O grande plano de Bachelet: a reforma do sistema de pensões - Universia Knowledge@Wharton
O grande plano de Bachelet: a reforma do sistema de pensões
22 de March de 2006
A distribuição de renda no Chile é uma das piores da América Latina. Essa desigualdade foi elemento central da disputa eleitoral que levou Bachelet à presidência. A atual chefe de Estado comprometeu-se a pôr em prática um plano de 36 metas nos primeiros cem dias de governo, sendo que a maior parte delas tem por objetivo melhorar as condições dos setores sociais mais desfavorecidos. Em sua primeira entrevista coletiva como presidente, Bachelet disse: "Criaremos um sistema de proteção eficaz, que atenderá às necessidades dos chilenos desde a mais tenra idade até a vida adulta." Bachelet aproveitou a ocasião para anunciar também as duas primeiras medidas do total de 36 prometidas: assistência hospitalar gratuita imediata aos maiores de 60 anos filiados ao sistema estatal de saúde (Fonasa) nos hospitais públicos e reajuste das pensões mais baixas, beneficiando um milhão de aposentados. O custo desse aumento será de 350 milhões de dólares, montante este contabilizado em uma conta de livre alocação no orçamento anual, conforme determinação do governo anterior. Atualmente, as pensões mínimas flutuam entre 155 e 180 dólares.
No total, o programa pró-igualdade de Bachelet terá um custo de 6 bilhões de dólares, quantia esta que aumentará até atingir 2 pontos percentuais do Produto Interno Bruto (PIB) em 2009. O novo ministro da Fazenda, o economista e ex-professor de Harvard, Andrés Velasco, disse à imprensa que esse gasto será financiado pelo crescimento econômico, pelos altos preços do cobre e por uma arrecadação fiscal mais eficaz que se dará por meio do combate à evasão fiscal e à fraude. Ao mesmo tempo, e com o propósito de estimular o desenvolvimento, o ministro ressaltou que o governo dará ênfase à " inovação e à incorporação de tecnologias nas empresas, incentivando o compromisso com as pequenas e médias empresas, investindo mais em educação e facilitando o acesso ao financiamento".
Capital político acumulado
Medidas como essa granjearam um enorme respaldo à nova presidente que, além disso, é bastante respeitada por ser especialista em assuntos militares e falar fluentemente cinco idiomas. O índice de apoio popular a Bachelet é de 65%, de acordo com uma pesquisa realizada pelo diário conservador El Mercúrio e pela consultoria Opina. A sondagem revelou também que 85% dos entrevistados acreditam que Bachelet fará um governo "igual ou melhor" ao do seu antecessor, Ricardo Lagos, que deixou a presidência com uma aprovação superior a 70%.
Esses números refletem também o apoio do cidadão ao novo estilo imposto por Bachelet. Em suas primeiras decisões, ela demonstrou independência em relação aos quatro partidos — Socialista, Democrata-Cristão, Democracia e Radical Social-Democrata—, que integram a aliança (Concertação) que governa o país desde 1990. Além disso, na hora de escolher seus colaboradores, Bachelet privilegiou competências técnicas e acadêmicas acima da militância, e não se esquivou da questão da desigualdade entre os sexos. Durante a campanha, Bachelet prometeu que, em seu gabinete de 20 ministérios, homens e mulheres teriam a mesma representação. Ela cumpriu a promessa. Dez ministérios de Estado são dirigidos por mulheres: Defesa, Economia, Minérios, Saúde, Planejamento e Casa Civil (coordenação política), entre outros. Trata-se de uma mudança radical se levarmos em conta que somente cinco mulheres participaram do primeiro gabinete de Lagos.
Especialistas afirmam que o capital político de que desfruta Bachelet atualmente será fundamental para que se obtenha aprovação legislativa para uma de suas promessas mais esperadas: a reforma do sistema obrigatório de gestão privada de pensões criado em 1981, em plena ditadura de Augusto Pinochet. Algo que, sem dúvida, será acompanhado com toda a atenção pela comunidade internacional, já que, pelo sistema, baseado na poupança e na capitalização individual — em que todo trabalhador contratado deve destinar 10% do seu salário para uma conta gerida por uma administradora de fundos (conhecidas como AFP) — converteu-se em paradigma para o mundo todo.
Esforço fiscal para superar falhas de cobertura
Em que terá se equivocado o modelo adotado, embora com variações, pela maior parte dos países latino-americanos, inclusive por nações tão distantes do Chile como o Cazaquistão? De que maneira deve-se reformá-lo? As respostas são taxativas. De acordo com diagnóstico do governo de Bachelet, até o ano de 2030, um de cada dois chilenos simplesmente não terá direito à pensão mínima, porque não foi capaz de poupar durante 20 anos, conforme exige a lei, para que tenha direito ao gozo desse benefício. De igual modo, as autoridades salientam que as AFP constituem um mercado muito concentrado e com escassa competência para estimular incentivos de preços.
