Pensando Verde 2011: O dano ambiental - A responsabilização da Administração
O dano ambiental - A responsabilização da Administração
Desde Janeiro de 2010 que a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) pode exigir ao operador público, a garantia financeira destinada a assumir a responsabilidade ambiental, por danos ou ameaças de danos provocados às espécies e habitats naturais protegidos, à água e ao solo.
Esta exigência destina-se contudo, àqueles que exerçam alguma das actividades listadas no anexo III do DL nº 147/2008 de 29 de Julho, designadas por actividades ocupacionais.
Este regime internaliza na estrutura económica do operador os custos necessários à reparação e prevenção, no caso de ocorrer um dano ambiental ou ameaça de dano, garantindo a sua solvabilidade, ou seja a capacidade de pagamento para o que for devido.
Desde a sua data da entrada em vigor que se questiona a operacionalização deste diploma. Foi neste sentido, que a Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) em Abril de 2010, solicitou esclarecimentos o Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território (MAOT), relativamente à aplicação deste regime jurídico, designadamente sobre as seguintes matérias:
- Sobre as actividades que careciam de garantia financeira obrigatória, dada a abrangência do anexo;
- E se estariam as seguradoras a dar resposta às exigências do diploma, em toda a sua abrangência.
Em oito dias, o MAOT respondia a este ofício da seguinte forma, que aqui se sintetiza:
Os operadores que exerçam qualquer actividade ocupacional enumerada no anexo III do diploma deviam constituir obrigatoriamente uma garantia financeira. No que respeita aos municípios enquanto operadores, nos termos da definição da al. l) do artigo 11º, deveria ser verificado caso a caso, face a cada um dos pontos do anexo, nomeadamente as actividades que constam nos pontos, 2, 3, 6 e 7.
Relativamente à questão das seguradoras, referiu a possibilidade de constituição de garantias financeiras alternativas e complementares, caso a apólice de seguro, não permita assumir integralmente a responsabilidade ambiental, inerente à actividade desenvolvida.
A possibilidade da apólice não assumir integralmente esta responsabilidade, não é mais que uma fatalidade, por razões que são compreensíveis. Mas há outras preocupações; como deverá ser fixado o valor da garantia financeira?
Nesse mesmo esclarecimento o MAOT, indica que esse valor deve ser fixado com base na estimativa dos custos das medidas de prevenção e reparação dos danos potencialmente envolvidos. Sendo que, para esta determinação os municípios deveriam proceder da seguinte forma:
- Efectuar a caracterização da actividade ocupacional, incluindo todas as operações que envolvam riscos para o ambiente;
- Identificar o Estado inicial, analisando a situação actual das espécies e habitats naturais protegidos, das massas de água de superfície e subterrâneas e dos solos na envolvente da actividade ocupacional;
- Identificar e analisar os cenários de risco previsíveis, isto é, os incidentes susceptíveis de ocasionar danos ambientais com probabilidade de ocorrência não negligenciável, tais como a libertação acidental de substâncias perigosas, incêndio, entre outros;
- Avaliar os danos ambientais associados aos cenários de risco previsíveis;
- Definir os programas de medidas para a prevenção e a reparação dos danos ambientais, nos termos do disposto do anexo V do diploma;
- Determinar os custos das medidas referidas.
A título de remate final, relativamente à possibilidade do governo vir a publicar uma portaria sobre a fixação de limites mínimos, é uma faculdade que lhe assiste, que não desonera os operadores do cumprimento desta obrigação legal.
Dado o enquadramento, configura-se necessária a análise das actividades municipais, que nos termos do DL nº 159/99 de 14 de Setembro, constituam as atribuições e competências das autarquias locais.
Desde logo a gestão de infra-estruturas e equipamentos, na área da energia, transportes e comunicações, ambiente e saneamento e a realização de obras públicas justificam em determinadas situações uma ponderação sobre o risco da ocorrência de ameaça ou dano ambiental.
Também é necessário avaliar o modelo de gestão adoptado pelo município, já que estas actividades podem ser desenvolvidas, de forma directa ou indirecta, através dos serviços municipais, municipalizados e empresas municipais ou através de contrato de prestação de serviços ou concessão dos serviços.
Este diploma prevê a extensão da responsabilidade ambiental à classe dirigente, quando se refere àqueles que exercem ou possam exercer poderes decisivos sobre o funcionamento técnico e económico e à responsabilidade solidária dos directores e administradores.
Efectivamente a responsabilidade funcional e pessoal dos titulares dos órgãos, já se encontra prevista desde 1999, contudo, assenta numa lógica de ilicitude, ou seja, numa actuação desenvolvida num quadro atentatório da legalidade ou licitude.
No caso da responsabilidade ambiental trata-se de uma responsabilidade administrativa objectiva, ou seja, independentemente de ter agido com culpa ou da conduta ilícita, atende-se apenas ao risco da actividade, associada à função daquele que a dirige.
Para além destas considerações, facto é, se ocorrer um dano ambiental significativo, o município vê-se na tarefa árdua de explicações do sucedido aos munícipes, aos órgãos de comunicação social, a par do dever de determinar as potenciais circunstâncias que terão contribuído para aquele resultado.
Por consequência é inequívoco o envolvimento dos dirigentes, principalmente daqueles que pertencem ao órgão executivo colegial do município, pois são estes, por inerência de funções, os envolvidos no processo sobre as medidas de prevenção e reparação necessárias de levar a cabo com a autoridade competente, a APA.
Na verdade, muitos danos já sucederam no passado recente, em variadíssimas circunstâncias, tendo originado a contaminação de linhas de água por hidrocarbonetos, descargas de ETAR acima dos VLE, ou libertação acidental de substâncias perigosas, incêndios, explosões, entre outras.
O que fazer? Constituir uma garantia financeira, pois o facto de não a ter, equivale à aplicação de uma contra-ordenação muito grave, cuja coima assume valores acentuados. Realizar um estudo justificativo sobre a avaliação e cálculo do risco, que permita extrair conclusões sobre os tipos de danos que podem ocorrer, a probabilidade da sua ocorrência e a abrangência que podem atingir.
Este Estudo justificativo deverá servir como instrumento de apoio à negociação da garantia financeira adequada e poderá servir como prova de exclusão de responsabilidade, no caso do dano ter sido eventualmente provocado pelo município vizinho ou por terceiros.
Será que a seguradora se responsabilizará sempre e até ao limite negociado? A resposta está nas condições gerais, especiais e particulares previstas na apólice e numa análise comparada entre a cobertura e as obrigações que impendem sobre o operador, tendo em conta o resultado desenvolvido pelo estudo.
Por estas razões, é importante procurar a melhor oferta, não ficando apenas condicionado à negociação do valor limite, mas atender às cláusulas que por vezes funcionam como verdadeiros entraves à "transferência" desta responsabilidade.
Em conclusão, a constituição de garantias financeiras, alternativas e complementares, configuram uma solução de recurso a utilizar pelo operador, caso as circunstâncias suscitem dúvidas sobre a cobertura da apólice. Na verdade, a responsabilidade do operador continua, sendo obrigado a empreender as medidas preventivas e reparatórias até, à reposição do estado inicial.