiam existir dentro do quadro legal anterior à última Constituição.
Para compreender o processo de decisão política envolvido nas emancipações municipais, identificarei algumas premissas a partir de breves esquemas ideais sobre as preferências, as escolhas e as estratégias dos atores diretamente envolvidos na criação dos municípios. O primeiro pressuposto geral, implícito nesse esquema interpretativo, sustenta que os atores: 1) são indivíduos conscientes de suas preferências e agem racionalmente (escolhem entre alternativas e definem suas estratégias na interação com outros atores em função de suas expectativas futuras) para que os resultados das decisões políticas atendam a seus interesses; 2) determinam a natureza de suas escolhas pela perspectiva de ganhos individuais (reeleição, maximização da oferta de recursos fiscais, ganhos pecuniários por esquemas fisiológicos, incremento e/ou melhora das políticas públicas, etc.);8 3) e definem suas estratégias, em situações de interação, constrangidos pelas regras (instituições) e por suas expectativas quanto às escolhas dos outros atores políticos envolvidos no processo decisório.
O segundo pressuposto sugere que as instituições políticas determinam as escolhas individuais de duas formas: 1) as instituições constrangem as escolhas dos atores políticos, moldando suas estratégias como "regras do jogo" que arbitram sua interação com os outros atores que participam do processo decisório; 2) a própria dinâmica institucional determina não só as estratégias, mas também pode modificar as preferências e interesses dos atores políticos. Isto ocorreria por meio de um processo contínuo de retroalimentação. Isto é, a forma pela qual os atores políticos percebem, negativa ou positivamente, as conseqüências dos resultados políticos, e o papel regulatório das instituições interfere nos sucessivos processos decisórios e na transformação dos interesses dos atores.
Diversos atores de todos os níveis federativos (de presidentes e ministros de Estado a vereadores e eleitores de pequenas localidades interioranas) envolveram-se nas decisões políticas que geraram os novos municípios e as instituições que regulamentaram o processo legal das emancipações municipais. No entanto, a apreciação desses atores é restrita ao processo de decisão política estadual, pois é nesta esfera de governo que a decisão de criação de municípios é definida.
No processo decisório estadual, há quatro tipos de atores políticos que participam das deliberações, com maior ou menor capacidade de determinar a emancipação municipal. Existem as lideranças políticas locais, indivíduos que residem na localidade e, na maior parte dos Estados, possuem a prerrogativa de iniciar o processo legal emancipacionista. Diante dos interesses em jogo (ampliação da oferta de recursos fiscais e atribuição de autonomia política na localidade emancipanda),9 a estratégia dessas lideranças em relação aos outros atores seria: a) com os eleitores locais, mobilizá-los para que cooperem, votando favoravelmente no plebiscito e auxiliando na pressão sobre a representação política; b) com os deputados estaduais: (i) quando não houver necessidade de subscrição de um deputado ao requerimento para realização do plebiscito e/ou ao projeto de lei de criação do município, pressão sobre os membros da assembléia para que votem favoravelmente, com ameaças de retaliação eleitoral; e (ii) quando a subscrição de um parlamentar for necessária, promessa de recompensa de votos ao deputado que apadrinhar a iniciativa emancipacionista.10
Depois, há os eleitores que se manifestam no plebiscito. Caso a emancipação atenda aos seus interesses, as estratégias na interação com outros atores seriam semelhantes às descritas para as lideranças locais.
Há também os deputados estaduais que, em virtude das regras instituídas, possuem vários instrumentos para controlar o processo legislativo das emancipações e, efetivamente, participam de todas as fases do processo, interagindo com os outros atores e detendo, formalmente, o direito de interromper a emancipação da localidade em qualquer momento do processo. Em cada manifestação do legislativo, a maioria dos deputados não teria interesses significativos envolvidos. Para essa maioria não haveria um interesse fundamental na aprovação ou reprovação da emancipação do município. Em virtude disto, parto do pressuposto que o principal interesse da maioria dos deputados é a continuidade de sua carreira política. Individualmente, cada deputado definiria sua estratégia e escolheria o que maximiza sua chance de reeleição parlamentar ou de ocupação de outros cargos políticos.
Além disso, como as decisões legislativas são coletivas, a escolha individual dos parlamentares estaduais dependeria, primordialmente, da interação com os seus pares e da possibilidade de a maioria (exigida em cada votação do processo) dos membros da assembléia ter, individualmente, a expectativa de que os benefícios superariam os custos políticos das escolhas realizadas. Como os interesses das lideranças locais e do eleitorado tendem a ser predominantemente favoráveis à emancipação, as estratégias individuais dos deputados estaduais dependeriam dos constrangimentos institucionais e da estratégia adotada pelo executivo estadual. Se o executivo for favorável ou indiferente às emancipações municipais, a principal estratégia individual dos deputados seria cooperar com as lideranças locais e votar favoravelmente à divisão municipal. Em função da perspectiva de ganhos de patronagem (inseridos em uma lógica clientelista eleitoral)11 e/ou de construção de uma rede fisiológica com aliados políticos no novo município,12 haveria um reforço positivo às expectativas de futuro sucesso eleitoral. Caso não haja mecanismos que permitam vincular o parlamentar à emancipação (como a subscrição da lei), mesmo que os benefícios eleitorais futuros sejam marginais, o voto individual contrário à emancipação tenderia a gerar somente perdas para o parlamentar, pela expectativa de retaliações eleitorais que o mesmo teria na localidade emancipanda.