Para solucionar esse problema, Bachelet decidiu criar uma comissão técnica liderada pelo ex-diretor de Orçamentos, Mario Marcel, cujo objetivo será o de fazer um diagnóstico dos atores sociais envolvidos, de modo que se possa elaborar o mais rapidamente possível o projeto de reforma que deve estar pronto para ser enviado ao Congresso no segundo semestre deste ano. Bachelet assumiu o compromisso de beneficiar principalmente os trabalhadores autônomos e os informais, os jovens que ingressam tarde no mundo do trabalho e, em particular, as mulheres, que recebem salários mais baixos do que os dos homens.
Mas seria responsabilidade exclusiva das AFP a cobertura deficitária dos trabalhadores chilenos? Olivia Mitchell, professora da Wharton e diretora do Pension Research Council, diz que suas pesquisas sobre o caso chileno, baseadas na Pesquisa de Previdência Social — fruto de recente acordo de cooperação entre a Universidade do Chile e a Universidade da Pensilvânia — mostram que os períodos nos quais não há contribuições ao sistema correspondem, sobretudo, a etapas em que os indivíduos se acham desempregados. Portanto, explica a acadêmica, na medida em que as pessoas têm salário fixo, elas "tendem a contribuir de forma bastante consistente". O problema, então, parece se dever ao fato de que "muitas pessoas trabalham em funções assalariadas de forma intermitente, o que as obriga a ficar de fora desse setor por algum tempo. Conseqüentemente, o mercado trabalhista deveria ser analisado em detalhes, de maneira que se possa avaliar seu bom funcionamento, e se pode ser melhorado, garantindo dessa forma o aumento da seguridade concedida na aposentadoria", observa Mitchell.
As cifras oficiais mostram que, do total de mão-de-obra ativa do Chile, somente 63,7% contribui com uma gestora de fundos de pensão. Desse percentual, nem todos contribuem regularmente. Para sanar essa cobertura deficitária, a reforma de Bachelet pretende fortalecer o sistema através de duas propostas principais: aumentar a freqüência e o nível das contribuições feitas pelos trabalhadores (via contributiva) e fortalecer a rede de proteção do Estado mediante programas que assegurem um nível de renda digno na velhice — uma vez esgotados os fundos em conta de capitalização individual —, beneficiando também aqueles que nem sequer atingiram um patamar que lhes permita receber a pensão mínima.
Em recente seminário da Expansiva, um grupo de estudos ligado aos setores liberais da Concertação, e dos quais fazem parte vários dos ministros do gabinete de Bachelet, foram apresentadas diversas pesquisas com propostas de acadêmicos e de especialistas para corrigir as falhas do sistema de pensões.
Em um dos trabalhos, o especialista da Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (Cepal), Eduardo Fajnzylber, avaliou três outros modelos possíveis — pensões mínimas, focalizadas e universais — para fornecimento de renda mínima às pessoas durante a velhice, tendo por base a dimensão solidária do Estado. Fajnzylber disse que as pensões universais contam com uma série de características atraentes em matéria de incentivos, eficácia e de economia política. De acordo com suas projeções, porém, o grande número de pessoas com menos de 13 anos de contribuição acarretaria um alto custo relativo para o financiamento de pensões sem lastro contributivo para toda a população.
No outro extremo, observa a especialista em seu documento, "a combinação de uma pensão mínima gradual com uma pensão focalizada nos indivíduos com necessidades básicas não atendidas, é a forma mais econômica de garantir uma base mínima de atendimento para toda a população, embora acarrete problemas próprios de um sistema focalizado: desestímulos diversos às várias formas de poupança, possível surgimento de clientelismo político, custos administrativos e de cobertura para os mais informados, e não necessariamente para os mais necessitados, entre outros." Fajnzylber diz que é possível estender a cobertura a níveis adequados com um esforço fiscal adequado, "embora opções distintas impliquem custos radicalmente distintos", conclui em seu estudo.
Mais concorrência e informação: preços menores
A reforma de Bachelet procura eliminar também as barreiras que impedem o acesso ao negócio da previdência, abrindo as portas à concorrência, disso resultando na redução das comissões que as AFP cobram pela administração das contas individuais. Depois de 25 anos de vigência do modelo chileno, a indústria testemunhou uma concentração paulatina de investimentos nos mercados de capitais, em que as seis empresas gestoras de recursos são hoje responsáveis por ativos que correspondem a 70% do PIB chileno (sobre um total de 100 bilhões de dólares). Diante de um mercado cativo de filiados, são escassos os incentivos para redução das comissões.
A esse respeito, Mitchell cita estudos internacionais segundo os quais a gestão de ativos por parte dos fundos maiores poderia ser menos dispendiosa. A professora salienta que, "não é de surpreender que o número de gestoras de fundos esteja diminuindo na maior parte das nações latino-americanas que adotam esse sistema".
