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C 11/49
Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Modernização da política da UE no domínio dos auxílios estatais»
[COM(2012) 209 final]
2013/C 11/11
Relatora: Emmanuelle BUTAUD-STUBBS
Em 8 de maio de 2012, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Modernização da política da UE no domínio dos auxílios estatais
Na 484.a reunião plenária de 14 e 15 de novembro de 2012 (sessão de 14 de novembro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 128 votos a favor, com 5 abstenções, o seguinte parecer:
Numa economia globalizada altamente concorrencial, a política europeia no domínio dos auxílios estatais reveste-se de uma importância estratégica para a UE.
O CESE considera que a reforma proposta pela Comissão na sua comunicação deve ser apoiada, atendendo aos seus objetivos de:
fazer com que a política europeia no domínio dos auxílios estatais contribua para a Estratégia Europa 2020;
lograr uma nova repartição de tarefas, mais eficaz, entre a Comissão e os Estados-Membros;
conseguir várias melhorias processuais.
O CESE concorda com a Comissão quanto à necessidade de reforçar a ligação positiva entre auxílios estatais eficazes e o objetivo de crescimento sustentável e inclusivo. Uma política direcionada em matéria de auxílios estatais permitirá estimular a inovação (incluindo a inovação social), a utilização de tecnologias verdes e o desenvolvimento do capital humano sem causar danos ambientais. Bem direcionada, uma política dinâmica de auxílios estatais pode contribuir ativamente para atingir níveis elevados de emprego e de coesão social.
Esta reforma, ambiciosa nos seus objetivos, na sua substância e no seu calendário, necessita, no entanto, que alguns pontos sejam clarificados.
O CESE solicita à Comissão que esclareça alguns conceitos mencionados na comunicação.
O conceito fundamental de «deficiência do mercado», tal como aplicado pela Comissão, deve também ser definido de forma mais precisa, uma vez que a sua aceção varia segundo os contextos – acesso ao crédito, financiamento de redes de banda larga, reconversão de zonas industriais para fins comerciais, acesso à inovação, formação, desenvolvimento do empreendedorismo feminino, etc. Além disso, estas deficiências podem estar associadas a causas variadas, tais como externalidades negativas, informação deficiente, problemas de coordenação, existência de um poder de mercado, entre outras.
O CESE levanta uma série de questões sobre as reformas propostas.
A reforma proposta pela Comissão confere aos Estados-Membros uma responsabilidade acrescida na atribuição e no controlo dos auxílios estatais. Que meios jurídicos e práticos são previstos pela Comissão para convencer os Estados-Membros a cooperar plenamente na aplicação do direito dos auxílios estatais?
Um aumento das responsabilidades dos Estados-Membros em matéria de controlo dos auxílios estatais pode conduzir a uma aplicação subjetiva das regras pelos mesmos e a atitudes desleais entre estes, com o retorno de um certo patriotismo económico que engendraria maior incerteza jurídica para as empresas.
Baseando-se num relatório da OMC, a Comissão concluiu que o nível de auxílios estatais concedidos pelos nossos principais concorrentes mundiais é comparável ao da UE. Não obstante, a política europeia neste domínio baseia-se num quadro mais transparente do que o dos sistemas vigentes nos Estados Unidos, na Índia, na Coreia ou no Brasil. Estes dados são obsoletos e terão de ser atualizados para que a Comissão possa dispor de uma visão completa e precisa da situação atual.
A Comissão aborda a questão das características do sistema da UE em comparação com os outros sistemas de controlo dos auxílios estatais existentes, mas não retira daí nenhuma conclusão particular. Por que razão a Comissão não reafirma, por essa ocasião, ser necessário abordar, no plano económico, as condições de equidade a nível mundial, de modo a permitir uma atribuição equilibrada destes auxílios? O CESE salienta a necessidade de remediar com eficácia às consequências específicas de subvenções estrangeiras ilegais que põem em causa a competitividade das empresas europeias em relação às suas concorrentes mundiais.
