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A origem e as bases dos trabalhos da Comissão Especial.
As causas em que se considera dispensável a intervenção do Ministério Público.
É desnecessária a intervenção do Minis­tério Público nas execuções fiscais
Miguel Bandeira Pereira, Relator.
RACIONALIZAÇÃO DA INTERVENÇÃO
(TRABALHOS DA COMISSÃO)
1.- Ninguém desconhece que o crescimento, a evo­lução e, via de conseqüência, a complexidade das relações sociais, sobretudo nas últimas quatro décadas, exigiram do Estado Mo­derno adequadas respostas para o seu enfrentamento.
No Brasil, sinteticamente, o fenômeno não se apresentou diferente. As exigências do homem comum, agrupadas ou não, as questões afetas aos direitos vertentes do exercício da cidadania, as relações de consumo, a necessidade de convivência num ambiente sadio, entre tantas situações, premiram o Estado-legislador a encontrar soluções que equilibrassem os interesses em conflito envolvidos.
Em realidade, não ficou o legislador indiferente a binômios de difícil composição, nem tampouco deixou de dar tratamento consentâneo à desenfreada priorização até então em­prestada ao interesse exclusivamente econômico, que secundari­zava o indivíduo, desprezava bens de extrema importância para a qualidade de vida e menosprezava a proteção individual não só nas relações de consumo frente o capital, como também frente o próprio Estado.
A história brasileira recente dá a dimensão das necessidade e dos reclamos que, num primeiro momento, desem­bocaram no tratamento aos interesses difusos e coletivos, no res­guardo aos hipossuficientes e, em decorrência, na previsão legal das demandas aprioristicamente denominadas coletivas.
O legítimo reclamo social teve o seu ápice e re­conhecimento na Constituição Federal de 1988. Ali se ratificou a tendência adotada, mitigando-se, mais ainda, a clássica idéia de lide, onde a contraposição de interesses, via exercício do direito de ação, somente se perfectibiliza entre os particulares entre si, ou entre os particulares e o Estado.
Nesse sentido, abandonado que foi o particula­rismo nas relações postas em juízo, afirmou terminantemente o constituinte pátrio ser o Ministério Público instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a de­fesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127, "caput"). Deu-lhe, em conseqüência, entre outras, as funções institucionais de (I) pro­mover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei; (II) zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia; (III) promo­ver o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do pa­trimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; (IV) promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição; (V) defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas; (VII) exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei comple­mentar mencionada no artigo anterior (art. 129).
Indesmentido, portanto, que, em virtude das legítimas pressões sociais, reconhecidas pelo constituinte, aquela gama de direitos e interesses direcionou-se ao canal igualmente escolhido, o Ministério Público.
Destinatário, portanto, das notórias aspirações da sociedade, não é difícil constatar – como não foi – as implica­ções óbvias do honroso encargo. Afora a questão ambiental - já tratada anteriormente -, farta legislação posterior à Constituição veio a disciplinar matérias afetas à infância e juventude, à prote­ção do consumidor, ao respeito aos princípios de administração pública, a licitações, à probidade administrativa, à responsabili­dade fiscal, ao acesso à saúde, aos direitos dos deficientes, ape­nas para exemplificar.
Em síntese: cidadãos que, num passado recente, não tinham acesso, ou ação, para obter o bem da vida tutelado pelo direito passaram a tê-lo; garantias, direitos e situações pre­vistas nos planos constitucional e legal que, da mesma forma, se ressentiam de concretização tiveram caminho de implementação a ser utilizado no dia-a-dia das pessoas; interesses sociais e indivi­duais maiores, indisponíveis, tiveram outra instância de exame e proteção.
Certo, pois, que, sem descurar do tradicional enfrentamento da problemática criminal, acrescido pela função relativa ao controle externo da atividade policial, a Constituição Republicana vigente foi inspirada, pensada e concretizada no ideal de um Ministério Público-agente, voltado para a defesa, proteção, resguardo e restabelecimento dos direitos e interesses que consa­gra e dispõe.
2.- Assim equacionadas as novas funções e atribui­ções do Ministério Público – e, por conseqüência, uma via a mais de acesso à Justiça -, inarredável era que a Instituição se amoldasse ao novo perfil.
Num primeiro momento, visualizada a atuação ministerial federal e dos Estados em todos os quadrantes do país, verificou-se que, para o atendimento de todas as antigas e novas frentes de atividade executória primária (ação, e não interven­ção), buscou o Parquet ajustar-se aos comandos constitucionais.
Com esse desiderato, notadamente após a Lei n° 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público), criaram-se setores, coordenadorias, centros e promoto­rias especializadas na área criminal (combate ao crime organizado, lavagem de dinheiro, controle externo da atividade policial, etc...), bem assim para dar guarida às questões afetas à infância e juventude em todos os seus aspectos, consumidor, meio am­biente, proteção ao patrimônio público, moralidade administrativa, cidadania, saúde, idoso, etc...
À medida que se operava essa indeclinável re­formulação administrativa, ressurgiam e cresciam, ao seu redor, questionamentos de suma relevância, tangentes à importância e ao alcance que se deveria conferir, na esfera civil, à presença do Ministério Público nas demandas em que não figura como autor.
Tais indagações são de todos conhecidas, vez que, a par de lhe serem cometida enormes e infindáveis situações de atuação na qualidade de agente, permanecia – e ainda permanece – a Instituição inerte em face de hipóteses de intervenção que, em atenção ao novo texto constituicional, por ele não restariam recepcionadas.
A solução, na órbita do Ministério Público da União pôde ser sentida no texto dos artigos 5º e 6º da Lei Com­plementar nº 75, de 20 de maio de 1993, que dispõe sobre a or­ganização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público Fede­ral: as funções e instrumentos de atuação ali definidos se encon­tram plasmados no pressuposto do Ministério Público-Autor.
No âmbito dos Estados, sabe-se, o assunto vi­nha e vem sendo permanentemente discutido, quer na órbita es­trita e tópica dos processos submetidos a exame do Promotor ou do Procurador de Justiça (ações em espécie), quer em sede de atribuição das Corregedorias-Gerais do Ministério Público na sua função de fiscalizar, inspecionar e orientar os agentes ministe­riais, quer em inúmeros encontros nacionais e estaduais, realiza­dos com o objetivo de debater a atuação da Instituição no Pro­cesso Civil.
Nesse passo, vale ressaltar, posições de van­guarda já foram assumidas pela Instituição em alguns Estados da federação, registrando-se aqui, com os documentos anexos, os exemplos do Rio de Janeiro, São Paulo e Minas Gerais, cuja pos­tura em muito está a influenciar o resultado do estudo realizado e do presente relatório.
A partir dessa realidade e dessas constatações, formou-se, por decisão do Colendo CONSELHO NACIONAL DE PRO­CURADORES-GERAIS DE JUSTIÇA DO BRASIL - C.N.P.G.J.B –, Co­missão Especial destinada a estudar e oferecer sugestões para a racionalização da intervenção do Ministério Público no Processo Civil, haja vista o objetivo estatutário deste órgão no sentido de traçar políticas e planos de atuação uniforme ou integrada, res­peitadas as peculiaridades locais.
Referida Comissão reuniu-se, inicialmente, no dia 13 de julho de 2001, na cidade de Foz de Iguaçu-PR, onde resultaram aprovadas, por unanimidade, inúmeras conclusões (ANEXO n. 01), que, na seara dos estudos em andamento no Rio Grande do Sul, constituíram fonte para a minuta de Provimento na ocasião elaborada e apresentada ao Procurador-Geral de Justiça daquele Estado (ANEXO N. 02).
No dia 24 de setembro subseqüente, agora na cidade de Belo Horizonte-MG, reuniu-se novamente a mesma Co­missão, oportunidade em que, afora definir os nomes de seus Relator e Secretário (o segundo signatário e o Doutor César Antô­nio Cossi, respectivamente), foram aprofundadas as discussões, culminando-se por submeter ao Egrégio Conselho Nacional fosse deflagrado, guardadas as peculiaridades de cada Estado da Fede­ração, processo de discussão e de consulta a respeito assunto, envolvendo todos os membros do Ministério Público de cada uni­dade federada.
