Universidade Federal de Pernambuco. Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente. André Paulo de Barros - PDF
Universidade Federal de Pernambuco. Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente. André Paulo de Barros
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Ágatha Philippi de Santarém
1 Universidade Federal de Pernambuco Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente André Paulo de Barros A POLÍTICA AMBIENTAL E O PODER LOCAL: Uma análise das políticas públicas de meio ambiente do município do Cabo de Santo Agostinho, Pernambuco, Brasil Recife, 2009
2 2 ANDRÉ PAULO DE BARROS A POLÍTICA AMBIENTAL E O PODER LOCAL: Uma análise das políticas públicas de meio ambiente do município do Cabo de Santo Agostinho, Pernambuco, Brasil Dissertação submetida ao Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente da Universidade Federal de Pernambuco como requisito para obtenção do grau de mestre em Gestão e Políticas Ambientais. Orientação: Dra. Vitória Gehlen Recife, 2009
3 3 Barros, André Paulo de A política ambiental e o poder local: uma análise das políticas públicas de meio ambiente do município do Cabo de Santo Agostinho, Pernambuco, Brasil. / André Paulo de Barros. Recife: O Autor, folhas : il., fig., gráf., quadros. Dissertação (mestrado) Universidade Federal de Pernambuco. CFCH. Desenvolvimento e Meio Ambiente, Inclui bibliografia. 1. Meio ambiente 2. Política ambiental - Brasil. 3. Poder local. 4. Políticas públicas. 5. Sustentabilidade. 6. Brasil Pernambuco Cabo de Santo Agostinho. I. Título ed.) CDU (2. CDD (22. ed.) UFPE BCFCH2009/47
5 5 Dedico este trabalho a minha querida esposa, Karla Augusta Silveira, pelos seus preciosos incentivos dedicados ao meu desenvolvimento espiritual, pessoal e profissional.
6 6 AGRADECIMENTOS Gostaria de expressar meus agradecimentos a Deus, a minha linda esposa Karla Augusta Silveira, aos meus pais Maria Ivonete de Barros e João Pedro da Silva, as Professoras Vitória Gehlen, Marlene Silva e Vanice Selva (nossas mestras), aos meus colegas de turma do mestrado, aos estimados professores do curso, a Solange nossa secretária eficiente, a Tatiana Santana, amiga de caminhada, aos meus companheiros e amigos da Rede de Defesa Ambiental Efigênia, Maria, Nailza, Lucicleiton e Ana Paula, aos colegas da Secretaria Executiva de Meio Ambiente do Cabo de Santo Agostinho - Fernando, Rúbia, Fábio Amorim Severino e Raimundo de Sousa. Enfim, a todos conhecidos e anônimos que de forma direta ou indireta contribuíram para a realização deste trabalho.
7 7 RESUMO BARROS, André Paulo de. A política ambiental e o poder local: uma análise das políticas públicas de meio ambiente do município do Cabo de Santo Agostinho, Pernambuco, Brasil f. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento e Meio Ambiente). Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, PE, As políticas públicas ambientais executadas no contexto do poder local constituem o tema desta pesquisa. As questões que nortearam todo o trabalho focaram basicamente 3 aspectos: a forma como o poder local deve atuar na promoção de políticas ambientais, diante dos arcabouços do Direito Ambiental Brasileiro e dos princípios da sustentabilidade promulgados pela Agenda 21; a forma como analisar uma política ambiental de um município e avaliar a atuação de seu poder local na implementação dessa política; e como verificar se uma política ambiental local está em consonância com os pressupostos da sustentabilidade. Sabe-se que os municípios brasileiros, mediante suas autoridades locais, vêm assumindo nesses últimos vinte anos um importante papel na formulação e implementação de políticas públicas, dentre as quais as ambientais, mesmo diante de dificuldades de articulações políticas e financeiras apresentadas pela maioria dos entes municipais. Ao considerar o processo de municipalização das políticas ambientais no Brasil e suas dificuldades apresentadas, este trabalho teve como objetivo geral analisar o papel do poder local no estabelecimento de políticas ambientais considerando as diferentes visões municipalistas, os fatores de efetivação de políticas públicas e os princípios da sustentabilidade. Para tanto, o trabalho analisou e avaliou a atuação do poder local do município do Cabo de Santo Agostinho (PE) na formulação e implementação da política ambiental; levantou indicadores políticos-institucionais