O CESE propõe, por fim, algumas alterações que, na sua opinião, se impõem à luz da necessidade, reconhecida pela Comissão e pelo Conselho, de apoiar as PME, nomeadamente, quando estas estejam sob a pressão concorrencial de empresas de países terceiros que beneficiem de auxílios estatais diretos e indiretos mais elevados, atribuídos de forma pouco transparente.
Tendo em conta o seu montante reduzido, os seus efeitos positivos para as PME e para as microempresas, bem como o seu impacto limitado no mercado interno, o CESE propõe que se aumente, de forma permanente, o limite máximo dos auxílios de minimis de 200 000 EUR para 500 000 EUR, calculado com base num período de três anos consecutivos para cada empresa, à semelhança do que acaba de ser decidido para os serviços de interesse económico geral.
Dada a necessidade de apoiar a internacionalização das PME europeias, o CESE propõe uma alteração ao artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento geral de isenção por categoria (Regulamento (CE) n.o 800/2008) para declarar compatíveis com o mercado único os auxílios estatais de apoio à participação das PME em feiras e exposições durante um período limitado a três anos consecutivos.
À luz da sua experiência, o CESE faz três recomendações práticas à Comissão, a saber:
A elaboração de um guia prático de divulgação com as definições, as proibições e os procedimentos, disponível em todas as línguas oficiais da UE, que ajude à compreensão e à boa utilização dos auxílios estatais pelas empresas, órgãos jurisdicionais e poderes públicos.
A organização de seminários de formação suplementares para as autoridades nacionais competentes dos Estados-Membros, de modo a garantir uma aplicação tão uniforme quanto possível do direito comunitário relativo aos auxílios estatais em todos os Estados-Membros.
Dada a importância das alterações previstas, o CESE pede para ser consultado sobre a revisão do Regulamento de minimis, do Regulamento de habilitação e do Regulamento geral de isenção por categoria.
A Comissão pretende reformar a política europeia no domínio dos auxílios estatais visando três vertentes principais:
promover o crescimento inteligente, sustentável e inclusivo num mercado interno concorrencial, em conformidade com a Estratégia Europa 2020;
centrar o controlo ex ante da Comissão nos casos com maior impacto no mercado interno;
simplificar as regras processuais e acelerar o processo de decisão.
Esta reforma parte da constatação das limitações da política atual, a saber:
as regras atuais são difíceis de compreender, de aplicar e de controlar. O próprio Comissário Joaquín Almunia declarou em 23 de fevereiro de 2012, no CESE, que havia 37 atos (regulamentos, comunicações e orientações) diferentes;
os atuais resultados do acompanhamento da aplicação das medidas abrangidas por uma isenção por categoria revelam lacunas indubitáveis no que respeita à conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais;
a Comissão não dispõe de regras que permitam estabelecer prioridades claras em termos de tratamento das denúncias;
a relação entre os Estados-Membros e a Comissão em matéria de intercâmbio de informação e cooperação no âmbito dos procedimentos de notificação poderia funcionar melhor.
Para corrigir esta situação num contexto em que se deve explorar todo o potencial do mercado único (energia, transportes e tecnologias digitais), a Comissão propõe a adoção de uma reforma ambiciosa nos seus objetivos, na sua substância e no seu calendário.
A reforma proposta é ambiciosa nos seus objetivos, porque pretende, por um lado, colocar ao serviço do crescimento europeu uma das mais antigas e mais integradas políticas comunitárias e, por outro, obter melhorias processuais bastante radicais, ainda que estas não sejam nem quantificadas, nem detalhadas na comunicação.
A reforma proposta é ambiciosa na sua substância, porque a Comissão propõe proceder simultaneamente a um conjunto coerente de revisões no quadro de uma estratégia integrada, a saber:
uma revisão do Regulamento de minimis;
alterações ao Regulamento de habilitação do Conselho relativo à definição de categorias de auxílio consideradas compatíveis com o mercado único e, portanto, isentas de notificações;
uma revisão do Regulamento geral de isenção por categoria para as categorias de auxílio abrangidas pelo Regulamento de habilitação em vigor;
uma clarificação jurídica do conceito de auxílio estatal;
uma modernização do Regulamento processual relativo aos auxílios estatais.