Posteriormente, em 29 de novembro daquele ano, na cidade de Florianópolis-SC, realizou-se mais uma reunião da Comissão Especial, ocasião em que, alicerçada em minuta de Provimento/Resolução apresentada pela representação do Rio Grande do Sul, os termos desta restaram aprovados, com uma única restrição (ANEXO N. 03).
Dos inúmeros debates resultou, para todos, in­questionável que, para fazer frente à nova realidade constitucio­nal, às limitações orçamentárias e, sobretudo, às exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, impõe-se ao Ministério Publico, no mí­nimo, uma profunda reflexão acerca do tema, em especial a res­peito da motivação, essência e destinação da intervenção.
Nessa linha, longe dos trabalhos da Comissão e deste relatório está a crítica àqueles que, com conhecidos e so­brados argumentos, sustentam deva a intervenção permanecer na amplitude dos parâmetros estabelecidos até então, notadamente por aplicação da regra geral insculpida pelo legislador ordinário de 1973 (Código de Processo Civil, artigo 82).
O que se pretendeu, ao contrário e antes de mais nada, foi a análise da questão dentro de um novo panorama constitucional, limitado às novéis feições que hoje colocam o Mi­nistério Público como o desaguadouro dos mais importantes pro­blemas do indivíduo e da própria sociedade, vendendo-o como a solução de todos os males, como uma grande loja de departa­mentos em que todos os produtos, de qualidade, devam ser en­contrados.
Além disso, as conclusões aqui lançadas não significam negar o passado de luta vivenciado pelo Parquet e por seus membros, as conquistas institucionais, o tratamento iso­nômico, as garantias, etc... Significam, isso sim, partir do resul­tado exitoso dessa longa caminhada, ou seja, de um reconheci­mento constitucional que não mais permite retrocessos e compara­ções com outros órgãos, intituições ou Poderes, que dispensa pen­sar no Ministério Público senão como Instituição do Estado, vol­tada à defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos in­teresses sociais e individuais indisponíveis.
Com esse exclusivo objetivo, com os olhos na Constituição Republicana e na missão cometida ao Ministério Pú­blico, entendeu-se pertinente perguntar, basicamente, a quem la­buta dia após dia na Instituição:
Afinal, a que e a quem se presta a atuação do Promotor de Justiça em ações de natureza civil, particular, envol­vendo partes maiores e capazes, bem representadas, ou em de­mandas havidas entre o Estado e indivíduos, com conteúdo exclu­sivamente patrimonial?
Afinal, quem é o destinatário, em tais ações, da atuação ministerial: o particular, o Estado, o interesse do ente público, ou a tarefa jurisdicional?
Afinal, é consentâneo com o modelo constitu­cional atual uma atividade voltada exclusivamente à prestação ju­risdicional, como mero meio preparatório ou facilitador dos atos judiciais, despacho saneador, sentença ou acórdão, por exemplo?
Afinal, corresponde aos comandos constitucio­nais a designação de profissionais cultos, experientes, altamente gabaritados para o cumprimento de tarefa que não coincida com os ínsitos e expressos objetivos das respectivas normas?
A regra geral do artigo 82 do Código de Pro­cesso Civil e os consectários da legislação extravagante do período pré-constitu­cional foram recepcionadas, ou não, pela Constituição Federal?
As respostas a tais indagações, num primeiro instante, constituem a base do vertente trabalho, os alicerces dos "considerandos" introdutórios ao Provimento/Resolução que se submete à apreciação do CONSELHO NACIONAL DE PROCURADO­RES-GERAIS DE JUSTIÇA DO BRASIL - C.N.P.G.J.B., a fim de que, caso acolhido, norteie a atuação dos agentes ministeriais no pro­cesso civil, respeitadas, por óbvio, a garantia da independência funcional e a exclusividade do Ministério Público na identificação do inte­resse que justifique, ou não, a intervenção da Instituição na causa.
a necessidade de racionalizar a intervenção do Ministério Pú­blico no Processo Civil, notadamente em função da utilidade e efetividade da referida intervenção em benefí­cio dos interesses sociais, coletivos e individuais indis­poníveis;
como decorrência, a imperiosidade de reorientar a atua­ção mi­nisterial em respeito à evolução institucional do Ministério Pú­blico e ao perfil traçado pela Constituição da República (artigos 127 e 129), que nitidamente priori­zam a defesa de tais interes­ses na qualidade de órgão agente;
a justa expectativa da sociedade de uma eficiente, es­pontânea e integral defesa dos mesmos interesses, nota­damente os rela­cionados com a probidade administra­tiva, a proteção do patri­mônio público e social, a qualidade dos serviços públicos e de relevância pública, a infância e juventude, as pessoas portado­ras de deficiência, os idosos, os consumidores e o meio am­biente; e
a iterativa jurisprudência dos Tribunais pátrios, inclu­sive su­muladas, em especial dos Egrégios Supremo Tri­bunal Federal e Superior Tribunal de Justiça.
A sugestão (Provimento/Resolução) oferecida ao debate, por outro lado, estabelece a faculdade de o Promotor, em não verifi­cando causa que justifique a inter­venção, limitar-se a con­signar concisamente a sua conclusão, apresentando, neste caso, os respecti­vos fundamentos (artigo 1º).
De igual maneira, dispõe a sugestão que, na hipótese de recurso interposto pelas partes nas situações em que a intervenção do Ministério Público é obrigatória, se resguarda ao agente mi­nisterial de pri­meiro grau a faculdade de não mais ofe­recer parecer de mérito, limitando-se a manifestação à admissibili­dade recursal (artigo 2º).
Por fim, reconhece o Provimento/Resolução ser desnecessária a atuação de mais de um órgão do Mi­nistério Pú­blico em ações individuais ou co­letivas, pro­postas ou não por membro da Institui­ção.
A sugestão apresentada, em essência, sem ferir – repita-se – a independência funcional dos membros do Ministério Público, propugna a não-intervenção nas seguintes situações:
Na hipótese em exame, cabe indagar a razão pela qual se cogita da intervenção do Ministério Público custos legis.
Em princípio, a resposta pode ser encontrada no art. 1.122 do Código de Processo Civil, valendo anotar que prece­dentes da jurisprudência são no sentido de que é nulo processo de separação consensual se nele não oficiar o Ministério Público.
Outro fundamento para a obrigatoriedade da intervenção do Ministério Público custos legis repousa no art. 82, II, do Código de Processo Civil: diz-se obrigatória a intervenção ministerial mesmo que não haja interesse de incapazes, porque ali se cuida de "causa concernente ao estado da pessoa" (art. 82, II, do Código de Processo Civil).
Ocorre que o procedimento da separação con­sensual é parte integrante do Título III do Código de Processo Ci­vil, constituindo-se em um dos procedimentos especiais de jurisdi­ção voluntária (hipótese a ser desenvolvida adiante, especifica­mente), situação totalmente incompatível com a "ação de estado" referida no conceito do art. 82, II, do Código de Processo Civil.
Com efeito, no procedimento de jurisdição vo­luntária não há lide, e sim controvérsia; não há partes, e sim in­teressados que apresentam um requerimento ao juiz. Trata-se, na jurisdição voluntária, de atividade de índole administrativa, con­fiada aos órgãos do Poder Judiciário em razão da tradição ou de conveniência.
Portanto, não se pode considerar o procedi­mento de separação consensual, regido pelos art. 1.120 a art. 1.1.24 do Código de Processo, como uma ação de estado, pois de ação não se cuida.
De outra sorte, não há como perder de vista o aspecto atinente ao interesse privado e absolutamente disponível que tal hipótese encerra. O direito subjetivo à dissolução consen­sual da sociedade conjugal, nesse passo, é absolutamente disponí­vel, vale dizer, a qualquer momento, observados os requisitos le­gais, os cônjuges podem dispor da sociedade conjugal, dissol­vendo-a.