para análise e avaliação da política ambiental local; verificou o quanto à política ambiental deste município tende a implantar políticas pautadas na sustentabilidade. Mediante investigação avaliativa com triangulação de métodos, o trabalho teve como resultado principal o diagnóstico da atuação do poder local do município em estudo no período de gestão compreendido entre os anos 2005 a Os resultados demonstraram que o município do Cabo possui um arcabouço legal consistente para a efetivação de políticas ambientais pautadas na sustentabilidade, porém devido a deficiências estruturais nos aspectos do aparato institucional, no planejamento e na gestão e no controle social, a atuação do poder local encontra-se em desconformidade com esses pressupostos. A dissertação conclui afirmando a importância do poder local em se colocar como principal indutor das políticas ambientais e de desenvolvimento, garantindo para os habitantes do município condições efetivas de participação democrática no direcionamento e construção do desenvolvimento sustentável com bases locais, desfazendo os fatores que levam os moradores a serem meros espectadores de políticas centrais vindas de entes políticos e econômicos externos à territorialidade municipal. Palavras-chaves: política ambiental, poder local, políticas públicas, sustentabilidade.
8 8 ABSTRACT BARROS, Paulo André de. Environmental policy and local government: an analysis of public policy environment of the municipality of Cabo de Santo Agostinho, Pernambuco, Brazil f. Dissertation (Master in Development and Environment). Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, PE, The environmental policies implemented in the context of local government are the subject of this research. The questions that guided the entire work focused mainly 3 aspects: how the local government must act to promote environmental policies, given the framework of the Brazilian Environmental Law and the principles of sustainability promulgated by Agenda 21, to examine how an environmental policy of a municipality and assess the performance of their local power in the implementation of this policy, and how to check if a local environmental policy is in line with the assumptions of sustainability. It is known that the municipalities, through their local authorities are assuming in the last twenty years an important role in the formulation and implementation of public policies, among which the environment, despite the difficulties and financial policies of joints made by most loved municipal. In considering the decentralization process of environmental policies in Brazil and the difficulties presented, this study aimed to examine the overall role of local government in establishing environmental policies considering different visions municipalities, the factors of effective public policies and principles of sustainability. Thus, the work reviewed and evaluated the performance of the local municipality of Cabo de Santo Agostinho (PE) in the formulation and implementation of environmental policy, raised political and institutional indicators for analysis and evaluation of local environmental policy, noted how the policy environmental council that tends to establish policies based on sustainability. Through evaluative research with triangulation of methods, the work resulted in the diagnosis of the main activities of local council in the study of management in the period between the years 2005 to The results showed that the council of the Cabo de Santo Agostinho has a consistent legal framework for the execution of environmental policies based on sustainability, but because of structural weaknesses in aspects of the institutional apparatus in planning and in management and social control, the performance of local finds is in breach with these assumptions. The dissertation concludes stating the importance of local government is in place as the main inducer of environmental and development policies, providing for the inhabitants of the municipality effective conditions of direct democratic participation in construction and sustainable development with local databases, undoing the factors that lead residents to be mere spectators of political power from political and economic entities outside the territorial municipal. Keywords: environmental policy, local government, public policy, sustainability.
