Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Apelação Cível: AC 70061056594 RS
Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Apelação Cível: AC 70061056594 RS - Inteiro Teor
AC 70061056594 RS
Diário da Justiça do dia 08/10/2014
Inteiro TeorTJ-RS_AC_70061056594_7fc4c.doc
Nº 70061056594 (Nº CNJ: 0298222-24.2014.8.21.7000)
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. MUNICÍPIO DE CANELA. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA.
A contribuição de melhoria exige a instituição por lei específica e a publicação de edital anteriores à consumação do fato gerador, que é a realização da obra, à luz do princípio da legalidade tributária e do disposto no artigo 82, I, do CTN.
Inexistência de lei para a obra que gerou a cobrança da contribuição de melhoria.
CLEITON JOSE ZINI
MUNICÍPIO DE CANELA apela da sentença de procedência proferida nos autos da ação de rito ordinário que lhe move CLEITON JOSÉ ZINI. A pretensão contida na inicial é de declaração de inexigibilidade da contribuição de melhoria proveniente do Edital nº 19/08.
"O lançamento da cobrança de contribuição de melhoria é apurada pela valorização imobiliária, contudo, advém da diferença entre o valor do imóvel antes da obra e o obtido após a sua conclusão. Nesse sentido: (...)
No caso, o Município não comprovou a realização de avaliação anterior ao início da pavimentação da rua Fernando Ferrari.
Somente veio aos autos o parecer de avaliação nº 14/2008, que apurou, de forma genérica, que os imóveis da região sofreram valorização de 15% em razão da obra realizada.
Não obstante a determinação do art. 158, inc. V, do Código Tributário Municipal, com redação dada pela Lei Complementar nº 10/2005, a avaliação prévia não foi juntada aos autos. Também inexiste prova de que o valor de referência do imóvel, constante no cadastro fiscal municipal estivesse de acordo com o valor de mercado do lote.
Enfim, a avaliação dos imóveis foi deficitária.
Além disso, verifico a ausência de lei específica acerca da obra em questão.
Observo que a maioria das decisões do Tribunal de Justiça gaúcho e também do Supremo Tribunal Federal é pela observância do artigo 82 do Código Tribunal Nacional, combinado com o artigo 150, inciso I, da Constituição Federal.
A combinação desses dois dispositivos resulta na interpretação de que a exigência de contribuição de melhoria deve ser precedida de lei individualizada por obra, com a descrição pormenorizada de seu projeto, custo, delimitação de área beneficiada, etc.
Sendo assim, há que se ter lei específica por obra a ser realizada, observado o princípio da anterioridade, não bastando a presença genérica desse tributo nas leis orgânicas ou nos códigos municipais para que seja exigível, conforme dispõe o artigo 6º da Lei n. 5.172/66. É a doutrina: (...)
Uma vez que o acionado não prova ter publicado lei específica a respeito da pavimentação com asfalto e drenagem na Rua Fernando Ferrari, e considerando que a publicação de edital é apenas um dos requisitos para cobrança de contribuição de melhoria, sendo mencionado no artigo 5º do Decreto-lei n. 195/67, são nulos os lançamentos tributários a esse respeito lavrados contra o requerente por desrespeito ao princípio da legalidade, ao qual a Administração Pública está adstrita
Diante deste quadro, é nula a cobrança em tela, independentemente de ter sido objeto de parcelamento administrativo.
Isso posto, JULGO PROCEDENTE o pedido inicial, para fins de DECLARAR nulo o crédito tributário alusivo à notificação de lançamento da fl. 223.
Condeno o demandado a arcar com honorários advocatícios em favor do patrono do autor, fixados estes em 10% sobre o valor da causa (artigo 20, parágrafo 4º, do Código de Processo Civil). Isento de arcar com as custas, forte no artigo 11, caput, da Lei Estadual n. 8.121/85."
