MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO SECRETARIA DE ARTICULAÇÃO COM OS SISTEMAS DE ENSINO - PDF
Download "MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO SECRETARIA DE ARTICULAÇÃO COM OS SISTEMAS DE ENSINO"
Rubens Tuschinski de Almeida
1 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO SECRETARIA DE ARTICULAÇÃO COM OS SISTEMAS DE ENSINO Monitoramento e Avaliação dos Planos Municipais de Educação Caderno de Orientações (Versão Preliminar) Apresentação Um grande movimento nacional está em curso para que o PNE se concretize, garantindo direitos constitucionais. Planos municipais de educação foram elaborados em cada território, em uma ação inédita no Brasil. A Rede de Assistência Técnica trabalhou incessantemente para que os planos pudessem ser elaborados com qualidade técnica e ampla participação social, em um processo que envolvesse dirigentes e gestores, profissionais, estudantes, famílias e toda a sociedade em torno de prioridades expressas para além de planos de governo. Agora entramos em uma nova fase. Tanto aqueles planos bem elaborados, com metas claras, mensuráveis e factíveis, resultantes de amplo debate e múltiplos acordos, quanto aqueles em que o processo deixou um pouco a desejar, precisam ser monitorados e avaliados. Este outro processo, de monitoramento contínuo e avaliação periódica, deve significar uma oportunidade de melhorar a qualidade técnica do diagnóstico, de ampliar a participação social e de qualificar ano a ano a execução das metas. Deve ser entendido como exercício contínuo de aproximação da gestão com o desejo da sociedade, em um trabalho coletivo e democrático, em que o estudante é o grande beneficiado. A ampliação do acesso e a melhoria da qualidade da educação nacional são desafios sempre presentes. Todos desejamos o desenvolvimento das pessoas, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. A educação, democrática, deve ajudar cada um a se tornar apto para lutar pela sua felicidade. Nossa responsabilidade é grande, enfrentando e vencendo desafios. Desejamos que este Caderno de Orientações possa ser útil neste rico processo que estará presente durante toda a década. O PNE está em movimento. Bom trabalho a todos! Binho Marques Secretário 1
2 I INTRODUÇÃO O Plano Nacional de Educação (PNE) foi fruto do amplo debate ocorrido nas diversas etapas da CONAE 2010 e ao longo de cada uma das fases de tramitação do Projeto de Lei no Congresso Nacional, sendo sancionado sem vetos pela Presidente da República em O PNE tem a função constitucional de articular o Sistema Nacional de Educação a ser instituído. Assim, reforça a necessidade de ampliação do acesso e a melhoria da qualidade da educação nacional, direitos constitucionalmente consagrados cuja garantia exige o trabalho contínuo e articulado das diferentes esferas de governo para a busca da equidade. As metas são nacionais, mas se concretizam no lugar onde vive o sujeito a quem o direito deve ser garantido. Por esta razão, um grande esforço colaborativo foi realizado entre o MEC, as Secretarias Estaduais de Educação e as representações estaduais da UNDIME, com a participação intensiva dos Conselhos e Fóruns de Educação, para que cada estado e cada município pudesse receber o apoio necessário no processo de elaboração ou adequação dos planos de educação para seus territórios, em consonância com o Plano Nacional. Não foi um mecanismo desenhado apenas para o cumprimento da exigência legal, mas sim para a compreensão geral de que, sem planos subnacionais formulados com qualidade técnica e participação social, o PNE não teria êxito. Inicia-se agora a fase de execução e acompanhamento sistemático dos planos em vigor, o que requer esforço político, financeiro e tomada de decisões. Para acompanhar sistematicamente o cumprimento das metas, a lei do PNE aponta para a necessidade do monitoramento contínuo e das avaliações periódicas, com envolvimento das instâncias responsáveis e a devida mobilização social. Este Caderno de Orientações objetiva auxiliar os municípios neste processo. As sugestões apresentadas foram mais uma vez definidas em acordo colaborativo entre o MEC, as Secretarias Estaduais e Municipais, Conselhos e Fóruns de Educação, de forma a contribuir para a efetividade do Plano Nacional de Educação e, consequentemente, garantir os direitos constitucionais de acesso à educação, com qualidade e equidade. II O PROCESSO DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO Com a Emenda Constitucional 59/2009, os planos decenais de educação passaram à condição de instrumentos de planejamento que ultrapassam períodos de governo; abrangem em sua essência todo o território a que pertencem e compreendem ambos os níveis e todas as etapas e modalidades de ensino a que os cidadãos têm direito. A complexidade da execução de um plano de longo prazo e com esta envergadura requer um processo em que: 2