9 9 LISTA DE FIGURAS Figura 1 Figura 2 Processo de elaboração da pesquisa com suas principais fases, procedimentos metodológicos e produtos. Caracterização geral do padrão atual de desenvolvimento das sociedades modernas e suas conseqüências sócio-ambientais Figura 3 Elementos da racionalidade ambiental segundo Leff (2000). 24 Figura 4 Princípios de Bellagio. 58 Figura 5 Ciclo da análise e avaliação da política pública.. 61 Figura 6 Arcabouços legais para a ação municipal na gestão do meio ambiente. 74 Figura 7 Os quatro principais papéis do poder local na efetivação da política ambiental. 85 Figura 8 Os nove níveis de maturidade da política pública. 86 Figura 9 Localização do município do Cabo de Santo Agostinho. 92 Figura 10 Macro-zonas do município do Cabo de Santo Agostinho. 93 Figura 11 Organograma da Secretaria de Planejamento e Meio Ambiente onde se situam a Secretaria Executiva de Meio Ambiente e Saneamento com suas Gerências e Coordenações. 111 Figura 12 Trajetória tendencial de evolução dos modelos de gestão. 119 Figura 13 Figura 14 Relação de intensidade do controle social com os modelos polares de gestão pública (mecaniscistaorgânico). Organograma interno do COMDEMA do município do Cabo de Santo Agostinho segundo a Lei Municipal 1796/ Figura 15 Abrangência e perfil do Território Estratégico de Suape. 135 Figura 16 Território Estratégico de Suape com suas áreas de influência direta e indireta. 136 Figura 17 Estrutura organizacional do Projeto Território Estratégico de Suape. 138 Figura 18 Nível de maturidade da política pública de meio ambiente do Cabo de Santo Agostinho correspondente ao período
10 10 LISTA DE QUADROS Quadro 1 Resumo dos principais acontecimentos relacionados ao desenvolvimento sustentável. 26 Quadro 2 Os pais fundadores da área de políticas públicas. 44 Quadro 3 Principais modelos de formulação e análise de políticas públicas. 45 Quadro 4 Dimensões da análise política Modelo 3P. 54 Quadro 5 Modelo de Análise de Políticas Públicas. 55 Quadro 6 Resumo dos Princípios de Bellagio. 59 Quadro 7 Indicadores políticos-institucionais para análise e avaliação de políticas públicas. 60 Quadro 8 Esquema de processamento dos procedimentos metodológicos para análise a avaliação da política ambiental em estudo. 63 Quadro 9 Marcos importantes na evolução das políticas ambientais no Brasil (1930 aos dias atuais). 67 Quadro 10 Principais marcos legais da gestão ambiental brasileira. 68 Quadro 11 Tipos de instrumentos de políticas ambientais. 77 Quadro 12 Quadro 13 Matriz de interação entre os desafios da gestão ambiental municipal e os instrumentos de políticas ambientais e seus respectivos níveis de impactos. Principais marcos legais a serem instituídos pelo poder local na sua atuação sobre as questões ambientais no âmbito de suas competências Quadro 14 Principais temas para o planejamento e gestão ambiental no âmbito municipal. 84 Quadro 15 Resumo do processo de institucionalização da ação ambiental pelo Município do Cabo de Santo Agostinho. 96 Quadro 16 Marcos legais vigentes que fundamentam a ação ambiental do município do Cabo de Santo Agostinho. 97 Quadro 17 Quadro 18 Matriz para verificação das conformidades legais do Poder Local quanto aos preceitos da legislação ambiental na Lei Orgânica Municipal. Matriz para verificação das conformidades legais do Poder Local quanto aos preceitos da legislação ambiental na Lei da Política Ambiental Municipal (Lei 1.975/2001)
11 11 LISTA DE QUADROS (continuação) Quadro 19 Matriz para verificação das conformidades legais do Poder Local quanto à Agenda 21 Local. 107 Quadro 20 Instrumentos de políticas ambientais previstos nos principais marcos legais do município do Cabo de Santo Agostinho. 109 Quadro 21 Níveis de atendimento aos critérios de operacionalidade verificados na SEMAS ( ). 115 Quadro 22 Quantitativo dos processos de licenciamento relativo ao uso e ocupação do solo realizados no período de 2005 a 2008 pela SEMAS. 116 Quadro 23 Concepções polares de planejamento. 121 Quadro 24 Níveis de atendimento aos temas básicos do planejamento e gestão ambiental municipal do Cabo de Santo Agostinho verificados no período de Quadro 25 Relação de membros do COMDEMA. 131 Quadro 26 Níveis de atendimento aos requisitos básicos do funcionamento do COMDEMA verificados no período de Quadro 27 Produto Interno Bruto PIB dos municípios da Região Metropolitana de Recife. 133 Quadro 28 Produto Interno Bruto PIB per capita dos municípios da Região Metropolitana de Recife. 134 Quadro 29 Matriz de comparação das políticas de desenvolvimento propostas para o município do Cabo de Santo Agostinho quanto aos Princípios de Bellagio. 139 Quadro 30 Quadro avaliativo geral da política ambiental do Cabo de Santo Agostinho. 141