Em suas razões recursais, alega que o fato gerador da contribuição de melhoria é a valorização imobiliária em virtude da realização de obras públicas, consoante art. 1º do Decreto Lei nº 195/67. Salienta ter constituído comissão específica para avaliação dos imóveis beneficiados com a realização da obra. No parecer de avaliação nº 14/2008, considerando aspectos físicos e legais, foi constatada valorização imobiliária de 15%. O magistrado considerou-a deficitária, pois não foi comprovada a realização de avaliação antes do início da pavimentação, o que não merece respaldo. Levou em consideração o valor de referência constante em seu cadastro imobiliário, que é atualizado anualmente, corrigido pelo IPCA. O procedimento adotado está dentro da legalidade, sem qualquer vício. Sustenta que a jurisprudência entende desnecessária edição de lei individualizada para a realização de cada obra pública. Seria inviável à Administração, pois o processo legislativo é demasiadamente burocrático e extenso. O ordenamento jurídico é composto por normas de caráter abstrato, que não se prestam a regular caso específico. Elaborar lei para cada obra seria equiparável a tentar regulamentar cada situação do cotidiano com uma norma. Foram atendidos os requisitos previstos nos arts. 82 do CTN e 154 a 166 do Código Tributário Municipal, assim como no Decreto nº 195/67, sendo possível a cobrança do tributo. Ressalta ter elaborado pré-edital da obra, com memorial descritivo, orçamento do custo estimado e estimativa da parcela de contribuição de melhoria. Após, foi confeccionado edital definitivo, com prazo para impugnação e posterior notificação de lançamento tributário. Requer a reforma da sentença, com a improcedência da pretensão contida na inicial.
Registro que restou observado o disposto nos arts. 549, 551 e 552 do CPC, tendo em vista a adoção de sistema informatizado.
Busca o demandante declaração de inexigibilidade de contribuição de melhoria que lhe está seno cobrada pelo município de Canela.
Tal espécie tributária assim está descrita no CTN:
Estipula o Decreto-Lei nº 195/67:
Art 2º Será devida a Contribuição de Melhoria, no caso de valorização de imóveis de propriedade privada, em virtude de qualquer das seguintes obras públicas: (...)
Art 3º A Contribuição de Melhoria a ser exigida pela União, Estado, Distrito Federal e Municípios para fazer face ao custo das obras públicas, será cobrada pela Unidade Administrativa que as realizar, adotando-se como critério o benefício resultante da obra, calculado através de índices cadastrais das respectivas zonas de influência, a serem fixados em regulamentação dêste Decreto-lei.
Art 4º A cobrança da Contribuição de Melhoria terá como limite o custo das obras, computadas as despesas de estudos, projetos, fiscalização, desapropriações, administração, execução e financiamento, inclusive prêmios de reembôlso e outras de praxe em financiamento ou empréstimos e terá a sua expressão monetária atualizada na época do lançamento mediante aplicação de coeficientes de correção monetária.
Art 9º Executada a obra de melhoramento na sua totalidade ou em parte suficiente para beneficiar determinados imóveis, de modo a justificar o início da cobrança da Contribuição de Melhoria, proceder-se-á ao lançamento referente a esses imóveis depois de publicado o respectivo demonstrativo de custos.
Art 10. O órgão encarregado do lançamento deverá escriturar, em registro próprio, o débito da Contribuição de Melhoria correspondente a cada imóvel, notificando o proprietário, diretamente ou por edital, do:
Parágrafo único. Dentro do prazo que lhe fôr concedido na notificação do lançamento, que não será inferior a 30 (trinta) dias, a contribuinte poderá reclamar, ao órgão lançador, contra:
No município de Canela, o tributo foi regulamentado pela Lei Complementar municipal nº 06/2004:
Art. 154. A Contribuição de Melhoria tem como fato gerador o benefício produzido no imóvel de propriedade privada, por obra pública, executada pelo Município, que terá como limite total a despesa realizada.
Art. 155. A Contribuição de Melhoria será devida no caso de beneficiamento de imóveis, pela execução das seguintes obras:
I - abertura ou alargamento de ruas ou estradas;
II - pavimentação ou capeamento asfáltico;
III - outras obras similares ou de interesse público;
IV - saneamento.
Art. 156. A Contribuição de Melhoria será individualmente determinada pelo rateio do custo da obra entre os imóveis beneficiados, na proporção da metragem linear de suas testadas.
Art. 157. No custo da obra pública serão computadas todas as despesas de estudos, projetos, fiscalização, desapropriação, administração, execução e financiamentos, inclusive prêmios de reembolso e outras de praxe em financiamento e empréstimos e terá sua expressão monetária atualizada na época do lançamento com base na variação do valor nominal do V.R.M.
Parágrafo único. As despesas decorrentes de administração da obra não excederão a 10% (dez por cento) do custo da obra.
Embora a finalidade do tributo seja a de cobrir os custos das obras públicas, o fato gerador da obrigação nasce apenas com a "valorização imobiliária", tal como o define o art. 81 do CTN.