A reforma proposta é ambiciosa no seu calendário, pois a Comissão pretende que as propostas de revisão dos regulamentos processual e de habilitação sejam adotadas no outono de 2012, e que a revisão dos outros elementos do pacote o seja no final de 2013, isto é, antes da entrada em vigor das perspetivas financeiras para 2014-2020.
3.1 Controlo dos auxílios estatais no contexto mais geral do direito europeu da concorrência
O CESE subscreve os objetivos apresentados pela Comissão na sua comunicação, os quais visam «facilitar o tratamento dos auxílios bem concebidos, orientados para suprir as deficiências reconhecidas do mercado e prosseguir objetivos de interesse comum», mercê de uma «concentração dos controlos nos processos que produzem o maior impacto no mercado interno», de uma «simplificação das regras» e de uma «aceleração do processo de tomada de decisões».
Esta iniciativa inscreve-se no contexto de uma evolução geral do direito da concorrência, tanto do direito de práticas anticoncorrenciais (antitrust) como do controlo das concentrações.
Quanto às práticas anticoncorrenciais, a modernização do direito da concorrência levada a cabo pelo Regulamento (CE) n.o 1/2003 (1) e pelos documentos que o acompanham deram início a uma descentralização na aplicação do direito da concorrência com a supressão do sistema de notificação prévia. A Comissão está, assim, em condições de centrar a sua ação na luta contra as restrições e os abusos mais graves, nomeadamente, os cartéis. Esta modernização acompanhou-se do reforço da cooperação entre as autoridades nacionais da concorrência organizadas em rede e a Comissão.
No que às concentrações diz respeito, o Comissário Joaquín Almunia anunciou recentemente a possibilidade de uma futura reforma do sistema europeu de controlo das concentrações nomeadamente para que a Comissão se possa centrar nas concentrações mais suscetíveis de afetar o mercado (2). A curto prazo, tratar-se-ia de simplificar o tratamento dos casos menos problemáticos, melhorando o procedimento simplificado, e de rever o procedimento de notificação prévia. A longo prazo, poder-se-ia rever o próprio regime de controlo das concentrações, através de uma análise das aquisições minoritárias que não implicam o controlo e de uma melhor articulação entre os sistemas nacionais e europeu no que toca aos limiares e às remessas.
3.2 Critérios que devem nortear um enquadramento geral dos auxílios estatais
O CESE reitera o seu apoio a um enquadramento geral dos auxílios estatais que se articule em torno dos critérios seguintes (3):
concentração e seleção das ajudas;
coerência com as estratégias de concretização do mercado único;
simplificação, transparência e segurança jurídica processual e regulamentar;
diálogo reforçado com os Estados-Membros nos processos de decisão e de aplicação, bem como nas fases de avaliação e de controlo da eficácia;
reforço da informação destinada às empresas sobre as regras e os procedimentos aplicáveis aos auxílios estatais;
responsabilidade partilhada através da instituição de níveis nacionais de coordenação;
adaptação das regras europeias em matéria de auxílios estatais às estratégias de ajuda adotadas pelos principais parceiros comerciais da UE, a fim de assegurar condições de concorrência equitativas em relação ao resto do mundo (4).
3.3 Responsabilidades acrescidas dos Estados-Membros na aplicação das regras relativas aos auxílios estatais
O CESE tem presente que uma concentração dos controlos da Comissão nos casos mais problemáticos passaria sobretudo por um alargamento das medidas de auxílios isentos da obrigação de notificação, o que implicaria necessariamente uma responsabilização acrescida dos Estados-Membros. Assinala, todavia, a necessidade de ter em conta as especificidades da legislação em matéria de auxílios estatais. Com efeito, o Estado e, de um modo geral, as entidades estatais e públicas passíveis de conceder auxílios estatais são de alguma forma «juízes em causa própria».
Podem-se considerar diferentes formas de minimizar este tipo de risco:
Um reforço da transparência impondo aos Estados-Membros obrigações em matéria de comunicação de informações. Poder-se-ia publicar, no sítio Web da Comissão, um relatório anual sucinto sobre a aplicação do Regulamento de minimis e do Regulamento geral de isenção por categoria.