12 12 LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5 Níveis atuais de conformidade legal em percentual quanto aos preceitos ambientais da Lei Orgânica Municipal do Cabo de Santo Agostinho (período ). Níveis atuais de conformidade legal em percentual quanto aos preceitos ambientais da Lei da Política Ambiental do Cabo de Santo Agostinho (período ). Distribuição quantitativa dos projetos do Plano de Ação da Agenda 21 do Cabo de Santo Agostinho por dimensão temática. Níveis atuais de conformidade legal em percentual quanto à Agenda 21do Cabo de Santo Agostinho (período ). Comparativo das análises de conformidade legal do Poder Local do Município do Cabo de Santo Agostinho quanto aos principais marcos legais relacionados à ação ambiental Gráfico 6 Quantidade de funcionários existentes na SEMAS por vínculo empregatício. 112 Gráfico 7 Distribuição dos níveis de escolaridade por categorias de funcionários da SEMAS. 113 Gráfico 8 Gráfico 9 Gráfico 10 Gráfico 11 Número médio de servidores, por tipo de vínculo, segundo Grandes Regiões e Unidades da Federação Quantitativo de notificações processadas de controle ambiental realizadas pela SEMAS no período de Níveis de atendimento aos temas básicos do planejamento e gestão ambiental municipal do Cabo de Santo Agostinho em percentual verificados no período de Comparativo entre as políticas de desenvolvimento propostas para o município do Cabo de Santo Agostinho quanto aos Princípios de Bellagio
13 13 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ANA AGÊNCIA NACIONAL DAS ÁGUAS APA ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL CMMD COMISSÃO MUNDIAL DE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO CNUMAD CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO CONAMA CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE CONDEPE/FIDEM AGÊNCIA ESTADUAL DE PLANEJAMENTO E DE PESQUISAS DE PERNAMBUCO COMDEMA CONSELHO MUNICIPAL DE DEFESA DO MEIO AMBIENTE DNOCS DEPARTAMENTO NACIONAL DE OBRAS DE COMBATE ÀS SECAS EIA ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL FBCN FUNDAÇÃO BRASILEIRA DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA FLONA FLORESTA NACIONAL IBAMA INSTITUTO BRASILEIRO DE MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS IBDF INSTITUTO BRASILEIRO DE DESENVOLVIMENTO FLORESTAL IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA IUCN INTERNATIONAL UNION FOR CONSERVATION OF NATURE MAB PROGRAMA HOMEM E A BIOSFERA DA UNESCO MMA MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE PAE PROJETO DE ASSENTAMENTO EXTRATIVISTA
14 14 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS (continuação) PE PNMA PNUMA PERNAMBUCO POLÍTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDADES PARA O MEIO AMBIENTE PMMA POLÍTICA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE RIMA RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL SEMA SECRETARIA ESPECIAL DE MEIO AMBIENTE SEMAS SECRETARIA EXECUTIVA DE MEIO AMBIENTE E SANEAMENTO SISNAMA SISTEMA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE SISMUMA SISTEMA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE SNUC SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO WWF WORLDWIDE FUND FOR NATURE ZEE ZONEAMENTO ECOLÓGICO ECONÔMICO
