Informativo STF n. 847 - Guilherme Nucci
Informativo STF n. 847
29 de novembro de 2016 - Informativos > STF
Brasília, 14 a 18 de novembro de 2016 Nº 847
Data de divulgação: 25 de novembro de 2016
Extinção de carteira de previdência e serventias não oficializadas
ADI e normas para a venda de títulos de capitalização – 8
FIES: obrigações tributárias e alteração normativa
Constituição estadual e modelo federal
IR e IPI: desoneração e direito ao valor que potencialmente seria arrecadado
Devido processo legislativo – Controle judicial – Legitimidade ativa "ad causam" exclusiva do parlamentar em exercício (MS 34.518 MC/DF)
O Tribunal, por maioria, julgou parcialmente procedente pedido formulado em ação direta ajuizada em face da Lei 14.016/2010 do Estado de São Paulo, que declara em extinção a Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado a que se refere a Lei 10.393/1970 e veda que o Estado-Membro responda, direta ou indiretamente, pelo pagamento dos benefícios já concedidos ou que venham a ser concedidos no âmbito da Carteira das Serventias, e por qualquer indenização a seus participantes ou por insuficiência patrimonial passada, presente ou futura.
Prevaleceu o entendimento fixado no voto do ministro Marco Aurélio (relator) com os aditamentos do voto do ministro Teori Zavascki.
O ministro Marco Aurélio considerou que, com a Emenda Constitucional 20/1998, o regime criado pela Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas deixou de ter suporte na Carta Federal, não se identificando com nenhum dos modelos nela previstos. Dessa forma, a sistemática reservada aos servidores públicos efetivos, com base no art. 40 da Constituição Federal, não se aplicaria. O diploma impugnado tampouco teria instituído sistema compatível com a previdência privada, haja vista a vedação contida no § 3º do art. 202 da Carta Magna.
Observou que, diante disso, teriam restado duas possibilidades à Carteira Previdenciária: a liquidação ou a adequação das fontes de custeio e das regras ao regime complementar inaugurado com a reforma da Previdência. Entretanto, asseverou que nenhuma dessas alternativas poderia desconsiderar o princípio da segurança jurídica.
O ministro Marco Aurélio reportou-se à orientação firmada no julgamento da ADI 4291/SP (DJe de 21.5.2013), no sentido de que não se poderia colocar em segundo plano direitos adquiridos e situações subjetivas já reconhecidas e de que se teria situação previdenciária singular, criada e fomentada pelo próprio Poder Público, cuja modificação da realidade jurídica implicou a necessidade de liquidação do Fundo. Os participantes não teriam o dever de arcar com os prejuízos da ausência da principal fonte de custeio da Carteira, ainda que a Administração Pública, no tocante à decisão de extingui-la, tivesse atuado dentro dos limites da licitude, sendo antiga a jurisprudência da Corte sobre a possibilidade de configuração da responsabilidade do Estado, ainda que o ato praticado seja lícito.
Por fim, o ministro Marco Aurélio destacou a obrigatoriedade da filiação à Carteira das Serventias não Oficializadas do Estado de São Paulo.
O ministro Teori Zavascki acompanhou o voto do relator. Entendeu, porém, que se deveria também reconhecer uma declaração conforme, assegurando àqueles que não implementaram todos os requisitos a possibilidade da contagem do tempo de serviço, nos termos do § 9º do art. 201 da Constituição Federal, a fim de evitar demandas individuais futuras.
Em suma, o Plenário decidiu: a) declarar a inconstitucionalidade do art. 3º, cabeça, e § 1º, da Lei 14.016/2010, do Estado de São Paulo, no que excluem a assunção de responsabilidade pelo Estado; b) conferir interpretação conforme à Constituição ao restante do diploma impugnado, proclamando que as regras não se aplicam a quem, na data da publicação da lei, já estava em gozo de benefício ou tinha cumprido, com base no regime instituído pela Lei estadual 10.393/1970, os requisitos necessários à concessão; e c) quanto aos que não implementaram todos os requisitos, conferir interpretação conforme para garantir-lhes a faculdade da contagem de tempo de contribuição para efeito de aposentadoria pelo Regime Geral da Previdência Social, nos termos do art. 201, § 9º, da Constituição Federal, ficando o Estado responsável pelas decorrências financeiras da compensação referida.
Vencidos, quanto a este último ponto, os ministros Marco Aurélio (relator), Edson Fachin e Dias Toffoli, que se limitavam às situações jurídicas devidamente constituídas à época da extinção da Carteira.
ADI 4420/SP, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Teori Zavascki, julgamento em 16.11.2016. (ADI-4420)
O Plenário, em conclusão, julgou procedente pedido formulado em ação direta para declarar a inconstitucionalidade da Lei 14.507/2002 do Estado de Minas Gerais. A lei impugnada estabelece normas para a venda de títulos de capitalização e similares na referida unidade federativa ("Art. 1º – É vedada a vinculação a outro produto de título de capitalização ou similar, por meio de procedimento, técnica ou método utilizado, ainda que indiretamente, para fomentar ou garantir sua circulação ou venda. Art. 2º – A informação ou publicidade referente a título de capitalização conterá dados comparativos entre a correção monetária e os juros incidentes sobre o valor capitalizado e a valorização obtida na caderneta de poupança por investimento de igual valor, no mesmo período. Art. 3º – A inobservância do disposto nesta lei sujeitará o infrator às seguintes penalidades: I – multa; II – suspensão do fornecimento do produto ou serviço; III – imposição de contrapropaganda; IV – suspensão temporária da atividade. Parágrafo único – As penalidades previstas neste artigo poderão ser aplicadas isolada ou cumulativamente, sem prejuízo das de natureza cível, penal e de outras cabíveis. Art. 4º – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação. Art. 5º – Revogam-se as disposições em contrário.") — v. Informativos 576, 775 e 830.
O Colegiado asseverou que a regra contida no § 3º do art. 24 da Constituição Federal também abrange o "caput" do artigo. Em seguida, entendeu que o exercício da competência legislativa concorrente pelos Estados — presente ou não norma geral editada pela União — pressupõe o atendimento de situações peculiares do ente, circunstância não verificada no caso.
Observou haver lei federal sobre a matéria (Código de Defesa do Consumidor). Ademais, ressaltou que a lei impugnada dispõe, na sua inteireza, sobre sistema de capitalização, o que compete privativamente à União, que também já editou normas sobre defesa do consumidor e publicidade nessa matéria. A norma em debate estabelece, indevidamente, vedação a uma venda casada, o que a legislação federal autoriza.
Vencidos, em parte, os ministros Roberto Barroso, Cármen Lúcia, Rosa Weber, Celso de Mello e Edson Fachin, que declaravam a inconstitucionalidade apenas do art. 3º, III, da Lei 14.507/2002, do Estado de Minas Gerais, e da expressão "ou publicidade", constante do art. 2º dessa norma, por manifesta invasão do Estado-membro na competência legislativa reservada à União (CF, art. 22, XXIX).