Financeiramente, o risco associado a uma desigualdade/incompatibilidade recai unicamente sobre o beneficiário do auxílio estatal, a quem incumbe reembolsar o montante em causa acrescido de juros. Por conseguinte, poder-se-ia atribuir maior responsabilidade financeira aos Estados-Membros impondo, por exemplo, o pagamento de uma coima à autoridade pública que concedeu o auxílio em causa.
Pode ponderar-se a criação de agências nacionais independentes encarregadas da política dos auxílios estatais, que funcionariam como ponto de contacto tanto para a Comissão como para as empresas.
A Comissão deve levar a cabo controlos ex post mais eficazes e promover ativamente as melhores práticas.
3.4 Simplificação e transparência dos procedimentos
A Comissão e os Estados-Membros demonstraram a sua capacidade de reação à crise económica e financeira entre 2008 e 2011 ao adotarem um conjunto de documentos específicos (5). Mercê nomeadamente de uma maior cooperação por parte dos Estados-Membros e de uma grande mobilização dos serviços da Comissão, foi possível tomar decisões num curto espaço de tempo, o que foi motivo de satisfação para os Estados-Membros e para as empresas.
No entanto, de um modo geral, os procedimentos continuam a ser excessivamente longos e complexos para as partes interessadas. O CESE apoia, por conseguinte, a intenção da Comissão de pôr cobro à morosidade dos prazos de tratamento dos dossiês, melhorando as práticas administrativas e apelando à responsabilidade dos Estados-Membros para garantir transparência e eficácia. Os prazos devem estar em linha, tanto quanto possível, com o ritmo dos processos económicos.
O procedimento simplificado para tratar alguns tipos de auxílios (6) pode, assim, ser alargado, mantendo-se o seu enquadramento. Em virtude deste procedimento, a Comissão limita-se a verificar se a medida de auxílio está em conformidade com as disposições e com as práticas em vigor.
3.5 Uma melhor aplicação e controlo do direito
A aplicação efetiva do direito dos auxílios estatais é essencial. Não obstante, o CESE constata que, amiúde, as jurisdições nacionais não têm capacidade para assegurar uma aplicação eficiente do direito dos auxílios estatais que garanta, nomeadamente, os direitos das empresas vítimas da atribuição de auxílios estatais ilegais a entidades concorrentes. Podem-se invocar diversas causas, como o domínio insuficiente que os magistrados têm do direito europeu da concorrência ou as exigências processuais inerentes a qualquer ação contenciosa.
Devem-se conceber soluções que permitam reforçar a aplicação do direito dos auxílios estatais no terreno. Tanto as empresas como as jurisdições nacionais devem dispor de instrumentos e de procedimentos mais eficazes.
4.1 Clarificação do conceito de «deficiência do mercado»
O CESE concorda com o objetivo de aprovar apenas as medidas de auxílio que (i) contribuam para apoiar o crescimento procurando corrigir uma deficiência do mercado (a atribuição do auxílio estatal não deve substituir mas completar uma despesa privada) e que (ii) tenham um efeito de estímulo, isto é, que incitem o beneficiário a levar a cabo atividades às quais renunciaria caso não houvesse auxílio.
Neste contexto, o conceito de «deficiência do mercado» deve ser imperativamente clarificado e ilustrado com exemplos de âmbitos distintos, com base, nomeadamente, na jurisprudência europeia existente, a fim de ajudar as autoridades públicas e as empresas a assimilá-lo de modo uniforme e a integrá-lo na fase de conceção das medidas de ajuda.
