Neste artigo buscamos encontrar as principais condições conjunturais que podem aumentar as chances de Redirecionamentos na Política Externa (RPE), com base na análise de países latino-americanos entre 1945 e 2008. O objetivo é testar o efeito de variáveis identificadas com o conceito de “janela política”, utilizado pela literatura para definir os melhores períodos para os tomadores de decisões iniciarem processos de RPE. Para isso, utilizamos um modelo de sobrevivência (Cox Proportional Hazard Model) que analisa o efeito das variáveis sobre as chances de ocorrência de um evento, o RPE. A variável dependente se baseia na coincidência de votos entre os Estados Unidos e cada país latino-americano, e no ponto ideal destes países nas sessões anuais da Assembleia Geral das Nações Unidas. É considerada como ocorrência de RPE uma alteração anual superior a dois desvios padrões. As variáveis de interesse são: mudança de regime , mudança de líder , intervenção militar dos Estados Unidos , alteração no nível de ajuda financeira repassada, e imposição de embargos econômicos pelos EUA .
Palavras-Chave: redirecionamento; política externa; janela política; Assembleia Geral das Nações Unidas; Cox Proportional Hhazard Model
Neste artigo será discutida a literatura que utiliza votações na Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU) como variável para observar o comportamento internacional dos Estados, e as demais medidas já utilizadas como maneira de quantificar a política externa. O objetivo é analisar os avanços desta literatura para desenvolver um modelo que teste o impacto de fatores internacionais e domésticos no Redirecionamento na Política Externa (RPE) – considerado, nessa pesquisa, o grau mais extremo de mudança na política externa (MPE). Utilizarei o histórico de votações na AGNU para observar o comportamento dos países da América Latina e Caribe entre 1945 e 2008.
A literatura sobre o conceito de MPE desenvolveu diversas tipologias para diferenciar seus tipos e graus. Holsti (1982) separa mudanças de reestruturações, sendo as primeiras tipicamente graduais e setoriais, e as segundas referentes a revisões mais drásticas e abrangentes da política externa. Já Hermann (1990) desenvolveu uma escala de quatro graus: ajuste, mudança de programa, mudança de problema ou objetivo, e mudança na orientação internacional. Defende que apenas os três últimos, de caráter mais intenso, devem ser considerados MPE, enquanto o “ajuste” é algo intrínseco à política externa. Rosati (1994) também propôs uma escala de quatro graus, variando desde intensificação, a refinamento, reforma, chegando até restruturação, o tipo mais extremo.
Discutindo as características destes processos, os autores costumam considerar sua importância temporal. Enquanto as mudanças brandas são relacionadas a processos tradicionais em política externa, em que há apenas adaptação a circunstâncias internacionais ou acomodação de forças domésticas, as mais radicais seriam processos de rápida implementação ( Volgy e Schwarz, 1994 ). Os autores apontam a importância da abrangência dos processos: os casos mais radicais devem incluir a maioria das áreas temáticas da agenda de política externa. Hogan (2006) também reitera que uma MPE deve aplicar mudanças em diversos temas da agenda de política externa.
Este artigo se atém aos casos mais extremos dentro destas tipologias, e considera necessário para serem classificadas como RPE que: a) as variações no espectro político sejam radicais/extremas; b) que sejam implementadas em curto período de tempo; e c) que abranjam diversas temáticas da agenda de política externa.
O foco do modelo será em torno da ideia de janela política, e sobre quais condições (domésticas e internacionais), aumentam as chances dos atores políticos empreenderem um processo de RPE. O conceito de janela política foi bastante utilizado pela literatura de MPE ( Checkel, 1993 ; Doeser e Eidenfalk, 2013 ; Eidenfalk, 2009 ; Gustavsson, 1998 , 1999 ; Hogan e Doyle, 2009 ; Potrafke, 2009 ; Walshm 2006 ), mas advém da literatura de políticas públicas, tendo sido criado por Kingdon (1984) . O autor indica três correntes centrais para a ocorrência de RPE: reconhecimento do surgimento de um problema político, jogo político e políticas públicas. Nestes períodos, as janelas se abrem e os empreendedores políticos devem apresentar suas análises e defender sua alternativa política. Tais janelas abrem devido a mudanças no jogo político (troca de administração/governo, mais obviamente), mas também pode ocorrer após mudança nas percepções políticas.
Os autores de MPE utilizaram o conceito sem critérios preestabelecidos, e sem seguir os apontamentos de Kingdon sobre a junção das três correntes. Na literatura de MPE o conceito de janela política está relacionado a uma conjuntura política específica que pode ser iniciada tanto por uma mudança de administração, quanto por uma crise; e que tem duração curta durante a qual os atores políticos devem agir para inserir suas propostas na agenda. Tais conjunturas são relacionadas aos seguintes conceitos, todos, direta ou indiretamente, intrínsecos à ideia de janela política: crise econômica ou política ( Gustavsson, 1999 ; Hay, 1999 ; Hogan e Doyle, 2010 ; Pei e Adenisk, 2000 ); falência ou falha política ( Walsh, 2006 e Welch, 2005 ); conjunturas críticas ( Blavoukos e Bourantonis, 2012 ; Cappocia e Keleman, 2007; Hogan, 2006 ; Soifer, 2012 ); mudança de regime ou do líder ( Hermann, 1990 ; Gustavsson, 1999 ; Vengroff, 1976 ); baixo grau de institucionalização e comprometimento do governo com a política externa corrente ( Hermann, 1990 ); disputa política doméstica em torno de temas de política externa ( Clemens e Cooks, 1999 ); existência de contradições e baixa legitimidade na política externa ( Goldmann, 1982 ).
Mesmo estando implícita a relação entre as condições e o conceito de janela política, não existem critérios claros para definir uma “janela política”, e tampouco indicações sobre quais acontecimentos as precedem. Buscarei identificar tais condições utilizando uma amostra grande. Apesar da importância dos atores políticos nestes processos, nesse artigo não é feita a análise no plano individual, uma vez que não são disponíveis dados sobre as características individuais de todos os líderes incluídos na amostra.
Na primeira seção, discuto o uso das votações da AGNU como medida de comportamento internacional. Na segunda, apresento medidas já desenvolvidas pela literatura para capturar o comportamento internacional dos Estados, e justifico a medição escolhida. Em seguida, analiso a literatura que estuda MPE utilizando medidas quantitativas de comportamento internacional, e explico como é medida a variável dependente. Na quarta parte apresento as variáveis de interesse, o modelo estatístico, seus ajustes, os resultados, e discuto casos desviantes. Por fim, apresento as conclusões e considerações finais.
Carter e Stone (2015) dividem os autores entre aqueles que tratam votações na AGNU como índice sincero das preferências dos Estados, e aqueles que tratam como uma evidência de compra de votos. O principal argumento trazido é de que o posicionamento na AGNU não representaria posições políticas dos Estados, mas uma maneira de dar apoio político aos EUA em troca de ajuda externa. Lai e Morey (2006) também apontam que existem duas abordagens para entender o padrão de votos na AGNU: preferência de similaridades e compra de votos. A primeira examina similaridades nas preferências pelo alinhamento de votos na AGNU utilizando análise escalar e dimensional para identificar padrões de votos e coalizões ( Kim e Russett, 1996 ; Voeten, 2000 ). A segunda analisa a habilidade dos Estados Unidos (e outras potências econômicas e políticas) de usar ferramentas de política externa para levar países a cooperar ( Thacker, 1999 ; Wang, 1999 ).