15 15 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO CRISE SÓCIO-AMBIENTAL, SUSTENTABILIDADE E PODER LOCAL DUAS VISÕES DE PODER LOCAL O poder local na visão liberal O poder local na visão progressista Poder local e administração pública gerencial: uma visão intermediária? PRINCÍPIOS PARA ANÁLISE E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Aspectos conceituais da política pública A política pública como campo de estudo Conceito de políticas públicas Abordagens teóricas e metodológicas sobre análise e avaliação de políticas públicas A utilização do neo-institucionalismo para análise das políticas públicas Aspectos sobre análise e avaliação de políticas públicas METODOLOGIA PARA ANÁLISE E AVALIAÇÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL LOCAL Aspectos conceituais Conceito de avaliação Indicadores para avaliação de políticas públicas Procedimentos metodológicos POLÍTICAS AMBIENTAIS NO BRASIL Institucionalização e descentralização da ação ambiental no Brasil Arcabouço para atuação dos municípios na gestão ambiental Instrumentos de políticas públicas para gestão ambiental municipal O papel do poder local nas políticas ambientais ANÁLISE E AVALIAÇÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL DO MUNICÍPIO DO CABO DE SANTO AGOSTINHO (PE) O município do Cabo de Santo Agostinho Panorama histórico da institucionalização da ação ambiental do Município do cabo de Santo Agostinho Análise do arcabouço legal - legislação ambiental local e outros arcabouços relacionados A lei Orgânica Municipal A Lei da Política Ambiental Municipal (Lei 1.975/2001) A Lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (Lei 2.360/2006) A Agenda 21 do Cabo de Santo Agostinho Aspectos do funcionamento do aparato institucional de implementação da política ambiental local Aspectos do planejamento e da gestão ambiental Aspectos políticos-institucionais do controle social sobre a política e a gestão ambiental local Contexto e avaliação geral da política ambiental do Cabo de Santo Agostinho CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERÊNCIAS
16 16 1 INTRODUÇÃO De que forma o poder local deve atuar na promoção de políticas ambientais, diante dos arcabouços do Direito Ambiental Brasileiro e dos princípios da sustentabilidade promulgados pela Agenda 21? Como analisar uma política ambiental de um município e avaliar a atuação de seu poder local na implementação dessa política? Como verificar se uma política ambiental local está em consonância com os pressupostos da sustentabilidade? Apresentar respostas a essas questões tanto do ponto de vista teórico como prático, constitui-se o objetivo maior deste trabalho 1. Sabe-se que os municípios brasileiros, mediante suas autoridades locais, vêm assumindo nesses últimos vinte anos um importante papel na formulação e implementação de políticas públicas, dentre as quais as ambientais, pois, são as instâncias mais legítimas e com maiores possibilidades para se pôr em prática os princípios da sustentabilidade discutidos fortemente nas décadas de 1980 e Nesse aspecto, a Agenda 21, promulgada em 1992, estabeleceu em seu capítulo 28 a necessidade das autoridades locais desenvolverem suas Agenda 21 Locais, e criarem mecanismos institucionais para o desenvolvimento sustentável mediante políticas públicas pautadas nos princípios da sustentabilidade (CNUMAD, 1997). Além do mais, outras bases nos campos do direito ambiental e das políticas públicas brasileiras foram também postas oportunizando aos municípios o papel de criar e manter mecanismos para operacionalização de tal desenvolvimento. Essas bases principais são a Política Nacional de Meio Ambiente (1981), a Constituição Federal (1988) e o Estatuto das Cidades (2001). A Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA) abriu pela primeira vez ao poder local a oportunidade de atuação na gestão do meio ambiente dentro do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA); a Constituição Federal instituiu o município como ente autônomo da federação, dando-lhe o poder de legislar de forma suplementar sobre política ambiental, especialmente nas questões de interesse 1 Este trabalho foi realizado dentro do contexto de pesquisa do projeto Do Rural ao Urbano: A Conversão do Uso da Terra na Zona da Mata Sul de Pernambuco apoiado pelo CNPq (Processo: Nº /2007-3/Edital MCT/CNPq nº 1/2007) que é desenvolvido pelo Grupo de Estudos e Pesquisas em Gênero, Raça, Meio Ambiente e Planejamento de Políticas Públicas GRAPP/UFPE da Pós- Graduação em Serviço Social da UFPE em parceria com o Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente da UFPE (PRODEMA/UFPE).