ADI 2905/MG, rel. orig. Min. Eros Grau, red. p/ o ac. Min. Marco Aurélio, julgamento em 16.11.2016. (ADI-2905)
O Plenário, ao apreciar ação direta de inconstitucionalidade ajuizada em face de dispositivos da Lei 10.260/2001, julgou prejudicado o pedido quanto aos arts. 12, IV; e 19, "caput" e §§ 1º a 5º; e improcedente no tocante ao art. 12, "caput". As normas em questão tratam de obrigações tributárias e previdenciárias de instituições de ensino vinculadas ao Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES).
A respeito do art. 12, "caput", da lei impugnada, o Colegiado anotou que sua alteração superveniente, por força da Lei 12.202/2010, não foi substancial. A nova redação apenas modificou a data de emissão limite para os certificados do Tesouro Nacional serem resgatados antecipadamente (de 1º de novembro para 10 de novembro), o que não implica prejudicialidade do pedido. Esses certificados representam títulos da dívida pública, emitidos em favor da instituição de ensino, com a finalidade de quitação de débitos com o INSS.
Ao analisar a alegação de inconstitucionalidade material da norma, o Tribunal reputou que a necessidade de satisfação das obrigações previdenciárias correntes para o resgate antecipado dos certificados da dívida pública em poder das instituições de ensino superior não interfere no exercício do direito constitucional à obtenção gratuita de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos ou esclarecimento de situações de interesse pessoal. Essa condição não contraria nem restringe o direito dessas instituições de provocarem o Judiciário para questionar qualquer obrigação previdenciária, garantidos também os direitos processuais ao contraditório e à ampla defesa.
Quanto aos arts. 12, IV; e 19, "caput" e §§ 1º a 5º, o Plenário sublinhou que o art. 12, IV sofreu alteração substancial pela Lei 11.552/2007. Com isso, passou a prever como condição para o resgate antecipado que as instituições de ensino superior não estejam em atraso nos pagamentos dos tributos administrados pela receita federal. O "caput" do art. 19, por sua vez, vincula-se ao art. 55 da Lei 8.212/1991, expressamente revogado pelo art. 44, I, da Lei 12.101/2009.
Assim, embora esses dispositivos impugnados não tenham sido expressamente revogados, perderam o objeto, pois o conteúdo normativo tinha como destinatárias as instituições de ensino enquadradas no citado art. 55. O art. 19 perdeu, portanto, um elemento essencial: a definição das entidades titulares da obrigação instituída nas normas impugnadas. E, de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, reconhece-se o prejuízo de ações de controle abstrato nas quais as normas impugnadas deixam de subsistir no ordenamento jurídico.
ADI 2545/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 16.11.2016. (ADI-2545)
O Tribunal julgou parcialmente procedente pedido formulado em ação direta ajuizada em face de dispositivos da Constituição do Estado do Sergipe que dispõem sobre as competências do Tribunal de Contas estadual e os critérios de recondução do Procurador-Geral de Justiça e de escolha do Superintendente da Polícia Civil.
A Corte, por unanimidade: a) declarou a inconstitucionalidade do art. 47, V, e da expressão "decorrido o tempo previsto sem oferecimento do parecer, serão os autos remetidos no prazo de cinco dias às respectivas Câmaras Municipais", contida na parte final do inciso XII do art. 68, ambos da Constituição de Sergipe; b) deu interpretação conforme à Constituição da República à expressão "permitida a recondução", constante do § 1º do artigo 116, para ser entendida como "permitida uma recondução"; e c) deu interpretação ao § 1º do art. 127 da Constituição de Sergipe, conforme o art. 144, § 4º, da Constituição da República, para circunscrever a escolha do Superintendente da Polícia Civil, pelo Governador do Estado, a delegados ou delegadas de polícia da carreira, independentemente do estágio de sua progressão funcional.
Entendeu que os referidos preceitos impugnados violam o modelo federal instituído pela Constituição da República, de observância compulsória pelos Estados-Membros, por força do art. 75.
Considerou que o inciso V do art. 47, ao conferir competência privativa à Assembleia Legislativa para julgar as contas do Poder Legislativo, usurpou a atribuição típica do Tribunal de Contas para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, prevista no inciso II do art. 71 da Carta Magna.
Relativamente à expressão contida na parte final do inciso XII do art. 68, que permite que as Câmaras Legislativas apreciem as contas anuais prestadas pelos prefeitos, independentemente do parecer do Tribunal de Contas do Estado, caso este não o ofereça em 180 dias a contar do respectivo recebimento, o Colegiado vislumbrou ofensa ao art. 31, § 2º, da Constituição Federal. Asseverou, no ponto, que o parecer prévio a ser emitido pela Corte de Contas seria imprescindível, só deixando de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
No que se refere ao § 1º do art. 116, ressaltou a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a permissão de recondução ao cargo do Procurador-Geral de Justiça, sem limite de mandatos, seria contrária ao disposto no art. 128, § 3º, da Constituição Federal, que autoriza uma única recondução.
Por fim, o Plenário concluiu que ao § 1º do art. 127 não cumpria circunscrever o exercício da Superintendência da Polícia Civil aos delegados ou delegadas em final de carreira, mas, apenas, àqueles da carreira independentemente de sua progressão, tendo em conta o disposto no art. 144, § 4º, da Constituição Federal.
ADI 3077/SE, rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 16.11.2016. (ADI-3077)
RE 593068/SC, rel. Min. Roberto Barroso, julgamento em 16.11.2016. (RE-593068)
O ministro Ricardo Lewandowski sublinhou que, na hipótese de fraude na concessão de anistia, há de se observar o procedimento do art. 17 da Lei 10.559/2002. Comprovada a falsidade dos motivos que ensejaram a declaração da condição de anistiado político, surge a obrigação de ressarcir os cofres públicos, sem prejuízo de outras sanções.
RE 553710/DF, rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 17.11.2016. (RE-553710)
Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria, negou provimento a recurso extraordinário que discutia se a concessão de benefícios, incentivos e isenções fiscais relativos ao Imposto de Renda (IR) e ao Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) pode impactar o cálculo do valor devido aos Municípios a título de participação na arrecadação dos referidos tributos.
Frisou que os Municípios não têm direito subjetivo constitucional para invalidar o exercício da competência tributária da União. Isso ocorre inclusive em relação aos incentivos e renúncias fiscais, desde que observados os parâmetros de controle constitucionais, legislativos e jurisprudenciais atinentes à desoneração.