A comissão técnica formada por Bachelet poderia também avaliar a proposta de concorrência defendida pelo professor de administração Jorge Tarziján, da Pontifícia Universidade Católica do Chile (PUC). Tarziján propõe que a gestão de contas individuais seja separada da gestão de fundos (nesta última, deveriam ser incluídas também as atividades de distribuição, vendas e manutenção). Teríamos então dois tipos de entidades: as Administradoras de Fundos de Pensão (AFP) e as Administradoras de Contas Individuais (ACI). Tarziján salientou que os principais benefícios de sua proposta decorreriam da entrada de um maior número de instituições em ambos os tipos de entidades. Esse aumento do número de empresas, disse, explica-se pelo fato de que "ao se separarem ambos os negócios, a dimensão mínima requerida para que o ingresso seja rentável será menor, já que, por exemplo, haveria menos economia de escala na parte correspondente à gestão de fundos de pensão. Os investimentos são menores por integrarem um negócio apenas, e não ambos". Seja como for, acrescenta o acadêmico, entidades distintas da AFP, com capacidade ociosa (como os bancos e as caixas de compensação) "poderiam utilizar essa capacidade no negócio de administração de contas, sem entrar no negócio das AFP". "No fim das contas, o aumento da concorrência deverá favorecer os filiados", assegura Tarziján.
Que instituições ou empresas do sistema financeiro estariam mais capacitadas para assumir ambos os segmentos do negócio previdenciário? Tarziján observa que inúmeras entidades ou pessoas poderiam assumir a gestão dos fundos, contanto que tenham experiência na área, e "observados, sempre, os possíveis conflitos de interesse". A administração de contas, porém, "poderia ser assumida por qualquer instituição que disponha de sistemas operacionais e de alguma rede de filiais, como bancos e outros".
Tarziján adverte, porém, para um aspecto importante. A diminuição das barreiras de acesso aumentará a concorrência, "mas não é certo que essa maior concorrência redunde em preços menores, embora possa se traduzir em uma maior qualidade de serviço". Portanto, é fundamental, prossegue o acadêmico, que juntamente com a redução de barreiras, haja também uma campanha informativa "muito forte" sobre a importância do preço para o consumidor, "para que fique claro, por exemplo, que ele será descontado do seu salário líquido". "Creio que a informação em grande escala é um tema importante e que precisa ser trabalhado melhor. É preciso deixar claro também que o sistema será frágil se as pessoas não o compreenderem e não se convencerem de que é bom, e de que é preciso contribuir mensalmente. E ainda: que será preciso esperar um bom tempo para que o nível das pensões melhore."
Mitchell concorda com a ênfase na informação, mas ressalta que é preciso valorizar também a cultura de consumo. "Há muito espaço no Chile para a educação do consumidor, de modo que os participantes comecem a prestar mais atenção do que prestam atualmente às tarifas e à cobrança (das AFP)." A especialista da Wharton ressalta que, de acordo com estudos de ambas as universidades, aproximadamente 50% dos filiados não tem idéia do que seja a taxa de contribuição para o sistema de pensões, e que apenas um quarto deles tem conhecimento do que se trata. "Menos de 3% sabe da existência de uma das duas comissões, fixa e variável, cobradas pelas AFP. Não há dúvida de que é preciso um grande esforço para melhorar a educação e a consciência financeira', disse Mitchell.
Outra solução para aumentar a concorrência do sistema seria a licitação de grupos de afiliados, de acordo com outro estudo difundido pela Expansiva e chefiado pelo ex-superintendente do sistema de AFP (regulador), Guillermo Larraín. Para Larraín, e para os analistas Pablo Castañeda e Rubén Castro, esse mecanismo ataca de frente a barreira principal de entrada nessa indústria: a ameaça de uma "guerra comercial" por parte das AFP. "Essa ameaça resulta em uma situação socialmente indesejada, porque gera uma alta de preços acima do que teríamos em um quadro de concorrência normal. Além disso, em caso de guerra comercial, haveria um aumento considerável nos custos operacionais do sistema sem o aumento correspondente de benefícios sociais", defendem os autores da proposta. A licitação, dizem, deve ocorre de tal forma que cumpra seu objetivo, "ou seja, permitindo a entrada de novos concorrentes no sistema ou aumentando a concorrência entre as empresas atuais. Para isso, é necessário que o projeto atraia ambos os tipos de atores". No estudo, Larraín, Castañeda e Castro destacam que "é imprescindível" que a licitação seja condizente com o desenvolvimento da indústria no longo prazo, "para que não haja riscos comerciais excessivos com o correspondente aumento das comissões e menor disponibilidade para participação nessa indústria."
"O grande plano de Bachelet: a reforma do sistema de pensões." Universia Knowledge@Wharton. The Wharton School, University of Pennsylvania, [22 March, 2006]. Web. [27 October, 2021] <https://www.knowledgeatwharton.com.br/article/o-grande-plano-de-bachelet-a-reforma-do-sistema-de-pensoes/>
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"O grande plano de Bachelet: a reforma do sistema de pensões" Universia Knowledge@Wharton, [March 22, 2006].
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