A tragédia de Mariana: da valoração econômica do ecossistema do Rio Doce à responsabilidade civil ambiental - Empório do Direito
A tragédia de Mariana: da valoração econômica do ecossistema do Rio Doce à responsabilidade civil ambiental
Wagner Carmo	04/08/2019
1.Introdução: a tragédia.[2]
A tragédia de Mariana, ocorrida em 05 de novembro de 2015, classificada como o maior desastre ambiental do Brasil, despejou milhões de metros cúbicos de lama na bacia do Rio Doce, impactando o meio ambiente natural, o meio ambiente artificial, o meio ambiente cultural e o meio ambiente do trabalho.
O infortúnio ambiental alcançou a bacia hidrográfica responsável pelo abastecimento hídrico de milhares de pessoas espalhadas pelos 230 municípios que acompanham as margens do Rio Doce, entre o Estado de Minas Gerais e Espirito Santo, impactando o ecossistema para as presentes e futuras gerações.
A reparação dos danos causados ultrapassa os limites da restauração do ecossistema natural e alcança a reconstrução de cidades, a recomposição de sítios históricos, arqueológico e paisagísticos, o tratamento psicológico e social das famílias impactadas, a reestruturação econômica de diversos municípios e a geração de emprego e renda; dentre outros aspectos materiais e imateriais atingidos direta e indiretamente pelo desastre ambiental.
A lama de "Mariana" também chegou ao ecossistema marinho ao desembocar na foz do mar ao norte do Estado do Espirito Santo, provocando prejuízos para os pescadores artesanais, para as comunidades indígenas e para o turismo das cidades de Linhares e Aracruz.
As medidas administrativas e judiciais ex pos facto estão previstas em um arcabouço normativo que compõe o ordenamento jurídico do Brasil, sendo possível afirmar que as sociedades empresarias responsáveis pela mineração, pela construção e manutenção da barragem estarão submetidas a investigações de natureza administrativa e civil, com possibilidade de serem obrigadas a pagar multas administrativas e a responder ações civis de reparação, recomposição, restauração e indenização pelos danos materiais, imateriais, morais. De igual forma, a legislação também pode alcançar os gestores e demais técnicos quanto a persecução do devido processo penal.
Entrementes, mesmo diante da vasta legislação brasileira de proteção ao meio ambiente e das diversas medidas de ordem administrativa e judicial, há um problema grave de natureza valorativa dos recursos natural para fins de reparação e indenização. A questão é saber o quanto vale os recursos naturais presentes no ecossistema do Rio Doce ou como calcular/mensurar os valores de uso dos recursos naturais da bacia do Doce.
A delimitação do problema não representa tarefa fácil, gerando polêmica na comunidade científica, pois, se de um lado os recursos naturais da bacia do Doce apresentam um valor em razão do habitat natural ou selvagem, com atributos culturais e religiosos, de outro lado, a bacia do Rio Doce é fonte de consumo para moradores, pescadores e turistas; sendo que o ambiente natural do Rio Doce acaba por receber diferentes valorações a partir dos diferentes usuários dos recursos naturais.
Desta forma, o valor do meio ambiente natural do Rio Doce varia conforme o grupo que utiliza o recurso natural e os atributos que decorrem do ambiente, tornando a tarefa da reparação financeira complexa e com pouca probabilidade de representar, adequadamente, as verdadeiras necessidades do ambiente, após o evento danoso.
2.O valor econômico do meio ambiente.
A sociedade capitalista tem por regra econômica a oferta de uma gama de bens e de produtos para consumo, resultando, como consequência, no ataque direto às políticas ambientais de preservação dos estoques de recursos naturais, e às ações de conservação dos recursos naturais e da qualidade de vida da população. Portanto, as questões ambientais, outrora relacionadas apenas com o debate preservacionista (um debate realizado a partir de uma visão romântica do meio ambiente natural), passou, paulatinamente, à dimensão econômica e depois à dimensão social.