Sublinhou que a repartição de receitas correntes tributárias no Sistema Tributário Nacional conjuga duas espécies de financiamento dos governos locais: uma pelo critério da fonte (cobrança de tributos de competência própria) e outra pelo produto, o qual se traduz em participação no bolo tributário de competência do governo central. Nessa segunda hipótese, não há direito a participação referente à arrecadação potencial máxima em que se incluiria os incentivos e as renúncias fiscais, sob pena de subversão da decisão do Poder Constituinte. Portanto, não compete ao Supremo Tribunal Federal refazer ou invalidar as opções federativas tomadas pelo Poder Constituinte.
Ademais, não há como se incluir na base de cálculo do FPM os benefícios e incentivos fiscais devidamente realizados pela União quanto a tributos federais, à luz do conceito técnico de arrecadação.
A desoneração tributária regularmente concedida impossibilita a própria previsão da receita pública. Logo, torna-se incabível interpretar a expressão "produto da arrecadação", prevista nos arts. 157, 158 e 159 da Constituição Federal, de modo que não se deduzam essas renúncias fiscais.
No que se refere, especificamente, ao IPI, observou que esse tributo tem natureza e finalidade extrafiscal. Por isso, está dispensado da limitação do princípio da anterioridade e pode ser cobrado no mesmo exercício em que for instituído ou aumentado. Assim, se a União ficar impedida de administrar o IPI e, portanto, impossibilitada de aumentar ou reduzir alíquotas para determinados setores e para situações específicas, sob o fundamento de que isso representaria uma queda no FPM, o imposto perderá a sua natureza constitucional de tributo com finalidade extrafiscal.
Não se desconhece a importância das transferências do FPM para as finanças municipais, refletindo-se na consecução da autonomia financeira desses entes federativos. No entanto, acolher a pretensão do recorrente significaria invalidar o modelo de repartição das receitas tributárias eleito em sede constitucional.
Vencidos os ministros Luiz Fux e Dias Toffoli, que davam provimento ao recurso. Para o ministro Luiz Fux, haveria direito consagrado constitucionalmente aos Municípios ao produto da arrecadação do IPI e do IR, que não poderia ser subtraído sob o pálio de uma competência tributária de desoneração. O ministro Dias Toffoli, por sua vez, ressaltava existir abuso na política de desoneração, portanto seria lícito ao Poder Judiciário sindicar os abusos e os exageros cometidos.
RE 705423/SE, rel. Min. Edson Fachin, 17.11.2016. (RE-705423)
Pleno 16.11.2016 17.11.2016 7 103
1ª Turma — — — 154
2ª Turma — — — 75
* Emenda Regimental 51/2016-STF. Sessão virtual de 11 a 17 de novembro de 2016.
14 a 18 de novembro de 2016
ADI N. 3.802-DF
EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Ministério Público Eleitoral. Artigo 79, caput e parágrafo único, da Lei Complementar nº 75/93. Vício formal. Iniciativa legislativa. Vício material. Ofensa à autonomia administrativa dos ministérios públicos estaduais. Não ocorrência. Improcedência da ação.
Detém o Procurador-Geral da República, de acordo com o art. 128, § 5º, da Constituição Federal, a prerrogativa, ao lado daquela já atribuída ao chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, d, CF), de iniciativa dos projetos legislativos que versem sobre a organização e as atribuições do Ministério Público Eleitoral, do qual é chefe, atuando como seu procurador-geral. Tratando-se de atribuição do Ministério Público Federal (arts. 72 e 78), nada mais natural que as regras de designação dos membros do Ministério Público para desempenhar as funções junto à Justiça Eleitoral sejam disciplinadas na legislação que dispõe, exatamente, sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União, no caso a Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993.
O fato de o promotor eleitoral (membro do ministério público estadual) ser designado pelo procurador regional eleitoral (membro do MPF) não viola a autonomia administrativa do ministério público estadual. Apesar de haver a participação do ministério público dos estados na composição do Ministério Público Eleitoral – cumulando o membro da instituição as duas funções –, ambas não se confundem, haja vista possuírem conjuntos diversos de atribuições, cada qual na esfera delimitada pela Constituição Federal e pelos demais atos normativos de regência. A subordinação hierárquico-administrativa – não funcional – do promotor eleitoral é estabelecida em relação ao procurador regional eleitoral, e não em relação ao procurador-geral de justiça. Ante tal fato, nada mais lógico que o ato formal de "designação" do promotor eleitoral seja feito pelo superior na função eleitoral, e não pelo superior nas funções comuns.
A designação do promotor eleitoral é ato de natureza complexa, resultando da conjugação de vontades tanto do procurador-geral de justiça – que indicará o membro do ministério público estadual – quanto do procurador regional eleitoral – a quem competirá o ato formal de designação. O art. 79, caput e parágrafo único, da Lei Complementar nº 75/93 não tem o condão de ofender a autonomia do ministério público estadual, já que não incide sobre a esfera de atribuições do parquet local, mas sobre ramo diverso da instituição – o Ministério Público Eleitoral, não interferindo, portanto, nas atribuições ou na organização do ministério público estadual.
*noticiado no Informativo 817
REG. NO AI N. 864.689-MS
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RECURSO INTERPOSTO APÓS O NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MÉRITO. INCIDÊNCIA DE MULTA. JULGAMENTO POR UNANIMIDADE. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. JULGAMENTO POR MAIORIA, VENCIDO O RELATOR ORIGINÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.
MÉRITO RECURSAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DE MATÉRIA FÁTICA E INTERPRETAÇÃO DE NORMAS LEGAIS. IMPOSSIBILIDADE NA ESTRITA SEARA DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MULTA. ART. 1.021, § 4º, CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO. CABIMENTO. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO MANIFESTAMENTE INFUNDADO.
MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM 1/4 (UM QUARTO). ARTIGO 85, §11, CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE RESPOSTA AO RECURSO. IRRELEVÂNCIA. MEDIDA DE DESESTÍMULO À LITIGÂNCIA PROCRASTINATÓRIA. CABIMENTO. VENCIDO O RELATOR ORIGINÁRIO, NO PONTO.
*noticiado no Informativo 841
REG. NO ARE N. 969.559-SP
EMENTA: Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito administrativo e constitucional. Policiais federais. Transformação da remuneração em subsídio. Direito adquirido a regime jurídico. Inexistência. Decesso remuneratório. Não ocorrência afirmada pelo Tribunal a quo. Repercussão geral reconhecida (RE nº 563.965/RN-RG). Reafirmação da jurisprudência. Precedentes. Concessão de vantagem com fundamento no princípio da isonomia. Impossibilidade. Súmula nº 339/STF. RE nº 592.317/RJ-RG. Súmula Vinculante nº 37.