17 17 local; e o Estatuto das Cidades atribuiu aos municípios novas competências e responsabilidades no estabelecimento de normas de ordem pública e de interesse social para regulamentar o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo e do equilíbrio ambiental, sendo o Plano Diretor Participativo o principal instrumento orientador de políticas ambientais e de desenvolvimento (DIAS, 2004). Nessas bases, o município é visto como peça chave para uma política de desenvolvimento pautada na sustentabilidade, e nesse sentido, os municípios que possuem uma política ambiental clara e operante apresentam chances maiores de se desenvolverem de forma duradoura e sustentável, o que demonstra que as políticas e ações de gestão ambiental são fatores fundamentais para viabilização do desenvolvimento e não obstáculos para o mesmo (MILANEZ, 2008). No Brasil, vários estudos vêm destacando experiências pioneiras de municípios que instituíram suas políticas municipais de meio ambiente, que promulgaram seus planos diretores e elaboraram suas Agendas 21. Nesses estudos, diversas experiências são caracterizadas dentro de um contexto político-institucional de descentralização, democratização, crise fiscal do Estado, globalização e busca da eficiência do setor público. Tais estudos demonstram que o número de municípios dotados de políticas e de órgãos ambientais vem crescendo. Entretanto, os governos locais ainda se esbarram em dificuldades políticas, institucionais, econômicas e sociais, que dificultam a concretização de políticas públicas ambientais (FERREIRA, 2003; LITTLE, 2003; IBGE, 2005;). Phillippi Jr. et al (1999) e Neves (2006) destacam dois campos de dificuldades que os municípios se encontram na efetivação de políticas ambientais: o campo político e o campo do financiamento. No campo político a questão da gestão ambiental tem sido tratada pela maioria dos municípios brasileiros de forma compartimentada ou generalizada, denotando dificuldades de articulação política, enquanto que no campo financeiro, o estabelecimento de políticas ambientais ainda se encontra desprovido de mecanismos que assegurem seu financiamento e a capacitação de seus promotores, ao contrário do que acontece com outros temas, como educação e saúde. Ao considerar o processo de municipalização das políticas ambientais no Brasil e suas dificuldades nos campos da articulação política e do financiamento,
18 18 este trabalho tem como objetivo geral analisar o papel do poder local no estabelecimento de políticas ambientais considerando as diferentes visões municipalistas, os fatores de efetivação de políticas públicas e os princípios da sustentabilidade. Para tanto, o trabalho apresenta como objetivos específicos: 1) analisar e avaliar a atuação do poder local na formulação e implementação da política ambiental; 2) levantar indicadores políticos-institucionais para análise e avaliação da política ambiental local; e 3) verificar o quanto a política ambiental no município do Cabo de Santo Agostinho (PE) tende a implantar políticas pautadas na sustentabilidade 2. A dissertação visa contribuir para um maior entendimento das questões ambientais em nível municipal, especialmente nos processos de formulação e aplicação de políticas públicas ambientais no contexto local. O método utilizado na consecução dos objetivos deste trabalho envolveu no seu conjunto a pesquisa bibliográfica e documental, além da observação participante mediante contatos diretos com gestores públicos e demais atores locais envolvidos com a temática de estudo. Para coleta e tratamento analítico dos dados, foram utilizadas diferentes técnicas, dentre as quais se destacaram: a pesquisa bibliográfica, a análise de documentos, e a observação de campo com preenchimento de planilhas e listas de checagem em matrizes previamente elaboradas; nesses aspectos, foram estabelecidas abordagens qualitativas e quantitativas com enfoque interdisciplinar na análise e discussão dos resultados (MINAYO, 2005). Após uma fase preliminar de pesquisa exploratória e de revisão inicial da literatura, foram estabelecidas quatro fases para elaboração da dissertação, com base nos seus objetivos. A partir da identificação dessas quatro fases, foi possível o estabelecimento do escopo básico de trabalho, o que norteou o procedimento metodológico da pesquisa de um modo geral. 2 A escolha do local da pesquisa para o desenvolvimento da dissertação deve-se ao interesse particular do autor com a temática, visto que há mais de sete anos trabalha com o tema dentro do município do Cabo, especialmente na formulação e implementação de políticas públicas ambientais, ora em atividades vinculadas ao terceiro setor, ora na gestão pública municipal. Além do mais, o Cabo possui diversas ações e iniciativas no tocante à implementação de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento dentro dos princípios da sustentabilidade - a Política Municipal de Meio Ambiente (promulgada em 2000), a Agenda 21 Local (elaborada em 2003) e o Plano Diretor Municipal (promulgado em 2006) - que merecem ser analisadas diante dos pressupostos que esta dissertação defende.