A aproximação da economia com o meio ambiente ocorreu, resumidamente, em razão do fator poluição (aumento da poluição e as consequências da impropriedade da poluição para a saúde humana e para a fauna e flora); do fator preço do petróleo (debate sobre o recurso mineral, a sua finitude e a dependência da indústria) e do fator crescimento econômico versus sustentabilidade (discussão acerca dos limites dos recursos ambientais e a voracidade do mercado).
A ciência econômica começou a retratar o problema ambiental sob dois enfoques distintos. Inicialmente, a preocupação ambiental foi estudada por meio da disciplina de economia ambiental. A disciplina introduziu, a partir da perspectiva da finitude (escassez) dos recursos naturais, teorias e modelos de mensuração do capital natural para criar indicadores capazes (a) de maximizar o valor dos recursos naturais, (b) de verificar de forma detalhada os efeitos da exploração ambiental e (c) de gerar índices capazes de manter/justificar o desenvolvimento/crescimento econômico sob o viés da sustentabilidade.
Para a economia ambiental, de matriz neoclássica, o meio ambiente não é valorizado pelas condições e qualidades intrínsecas, mas sim pelo valor econômico (pelo dinheiro) e, os recursos naturais, compreendidos como fontes inesgotáveis, disponíveis e utilizáveis segundo às necessidades do mercado. Pela concepção dos economistas ambientais, é possível manter a sustentabilidade sem limitar ou condicionar o crescimento econômico em razão dos estoques físicos dos recursos naturais, ou seja, sem considerar que os recursos naturais são finitos, que podem chegar a escassez ou até mesmo à extinção.
Já a economia ecológica, diferentemente, busca o bem-estar humano por meio de um desenvolvimento que inclua a dimensão da ética na relação entre a balança do crescimento econômico versus a sustentabilidade. Embora a economia ecológica considere os elementos da economia ambiental, diferencia-se desta (a) pela condição ética, afastando-se da visão antropocêntrica e (b) pela radicalidade na sustentação da ideia de crescimento econômico zero em benefício do meio ambiente.
Avalia-se que a matriz neoclássica da econômica mostrou-se insuficiente para garantir uma melhor analise acerca do metabolismo social e, consequentemente, para garantir a sustentabilidade socioambiental e econômica; pois, o crescimento econômico realizado a partir do uso e da transformação dos recursos naturais não se traduziu em prosperidade para a sociedade. Em parte, a prosperidade não ocorreu pelo simples fato de que os benefícios do crescimento estariam sendo distribuídos de maneira desigual e os custos, especialmente os custos sociais e ambientais, estariam sendo ignorados.
A propulsão do funcionamento da engrenagem do metabolismo social foi a política econômica neoclássica, geralmente afinada com o resultado econômico e relapsa em relação ao impacto socioambiental gerado pelo fluxo de matéria prima e energia retirados do ambiente. Na prática, o metabolismo social tem se materializado, negativamente, pelo esgotamento do capital natural e pela devolução ao meio ambiente de todas as formas de poluição, sem qualquer preocupação com a capacidade de regeneração do ambiente natural.
Logo, é necessário realizar a transição para uma política econômica de matriz ecológica, que utilize a ética como ferramenta para realizar o controle dos processos produtivos (atividade rural ou industrial), e que tenha como critério para medir o desempenho ambiental, o alcance da sustentabilidade e não apenas mensuração do valor do recurso natural para o mercado.
Vê-se que a interação entre o meio ambiente e o sistema econômico resulta em impactos da economia em relação ao meio ambiente e vice-versa, sendo curial conhecer o valor dos recursos naturais e inclui-los na análise econômica e socioambiental para corrigir as ações negativas do mercado; seja sob o aspecto da subtração dos estoques de capital natural, seja pela ocorrência da poluição ou do desastre ambiental.