O Supremo Tribunal Federal, no exame do RE nº 563.965/RN, com repercussão geral reconhecida, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, reafirmou a jurisprudência de que não há direito adquirido a regime jurídico ou à fórmula de composição da remuneração dos servidores públicos, desde que assegurada a irredutibilidade de vencimentos.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sempre foi pacífica no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia (Súmula nº 339/STF). Essa Orientação foi reiterada no julgamento do mérito do RE nº 592.317/RJ-RG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, sob o rito da repercussão geral (DJe de 10/11/14) e, posteriormente, com a edição da Súmula Vinculante nº 37.
Majoração da verba honorária em valor equivalente a 10% (dez por cento) do total daquela já fixada (art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC), observada a eventual concessão do benefício da gratuidade da justiça.
SEGUNDO AG. REG. NO ARE N. 944.758-MS
Segundo agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Penal. 3. Crime de lavagem de capitais (art. 1º, inciso I, c/c § 1º, I e § 4º, da Lei n. 9.613/1998). 4. Ausência de prequestionamento. Súmulas 282 e 356. 5. Suposta violação ao princípio da ilegalidade. Inexistente. Ofensa meramente reflexa à Constituição. Precedentes. 6. Reexame de fatos e provas. Incidência da Súmula 279. 7. Agravo regimental a que se nega provimento.
Acórdãos Publicados: 380
Devido processo legislativo – Controle judicial – Legitimidade ativa ad causam exclusiva do parlamentar em exercício (Transcrições)
MS 34.518-MC/DF*
RELATOR: Ministro Luix Fux
DIREITO CONSTITUCIONAL. DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO. CONTROLE JUDICIAL. CABIMENTO. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM EXCLUSIVA DO PARLAMENTAR EM EXERCÍCIO. MANDADO DE SEGURANÇA CONHECIDO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO ART. 60, § 4º, IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO. DIÁLOGO LEGISLATIVO QUE BUSCA EQUACIONAR A REALIZAÇÃO DE MANIFESTAÇÕES CULTURAIS E O BEM-ESTAR ANIMAL. LIMITES INSCULPIDOS NO ART. 60, CRFB/88. INOCORRÊNCIA DE FLAGRANTE VIOLAÇÃO ÀS CLÁUSULAS SUPERCONSTITUCIONAIS QUE PODERIAM IMPEDIR A DELIBERAÇÃO PARLAMENTAR DO TEMA. PREMATURA INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA NÃO CONFIGURADOS. MEDIDA LIMINAR INDEFERIDA.
Decisão: Cuida-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Ricardo Izar Júnior, Deputado Federal pelo Estado de São Paulo, objetivando sustar a tramitação da Proposta de Emenda Constitucional 50/2016, que visa acrescentar "o § 7º ao art. 225 da Constituição Federal, para permitir a realização das manifestações culturais registradas como patrimônio cultural brasileiro que não atentem contra o bem-estar animal.
Aponta-se como autoridades coatoras os Exmos. Senadores da República Otto Alencar, Ana Amélia, Antonio Carlos Valadares, Armando Monteiro, Senador Benedito de Lira, Cidinho Santos, Davi Alcolumbre, Elmano Férrer, Fernando Bezerra Coelho, Flexa Ribeiro, Garibaldi Alves Filho, Ivo Cassol, Jorge Viana, José Agripino, José Maranhão, José Medeiros, Lídice da Mata, Lindbergh Farias, Magno Malta, Pastor Valadares, Paulo Rocha, Pedro Chaves, Raimundo Lira, Randolfe Rodrigues, Roberto Muniz, Telmário Mota, Valdir Raupp, e Vanessa Grazziotin, autores da PEC ora impugnada.
Narra o impetrante que, no dia 19 de outubro de 2016, foi apresentada e lida no Plenário do Senado Federal e, em seguida, no dia 20 de outubro de 2016, foi publicada no Diário do Senado Federal, a Proposta de Emenda à Constituição 50/2016, de autoria do Senadores apontados como autoridades coatoras, que possui o seguinte teor, verbis:
"Art.225……………………………………………………………………………………….
7º Para fins do disposto na parte final do inciso VII do § 1º deste artigo, não se consideram cruéis as manifestações culturais previstas no § 1º do art. 215 e registradas como bem de natureza imaterial integrante do patrimônio cultural brasileiro, desde que regulamentadas em lei específica que assegure o bem-estar dos animais envolvidos." (NR)
A Constituição Federal de 1988 assegurou a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o pleno exercício dos direitos culturais. Assim, ao mesmo tempo em que protege as manifestações culturais populares (art. 215, caput e § 1º), a Carta Magna protege os animais contra a crueldade (art. 225, § 1º, VII).
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal (STF) foi novamente instado a se manifestar acerca do conflito entre essas normas constitucionais consagradoras de direitos fundamentais.
Ainda em tramitação no STF, a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4.983 foi proposta pelo Procurador-Geral da República, em maio de 2013, contra a Lei nº 15.299, de 8 de janeiro de 2013, do Estado do Ceará, que regulamenta a vaquejada como prática desportiva e cultural. Em julgamento realizado em 6 de outubro de 2016, o Tribunal considerou procedente o pedido formulado na inicial e, ao declarar a inconstitucionalidade da lei impugnada, asseverou que é permitida a regulamentação de manifestações culturais que envolvam animais, desde que ela seja capaz de evitar a crueldade sem a descaracterização da própria prática.
Em que pese não ter sido sequer publicado o acórdão, a notícia da decisão tomada pela Suprema Corte suscitou intensa polêmica entre os apoiadores da prática e os defensores dos direitos animais, e chegou mesmo a ensejar o anúncio da formação de uma Frente Parlamentar em Defesa da Vaquejada.
Dessarte, a fim de encerrar a controvérsia que ainda cerca a questão, propõe-se a presente sugestão de emenda ao texto constitucional, por intermédio da qual se busca consignar na Lei Maior, com clareza, a permissão para que as práticas culturais de natureza imaterial que integram o patrimônio cultural brasileiro e comprovadamente não submetam os animais à crueldade possam se realizar sem óbices.
A vaquejada, assim como outras manifestações culturais populares, passa a constituir patrimônio cultural brasileiro e merecer proteção especial do Estado quando registrada em um dos quatro livros discriminados no Decreto nº 3.551, de 4 de agosto de 2000, que instituiu o Registro de Bens Culturais de Natureza Imaterial. Nessa hipótese, acaso regulamentada de forma a garantir a integridade física e mental dos animais envolvidos sem descaracterizar a própria prática, a vaquejada atenderá aos mandamentos exarados pelo Tribunal Constitucional por ocasião do julgamento da ADI 4983.
Na certeza de que esta proposta dissipará quaisquer dúvidas ainda existentes acerca do entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre a questão, rogamos o apoio de nossos Pares para sua aprovação.
Destaca que a proposição teve sua admissibilidade aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania, na sessão do dia 20 de outubro de 2016, através do parecer do Senador José Maranhão – PMDB/PR.