Essa disponibilidade do direito, por óbvio, afasta a incidência da parte final do artigo 127 da Constituição Republicana.
Igualmente, não procede o argumento de que o Ministério Público custos legis deve intervir nesse procedimento visto haver interesse público decorrente da observância dos requi­sitos legais à separação consensual – o prazo, por exemplo –, hi­pótese em que a Instituição atua como responsável pela defesa da ordem jurídica.
Ora, cái por terra a argumentação à medida que, se assim fosse, dever-se-ia entender como obrigatória a in­tervenção do Ministério Público em toda e qualquer demanda judi­cial onde se discutisse a incidência ou a interpretação de uma determinada regra jurídica.
Essas razões, sem embargo, mostram a desne­cessidade de entender-se obrigatória a intervenção do Ministério Público no procedimento de separação consensual em que não haja interesse de incapaz.
A Constituição Federal reconheceu a união está­vel entre o homem e a mulher como entidade familiar (art. 226, § 3º, CF), bem como consignou que também por ela se entende como entidade familiar a comunidade integrada por qualquer dos pais e seus descendentes (art. 226, § 4º, CF). Sobreveio legisla­ção posterior (Leis nº 8.971/94 e 9.278/96), que dispôs acerca do tema e suas implicações, tendo como paradigma o casamento e as relações conjugais, sem, contudo, equipará-lo ao matrimônio.
Sucede que a existência de união estável não afeta o estado da pessoa, pelo que não incide em relação às cau­sas atinentes à entidade familiar do art. 82, II, do Código de Pro­cesso Civil.
Destarte, não há nulidade se verificada a au­sência de intervenção do Ministério Público no caso em comento. E como não se constata a presença de interesse público, nos termos do art. 127, "caput", da Constituição Federal, c/c o art. 82, III, do Código de Processo Civil, não se justifica a intervenção minis­terial, até mesmo porque não há dispositivo legal recepcionado pela Constituição Federal que estabeleça a obrigatoriedade de atuação do Ministério Público em todas as causas de Direito de Família.
Somente se impõe a intervenção do Ministério Público nessas hipóteses quando em jogo interesse de filhos me­nores ou incapazes, tendo em vista a importância da decisão rela­tiva à guarda destes, a visitas e à respectiva pensão alimentícia. Nesses casos, sim, há direito indisponível que justifica a interven­ção do Ministério Público a teor do art. 127 da Constituição Fede­ral.
Aliás, não está em outro sentido a posição da jurisprudência:
"Dissolução de sociedade de fato. Embora a constituição de 1988 tenha dado à união estável "status jurídico", não a equiparou simplesmente ao casamento. Proposta a ação an­tes da vigência da carta e tendo havido composição entre as partes quanto à partilha de bens, descabia a intervenção do Ministério Publico, maxime quando a situação dos filhos já foi definida em ação de alimentos. Recurso do Ministério Pú­blico, que pretendia a nulidade do feito por falta de intima­ção, improvido".
A hipótese aventada não versa sobre o estado da pessoa, circunstância determinante da intervenção do Ministé­rio Público, uma vez que pressupõe que o casamento ou a socie­dade conjugal já chegaram a seu termo. Logo, inaplicável o esta­tuído no art. 82, II, do Código de Processo Civil.
De outra sorte, não se constata a presença de interesse público que, nos termos do art. 127, "caput", da Cons­tituição Federal, c/c o art. 82, III, do Código de Processo Civil, venha a justificar a intervenção ministerial, até mesmo porque inexiste dispositivo legal recepcionado pela Constituição Federal que estabeleça a obrigatoriedade de atuação do Ministério Público em todas as causas de Direito de Família.
Tal entendimento encontra acolhida na jurispru­dência pátria:
"Apelação cível. Medida cautelar inominada. Ação de sone­gados. Sobrepartilha de bem imóvel não excluído na partilha quando do divórcio do casal. Não-intervencão do Ministério Público. Nulidade não configurada. Dissolvida a sociedade conjugal e rompido o vinculo matrimonial, são as questões relativas a partilha dos bens do casal de mero interesse pa­trimonial privado, não se justificando a intervenção do re­presentante do Ministério Público, nem mesmo se alegado vício de consentimento por uma das partes, se estas são maiores e capazes. Não há se falar em sonegação de bem, se a sua existência era conhecida de todos os interessados, que deliberadamente, o excluíram do acordo de partilha homolo­gado judicialmente. Recurso nao-provido (fl. 11)".
Desse modo, descabe a intervenção do Ministé­rio Público em ação ordinária de partilha de bens, salvo hipótese em que haja interesse de incapaz.
A Lei nº 5.478/68, nos dispositivos em que prevê expressamente a intervenção do Ministério Público (art. 9º, "caput" e § 1º, e art. 11, Lei 5.478/68), não restou recepcionada pela Constituição Federal.
Na esteira do que se afirmou anteriormente, não há menor dúvida de que o perfil institucional do Parquet, tra­çado na Carta Magna, não guarda a mínima relação com a tutela de direito individual passível de não-exercício, dispensa e até re­núncia, o que demonstra a sua disponibilidade.
Desse modo, mesmo nas hipóteses em que a discussão alimentar girar em torno da relação matrimonial ou em torno da relação de parentesco entre partes capazes, não há por que cogitar-se a intervenção do Ministério Público.
No caso específico do inventário e de feitos correlatos, a necessidade de intervenção do Ministério Público desponta tão-somente com a presença de incapazes beneficiados e com a existência de reconhecimento de paternidade ou legado de alimentos a incapaz.
A intervenção ministerial para a defesa de dis­posições testamentárias que beneficiam única e exclusivamente partes maiores e capazes, à evidência, não se justifica, na medida em que podem fazer-se representar devida e regularmente, não havendo hipossuficiência ou interesses colidentes a serem obser­vados.
O artigo 1.105, do Código de Processo Civil, estabelece que, nos procedimentos de jurisdição voluntária, "serão citados, sob pena de nulidade, todos os interessados, bem como o Ministério Público". Com isso, está a reclamar a intervenção mi­nisterial.
Na doutrina e na jurisprudência vem prevale­cendo o entendimento de que a presença do Ministério Público somente é indispensável nos casos em que houver dispositivo legal específico determinando a atuação em tais hipóteses, bem assim quando houver incidência do art. 82 do Código de Processo Civil.
A interpretação conferida à norma supracitada é no sentido de ser verificada a presença de interesse público e in­disponível a justificar a intervenção, situação que deve ser aferida à luz do perfil constitucional traçado pelo legislador constituinte no artigo 127 da Carta Política.
Assim, conquanto seja a indisponibilidade do direito a regra na jurisdição voluntária (v.g, nos casos de eman­cipação, de alienação de bem pertencente a incapaz, de nomeação e remoção de tutor e curador, de extinção de usufruto e fideico­misso atinentes a disposição de última vontade, de abertura de testamento, etc), ali se encontram diversas outras hipóteses de interesse disponível, a saber: extinção de condomínio, pedidos de alienação, locação e administração de coisa comum, alienação de quinhão em coisa comum, inclusive em se tratando de coisa co­mum indivisível, etc.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça sobre o assunto assim se manifesta:
"Processo civil - Procedimentos especiais de jurisdição vo­luntária. Extinção de condomínio pela venda de coisas co­muns. Não-obrigatoriedade da intervenção do Ministério Pu­blico. Art. 1.105, CPC. Interpretação lógico-sistemática com o art. 82, CPC. Precedente da turma. Recurso provido.
I - Interpretação lógico-sistemática recomenda que se dê ao art. 1.105, CPC, inteligência que o compatibilize com as normas que regem a atuação do Ministério Público, espe­cialmente as contempladas no art. 82 do diploma codificado.