Não se trata apenas de atribuir preço aos recursos naturais (o que a economia ambiental realiza), mas de analisar os custos e os benefícios alocados ao meio ambiente, conferindo-lhes significado que vai além da teoria de mercado, no qual se encontram incorporadas atribuições ecológicas e sociais.
Resulta, que na situação da tragédia de Mariana, a maior dificuldade é a reverberação na mensuração de prejuízos socioambientais e no respectivo pagamento pela poluição dos recursos naturais, do significado das atribuições ecológicas da bacia do Rio Doce. Em regra, há uma tendência antropocêntrica em valorizar apenas o meio ambiente construído ou artificial, em detrimento dos bens ambientais. Depois, há uma dificuldade na valoração do meio ambiente natural em termos monetários, posto não ser possível tangenciar, adequadamente, os valores de uso, os valores de opção e os valores de existência.
A dificuldade na mensuração econômica pode ser explicada pela subjetividade com que os indivíduos avaliam e percebem a importância de um determinado recurso natural. Robert Davis, na tese de doutorado, em 1963, estabeleceu um procedimento específico de valoração denominado de Método de Valoração Contingente - MVC[3], para apurar a percepção dos indivíduos acerca do grau de disposição em pagar ou de receber pela conservação ou de permitir a degradação de um determinado recurso ambiental. O Doutor por Harvard buscou simular, em sua pesquisa, o comportamento do mercado, buscando captar a máxima disposição a pagar dos pesquisados por uma área recreacional na floresta de Maine, nos Estados Unidos, oferecendo sucessivos valores até que o entrevistado aceitasse ou rejeitasse a proposta de pagamento do recurso natural.
O Método de Valoração Contingente – MVC, ao mesmo tempo em que permite a valoração econômica ambiental a partir da estimação de valores, por meio da obtenção das preferências dos pesquisados (consumidores) sobre determinado recurso natural, não permite uma valoração ética e racional dos recursos naturais, pois, geralmente as respostas são conjunturais; os entrevistados aceitam receber mais do que pagar e o valor a ser pago pelo recurso natural é influenciado pela condição econômica do entrevistado[4].
Nesse sentido, inúmeras questões envolvendo a valoração ambiental são postas, resultando na impossibilidade de justificar um valor monetário que seja capaz de representar, adequadamente, uma indenização por danos aos recursos naturais da bacia do Rio Doce. Pergunta-se, por exemplo: será que o valor econômico dos recursos naturais da bacia do Rio Doce é o mesmo antes e depois do desastre? O valor econômico da bacia do Rio Doce é o mesmo para pescadores, cafeicultores e turistas? Qual a importância e quanto custa a água doce (da bacia do Rio Doce), para os moradores dos 230 municípios banhados pelo Rio Doce?
Desta forma, a valoração econômica do meio ambiente e o pagamento por indenizações decorrentes dos danos constituem um paradoxo, já que, ao mesmo tempo em que é necessário mensurar o valor dos recursos naturais, a mensuração constitui um desafio ético e técnico pela ausência de certa unificação dos parâmetros objetivos. Dentro deste contexto, há certa recomendação para que a valoração econômica considere para o cálculo o valor de uso (direto e indireto – funções ecossistêmicas), valor de opção (uso direto e indireto no futuro) e valor de existência (valor de não uso).
4.Aspectos gerais acerca da responsabilidade civil ambiental.
Paulo de Bessa Antunes[5], argumenta que "a primeira ideia que deve ser associada à de responsabilidade é a da compensação 'equivalente' pelo dano sofrido". Citando Caio Mario da Silva Pereira, estabelece que na linha evolutiva do instituto, a responsabilidade nasceu no direito romano sob os auspícios da ideia de vingança privada.
Sob o aspecto de natureza civil, a responsabilidade segundo Sergio Cavalieri Filho[6], é "o dever que alguém tem de reparar o prejuízo decorrente da violação de outro dever jurídico".