3 a) o monitoramento se torne um ato contínuo de observação, pelo qual são tornadas públicas as informações a respeito do progresso que vai sendo feito para alcance das metas definidas; e b) a avaliação possa ser entendida como o ato periódico de dar valor aos resultados alcançados até aquele momento, às ações que estejam em andamento e àquelas que não tenham sido realizadas, para determinar até que ponto os objetivos estão sendo atingidos e para orientar a tomada de decisões. Assim, monitorar e avaliar são etapas que se articulam continuamente em um único processo; contribuem para o alcance das metas propostas, apontam as lacunas e eventuais mudanças necessárias no percurso e incorporam ao plano o caráter de flexibilidade necessário para absorver as demandas da sociedade. Seguindo essa premissa, quatro etapas são sugeridas para o processo de monitoramento e avaliação. ETAPA 1: ORGANIZAR O TRABALHO A primeira iniciativa a ser tomada é verificar se o plano em vigência define ou não instâncias responsáveis pelo seu monitoramento e a avaliação. Considerando a autonomia de cada município, há um panorama diverso no país: a) municípios que já possuíam comissões e equipes técnicas determinadas por ato legal (constituição estadual, lei orgânica do município ou outros instrumentos tais como leis, decretos, portarias, resoluções etc.) com esta responsabilidade; b) municípios que passaram a ter estas instâncias definidas na lei do plano de educação; c) municípios que não previram estas instâncias em qualquer ato legal. Caso o município não tenha definido a quais instâncias cabe o papel de monitorar e avaliar o plano, a sugestão é que a Secretaria de Educação considere a Comissão Coordenadora que organizou o processo de elaboração ou adequação do plano aprovado, bem como a equipe técnica que a assessorou, de forma a qualificar o processo, tendo em vista o acúmulo de conhecimentos e as articulações institucionais já estabelecidas. Após definidas as instâncias, fica evidente a necessidade de que todos os envolvidos estejam em sintonia e trabalhem de forma articulada, cientes de suas atribuições, pois o trabalho deverá ter início imediato. Será necessário instituir instrumentos para coletar os dados que subsidiarão a produção das informações para o monitoramento e posteriormente os relatórios de avaliação, garantindo organização, efetividade e fluidez ao processo. 3
4 PARTE B A sugestão é que a Equipe Técnica utilize uma Ficha de Monitoramento do Plano Municipal de Educação, que está organizada em três partes. Cada parte corresponde a uma das três primeiras etapas de trabalho propostas: organizar o trabalho, estudar o plano, monitorar continuamente as metas e estratégias. A ficha completa está no Anexo I e pode ser acessada em formato aberto no Portal PNE em Movimento (pne/----). O Anexo II explica, de forma detalhada, como cada um dos campos deve ser preenchido. Com base nas definições adotadas até este ponto do trabalho, Parte A da Ficha já poderá ser preenchida: FICHA DE MONITORAMENTO DO PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO Município Plano Municipal de Educação (número da lei) Períodos de Avaliação previstos Comissão Coordenadora (nome) (Ato legal) Equipe Técnica (nome) (Ato legal) Figura 1: Parte A da Ficha de Monitoramento do Plano Municipal de Educação. ETAPA 2: ESTUDAR O PLANO A segunda etapa de trabalho começa quando a Equipe Técnica faz uma releitura atenta do Plano, relacionando todas as metas e estratégias de forma cronológica, possibilitando melhor visualização, consulta e controle dos processos de execução. Neste momento a Equipe Técnica poderá utilizar a Parte B da Ficha de Monitoramento do Plano Municipal de Educação. Metas/ Dispositivos (descrição da meta) prazo Estratégias prazo (descrição da estratégia) (descrição da estratégia) (descrição da estratégia) Ações previstas em outros instrumentos de planejamento relacionadas a cada estratégia do Plano Figura 2: Parte B da Ficha de Monitoramento do Plano Municipal de Educação. 4