II - A presença da instituição nos procedimentos de jurisdi­ção voluntária somente se dá nas hipóteses explicitadas no respectivo titulo e no mencionado art. 82".
Da mesma forma a lição de HUGO NIGRO MAZ­ZILI:
"Não há, pois, porque o Ministério Público intervir nesses procedimentos, se não há interesse em jogo, por que zelar. Caso se sustente que o art. 1.105 do CPC permite diversa interpretação, a tornar necessária a intervenção em todo e qualquer procedimento de jurisdição voluntária, teríamos que ver que esta última não alcançaria o fim da instituição, por destoante do próprio art. 82 do mesmo estatuto, e – mais ainda – com o próprio art. 1º da Lei Complementar Fe­deral nº 40/81. Com efeito, esta lei definiu os contornos institucionais do Ministério Público, atribuindo-lhe funções próprias e típicas, entre as quais não se insere o zelo de interesses disponíveis e de partes maiores, capazes e pre­sentes, nem se insere a intervenção na jurisdição voluntária onde não se cuide apenas destes últimos interesses".
Dessa forma, afora as hipóteses em que se ve­rificar a presença de interesse indisponível, descabe a intervenção ministerial.
Forçoso reconhecer que o perfil traçado pela Constituição ao Ministério Público não comporta a intervenção em causas que tratem tão-somente de concessão de benefícios previ­denciários a partes capazes, exceção feita, é claro, às ações pro­postas pelo segurado-trabalhador contra a entidade autárquica, decorrentes de acidente do trabalho.
Afastada tal situação, não há como perder de vista que o fundamento legal da atividade interventiva – art. 82, inciso III, do CPC – deve ser interpretado em consonância com o que reza a Carta Magna, ou seja, preservando-se a atividade do Parquet enquanto órgão agente e considerando-se não-recepcio­nada aquela legislação que lhe concede funções incompatíveis com a sua finalidade institucional.
A mera presença de entidade autárquica, dessa forma, como parte do processo – considerando que é vedada a defesa ou consultoria de pessoas jurídicas de Direito Público, que são representadas pelos seus próprios procuradores - não justi­fica, por si só, a intervenção.
Por outro lado, se a aferição do adequado cum­primento da ordem jurídica na composição da lide quanto à parte capaz constituísse motivo suficiente para atuação do Ministério Público, este interviria, sem dúvida, em praticamente todas as demandas judiciais, o que não se coaduna com o disposto na Constituição.
Aliás, nesse sentido, é pacífica a jurisprudên­cia:
"Previdenciário. Constituição Federal. Art. 201 e Parágrafo 5º. Intervenção do Ministério Público Federal.
I – Não envolvendo interesse de incapaz, não há necessi­dade de intervenção do Ministério Público Federal em ques­tões relativas a benefícios previdenciários.
II – Não há necessidade de dilação probatória, muito menos depoimento pessoal da parte, quando a discussão se reporta exclusivamente a auto-aplicabilidade de norma constitucio­nal.
III – Súmula n. 23/TRF 1ª Região.
IV – Apelação do INSS improvida"
"Processual Civil. Intervenção Obrigatória do Ministério Pú­blico.
I – Intervenção do Ministério Público, prevista no inciso III do art. 82 do CPC, não é obrigatória, cabendo ao juiz decidir se a existência de interesse público a justifica.
II – Ação ordinário proposta por segurado contra o INPS, pleiteando reajuste de proventos, não se insere na hipótese acima, sendo desnecessária a manifestação do Ministério Pú­blico.
III – Agravo provido".
"1. Ação em que se postula benefício previdenciário. INPS no pólo passivo. Intervenção do Ministério Público como 'custos legis'. Desnecessidade.
2. Aposentadoria especial. Implementados os requisitos do Decreto 83080/79. Deferimento. Aplicação da Súmula-198 do TFR.
3. Reforma da sentença".
Assim, entende a Comissão que, excluídas as hipóteses de interesses de incapazes na lide e de ações acidentá­rias dirigidas contra entidade autárquica, nenhuma outra situação está a justificar a intervenção do Ministério Público em demandas previdenciárias.
Sem a menor sombra de dúvida, entende a Co­missão que, em ação de indenização de direito comum, calcada nos artigos 159, 1.539 e 1.540 do Código Civil, devida pelo em­pregador ao empregado nas hipóteses de acidente do trabalho, é prescindível a intervenção ministerial, salvante, é claro, a incidên­cia do artigo 82, inciso I, do Código de Processo Civil.
Com efeito, o interesse versado é de natureza pessoal e individual do autor, além de disponível, pelo que reper­cute única e exclusivamente na esfera privada dos direitos do le­sado em serviço.
Inexiste, de outra sorte, interesse público no deslinde da questão, inclusive no que diz respeito ao controle do cumprimento das normas de segurança do trabalho, visto que, por via reflexa, este objetivo não poder ser atingido. Para seu alcance efetivo, é mister que se atue preventivamente, exercendo o Mi­nistério Público atividades de órgão agente.
Outro não é o posicionamento do Superior Tri­bunal de Justiça no Recurso Especial 57123/ES, cuja ementa vai aqui reproduzida:
"Responsabilidade civil. Ação reparatória de danos por ato ilícito. Demanda decorrente de acidente de trabalho fulcrada no direito comum. Intervenção do Ministério Público. Desne­cessidade. Não se tratando de ação acidentária típica, mas sim de ação indenizatória proposta com fundamento no art. 159 do Código Civil, prescindível é a intervenção do Ministé­rio Público na lide, desde que o interesse em litígio é pes­soal e individual do autor"
O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul também já se manifestou sobre o tema:
"Acidente de trabalho. Dano moral e estético. Culpa da em­pregadora. Nexo causal. Pensão vitalícia. Termo inicial e fi­nal. valor. Nulidade processual. Incoerência. Desnecessidade de intervenção do MP. Princípio do juiz. 1- Ação de indeniza­ção aforada com base em acidente de trabalho, em face do qual a autora restou com a perna direita amputada. Soter­ramento pelo desmoronamento de barranco no local de co­leta de pedras em área de garimpo. Nexo causal compro­vado. Culpa exclusiva da empresa. Caso fortuito não reco­nhecido. 2- Valor das indenizações por dano moral e estético alterado. Majoração desacolhida. 3- Pensão correspondente ao salário que a vítima do acidente percebia na data do evento, fluindo até a data em que vier a completar 77 anos. 4- Nulidade do processo. Incoerência. Ação que não reclama a intervenção do Ministério Publico. Regime de exceção. Não se colore de nula a decisão proferida por juiz que não con­cluiu a instrução, mas que foi designado para julgar, em re­gime de exceção. O principio da vinculação não é absoluto. Afastamento determinado pelas regras de organização judi­ciaria e de competência. preliminares rejeitadas. Apelos pro­vidos parcialmente. (fl.16)".
Dessa forma, descabe a intervenção do Ministé­rio Público nas ações de indenizações por acidente do trabalho decorrentes do direito comum visto a ausência de interesse pú­blico, salvo, evidentemente, presença de incapaz num dos pólos da relação processual.
Nas ações de usucapião de imóvel regularmente registrado, o interesse em obter o provimento jurisdicional para declaração do domínio é, sem dúvida, meramente individual e dis­ponível ao autor.
Nesse sentido, apesar da determinação legal de intervenção do Ministério Público estabelecida no art. 944 do Có­digo de Processo Civil, tem-se que tal norma não restou recepcio­nada pela Constituição Federal de 1988, na medida em que é in­compatível com as atuais funções institucionais do Ministério Pú­blico.
Mais uma vez incide o princípio de que as nor­mas da legislação infraconstitucional somente subsistem à nova ordem maior se com esta estiverem conformes.
Na hipótese, o simples fato de exsurgir ação declaratória de domínio não é suficiente para determinar a inter­venção, pois não há interesse público, interesse social ou inte­resse individual indisponível na mera alteração da titularidade de bem imóvel já registrado ou de bem móvel.