Para determinar o responsável pela obrigação de reparar o dano causado e, também, para explicar o motivo – se a responsabilidade se liga a ideia de culpa do agente ou se decorre de norma objetiva do ordenamento jurídico -, a legislação brasileira adota, como regra geral, a denominada Teoria Subjetiva e, para situações especificas, a Teoria Objetiva.
O Código Civil Brasileiro vigente, conforme texto do artigo 186, adota a teoria subjetiva, pois, estabelece que a noção de culpa do agente é condição para fixação da ilicitude e da obrigação de reparar, veja-se a redação do dispositivo legal: "aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ilícito. "
Em sede de proteção do meio ambiente, desde do Decreto n.º 79.347/77, que aprovou a convecção internacional sobre responsabilidade civil por danos causados em razão de poluição por óleo, o Brasil adotou a Teoria Objetiva. A definição sobreveio em 1981 com a promulgação da Lei n.º 6.938, cujo art. 14, §1º estabeleceu que o poluidor fosse obrigado a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente, independentemente da existência de culpa; ou seja, para que exista a obrigação de reparar o dano ambiental basta que se prove o fato e o nexo de causalidade. Por fim, em 1988, com a promulgação da Constituição Federal, a Lei n.º 6.938 foi recepcionada a partir da dicção do artigo 225 e o meio ambiente passou a ser considerado um direito humano fundamental, cuja proteção incluiria a constituição de um arcabouço jurídico com capacidade de preserva-lo para as gerações futuras.
Entretanto, Paulo de Bessa Antunes chama a atenção para o fato de que "o abandono da culpa como fundamento da responsabilidade não se fez de uma forma linear e sem maiores complicações político-ideológicas e técnico-jurídicas, isso porque, no regime jurídico de responsabilidade por culpa, existe toda uma necessidade de que a vítima prove a culpa do dano, uma vez que a culpa não se presume.".
Sobre a importância da adoção da Teoria Objetiva, Napoleão Miranda,[7] explica que a teoria subjetiva representa "um limite à tutela ambiental, sobretudo pela dificuldade de produzir-se a prova da culpabilidade do agente, o qual depende dos resultados de complexas periciais, além do fato de que é habitual que o dano venha a se concretizar no futuro e seja causado por diversos fatores.".
Pela teoria do risco, toda pessoa que exerce uma atividade cria um risco de dano para terceiros e, portanto, atrai a obrigação da reparação independentemente da existência de culpa. Cabe, neste aspecto, diferenciar a culpa do risco. Para Sergio Cavalieri Filho, a culpa é pessoal, subjetiva e pressupõe o complexo de operações do espirito humano, enquanto o risco ultrapassa o círculo das possibilidades humanas, sendo caracterizada pela impessoalidade.
A teoria do risco encontra-se subdivida em teoria do risco e teoria do risco integral. A teoria do risco é, sob o aspecto didático, a teoria objetiva, caracterizando-se pela exclusão da culpa e exigindo apenas a prova da ocorrência do fato e o nexo de causalidade. Já a teoria do risco integral, objeto de discussão por ser considerada mais radical, caracteriza-se pela fixação da obrigação de indenizar independentemente da existência de nexo causal; além não admitir excludente de responsabilidade, como o caso fortuito, a força maior e a ação de terceiros.
5.A mensuração dos danos ao meio ambiente a partir do ecossistema do Rio Doce.
Uma vez compreendida a ideia de valor econômico dos recursos naturais e a dificuldade na fixação de um valor que seja ético, justo e tecnicamente adequado e, ainda, que existe um sistema de responsabilidade objetiva para indenização e recuperação de danos ao meio ambiente; resta verificar quais itens devem compor e orientar o cálculo para o pagamento de indenizações ou o pagamento das despesas com os custos que devem ser suportados para recompor a bacia do Rio Doce.