19 19 A figura 1 representa o processo de elaboração da pesquisa com suas principais fases, procedimentos metodológicos e produtos principais de cada fase. O fluxograma de trabalho, ora apresentado, evidencia o caráter teórico e empírico da dissertação, no sentido de que a pesquisa, após as duas primeiras fases de trabalho estabeleceu a aplicação prática de um roteiro metodológico de análise e de avaliação da política ambiental em estudo. Figura 1: Processo de elaboração da pesquisa com suas principais fases, procedimentos metodológicos e produtos. Esquema elaborado pelo autor (2008). A primeira fase da pesquisa Princípios e fatores para análise e avaliação da política ambiental local consistiu numa re-elaboração teórica sobre os pressupostos básicos da análise de políticas públicas com base nas teorias funcionalistas e neoinstitucionalistas. Nessa fase, se estruturou um marco teórico que norteou a análise do papel do poder local na formulação e implementação de políticas públicas, especialmente a política ambiental. Foram trabalhados conceitos básicos relacionados às áreas de política pública, política e gestão ambiental no Brasil, poder local e sustentabilidade. O estabelecimento do marco teórico da dissertação se constituiu no principal produto dessa fase A segunda fase Procedimento metodológico para análise e avaliação da política ambiental local consistiu no desenvolvimento de uma metodologia com levantamento de indicadores políticos-institucionais para análise e avaliação da política ambiental local a partir de informações contidas na bibliografia. Com base
20 20 nos fatores de consolidação das políticas públicas propostos por Barros e Souza (2007) e Barros, Silveira e Gehlen (2007) se estruturou e se delimitou um roteiro metodológico para esta análise e avaliação. Nesse sentido, o roteiro metodológico é o principal produto desta fase. Por sua vez, a terceira fase Aplicação da estrutura de indicadores para análise e avaliação da política ambiental local se aplicou o procedimento metodológico sobre a política ambiental do município do Cabo de Santo Agostinho (PE) de forma a verificar o quanto o poder local tende a implantar políticas pautadas na sustentabilidade. Essa fase ocupou o maior tempo da pesquisa e caracterizou-se como a etapa prática do trabalho e o momento para verificação da aplicabilidade do roteiro metodológico. O diagnóstico analítico e avaliativo da política ambiental do Cabo de Santo Agostinho consistiu no principal produto dessa fase. Por fim, a pesquisa é concluída mediante análise interpretativa e conclusiva e elaboração do relatório da pesquisa (fase quatro) que consistiu no tratamento analítico dos dados levantados na fase anterior com discussão dos resultados encontrados. O principal produto dessa fase é a dissertação propriamente dita.
21 21 2 CRISE SÓCIO-AMBIENTAL, SUSTENTABILIDADE E PODER LOCAL A humanidade vivencia atualmente uma crise sócio-ambiental global sem precedentes, fruto de um modelo de desenvolvimento que se estabeleceu em todo o mundo com base no aumento incessante da produção industrial e do consumo. Esse aumento constante da produção e do consumo, um dos principais imperativos da lógica capitalista contemporânea, traz em seu bojo contradições que caracterizam de modo geral a crise sócio-ambiental (FOLADORI, 2008). Por um lado se observa um grande contingente de seres humanos desprovidos de seus direitos fundamentais de existência. São milhares de pessoas vivendo em condições de miséria e exclusão social, impossibilitadas de desenvolverem suas capacidades e de usufruírem os avanços tecnológicos, sociais, culturais e políticos produzidos pela sociedade ao longo da história da humanidade. Por outro lado tem-se a cultura do consumismo atrelada à opulência de bens e de serviços e ao desperdício de recursos ambientais por parte de uma lógica econômica que privilegia o lucro a qualquer custo, mesmo que não satisfaça as necessidades reais da sociedade e que cause a depredação da natureza física e humana (Figura 2). Figura 2: Caracterização geral do padrão atual de desenvolvimento das sociedades modernas e suas conseqüências sócio-ambientais. Esquema elaborado pelo autor (2008). Tanto a miséria e exclusão social como a opulência e o consumismo, alimentam a lógica vigente de reprodução e acumulação de capital, bem como o