Cumpre lembrar que a decisão judicial implica somente alteração na titulação da propriedade, conseqüência que pode ser alcançada em qualquer negócio jurídico (como a compra e venda de bem imóvel registrado) e onde não se cogita, por ób­vio, da intervenção do Ministério Público, salvo se houver incapaz num dos pólos da relação processual.
Poder-se-ia construir, contudo, que a justifica­tiva estaria no fato de a ação respectiva ser direcionada "contra todos", havendo interesse público em atenção à particularidade do processo.
Todavia, não se pode esquecer que a ação de usucapião é tão-somente declaratória de domínio, destinando-se o processo apenas à verificação a respeito da presença, ou não, dos requisitos legais próprios ao juízo de declaração pertinente. O procedimento específico compreende e exige a citação pessoal do proprietário e de todos os confinantes - que são os diretamente interessados quanto ao imóvel -, não se justificando a intervenção do Ministério Público custos legis, ainda mais porque o direito de propriedade é disponível.
Destarte, tão-somente seria possível visualizar situação de intervenção ministerial na hipótese de o imóvel usuca­piendo não ser registrado, haja vista o interesse social e também público em regularizar a propriedade e, muitas vezes, em verificar a existência de um loteamento irregular, até mesmo já consolidado de fato.
Logo, a intervenção ministerial passa a ser fa­cultativa se o imóvel possuir matrícula regular no registro imobi­liário.
Por outro lado, em se tratando de bem móvel, sinale-se que a lei não prevê rito especial, nem tampouco a inter­venção do órgão ministerial. Vale lembrar que, até a instituição do rito sumário (Lei nº 9.245/95), o procedimento adotado era o su­maríssimo (artigo 275, inciso II, "a", do Código de Processo Civil com a redação anterior).
Por tais motivos, a jurisprudência vem enten­dendo desnecessária a intervenção do Ministério Público em hipó­teses como as aqui versadas:
"Usucapião. Bem móvel. Rito sumaríssimo. Desnecessidade da intervenção do Ministério Publico. A dificuldade da apura­ção da vitima do furto do automóvel usucapiendo, para per­mitir sua citação pessoal, ante a adulteração do numero do chassi, e superável pela publicação de edital, na forma do art.231 I, CPC, sem prejuízo do chamamento dos interessa­dos certos, ou seja, aqueles que - ultimamente - mantiveram registrado o veiculo em seus nomes. Sentença desconsti­tuída. Apelo provido".
O fundamento para a intervenção do Ministério Público custos legis no processo de falência é o interesse público que existe a partir da decretação da falência, com a existência do concurso de credores. Em virtude de expressa disposição legal (art. 15, II, da Lei de Quebras), é determinada a intervenção do Ministério Público.
Cabe indagar, contudo, quanto ao momento ini­cial de intervenção: quando do pedido pré-falimentar ou apenas após a decretação da quebra?
Muito embora haja entendimento em sentido oposto, a intervenção do Ministério Público deve dar-se tão-so­mente a partir da existência da execução concursal.
"Com efeito, o pedido de falência não se con­funde com o processo de falência, este sim, de execução coletiva, quando emerge o interesse público e a obrigatorie­dade de intervenção do Ministério Público, por expressa dis­posição legal". Desse modo, entende-se que o órgão do Mi­nistério Público deve atuar no processo falimentar somente após a decretação da quebra" de modo que "ao despachar o requerimento de falência, ex vi do disposto no art. 11 da lei falimentar, deve o juiz limitar-se a deferir ou indeferir a ci­tação, evitando desnecessária remessa dos autos ao Minis­tério Público.
O fato de sociedade de economia mista, enti­dade de direito privado, ocupar o pólo ativo ou o pólo passivo da lide não constitui indicativo da presença do interesse público exi­gido pelo art. 82, II, do Código de Processo Civil.
Com efeito, trata-se de pessoa jurídica de di­reito privado, na maioria das vezes litigando a respeito de interes­ses individuais disponíveis.
Não estão em outro sentido os precedentes da juriprudência, inclusive oriundos do Superior Tribunal de Justiça:
"Responsabilidade civil. Inclusão nos cadastros negativos. Nexo de causalidade. 1. Na demanda em que partes legiti­mamente representadas litigam sobre direitos disponíveis, não tem cabida a intervenção do Ministério Publico. Ainda mais quando a empresa de banco opera no sistema finan­ceiro, mesmo sendo sociedade de economia mista, sua atua­ção assemelha-se a uma entidade de direito privado. resulta que o Ministério Publico não tem legitimidade para recorrer. (...)".
Destarte, a intervenção ministerial será faculta­tiva, na medida em que somente será necessária se evidenciado interesse público, nos termos do art. 127 da Constituição Federal.
A necessidade de intervenção do Ministério Pú­blico em processos que tenham como parte instituição sob regime de liquidação extrajudicial é aventada a partir do disposto pelo art. 34 da Lei nº 6.024/74, combinado com o artigo 210 da Lei de Falência.
Sem embargo desse entendimento, a extensão da norma específica que remete à Lei Falimentar, determinando a aplicação desta no que couber, não tem a amplitude de incidência necessária para o fim de exigir intervenção em todas as ações propostas pela massa (liquidanda) e contra esta (art. 210, LF).
Nesse passo, veja-se que o processo de liquida­ção extrajudicial, por expressa disposição (Lei nº 6.024/74, artigo 34), admite a substituição do Poder Judiciário por autoridade ad­ministrativa (BACEN), resumindo-se a competência judicial tão-somente ao conhecimento e julgamento de eventuais ações revo­catórias e nas hipóteses previstas nos artigos 12, d, e 21, b da citada Lei nº 6.024/74.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça sobre o assunto não permite vacilação:
"PROCESSUAL CIVIL – EXECUÇÃO PROMOVIDA POR INSTI­TUIÇÃO FINANCEIRA EM LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL – DESNECESSIDADE DE INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚ­BLICO COMO CUSTOS LEGIS. I – Em se tratando de mera execução de crédito da instituição financeira liquidanda em face particular, desnecessária intervenção do Parquet, so­bretudo porque, caso evidenciada qualquer irregularidade, poderá ser sanada no momento oportuno, qual seja, no âm­bito do próprio processo de liquidação extrajudicial, de apuração de haveres, em que a atuação do Ministério Público é obrigatória e indispensável, a teor do art. 34 da Lei nº 6.024/74, combinado com o art. 210 da Lei de Falências".
No corpo do v. aresto, tecendo considerações sobre o artigo 34 da Lei nº 6.024/74 e artigo 210 do Decreto-Lei nº 7.661/45, assevera o Min. Waldemar Zveiter:
"... Parece-me que a melhor interpretação destes dispositi­vos legais converge no sentido de ser necessária a interven­ção do Parquet apenas no transcorrer do próprio processo de liquidação extrajudicial e não em todas as causas em que for parte a instituição financeira liquidanda. Inexiste, portanto, interesse público (art. 82, III, do CPC) a atrair a interferên­cia do órgão Ministerial ...".
a) No presente momento histórico, a hipótese conclusiva ora estabelecida envolve a mais importante e ampla discussão quanto à intervenção do Ministério Público custos legis nos processos não-criminais. Discussão, aliás, que não é nova e que não passou, e nem passa, desperce­bida a qualquer Promotor de Justiça brasileiro.
Em essência, sabe-se que a intervenção do Ministério Público custos legis nos processos não-criminais vem sustentada pela doutrina a partir de dois indicadores: I) regra expressa na legislação infraconstitucional, recla­mando a intervenção do órgão do Parquet; e II) existência de interesse público. Os dois indicadores completam-se, pois se mostra impensável deva a regra infraconstitucional impor a intervenção fora do contexto e do alcance do inte­resse público.
Sem embargo das posições defendidas – conhecidas de todos, reitera-se -, entendeu a Comissão que o momento está a exigir a visualização da atuação do Mi­nistério Público tendo como linha de partida o perfil institu­cional estabelecido na vigente Carta Republicana. O as­sunto, portanto, tem índole constitucional e merece posição à luz da Constituição.