Aprovada a admissibilidade da Proposta de Emenda Constitucional na Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania, o Exmo. Senhor Presidente do Senado Federal determinou a criação de Comissão Especial para analisar o tema.
Salienta que a proposição, atualmente, encontra-se pautada para votação no próximo dia 23 de novembro de 2016.
Em amparo de sua pretensão, o impetrante sustenta o cabimento da presente ação mandamental, posto concretizar medida apta a preservar o direito subjetivo do impetrante de obstar a deliberação de processo legislativo que viole cláusula pétrea. Segundo alega, restará violado na medida em que a Proposta de Emenda Constitucional 50/2016 visa abolir a garantia de proteção contra atos de crueldade aos animais.
Afirma que o art. 60, § 4°, IV, da Constituição da República, é expresso no sentido de impor que "não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir (…) IV – os direitos e garantias individuais".
Nesse ponto, aduz que a cláusula pétrea que a PEC impugnada tende a abolir, não obstante estar "fora do catálogo do art. 5º da Constituição", consubstancia-se no art. 225 da Constituição da República, que impõe o direito fundamental ao meio ambiente equilibrado, nos seguintes termos, verbis:
Segundo o Impetrante, a PEC 50/2016 levaria em consideração, apenas, os interesses de parcela da população que busca justificar a manutenção de uma atividade econômica em total descompasso com a legislação, na medida em que a alteração constitucional em discussão possibilitaria a prática de atos de maus tratos e de crueldade aos animais, que estão inseridos na proteção ambiental. Sustenta, assim, flagrante violação aos interesses da sociedade e, ademais, desrespeito a decisão recente tomada pelo Supremo Tribunal Federal.
Nesse ponto, aduz que a deliberação em análise iria de encontro com o que recentemente decidido por esta Corte nos autos da ADI 4.983, Relator Ministro Marco Aurélio, ocasião em que, por maioria de votos, o Plenário declarou a inconstitucionalidade da Lei 15.299/2013, do Estado do Ceará – que regulamentava a vaquejada como prática desportiva e cultural no Estado – mormente por vislumbrar "crueldade intrínseca" aplicada aos animais na vaquejada, em ofensa ao inciso VII do parágrafo 1º do artigo 225 da CRFB/88.
Alega, em síntese, que a tramitação da Proposta de Emenda Constitucional impugnada significaria o esvaziamento por completo do rol das garantias mínimas hoje existentes para os animais, caracterizando verdadeiro retrocesso ambiental, atraindo o risco de viabilizar a prática de atos de maus tratos e crueldade aos animais. Para tanto, imputa ofensa ao artigo 60, § 4º, IV, da Carta Magna, configurada na violação aos direitos consagrados pelo constituinte aos animais no art. 225, VII, que, segundo defende, constitui cláusula pétrea constitucional (direitos e garantias individuais), não podendo ser atingida pelo poder reformador derivado.
Por fim, defende que a tramitação da PEC 50/2016 também macularia o princípio da proporcionalidade, especialmente na sua vertente da proibição de proteção deficiente (Untermassverbot), na medida em que o processo legislativo vergastado se encaminharia para o esvaziamento completo da proteção constitucionalmente prevista aos direitos protetivos assegurados aos animais de não serem submetidos a maus tratos ou crueldades (CRFB/88, art. 225).
Pugna pelo deferimento de medida liminar para obstar a discussão e votação da Proposta de Emenda Constitucional 50/2016, que encontra-se agendada para o próximo dia 23/11/2016 às 10h – 40ª Ordinária, no Anexo II, Ala Senador Alexandre Costa, Plenário nº 3, do Senado Federal. Indica, com base nesse fato, estar devidamente caracterizado o periculum in mora. Sustenta, também, a presença do fumus boni iuris, porquanto a PEC objetiva restringir, retirar e esvaziar direitos constitucionalmente assegurados aos animais, o que atentaria contra o disposto nos arts. 60, § 4°, IV, e 225, VII, da Lei Fundamental.
Ao final, postula a concessão definitiva da segurança para vedar a tramitação da Proposta de Emenda Constitucional impugnada.
Preliminarmente, verifico a legitimidade ativa ad causam do Impetrante para deduzir a pretensão veiculada nesta ação mandamental, na esteira da remansosa jurisprudência desta Corte quanto à existência de direito público subjetivo do parlamentar ao devido processo legislativo (Precedentes: MS 20.257, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 27.02.1981; MS 21.303, Rel. Min. Octavio Galloti, Tribunal Pleno, DJ 02-08-1991; e MS 24.642, rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 18.06.2004).
Com efeito, tratando-se de impugnação direta ao processo legislativo, é imperativo que, para poder-se instaurar a judicial review de medida tão drástica, ela seja suscitada, exclusivamente, por parlamentar no exercício do mandato.
Nesse ponto, como bem ressaltou o Ministro Celso de Mello no autos do MS 24.645 MC, DJ 15/09/2003, "o parlamentar, fundado na sua condição de partícipe essencial do procedimento de formação das normas estatais, dispõe, por tal razão, da prerrogativa irrecusável de impugnar, em juízo, o eventual descumprimento, pela Casa legislativa, das cláusulas constitucionais que lhe condicionam, no domínio material ou no plano formal, a atividade de positivação dos atos normativos".
Conheço, pois, do presente mandamus, e procedo ao exame liminar do mérito.
A controvérsia travada nestes autos atinge o cerne da teoria constitucional em um Estado Democrático de Direito na medida em que conclama que o Supremo Tribunal Federal se pronuncie sobre a validade jurídica do processo legislativo, núcleo fundamental da atuação política exercida pelos representantes do povo.
Deveras, é tênue na dogmática constitucional da separação de poderes o limite entre a defesa judicial dos valores da Constituição, missão irrenunciável deste Supremo Tribunal Federal por força da própria Carta de 1988 (CRFB/88, art. 102, caput), e uma espécie perigosa de supremacia judicial, através da qual esta Corte acabe por negar qualquer voz aos demais poderes políticos na construção do sentido e do alcance das normas constitucionais. Como aponta a moderna doutrina, é fundamental para a realização dos pressupostos do Estado Democrático de Direito um desenho institucional em que o sentido futuro da Constituição se dê através de um diálogo aberto entre as instituições políticas e a sociedade civil, em que nenhum deles seja supremo, mas antes, que cada um dos poderes contribua com a sua específica capacidade institucional (BRANDÃO, Rodrigo. Supremacia judicial versus diálogos constitucionais a quem cabe a última palavra sobre o sentido da Constituição? Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2012, p. 287).
Indispensável, por tal motivo, uma incursão, ainda que breve, sobre os limites da atuação do Poder Judiciário em um regime democrático.