5 É importante destacar que muitos dispositivos constam do corpo da lei do plano e estabelecem mandatos e respectivos prazos a serem cumpridos, os quais devem ser incorporados ao detalhamento do plano, sob pena de não serem absorvidos durante a execução. Esta organização cronológica é importante porque o processo de monitoramento e avaliação deve gerar subsídios para a elaboração dos instrumentos de planejamento orçamentário a serem executados em anos vindouros, contemplando as metas do plano de educação. Assim como no PNE, as metas previstas nos planos municipais são, em sua maioria, decenais, sendo atribuição dos dirigentes fazer com que parte do cumprimento ocorra no decorrer do seu período de gestão. Portanto, é fundamental a articulação dos planos de educação com os outros instrumentos de planejamento utilizados na gestão pública. Figura 4: Disposição dos Planos de Educação e dos Planos Plurianuais de Governo (PPA) na linha do tempo. A Elaboração das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e das Leis Orçamentárias Anuais (LOA) são procedimentos que se repetem a cada ano. Os insumos necessários para a execução das metas deverão constar nos orçamentos da União e dos estados para que apoiem técnica e financeiramente os municípios ao longo da década. Na Prefeitura, instrumentos de planejamento terão de se vincular ao plano decenal de educação: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA), Plano de Ações Articuladas (PAR), entre outros. ETAPA 3: MONITORAR CONTINUAMENTE AS METAS E ESTRATÉGIAS Uma questão importante é o monitoramento contínuo dos resultados alcançados, porque a sociedade precisa saber se as metas estão sendo atingidas e se as estratégias estão realmente contribuindo para isto. Um dos instrumentos indispensáveis para avaliar a evolução de uma meta é o indicador, que permite a comunicação com a sociedade, assegurando a transparência e o controle social do Plano. Por essa razão deve ser objetivo, mensurável no tempo, factível e relevante. 5
6 PARTE C O ideal é que os indicadores para cada meta já tenham sido definidos durante o processo de elaboração ou adequação do plano, e da mesma forma, que tenham sido aqueles sugeridos no Portal Planejando a Próxima Década (hoje denominado Portal PNE em Movimento ). Planos assim elaborados facilitarão o trabalho de monitoramento e avaliação. Porém, analisando as leis em vigor, observa-se que existem: a) planos com metas elaboradas utilizando indicadores e fontes sugeridos pelo Ministério da Educação; b) planos com metas elaboradas que dependem indicadores e fontes próprios do município; c) planos com metas elaboradas de forma muito genérica, para as quais não existe possibilidade de estabelecer indicadores mensuráveis. Para as metas que dependem de indicadores e fontes próprios do município (item b), será necessário defini-los, caso já não constem do plano. Assim, um documento específico deverá ser preparado pela equipe técnica, descrevendo a meta, o indicador escolhido e a fonte oficial de dados, um tipo de Nota Técnica similar àquelas disponíveis para cada indicador no Portal PNE em Movimento. Para as metas consideradas muitos genéricas (item c), o ideal é que sejam promovidas, se possível, adequações que permitam a sua mensuração para posterior monitoramento e avaliação. Nos casos de impossibilidade de definição de indicadores, ou até que se promovam os ajustes na lei, tais metas podem também receber uma Nota elaborada pela Equipe Técnica, explicitando a dificuldade da aferição. Definidos os indicadores e as fontes de dados, a Equipe Técnica poderá preencher os campos da Parte C da Ficha de Monitoramento sugerida. Meta 1: (descrição da meta) INDICADOR 1A Meta prevista Meta executada no período INDICADOR 1B Meta prevista Meta executada no período (descrição do indicador) (descrição do indicador) Figura 5: Parte C da Ficha de Monitoramento do Plano Municipal de Educação. O mesmo trabalho deve ser repetido para cada meta, a partir das orientações detalhadas no Anexo II. 6
7 O diálogo da Equipe Técnica com a Secretaria Municipal de Educação e com a Comissão Coordenadora Até este momento o trabalho da Equipe Técnica foi praticamente solitário. Mas o próximo passo será entregar a Ficha com os campos preenchidos e os eventuais documentos acessórios (Notas Técnicas para indicadores específicos e/ou textos relativos a metas não mensuráveis) para que sejam objeto de debates no interior da Secretaria Municipal de Educação. É importante ter o Secretário Municipal envolvido diretamente no processo, ajudando a disponibilizar dados, validando o trabalho técnico da equipe responsável e enviando, de forma oficial, as informações à Comissão Coordenadora. Recebidas as informações que foram sistematizadas pela Equipe Técnica na Ficha de Monitoramento, a Comissão Coordenadora poderá promover reuniões para estudos e debates, de forma a emitir relatórios sobre a evolução das metas contidas no