Nesse sentido, e longe de pretender ou defender o afastamento da tarefa interventiva, como alguns equivocadamente advogam, os trabalhos que findam no do­cumento ora apresentado não desprezam, pura e simples­mente, as atribuições conferidas pela lei ordinária, até mesmo porque a situação advém de permissivo insculpido no inciso IX do art. 129, da Carta Magna.
No entanto, se é verdade que o sistema constitucional brasileiro permite, e permitia, ao legislador ordinário impor a atribuição e, por via de conseqüência, a intervenção, não menos correto se mostra concluir que as respectivas funções ou atribuições, segundo o mesmo dis­positivo em referência, devem mostrar-se compatíveis com a finalidade institucional do Ministério Público, a quem, a propósito, é vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.
Este, sem dúvida, o norte que se deve se­guir. As atribuições devem estar inseridas no âmbito das funções institucionais do perfil constitucional do Ministério Público, definido na Constituição. Incumbe, necessária e especificamente, em cada hipótese interventiva, o cotejo entre a legislação infraconstitucional anterior a 1988 e a Constituição Federal vigente para aferir-se a recepção, ou não, das regras determinantes da atuação do Ministério Pú­blico custos legis.
b) Isso assentado, cumpre gizar que, quando se discute a intervenção do Ministério Público no processo civil, na qualidade de custos legis, a existência de interesse público é o denominador comum. Vale dizer: qualquer pre­tensão de decomposição analítica do ordenamento jurídico brasileiro irá deparar-se com a situação de que a interven­ção é determinada pela existência do interesse público.
As próprias hipóteses do art. 82, I e II, do Código Processo Civil guardam relação com a existência de interesse público. Há, assim, interesse público nas discus­sões em torno do direito subjetivo que tem como titular um incapaz, que, portanto, é indisponível. Também há inte­resse público quando se discute a respeito da tutela ou curatela e, igualmente, quando se instaura um processo de falência (art. 210 da Lei de Falência).
O art. 82, inciso III, do Código de Processo Civil, por sua vez, define como obrigatória a intervenção do Ministério Público nas causas em há interesse público evi­denciado pela natureza da lide ou pela qualidade da parte, decorrendo daí, para o operador do Direito, o encargo de definir o alcance do interesse a justificar a atuação.
São óbvias a ambigüidade e a vagueza do dispositivo, circunstância que gerou severas críticas da doutrina. Nesse passo, é de Celso Agrícola Barbi a afirma­ção de que a novel legislação "ampliou muito a área de atuação do MP, de forma perigosa", observação comple­mentada por Benedicto de Campos, que considera o dispo­sitivo "bastante ambíguo e confuso". Já Luiz Antonio An­drade, igualmente considerando a imprecisão apontada, si­nala ter o CPC deixando "sem limites definidos o que se deve entender no caso por 'interesse público'". Alcides Mendonça Lima, do mesmo modo, chama a atenção no sen­tido de que, "sendo os requisitos legais extremamente am­plos e genéricos" e de aferição "essencialmente subjetiva", deixam a "doutrina sem diretriz precisa e segura".
Em função disso, muito se construiu, inclu­sive alcançando a divisão de categorias quanto aos interes­ses públicos, duas delas acentuadas por Giannini: os quali­ficados como tais pela norma jurídica organizativa e os enunciados pela norma por via indireta. Pizzorusso, por seu turno, disserta a respeito de interesses públicos con­cretos, no plural, e de interesses públicos heterogêneos. Ainda sobre o tema, adverte Colaço Antunes residir o pro­blema no "como" se deve proceder juridicamente à identifi­cação dos interesses públicos e qual utilização se lhes deve dar e não na elaboração de um definição genérica e defini­tiva, o que passa pela revalorização dos princípios jurídicos de caráter teleológicos, que se exprimem no ordenamento jurídico e muito especialmente na Constituição.
Em verdade, existem múltiplos e diversos interesses públicos, enquanto o interesse público, no sin­gular, é só uma locutius brevis para indicar o conjunto dos interesses públicos, ou então aquele, dentre todos, que deve ser tutelado no caso concreto.
Não é sem razão, então, que se fala hoje em heterogeneidade de interesses públicos para significar que não existe um interesse público, mas uma pluralidade de interesses públicos.
Impõe-se, destarte, distinguir entre os in­teresses públicos de caráter geral, que são os que identifi­cam os órgãos que têm como função a direção política da comunidade, e os interesses setoriais ou pontuais.
Desse modo, não há como perder de vista que "os interesses públicos são finalidades concretas, que os órgãos e entes públicos devem realizar, e que num orde­namento de base pluralista há tantos interesses públicos como comunidades existentes no âmbito do mesmo". Mais: deve-se entender que os interesses difusos, por exemplo, são espécie do gênero interesse público, e que o "interesse público como entidade única não existe mais, ou melhor, existe só em abstrato, existindo na realidade, como conse­qüência dos confrontos e dos conflitos entre interesses particulares, públicos e coletivos, o interesse público con­creto".
É essa concepção que deve ser transpor­tada para o interesse público a que se refere o art. 82, III, do Código de Processo Civil!
Sem sombra de dúvida, como alhures já se vem afirmando na doutrina e na jurisprudência, o só-fato de um órgão público integrar uma relação processual não é causa de intervenção obrigatória do Ministério Público cus­tos legis, ou, mais precisamente, o interesse público que justifica a intervenção do Ministério Público custos legis não deve ser confundido com interesse da Fazenda Pú­blica, mesmo porque esta é representada por seus procu­radores, não sendo a simples presença da entidade a ense­jar a impor atuação da Instituição Ministerial no processo.
A propósito disso, já no ano de 1980, as­sim se posicionava o Supremo Tribunal Federal através do voto do Eminente Min. RAFAEL MAYER (RExt 91.643-ES, pu­blicado no DJU de 02/05/1980):
"Como observa, com pertinência, a d. Pro­curadoria-Geral da República, a jurisprudência desta Corte se orienta, com firmeza, no sentido de estabele­cer que, face ao art. 82, III, do Código de Processo Civil, não resulta obrigatória a intervenção do Minis­tério Público na causa em que seja parte pessoa jurí­dica de direito público, quando a essa participação não corresponde o interesse público inerente à matéria ou à qualificação pertinentes à atuação do órgão admi­nistrativo. É inexigível a vinda do Ministério Público ao processo, sem que se deva aplicar a grave sanção pelo seu não comparecimento, quando a lide versa inte­resse de ordem jurídico-patrimonial, equivalentes ao de um particular no plano das relações de direito pri­vado".
Por outro lado, significativa vem sendo a posição assumida pelo Superior Tribunal de Justiça, bem retratada no seguinte exemplo:
"Recurso Especial. Processo Civil. Intervenção do Ministério Público. Artigos 82 e 84, do Código de Processo Civil.
- De par com a ausência de interdição do autor (artigo 82, I, CPC), milita em desfavor da obrigatoriedade da intervenção do ministério público a falta de prejuízo para ele, vencedor na demanda, fazendo incidir a re­gra contida no artigo 249, par-2, do Código de Pro­cesso.
- Não é a simples presença da entidade que impõe a intervenção do Ministério Público (artigo 82, III, CPC), cabendo ao juiz examinar a existência do interesse, pela natureza da lide ou qualidade da parte.
- Recurso não conhecido".
Acresça-se a isso a interpretação sistêmica que se deve emprestar à conjugação do mesmo dispositivo com os artigos 127 (O Ministério Público é instituição per­manente, essencial à função jurisdicional do Estado, incum­bindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrá­tico e dos interesses sociais e individuais indisponíveis) e 129, incisos III (é função institucional do Ministério Público "promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos") e IX (é função institucional do Ministério Público "exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas"), da Constituição Federal!