Inobstante a existência de diversos modelos de mensuração econômica dos recursos naturais, a fixação de um valor para indenização ou para restauração dos recursos naturais da bacia do Rio Doce deve considerar no cálculo os usos diretos (consumptivos e não consumptivos), os usos indiretos (funções ecossistêmicas), os usos direitos e indiretos no futuro (valores de opção) e os valores de existência (valores de não uso).
Nesse sentido, a valoração dos serviços ecossistêmicos da bacia do Rio Doce, não podem ignorar, nos cálculos:
Os serviços prestados e gerados pelos recursos naturais à sociedade, como a produção de água, a pesca, a produção de alimento por irrigação (uso direto consumptivo);
Os serviços prestados e os recursos arrecadados com o turismo, com a pesquisa cientifica (uso direito não consumptivo);
Os serviços relacionados com a proteção da fauna e com a flora (uso indireto com funções ecossistêmicas);
Os serviços e os custos relacionados com a educação ambiental, com a proteção da fauna e da flora para as futuras gerações, com a manutenção da qualidade da água (valores de opção de usos diretos e indiretos futuros);
Os serviços prestados com proteção da biodiversidade, com a proteção dos valores imateriais e culturais da região da bacia do Rio Doce (valores de existência relacionado com valores de não uso).
Portanto, é o conjunto dos valores ecossistêmicos da bacia do Rio Doce que devem orientar e servir de base para os cálculos que serão utilizados para garantir as indenizações por responsabilidade administrativa e civil. A aplicação dos itens de uso direito, de uso indireto, de opção e de existência constituem regra objetiva que reduz a incidência de avaliações subjetivas e, consequentemente, permitem uma valoração ética, justa e capaz de fazer frente as diversas necessidades socioambientais incidentes na região atingida pelo desastre ambiental.
Partindo da ideia de que a valoração econômica do meio ambiente é uma ferramenta elementar para formulação de políticas públicas e de orientação para um desenvolvimento socioambiental sustentável, o presente ensaio demonstrou que a atribuição de valor ao meio ambiente pode alcançar uma dimensão de reparação, de recuperação e de restauração de um ecossistema.
As hipóteses em que o meio ambiente é atingindo pela ação do Ser Humano, seja pela supressão dos estoques de capital natural ou pela ocorrência de danos oriundos de desastres ambientais, exigem respostas que sejam capazes de garantir a efetiva restauração dos recursos naturais por meio do correto aporte financeiro.
Nesse sentido, embora no Brasil exista um vasto arcabouço legal, a efetivação da restauração dos recursos naturais em uma área com alto incide de danos requer, antes de tudo, a capacidade de valorar o meio ambiente, destacando seus atributos diretos e indiretos antes e depois da ocorrência de eventos danosos.
A análise econômica do meio ambiente deve prestigiar a filosofia ecológica, afastando a visão utilitarista do meio ambiente, retratada pela economia neoclássica, que desconsidera a finitude dos bens ambientais e trata o meio ambiente no formato consumerista. Logo, a correta indenização pelo uso danoso dos recursos ambientais perpassa, também, pela compreensão do valor econômico do meio ambiente e dos recursos naturais, afastando a subjetividade e estabelecendo critérios objetivos que permitam mensurar, verdadeiramente, a importância dos recursos naturais sob os diversos enfoques científicos.
[1] Por Romerito Pontes from São Carlos - [2015-11-10] Visita à Bento Rodrigues-MG_113_Romerito Pontes, CC BY 2.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=45725427. Acesso em 25 de jul. 2019.
[2] Disponível em https://pt.wikipedia.org/wiki/Rompimento_de_barragem_em_Mariana. Acesso em 22 jul. 2019
[3] ARAUNJO FREITAS, Kellem Andrezza; BARBOSA FILHO, José Barbosa, PIO, Nabor Silveira, SILVA, Frederico Fonseca; MORAES, Larice Silva. Disponível em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0044-59672010000300009. Acesso em 22 de jul. 2019.