Os ideais da democracia e do constitucionalismo, não obstante caminhem lado a lado, vez por outra revelam uma tensão latente entre si. É que, de um lado, a democracia, apostando na autonomia coletiva dos cidadãos, preconiza a soberania popular, que tem no princípio majoritário uma de suas mais importantes dimensões, tal qual preleciona Robert Dahl. De outro lado, o constitucionalismo propugna pela limitação do poder através de sua sujeição ao direito, o que impõe obstáculos às deliberações do povo. Como bem destacou Vital Moreira, ao afirmar que "(…) por definição, toda Constituição constitui um limite da expressão e da autonomia da vontade popular. Constituição quer dizer limitação da maioria de cada momento, e, neste sentido, quanto mais Constituição, mais limitação do princípio democrático. (…) O problema consiste em saber até que ponto é que a excessiva constitucionalização não se traduz em prejuízo do princípio democrático" (MOREIRA, Vital. Constituição e Democracia. In: MAUÉS, Antonio G. Moreira (Org.) Constituição e Democracia. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 272).
Essa aparente contradição entre os valores albergados pelo Estado Democrático de Direito impõe um dever de cautela redobrado no exercício da jurisdição constitucional. Com efeito, certo é que os tribunais não podem asfixiar a autonomia pública dos cidadãos, substituindo as escolhas políticas de seus representantes por preferências pessoais de magistrados não eleitos pelo povo, como, aliás, testemunhado pela história constitucional norte-americana durante a cognominada Era da Lochner (1905-1937), período em a Suprema Corte daquele país freou a implantação do Estado social a partir de uma exegese inflacionada da cláusula aberta do devido processo legal (CHEMERINSKY, Erwin. Constitutional law: principles and policies. New York: Wolters Kluwer Law & Business, 2011, p. 630-645).
Nesse sentido, a Constituição não pode ser vista como repositório de todas as decisões coletivas, senão apenas dos lineamentos básicos e objetivos fundamentais da República. Deve-se, portanto, rechaçar qualquer leitura maximalista das cláusulas constitucionais que acabe por amesquinhar o papel da política ordinária na vida social. É esse o magistério de Dieter Grimm:
A Constituição estrutura a ação política organizando-a, guiando-a, limitando-a. Mas ela não regula a ponto de a política estar reduzida à mera execução de ordens constitucionais. Dentro da moldura constitucional, os órgãos políticos estão livres para fazer as escolhas que, de acordo com seu ponto de vista, o bem comum exige. A eleição decide qual dos pontos de vista em competição é o preferido pela sociedade e qual o grupo político deve, dessa forma, liderar as posições no Estado e executar seu programa político. A seu turno, as Cortes, especificamente as Cortes Constitucionais, são chamadas a controlar se os outros ramos de poder, ao definir, concretizar e implementar os objetivos políticos agiram de acordo com os princípios constitucionais e não ultrapassaram os limites constitucionais.
(GRIMM, Dieter. Constitution Adjudication and democracy. Israel Law Review, vol. 33, 1999, p. 210 – tradução livre do original).
Sem embargo, não se pode perder de mira que a Constituição representa autêntica norma jurídica, dotada de força cogente, vocacionada a conformar condutas e apta a ensejar consequências pelo seu descumprimento. De há muito as Constituições deixaram de ser vistas como mera folha de papel, como sugeria Ferdinand Lassale (A essência da Constituição. Rio de Janeiro: Liber Juris, 1988), para assumir a posição de centralidade no sistema jurídico, enquanto definidora dos cânones estruturantes do Estado de Direito.
A efetividade da Constituição depende, em grande medida, da atuação das Cortes, as quais, embora não monopolizem a sua interpretação, como ensina o jurista alemão Peter Häberle (Hermenêutica constitucional: a sociedade aberta dos intérpretes da constituição: contribuição para a interpretação pluralista e "procedimental" da constituição. tradução de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: S. A. Fabris, 2002), têm como função precípua fiscalizar a observância e zelar pelo respeito das limitações constitucionais, cuja própria existência, como apontava Alexander Hamilton, "somente pode ser preservada por meio do Judiciário, cuja função deve ser a de declarar nulos todos os atos contrários ao conteúdo manifesto da Constituição. Sem isso todos os direitos e prerrogativas não significariam nada" (HAMILTON, Alexander. The Federalist, nº LXXVIII. Nova Iorque: Scribner, Armstrong, 1876, p. 541 – tradução livre do original).
Eis o desafio da jurisdição constitucional no Estado Democrático de Direito: não ir além da sua missão, nem ficar aquém do seu dever. Na lição irretocável de Daniel Sarmento e Cláudio Pereira de Souza Neto, de um lado, deve-se reconhecer o importante papel do Judiciário na garantia da Constituição, especialmente dos direitos fundamentais e dos pressupostos da democracia. Mas, de outro, cumpre também valorizar o constitucionalismo que se expressa fora das cortes judiciais, em fóruns como os parlamentos e nas reivindicações da sociedade civil que vêm à tona no espaço público informal (SARMENTO, Daniel; SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. Direito Constitucional. Teoria, história e métodos de trabalho. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 240).
Firmadas essas premissas teóricas, passa-se ao deslinde da controvérsia.
No caso sub examine, pretende o impetrante suspender a tramitação da Proposta de Emenda Constitucional 50/2016, porquanto violaria direito líquido e certo do impetrante de obstar a deliberação de processo legislativo que viole cláusula pétrea. A seu juízo, a PEC, ao visar acrescentar "o § 7º ao art. 225 da Constituição Federal, para permitir a realização das manifestações culturais registradas como patrimônio cultural brasileiro que não atentem contra o bem-estar animal, concretizaria ofensa inconstitucional ao artigo 60, § 4º, IV, da Carta Magna, configurada na flagrante violação ao direitos consagrados pelo constituinte aos animais (art. 225, VII), que constituiriam cláusula pétrea, não podendo ser atingida pelo poder reformador derivado.
Ocorre que a pretensão veiculada neste writ possui uma questão prévia a ser enfrentada: consiste em saber se é legítimo e recomendável, e em qual amplitude, à luz do desenho institucional delineado pelo constituinte de 1988, em especial no tocante ao controle de constitucionalidade prévio do processo legislativo em andamento, que o Supremo Tribunal Federal realize, em juízo preventivo, o exame da compatibilidade material de uma Proposta de Emenda Constitucional com o texto da Constituição da República, notadamente as cognominadas cláusulas superconstitucionais ("cláusulas pétreas").
De fato, o constituinte, ao estabelecer os limites materiais ao poder constituinte derivado contidos no art. 60, § 4º, inclusive à deliberação, abarcou, também, o processamento de proposta de emenda constitucional tendente a abolir os princípios e institutos relativos à: (i) forma federativa do Estado; (ii) voto direto, secreto, universal e periódico; (iii) separação dos Poderes; (iv) os direitos e garantias individuais.