Por óbvio, assim, que a presença de pessoa jurídica de direito público em um dos pólos da relação pro­cessual não mais impõe, por si só, a intervenção do Mi­nistério Público na causa como custos legis. A imprecisão legislativa do legislador de 1973 e as discussões que eventualmente advieram da legislação adjetiva de 1973, em face dessa nova moldura, restaram superadas por uma in­terpretação consentânea da norma do art. 82, III, do Có­digo de Processo Civil, ao texto constitucional, que privile­giou o agir – na defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis, da proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos -, banindo expressamente de sua esfera de tarefas a atua­ção ativa e passiva como representante judicial da União e dos Estados (sobretudo na cobrança ou discussão respei­tante à dívida ativa) e, ao final, dispensando a intervenção nas hipóteses em que o interesse em pauta revestir-se uni­camente de conteúdo patrimonial.
Em última análise, entende a Comissão que, estando a Fazenda ou Poder Público em um dos pólos da relação processual - e a defender, através de procura­dores regularmente constituídos, interesses meramente patrimoniais -, configura providência desnecessária e ex­cessiva a intervenção ministerial para velar por tais inte­resses.
Daí por que, não obstante indeclinável e exclusivo do Ministério Público o exame, ante o caso con­creto, acerca da necessidade, ou não, de intervir no pro­cesso, é conclusão da Comissão servir mais aos interesses da sociedade e à consecução do bem comum uma Institui­cão Ministerial que desempenhe em maior proporção o seu papel de órgão agente, onde a proteção do patrimônio (hi­pótese aqui discutida) seja obtida com amplitude e efetivi­dade através da instauração de inquéritos civis ou outros expedientes, da realização de termos de compromisso de ajustamento, bem assim do ajuizamento de ações civis pú­blicas, instrumentos esses voltados à fiscalização das con­tas públicas e ao emprego do dinheiro público, aos atos de improbidade administrativa, ao emprego efetivo e adequado das verbas constitucionalmente destinadas à educação, etc.
c) Por todas essas razões, e explicitando as situações em que, bem aferida a discussão da causa e o interesse público no caso concreto, seria facultativa a intervenção ministerial, optou a Comissão por sugerir re­ferência expressa no ato de normatização (inciso XVI do artigo 4º da minuta de Provimento/Resolução) às demandas que dispensariam a respectiva atuação.
Com essa finalidade didática, sinalou-se, em primeiro lugar, as ações em que forem parte a Fazenda ou Poder Pú­blico (Estado, Município, Autarquia ou Empresa Pública), so­bretudo as execuções fiscais e respectivos embargos, espécies acerca das quais trata o verbete n° 189, da Súmula do Superior Tribunal de Justiça – "É desnecessária a intervenção do Minis­tério Público nas execuções fiscais".
Citam-se, nesse sentido, duas ementas referenciais do referido Enunciado:
"EXECUÇÃO FISCAL. INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚ­BLICO. DESNECESSIDADE.
I - Não é necessária a intervenção do Ministério Público em execução fiscal, porquanto o interesse público que a justifi­caria (C.P.C., art. 82, III) não se identifica com o da fa­zenda pública, que é representada por procurador e se be­neficia do duplo grau obrigatório (C.P.C., art. 475, III). Pre­cedentes.
II - Recurso Especial conhecido e provido".
"PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MI­NISTÉRIO PÚBLICO. INTERVENÇÃO: DESNECESSÁRIA. PRE­CEDENTES. RECURSO NÃO CONHECIDO.
I - É desnecessária a intervenção do Ministério Público nas causas fiscais, pois o "interesse público" inserto no inc. III do art. 82 do CPC não equivale a "interesse da fazenda pú­blica".
II - Precedentes de ambas as Turmas de Direito Público do STJ: REsp 48.771/RS, REsp 63.529/PR E REsp 52.318/RS.
III - Precedente do extinto TFR: AC 55.662/PR.
IV - Recurso Especial não conhecido".
Pelas mesmas razões, o posicionamento de não-intervenção, verificável caso a caso pelo agente do Ministério Pú­blico, foi abraçado pela Comissão relativamente às ações anulató­ria de débito fiscal, declaratória em matéria fiscal, repetição de indébito e consig­nação em pagamento, onde estiverem presentes unicamente interesses de ordem patrimonial do ente público.
De outra feita, firmou a Comissão posiciona­mento claro e objetivo quanto às ações de desapropriação entre partes capazes, desde que não envolvam terras rurais objeto de litígios possessórios ou que encerrem fins de reforma agrária (ar­tigo 18, parágrafo 2º, da LC 76/1993).
Sobre o tema, tanto no que se refere à desa­propriação direta como indireta, assim vem se posicionando o Su­perior Tribunal de Justiça:
"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – DESAPROPRIAÇÃO – INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO – DESNECESSI­DADE – PRECEDENTES.
- É pacífica a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de não ser necessária a intervenção do Ministério Público na ação expropriatória, salvo se houver interesses de incapazes.
"DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA - MINISTÉRIO PÚBLICO - IN­TERVENÇÃO - OBRIGATORIEDADE.
Não se pode confundir interesse da Fazenda Pública com in­teresse público. Interesse público é o interesse geral da so­ciedade, concernente a todos e não só ao Estado. Na desa­propriação indireta inexiste interesse público que justifique a intervenção do "Parquet".
Idêntica avaliação fez-se em referência às ações possessórias, secundando, de igual sorte, orientação do Superior Tribunal de Justiça, como se vê da ementa a seguir transcrita:
"AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE MOVIDA POR AUTAR­QUIA ESTADUAL. INTERVENÇÃO OBRIGATORIA DO MINISTÉ­RIO PÚBLICO EM FUNÇÃO DA QUALIDADE DA PARTE. ART. 82, INC. III, DO CPC. A PRESENÇA DE PESSOA JURIDICA DE DIREITO PUBLICO NA RELAÇÃO PROCESSUAL NÃO E O SUFI­CIENTE, POR SI SO, PARA CONVOCAR A INTERVENÇÃO OBRIGATORIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. HIPOTESE EM QUE O OBJETO DA DEMANDA DIZ COM O INTERESSE PATRIMO­NIAL, MERAMENTE DISPOSITIVO, DE AUTARQUIA ESTADUAL, QUE, DE RESTO, SAIRA VITORIOSA NO PLEITO EM 1. GRAU DE JURISDIÇÃO.
RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PROVIDO, EM PARTE".
Bem analisada a torrencial jurisprudência pá­tria, outra não foi a posição relativa às ações indenizatórias em que figure nos pólos ativo ou passivo pessoa jurídica de direito público, demandas, à evidência, sem qualquer conotação indicativa da necessidade de intervenção ministerial.
Vejam-se os seguintes acórdãos:
"PROCESSUAL CIVIL. MINISTÉRIO PÚBLICO. A INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO, COMO CUSTOS LEGIS, É OBRIGA­TÓRIA, A TEOR DO DISPOSTO NO ART. 82, III, DO CPC, QUANDO NA CAUSA HÁ INTERESSE PÚBLICO. A PRESENÇA NO POLO PASSIVO DE PESSOA JURÍDICA DO DIREITO PÚBLICO, ENTRETANTO, NÃO DETERMINA POR SI SÓ A INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. HIPÓTESE EM QUE NÃO REPONTA O INTERESSE PUBLICO, DADO ENVOLVER REPARAÇÃO DE DANOS RESULTANTES DE ACIDENTE DE VEÍCULOS. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO".
"PROCESSO CIVIL. AÇÃO PROPOSTA CONTRA O ESTADO. IN­TERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. HIPOTESE EM QUE NÃO É OBRIGATÓRIA. A INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚ­BLICO É OBRIGATÓRIA QUANDO NA CAUSA HÁ INTERESSE PÚBLICO, QUE NÃO SE CONFUNDE COM O INTERESSE PA­TRIMONIAL DO ESTADO. AÇÃO EM QUE, TENDO COMO OB­JETO A INDENIZAÇÃO DE DANOS RESULTANTES DE ACI­DENTE DE TRÃNSITO, NÃO HÁ INTERESSE PÚBLICO QUE JUSTIFIQUE A NULIDADE DO PROCESSO EM RAZÃO DA AU­SÊNCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO PROCESSO. RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO".