plano, a cada ano. Estes Relatórios Anuais de Monitoramento devem ser amplamente divulgados e socializados, por meios eletrônicos e presenciais, tais como reuniões nas escolas, nos fóruns e conselhos de educação. Assim como no processo vivenciado para a elaboração ou adequação dos planos de educação ao PNE, a discussão dos resultados alcançados também deve envolver todas as esferas administrativas e instituições que atuam ou interferem nas políticas educacionais em cada território municipal. Neste contexto, os documentos oficiais produzidos pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira INEP, que tratam do monitoramento e avaliação do PNE, podem ser considerados para discussão dos resultados observados. É importante que estes documentos sejam amplamente divulgados, para que a sociedade perceba a relação das ações locais vinculadas às ações estaduais e nacionais para a execução dos planos. A Comissão Coordenadora, apoiada pela Equipe Técnica, deverá recolher as análises e impressões manifestadas durante a divulgação dos Relatórios Anuais de Monitoramento, enviando, a cada ano, uma sistematização destas contribuições a todas as instituições envolvidas no processo. ETAPA 4: AVALIAR O PLANO PERIODICAMENTE Os planos municipais aprovados devem ter um dispositivo que defina o período de avaliação. Seguindo este comando, que pode variar de plano para plano (avaliação bianual, trianual, quadrienal etc.), os Relatórios Anuais de Monitoramento elaborados pela Comissão Coordenadora deverão ser considerados no seu conjunto pela Equipe Técnica, para que se elabore a versão preliminar de um novo texto, chamado de Avaliação do Plano Municipal de Educação Versão Preliminar. Será necessário compatibilizar todos os dados e informações, certificando se as condições consideradas no momento da definição das metas ainda correspondem ao cenário atual 7
8 naquele município. Caso seja imprescindível, ajustes podem ser sugeridos tendo em vista os dados registrados nos Relatórios Anuais de Monitoramento, o reestudo das condições do município, o embasamento de novos instrumentos legais que possam surgir no período, entre outras informações relevantes. Um modelo propositivo de Avaliação do Plano Municipal de Educação Versão Preliminar encontra-se no Anexo III. Trata-se da sistematização das análises realizadas nas etapas anuais de monitoramento. Após a elaboração da versão preliminar, a Equipe Técnica enviará o texto à Secretaria Municipal de Educação para análise e debates internos. Assim como se procedeu nos ciclos anuais de monitoramento, é importante que o Secretário Municipal se envolva diretamente no processo, ajudando a compreender as razões pelas quais os avanços ocorreram ou não de acordo com o previsto no plano, validando o trabalho técnico da equipe responsável e enviando, de forma oficial, a Avaliação do Plano Municipal de Educação Versão Preliminar à Comissão Coordenadora para análise e aprovação. Esta Versão Preliminar será o subsídio mais importante para o debate nas audiências públicas de avaliação dos resultados alcançados, por isto deve ser elaborado e debatido com muito cuidado e seriedade. Dele poderão derivar recomendações para a alteração da lei do plano. Por esta razão, o dirigente municipal, as unidades de ensino, as equipes técnicas da prefeitura, os parlamentares e as representações da sociedade em geral deverão estar muito atentos, e preparados para o debate. O formato do debate e participação social para o processo de avaliação deve estar previsto na própria lei do plano. Caso não exista um dispositivo de consulta pública, é necessário estabelecê-lo, em acordo construído entre a Secretaria Municipal, a Comissão Coordenadora e a Câmara de Vereadores. Neste momento, além do documento Avaliação do Plano Municipal de Educação Versão Preliminar poderão ser discutidos outros textos e informações relevantes para o processo. O produto da consulta pública deverá se concretizar no documento Avaliação do Plano Municipal de Educação Versão Final, que nada mais é do que a Versão Preliminar acrescida das alterações aprovadas, sistematizadas pela Comissão Coordenadora com o apoio da Equipe Técnica. Após os ajustes, a Comissão Coordenadora encaminhará o documento à Secretaria Municipal que, poderá rever as políticas, ações e programas e/ou propor possíveis alterações no plano vigente, caso necessárias. Se forem feitas propostas de alteração do plano, um Projeto de Lei deverá ser encaminhado pelo Executivo à Câmara de Vereadores. 8