Ocorre que, se de um lado é certo que as cláusulas pétreas (CRFB, art. 60, § 4º), ao consubstanciarem limites materiais ao poder de reforma da Lei Maior, consagram um núcleo mínimo de identidade constitucional, afastando da esfera de atuação dos agentes políticos determinados valores considerados mais elevados, de outro, é cediço que não devem ser interpretadas como se incorporassem um sufocamento absoluto das tentativas de o próprio povo brasileiro redesenhar as instituições do Estado na busca do seu contínuo aperfeiçoamento. Com efeito, pretender cristalizar para todo o sempre as minúcias de uma dada disciplina constitucional significaria um verdadeiro convite à ruptura institucional pelo abandono da ordem constitucional em vigor.
Nesse quadro, o controle prévio de constitucionalidade material das propostas de emendas constitucionais deve ser reservado aos casos de inequívoca violação ao núcleo das cláusulas pétreas, o que verifico não ocorrer, in casu. Digo constitucionalidade material porque, apesar de não se tratar de objeto de análise, neste momento, entendo serem plenamente sindicáveis perante esta Suprema Corte (i) os vícios ocorridos no âmbito interno do procedimento de deliberação das Casas Legislativas, e (ii) as regras constitucionais que disciplinam o trâmite de análise das propostas de emenda à Constituição.
In casu, o impetrante aponta que a tramitação da PEC 50/2016 consistiria em violação aos direitos e garantias individuais, cláusula pétrea inscrita no art. 60, § 4º, IV, da Constituição da República.
Nesse ponto, aduz que a cláusula pétrea que a PEC impugnada tende a abolir, não obstante estar "fora do catálogo do art. 5º da Constituição", consubstancia-se no art. 225 da Constituição, que impõe o direito fundamental ao meio ambiente equilibrado, nos seguintes termos, verbis:
Ocorre que, num juízo preliminar, não vislumbro qualquer procedência nas alegações do impetrante ao objetivar suspender a tramitação à deliberação legislativa.
É que, como salientado, a vedação de deliberação parlamentar restringe-se, apenas, quando o "núcleo essencial do projeto do poder constituinte originário", encartado nas cláusulas superconstitucionais (CRFB/88, art. 60, § 4º), estiver em vias de ser violado (MENDES, Gilmar Ferreira. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 251). Tais limites, nas palavras de Nelson de Souza Sampaio (O poder de reforma constitucional. 3. ed. rev. e atual. por Uadi Lammêgo Bulos. Salvador: Nova Alvorada, 1995. p. 66.), foram estabelecidos para "evitar uma rigidez tão acentuada que seja um convite às revoluções, ou uma elasticidade tão exagerada que desvaneça a ideia de segurança do regime sob que se vive".
Em bela síntese doutrinária, o ilustre Professor lusitano Jorge Miranda (Manual de Direito Constitucional: Introdução aÌ Teoria Constitucional. 2ª ed. Coimbra, 1988. Tomo II. p. 165-166.), ao tratar do alcance da proteção das cláusulas pétreas, aponta que elas não têm por escopo meramente proteger dispositivos constitucionais, mas os princípios neles modelados. Nesse diapasão, também, merece registro a didática análise realizada pelo Ministro Luís Roberto Barroso em sede doutrinária (Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 168.), quando assenta que:
A locução 'tendente a abolir' deve ser interpretada com equilíbrio. Por um lado, ela deve servir para que se impeça a erosão do conteúdo substantivo das cláusulas protegidas. De outra parte, não deve prestar- se a ser uma inútil muralha contra os ventos da história, petrificando determinado status quo. A Constituição não pode abdicar da salvaguarda de sua própria identidade, assim como da preservação e promoção de valores e direitos fundamentais; mas não deve ter a pretensão de suprimir a deliberação majoritária legítima dos órgãos de representação popular, juridicizando além da conta o espaço próprio da política. O juiz constitucional não deve ser o prisioneiro do passado, mas militante do presente e passageiro do futuro.
Rememoro, por oportuno, brilhante passagem do voto proferido pelo i. Ministro Sepúlveda Pertence no julgamento do MS 23.047/MC, Tribunal Pleno, julgado em 11/02/1998, DJ 14-11-2003, ocasião em que S. Exª afirmou que:
"(…) as limitações materiais ao poder constituinte de reforma, que o art. 60, § 4º, da Lei Fundamental enumera, não significam a intangibilidade literal da respectiva disciplina na Constituição originária, mas apenas a proteção do núcleo essencial dos princípios e institutos cuja preservação nelas se protege.
Convém não olvidar que, no ponto, uma interpretação radical e expansiva das normas de intangibilidade da Constituição, antes de assegurar a estabilidade institucional, é a que arrisca legitimar rupturas revolucionárias ou dar pretexto fácil à tentação dos golpes de Estado".
Destarte, os limites materiais ao poder constituinte derivado contidos no art. 60, § 4º, devem, portanto, ser interpretados como a proibição de modificação do Texto Maior que seja, realmente, tendente a abolir os princípios e institutos relativos à: (i) forma federativa do Estado; (ii) voto direto, secreto, universal e periódico; (iii) separação dos Poderes; (iv) os direitos e garantias individuais.
A sutileza que se coloca perante a Corte é, portanto, a de encontrar o ponto ótimo de equilíbrio entre a deferência às decisões do constituinte derivado e a salvaguarda dos princípios e valores mais fundamentais do Estado Democrático de Direito. Stephen Breyer (Making Our Democracy Work. A Judge's View. New York: Vintage Books, 2010, p. 121 – tradução livre), Associate Justice da Suprema Corte dos Estados Unidos, não se distancia da mesma lógica ao assentar que "a Constituição exibe uma preferência democrática por soluções elaboradas por aqueles que o povo elegeu".
No caso sub examine, o Congresso Nacional está a atuar, na análise da PEC impugnada, nos limites de sua função típica delineada pela Constituição da República. Verdadeiramente, não vislumbro qualquer violação aos direitos e garantias individuais na tramitação do devido processo legislativo que, dentro de seu espectro de atribuições, marcado pelo amplo debate social, dialoga um modo adequado para "permitir a realização das manifestações culturais registradas como patrimônio cultural brasileiro que não atentem contra o bem-estar animal".
É que, do texto apresentado pelo impetrante do procedimento legislativo impugnado, consta da própria Justificação da PEC 50/2016, apresentada pelo Senador Otto Alencar, que a alteração constitucional visa "a permissão para que as práticas culturais de natureza imaterial que integram o patrimônio cultural brasileiro e comprovadamente não submetam os animais à crueldade possam se realizar sem óbices". E termina afirmando que "acaso regulamentada de forma a garantir a integridade física e mental dos animais envolvidos sem descaracterizar a própria prática, a vaquejada atenderá aos mandamentos exarados pelo Tribunal Constitucional por ocasião do julgamento da ADI 4983".
