Resumo de Administração Financeira e Orçamentária - Normas Gerais e Natureza Jurídica - Questões Estratégicas
Resumo de Administração Financeira e Orçamentária - Normas Gerais e Natureza Jurídica
® Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre Direito Financeiro.
Inexistindo lei federal sobre normas gerais de Direito Financeiro, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender às suas peculiaridades; sobrevindo lei federal sobre normas gerais, a lei estadual restará suspensa sua eficácia, no que lhe for contrária.
Assim, inicialmente, se a União não exercer a sua competência legislativa concorrente em Direito Financeiro e o Estado-Membro exercer a sua, sobrevindo lei federal que regule a questão, a lei estadual restará suspensa. Não é revogada, o que significa que se a União revogar a sua lei geral, a lei estadual sairá da inércia e entrará em vigor, até que outra lei federal lhe suspenda novamente os efeitos ou outra lei estadual a revogue.
Atualmente, é a Lei n.°4.320/1964 que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Natureza Jurídica do Orçamento Brasileiro
® O Orçamento é uma lei sob vários aspectos:
Lei em sentido formal representa todo o ato normativo emanado de um órgão com competência legislativa, sendo o conteúdo irrelevante. Já lei em sentido material corresponde a todo o ato normativo, emanado por órgão do Estado, mesmo que não incumbido da função legislativa. O importante é o conteúdo, que define o conjunto de normas dotadas de abstração e generalidade, ou seja, com aplicação a um número indeterminado de situações futuras.
Desta forma, a partir desses conceitos, nota-se que há leis que são simultaneamente formais e materiais. Por outro lado, há leis somente formais. São estas as denominadas leis de efeitos concretos (ou leis individuais), pois seu conteúdo assemelha-se a atos administrativos individuais ou concretos.
Embora existam divergências doutrinárias, o orçamento brasileiro é uma lei formal porque é emanada de um órgão com competência legislativa; entretanto, não é material, pois apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, não tendo a necessária abstração e generalidade que caracteriza as leis materiais.
O orçamento não modifica as leis financeiras e tributárias, tampouco cria direitos subjetivos. É uma condição ou pré-requisito para que a despesa seja realizada (ato-condição), já que a arrecadação de receitas e a realização de despesas, na maioria das vezes, decorrem de leis anteriores (atos-regra). Assim, judicialmente, não se pode exigir que determinada despesa prevista no orçamento seja realizada.
Lei Formal: É considerada uma lei de efeitos concretos.
Lei autorizativa: a lei orçamentária não obriga o administrador público a realizar determinada despesa, apenas autoriza os gastos. Falta coercibilidade, pois nem sempre obriga o Poder Público, que pode, por exemplo, deixar de realizar uma despesa autorizada pelo legislativo.
Lei temporária: vigência limitada ao período de um ano.
Lei ordinária: as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) e os créditos suplementares e especiais são leis ordinárias. Não se exige quorum qualificado para sua aprovação, sendo necessária apenas a maioria simples.
Lei especial: possui processo legislativo diferenciado. A iniciativa é do Executivo e trata de matéria específica: previsão de receitas e fixação de despesas.
A Lei Orçamentária é ainda denominada de Lei de Meios, porque possibilita os meios para o desenvolvimento das ações relativas aos diversos órgãos e entidades que integram a administração pública. Essa denominação é oriunda do orçamento clássico, que enfatizava os meios sem se preocupar com os fins. Atualmente, com o orçamento-programa, o principal foco da Lei de Meios são os resultados.
® O STF pode exercer o controle abstrato de constitucionalidade de normas orçamentárias
O STF deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Assim, há a possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade.
Os orçamentos públicos podem ainda ser classificados em orçamentos de natureza impositiva e de natureza autorizativa:
Orçamento impositivo: é aquele em que, uma vez consignada uma despesa no orçamento, ela deve ser necessariamente executada. Nesta visão, o orçamento, por se tratar de uma lei, deve ser rigorosamente cumprido. Não é adotado no Brasil.
Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das despesas consignadas no orçamento público, já que o Poder Público tem a discricionariedade para avaliar a conveniência e a oportunidade do que deve ou não ser executado. No Brasil o orçamento não é impositivo, mas sim autorizativo. O fato de ser fixada uma despesa na lei orçamentária anual não gera o direito de exigência de sua realização por via judicial.