9 III A AGENDA DE TRABALHO O início do trabalho deve ser imediato. É necessário e prudente o monitoramento da execução do plano desde o inicio de sua vigência, consolidando o processo com avaliações periódicas. Para garantir racionalidade e fluidez nas ações, a agenda de trabalho pode se subdividir com base nas etapas sugeridas e ser replicada como instrumento de gestão para cada uma das diferentes equipes e grupos envolvidos. Um formato de Agenda de Trabalho do Processo de Monitoramento e Avaliação do Plano de Educação poderia ser: I. Organizar o trabalho II. Estudar o plano ETAPAS AÇÃO RESPONSÁVEIS PRAZOS OBSERVAÇÕES III. Monitorar continuamente as metas e estratégias IV. Avaliar periodicamente o plano Figura 6: Agenda de Trabalho do Processo de Monitoramento e Avaliação do Plano de Educação (formato aberto em: pne------). Não se pode deixar para o final de dez anos a constatação de que as metas não foram alcançadas, negligenciando direitos constitucionalmente consagrados e a possibilidade de desenvolvimento dos cidadãos, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. Os resultados obtidos nos planos subnacionais impactam diretamente os resultados alcançados no cumprimento das metas do Plano Nacional de Educação. O desafio está posto! Cabe a todos os envolvidos envidar esforços para que os planos de educação cumpram com sua finalidade, traduzindo suas diretrizes, metas e estratégias numa educação de qualidade social a todos os brasileiros. 9
10 PARTE C PARTE B PARTE A ANEXO I FICHA DE MONITORAMENTO DO PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO Município Plano Municipal de Educação Períodos de Avaliação previstos (número da lei) Comissão Coordenadora (nome) (Ato legal) Equipe Técnica (nome) (Ato legal) Metas/ Dispositivos prazo Estratégias prazo Ações previstas em outros instrumentos de planejamento relacionadas a cada estratégia do Plano (descrição da estratégia) (descrição da meta) (descrição da estratégia) (descrição da estratégia) Meta 1: (descrição da meta) INDICADOR 1A (descrição do indicador) Meta prevista Meta executada no período INDICADOR 1B Meta prevista Meta executada no período (descrição do indicador)
11 ANEXO II Explicações detalhadas para o preenchimento da Ficha de Monitoramento do Plano de Educação PARTE A Campo Município : nome do município Campo Plano Municipal de Educação : número da lei sancionada Campo Períodos de Avaliação previstos : de quanto em quanto tempo se dará a avaliação Campo Comissão Coordenadora e Equipe Técnica : nome da Comissão e da Equipe Técnica Campo (ato legal) : descrever o(s) ato(s) legal(is) que institucionalizou(zaram) ambos os grupos PARTE B Campo Metas : listar as metas mensuráveis ou dispositivos legais que compõem o plano; as não mensuráveis devem ser tratadas de forma diferenciada (Notas Técnicas anexas à Ficha de Monitoramento do Plano Municipal de Educação) Campo Estratégias : estratégias correlatas a cada meta listada Campo Ações previstas em outros instrumentos de planejamento : considerar os instrumentos de gestão pública que dão consecução às ações do poder executivo e que se relacionam com as metas e estratégias do plano de educação Campo Prazo : prazo definido no plano em cada meta e estratégia. PARTE C Campo Meta 1 : descrever a meta 1 e sucessivamente, produzindo uma Parte C da Ficha para cada meta Campo (descrição do indicador) : descrever o indicador definido para aquela meta, ou para parte daquela meta Campo Meta prevista : inserir o valor previsto no plano municipal, no ano correspondente Campo Meta executada no período : inserir o indicador aferido anualmente no processo de monitoramento 11
12 ANEXO III Modelo propositivo de formato para o Avaliação do Plano Municipal de Educação Versão Preliminar 1. O processo de elaboração e aprovação do Plano Municipal de Educação breve relato com a descrição de como ocorreu o processo de elaboração e aprovação do Plano (descrição da metodologia de trabalho, ações desenvolvidas, equipes responsáveis) 2. O processo de monitoramento da execução breve relato com a descrição de como foi definido o processo de monitoramento contínuo e avaliação periódica do Plano (descrição da metodologia de trabalho, ações desenvolvidas, equipes responsáveis) 3. A avaliação das metas e estratégias Para cada meta: breve contextualização sobre a sua importância para o município; como as estratégias se relacionam com a meta; sistematização dos dados obtidos (gráficos ou tabelas, por exemplo) sistematização das contribuições contidas nos relatórios de monitoramento; análise a respeito da evolução dos indicadores, à luz do diagnóstico observado no momento da aprovação do plano e no momento da avaliação. 4. Conclusão e recomendações. 12