Consectariamente, acolher o pedido deduzido pelo Impetrante, de sorte a suspender a tramitação da PEC 50/2016, é extinguir o debate. Isso não pode ser tolerado e não é o que se espera de uma Corte Constitucional. Se, por um lado, é legítimo admitir uma atuação menos contida pelo Poder Judiciário para assegurar os direitos individuais indispensáveis para a participação popular no procedimento democrático de tomada de decisões, por outro lado, o Poder Judiciário não pode antecipar o desfecho de um debate parlamentar. É no Parlamento, e não no Poder Judiciário, que as discussões públicas devem ocorrer por excelência. Não se trata de um argumento acaciano, mas, ao revés, de um postulado ínsito à democracia, que não pode ser negligenciado.
In casu, não se sabe se a Proposta de Emenda à Constituição será arquivada, alterada ou aprovada. A questão deve permanecer em discussão, sob pena de um paternalismo judicial ou, para utilizar uma expressão bastante em voga, uma supremocracia. Na realidade, diversamente do que abreviar a discussão, como pretende o impetrante, o papel desta Suprema Corte é permitir que os debates sejam realizados de forma republicana, transparente e com os canais de participação aberto a todos o que queiram deles participar. Esse sim é o modelo de atuação legislativa legítima, tal qual concebido por John Hart Ely (Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review. Cambridge: Harvard University Press, 1980).
Desse modo, não se pode afirmar, nesse exame prévio de compatibilidade da Proposta de Emenda à Constituição com as cláusulas pétreas encartadas no art. 60, § 4º, da Constituição, que a tramitação da PEC 50/2016 "visa abolir a garantia de proteção contra atos de crueldade aos animais".
Nesse ponto, não há se falar, por fim, em qualquer violação ao que recentemente decidido por esta Corte nos autos da ADI 4.983, Relator Ministro Marco Aurélio, ocasião em que, por maioria de votos, o Plenário declarou a inconstitucionalidade da Lei 15.299/2013, do Estado do Ceará – que regulamentava a vaquejada como prática desportiva e cultural no Estado – mormente por vislumbrar "crueldade intrínseca" aplicada aos animais na vaquejada, em ofensa ao inciso VII do parágrafo 1º do artigo 225 da CRFB/88. É que, no percurso do processo legislativo, o Legislativo poderá, sem qualquer vício de inconstitucionalidade, comprovar, lançando mão de novos argumentos, que a proposta de emenda constitucional adequa-se às premissas fáticas e axiológicas sobre as quais se fundou o posicionamento jurisprudencial, em exemplo acadêmico de mutação constitucional pela via legislativa.
De fato, entendo que o Supremo Tribunal Federal não detém o monopólio da interpretação constitucional, que também deve ser concretizada pelos demais agentes políticos (parlamentares, membros do Poder Executivo, sociedade civil etc.), naquilo que se convencionou denominar de sociedade aberta aos intérpretes da Constituição (HÄBERLE, Peter. Hermenêutica Constitucional – a Sociedade Aberta dos Intérpretes da Constituição: Contribuição para Interpretação Pluralista e Procedimental da Constituição. Trad. Gilmar Mendes Ferreira. Porto Alegre: Sergio Antonio Frabris Editor, 1997).
Em verdade, a Constituição outorga à Suprema Corte a última palavra sob o prisma formal. Em uma perspectiva sociológica e da ciência política, todavia, a decisão judicial apenas fecha uma rodada de deliberações, ao mesmo tempo que oferece um input aos demais atores políticos (Legislativo, Executivo, sociedade civil, etc.) que permanecerão discutindo a questão em novas rodadas procedimentais. Tal como leciona o professor de Direito Constitucional da USP Conrado Hübner Mendes, esta Suprema Corte pode, e deve, de modo proposital e responsável, atuar como um "catalisador deliberativo", promovendo a interação e o diálogo institucional, de modo a maximizar a qualidade democrática em "produzir boas decisões" (MENDES, Conrado Hübner. Direitos Fundamentais, Separação de Poderes e Deliberação. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 212), o que não ocorrerá caso se suspenda a tramitação da PEC ora atacada.
Perfilhando similar entendimento, a jurista canadense Christine Bateup preleciona que o uso judicial das virtudes passivas promove o diálogo constitucional por propiciarem aos poderes políticos de governo, em conjunto com a sociedade, a oportunidade de debater e resolver questões constitucionais divisoras por meio de canais democráticos. (BATEUP. Christine. The Dialogic Promisse. Assessing the Normative Potential of Theories of Constitutional Dialogue. Brooklyn Law Review. Vol. 71 (3), 2006, p. 1.132).
Por todas essas razões, a não suspensão do trâmite da PEC 50/2016 revela-se medida de respeito e deferência ao Poder Legislativo. De efeito, um standard de atuação legítimo do Poder Judiciário reside justamente na manutenção e adequado funcionamento das instituições democráticas. Assim, como bem adverte John Hart Ely, o Poder Judiciário deve atuar de maneira mais ativa para proteger direitos e valores diretamente relacionados com o funcionamento da democracia. (ELY, John Hart. Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review. Cambridge: Harvard University Press, 1980).
Em conclusão, e não antecipando qualquer juízo de valor quanto ao conteúdo da opção legislativa em análise, entendo, neste exame preliminar ínsito às medidas cautelares, que não se encontram presentes os requisitos necessários para que o Supremo Tribunal Federal realize, em juízo preventivo, o exame da compatibilidade material de um Proposta de Emenda Constitucional com o texto da Constituição da República.
Destarte, por toda a linha de argumentação desenvolvida até o momento, a solução que melhor se apresenta, in casu, é aquela que prestigia a deliberação parlamentar do PEC 50/2016. Ela é a que, a um só tempo, prestigia o desenho institucional delineado pelo constituinte de 1988 e promove de forma mais satisfatória os postulados democráticos, sem asfixiar o âmbito de atuação constitucionalmente assegurado ao Poder Legislativo.
Ex positis, INDEFIRO o pleito cautelar, nos termos do art. 21 do RISTF.
Solicitem-se informações à autoridade coatora (Lei 12.016/2009, art. 7º, I).
Após, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República para elaboração de parecer (Lei 12.016/2009, art. 12).
Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União para que, querendo, ingresse no feito (Lei 12.016/2009, art. 7º, II).
Brasília, 22 de novembro de 2016.
*Decisão publicada no DJe em 25.11.2016
Decreto nº 8 HYPERLINK "http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2016/Decreto/D8903.htm" .903, de 16.11.2016 – Institui o Programa de Proteção Integrada de Fronteiras e organiza a atuação de unidades da administração pública federal para sua execução. Publicado no DOU, Seção 1, Edição nº 220, p. 1, em 17.11.2016.