Na mesma linha de posicionamento em que prescindível a atuação do Parquet se encontram as ações ordiná­rias de cobrança, despidas, na maioria das vezes, de causa que justifique a intervenção:
"PROCESSO CIVIL. AÇÃO PROPOSTA CONTRA O ES­TADO. INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. HIPO­TESE EM QUE NÃO É OBRIGATORIA. A INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO É OBRIGATORIA QUANDO NA CAUSA HÁ INTERESSE PUBLICO, QUE NÃO SE CON­FUNDE COM O INTERESSE PATRIMONIAL DO ESTADO. AÇÃO EM QUE, TENDO COMO OBJETO A COBRANÇA DA REMUNERAÇÃO DE SERVIÇOS PROFISSIONAIS, NÃO HÁ INTERESSE PÚBLICO QUE JUSTIFIQUE A NULIDADE DO PROCESSO EM RAZÃO DA AUSENCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO PROCESSO. RECURSO ESPECIAL NÃO CO­NHECIDO".
"PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE COBRANÇA. MINISTÉRIO PÚBLICO. INTERVENÇÃO. INTERESSE PÚBLICO. CPC, ART. 82, III.
1. O interesse público versado no CPC, art. 83, III não se confunde com o interesse patrimonial dos entes estatais. A única razão de ser a parte demandada uma pessoa jurídica de direito público, não configura o in­teresse público a ensejar necessidade de intervenção do Ministério Público.
2. Recurso Especial não conhecido".
Por fim, e com idêntica fundamentação – a simples presença de pessoa jurídica de direito público na causa não obriga a intervenção -, entendeu a Comissão que o exame do interesse público a justificar a participação do Ministério Público deve também merecer detida avaliação, caso a caso, nas demandas e incidentes relacionados às situações anteriormente apontadas, tais como embargos de terceiro, ações de despejo, cautelares, bem assim em conflitos de competência e impugnação ao valor da causa.
A justificativa para não-intervenção na hipótese em tela decorre de disposições do próprio Código de Defesa do Consumidor.
O art. 82 do CDC atribui ao Ministério Público a defesa coletiva do consumidor, assim entendida aquela que abranja interesses ou direitos difusos, coletivos e individuais ho­mogêneos (art. 81, parágrafo único, do CDC). Na realidade, em decorrência do fato de a tutela ser coletiva, há interesse social a ser preservado em face do disposto no artigo 127 da Constituição Federal.
Logo, a intervenção como custos legis está adstrita às ações coletivas em que o agente do "Parquet" não fi­gurar como parte (artigo 92 do CDC) em virtude do interesse so­cial envolvido.Nesse sentido precedente do Superior Tribunal de Justiça:
"Intimação. Imprensa. Nas comarcas em que exista órgão encarregado da publicação de atos judiciais, valida e eficaz a intimação por esse meio efetuada, ainda que o advogado não resida na comarca. Sendo dois advogados, basta que a publicação contenha o nome de um deles que vem atuando na causa. Ministério Publico. Sua intervenção obrigatória se faz nas ações coletivas e não em todas as causas em que se litigue a propósito de relação de consumo".
As fundações de previdência privada são fiscali­zadas pelo Ministério da Previdência, exclusivamente, a teor do que dispõe o artigo 86 da Lei nº 6.435/77, que tem a seguinte re­dação:
"Compete exclusivamente ao Ministério da Previdência e As­sistência Social velar pelas fundações que se enquadrem no conceito de entidade fechada de previdência privada, como definido nos artigos 1º e 4º desta Lei, derrogado, a partir de sua vigência, no que com esta conflitar, o disposto nos arti­gos 26 a 30 do Código Civil e 1.200 a 1.204 do Código de Processo Civil e demais disposições em contrário".
Nesse sentido as ementas a seguir trazidas à colação:
"PROCESSO CIVIL - FUNDAÇÃO PREVIDENCIÁRIA - FISCALI­ZAÇÃO: LEI N. 6.435/77.
1. As entidades de previdência privada são fiscalizadas pelo Ministério da Previdência, exclusivamente, por força do art. 86 da referida lei.
"Previdência privada. Competência. Denunciação da lide. Intervenção do Ministério Público. Decadência. Lei nº 9.364/96. Precedentes da Corte.
1. A Lei nº 9.364/96, como assentado em precedente da Corte 'não desloca a competência para a Justiça Federal, eis que, apenas, autorizou a União a pagar, com sub-rogação, os débitos da RFFSA - Rede Ferroviária Federal S/A junto, também, à REFER - Fundação da Rede Ferroviária de Seguri­dade Social, dentro do montante especificado', não acarre­tando, igualmente, a denunciação da lide.
2. O Ministério Público não deve intervir em causas que di­gam respeito a uma determinada relação de direito privado, tal e qual ocorre nas ações de cobrança de associado contra entidade de previdência privada.
3. Não colhe êxito a alegação de decadência diante do en­quadramento feito pelo Acórdão recorrido, considerando o cenário de fato, assim a situação do associado.
4. O mérito da aplicação da correção monetária não pode ser enfrentado diante da ausência de fundamentação suficiente e da indicação de dispositivo de lei federal que teria sido vi­olado ou de dissídio jurisprudencial.
Igualmente no mesmo sentido a decisão profe­rida pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Recurso Especial nº 246.709 – MG.
Destarte, descabe a intervenção ministerial na hipótese versada.
Dispensável tecer maiores considerações a res­peito em razão da obviedade da questão posta.
A toda evidência, por uma razão de lógica, se cessar a causa de intervenção ministerial, esta passa a ser pres­cindível. É o que verifica, com freqüência, por exemplo, na inter­venção em razão da menoridade de uma das partes, que vem a atingir a maioridade.
Caracterizada a Instituição pela liberdade e forma democrática com que são discutidas todas as questões que lhes são afetas, certamente surgirão vozes a sustentar deva o Mi­nistério Público permanecer com a intervenção tradicional, fun­dada nos alicerces edificados ao longo do tempo. Poder-se-á ou­vir, inclusive, que os trabalhos ora concluídos estariam a traduzir afronta a conquistas consagradas e a princípios norteadores da atuação funcional.
Por essa razão, entende-se não demasiado re­petir que, longe de significar, pura e simplesmente, o drástico abandono da intervenção ministerial nas hipóteses que arrola, procura a proposta, antes de mais nada, em virtude dos questio­namentos provocados pelos próprios agentes ministerais em todos os recantos do país, organizar os temas respectivos de molde a canalizar em sua direção um debate objetivo.
É importante reeditar, nesse sentido, que os vetores norteadores desse desiderato não descuraram – e nem po­deriam descurar - o respeito à independência funcional de cada agente do Ministério Público, mas tão-somente objetivaram ofere­cer um foro a mais para a sistematização e uniformização da atua­ção da Instituição e, por via de conseqüência, para melhor desem­penho de suas importantíssimas funções.
Evidentemente, a sugestão não retira do Pro­motor ou Procurador de Justiça a prerrogativa de, em analisando as situações concretas, intervir ou não intervir, porquanto indis­cutível competir ao Ministério Público tal incumbência. De igual forma, não traduz mera demissão do encargo interventivo no Pro­cesso Civil, mas, isso sim, privilegia as atribuições e funções es­tabelecidas expressamente na Carta Magna, cotejando os novos rumos e feições ali traçados com as situações constantes na le­gislação infraconstitucional, toda ela editada anteriormente a 5 de outubro de 1988.
As conclusões lançadas, portanto, partem do pressuposto óbvio da imprescindibilidade do Ministério Público em todas as causas em que, nos termos da Constituição Federal, for imperativa a atuação, de forma a justificar a presença de um profissional preparado e caro, e não naquelas aqui relacionadas, porque em desajuste com a essência das finalidades constitucio­nais do Parquet.