4.2 Aprofundar e atualizar as comparações internacionais no domínio dos auxílios estatais
A comunicação evoca, nos pontos 16 e 17, a política de concorrência levada a cabo em países terceiros. A Comissão conclui que a UE dispõe de um quadro mais transparente, permitindo, ao mesmo tempo, atingir níveis comparáveis de auxílio. Esta afirmação baseia-se numa análise comparativa realizada pela OMC em 2006. O CESE apela à Comissão que solicite à OMC a realização de um estudo mais recente, tendo em conta que, no atual contexto de crise, diversos países membros da OMC não pertencentes à UE recorreram a subvenções massivas, nomeadamente nos setores da indústria transformadora. Convém, com efeito, que a futura política de concorrência aplicável a partir de 2013 se baseie num retrato recente e preciso da situação de países como os Estados Unidos, a China, a Índia e o Brasil (incluindo os auxílios atribuídos pelas entidades federadas), num contexto de concorrência económica exacerbada pela crise mundial.
A aplicação das regras no domínio dos auxílios estatais deve permitir o reforço da competitividade das empresas nos mercados interno e internacional. Há que ter presente que as empresas europeias enfrentam a concorrência de empresas sedeadas em países terceiros onde a legislação não prevê, por vezes, qualquer limite em matéria de auxílios estatais. Esta situação pode dar azo a graves distorções da concorrência em prejuízo das empresas europeias, tal como mencionado na comunicação da Comissão (7).
No respeito das suas competências, a Comissão leva a cabo iniciativas para estabelecer condições de equidade à escala mundial, em torno do conceito de lealdade. Qualquer reforma do direito dos auxílios estatais deve, portanto, ser coordenada com as ações levadas a cabo noutros âmbitos pela Comissão ao nível dos instrumentos de política comercial (regras da OMC e acordos bilaterais de comércio livre).
4.3 Rever a política em matéria de auxílios à exportação
Na proposta de regulamento que institui o Programa para a Competitividade das Empresas e das pequenas e médias empresas (2014-2020) (COM(2011) 834 final), a Comissão reconhece a necessidade de ajudar as PME a exportarem para o mercado interno e para o resto do mundo, de modo a encontrarem oportunidades de crescimento. Está prevista a prestação de apoio e de serviços de assistência às PME com perspetivas de crescimento através da Rede Europeia de Empresas.
No entanto, a política da Comissão é, ao mesmo tempo, demasiado restritiva uma vez que, por exemplo no que toca à participação das PME nas feiras e exposições, o artigo 27.o do Regulamento (CE) n.o 800/2008, de 6 de agosto de 2008, impõe diversas condições cumulativas: os auxílios devem representar, no máximo, 50 % dos custos elegíveis, ser atribuídos às PME, tal como definidas pela UE, e exclusivamente para a sua primeira participação numa feira ou exposição.
Este critério da primeira participação é considerado desajustado quando se pretende estabelecer uma estratégia de desenvolvimento internacional, a qual implica a presença num mesmo mercado durante pelo menos três anos, antes de se poder definir a estratégia de desenvolvimento (agente, implantação e distribuição). Pelo exposto, o CESE propõe substituir o critério da «primeira participação», enunciado no artigo 27.o, n.o 3, pelo critério da «participação numa feira e exposição limitada a três anos consecutivos» sem alterar os outros dois critérios.
4.4 Assegurar que os auxílios estatais contribuem para um crescimento sustentável e inclusivo
Cabe à UE garantir que os auxílios estatais estimulam a inovação – inclusive no plano social, mercê dos auxílios à inovação social já reconhecidos na iniciativa «União da Inovação» –, a utilização de tecnologias verdes e o desenvolvimento do capital humano no âmbito de um modelo de desenvolvimento sustentável. O CESE congratula-se com o reconhecimento progressivo dos auxílios à inovação social enquanto auxílios compatíveis com o mercado único (8) e gostaria de, no futuro, ver reforçada esta tendência no quadro do processo de modernização dos auxílios estatais.
O CESE subscreve igualmente uma conceção de auxílios estatais destinados à investigação e ao desenvolvimento que inclui a conceção, a produção e a comercialização de produtos, programas e serviços acessíveis às categorias sociais vulneráveis (designadamente, as pessoas com deficiência) (9).
(2) http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/12/453&format=HTML&aged=0&language=EN.
(3) JO C 65 de 17.3.2006, p. 1, ponto 3.1.
(4) http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/intm/132797.pdf
(5) Ver regras temporárias em matéria de auxílios estatais adotadas no contexto da crise económica e financeira.