Sobre o instituto, leciona Leandro Paulsen, em seu Curso de Direito Tributário (3ª edição, Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, págs. 39/40):
"Realizada obra pública que implique particular enriquecimento de determinados contribuintes, pode estes se chamados ao seu custeio em função de tal situação peculiar que os distingue. Efetivamente, havendo benefício direto para algumas pessoas, é razoável que o seu custeio não se dê por toda a sociedade igualmente, mas, especialmente, por aqueles a quem a obra aproveite.
O STF é claro no sentido de que a melhoria a que se refere o art. 145, III, da CF é, necessariamente, a valorização imobiliária.
Pressupondo tanto a atividade do Estado (realização de obra pública), como o enriquecimento do contribuinte (valorização imobiliária), as contribuições de melhoria apresentam-se como tributos como fato gerador misto.
Seu produto, por sua vez, é destinado a fazer frente ao custo da obra, como já decorria, aliás, expressamente, da redação do art. 81 do CTN: (...)
Os limites individual e total decorrem da própria natureza do tributo. Além da valorização imobiliária, o proprietário do imóvel situado na zona de influência não se distingue dos demais contribuintes, não se justificando que dele se exija valor superior. Além do custo da obra, nenhuma receita se justifica.
O DL 195/67 dispõe sobre a contribuição de melhoria em nível de lei complementar, assim como o CTN. (...) Cada tributo depende de lei específica que o institua."
No mesmo sentido é o ensinamento de Luciano Amaro, em Direito Tributário Brasileiro (16ª edição, São Paulo: Saraiva, 2010, págs. 68 a 71):
A Constituição prevê que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem instituir 'contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas' (art. 145, III). Esse tributo, a exemplo das taxas, conecta-se com determinada atuação estatal, qual seja, a realização de uma obra pública de que decorra, para os proprietários de imóveis adjacentes, uma valorização (ou melhoria) de suas propriedades.
Melhoria (melhora ou melhoramento) expressa a elevação de algo para um estado ou condição superior. É antônimo de piora (piora ou pioramento). O vocábulo 'melhoria' não se refere (salvo em linguagem metonímica) à obra em si; está é a causa; aquela, a conseqüência: a melhora decorre da obra.
A valorização das propriedades adjacentes é diretamente proporcional à melhoria que advenha da obra pública. A valorização é a medida da melhoria. À vista do engate necessário entre melhoria e valorização, onde esta inexistir, descabe, a nosso ver, a contribuição. O tributo não se legitima pela simples realização da obra.
Também não se trata de um tributo que se atrele apenas ao patrimônio ou à plus- valia patrimonial; é preciso que haja mais-valia, agregada ao patrimônio do contribuinte, mas, além disso, requer-se que essa mais-valia decorra de obra pública (uma avenida, por exemplo), para que se justifique a cobrança.
Na emenda n. 18/65, sob cuja vigência foi editado o Código Tributário Nacional, esse tributo, destinado a "fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária", foi limitado pelo custo da obra e pelo acréscimo de valor que dela resultasse para cada imóvel beneficiado (art. 19). Se a obra custasse 1.000, esse seria o limite total que poderia ser cobrado, respeitado, ainda, o limite individual, ou seja, cada contribuinte não poderia ser chamado a pagar cota maior do que o valor acrescido à sua propriedade em razão da obra.
O Código Tributário Nacional reproduziu, no art. 81, a regra da Emenda n. 18/65, definidora da competência para instituição do tributo, e especificou, no art. 82, os requisitos mínimos a serem atendidos pela lei de incidência da contribuição. O Decreto- Lei n. 195/67, à guisa de normas gerais sobre a contribuição de melhoria, baixou extensa e minudente disciplina desse tributo, e, não contente, ainda cometeu o dislate de remeter a matéria à regulamentação pelo Presidente da República...
Em texto que pecou pela redundância, a Constituição de 1967 previu a cobrança de "contribuição de melhoria dos proprietários de imóveis valorizados pelas obras públicas que os beneficiaram" (art. 19, III). A emenda n. 1/69 retomou o modelo de 1965, referindo expressamente o limite total e o limite individual. Com a Emenda n. 23/83, previu-se "contribuição de melhoria, arrecadada dos proprietários de imóveis beneficiados por obras públicas, que terá como limite total a despesa realizada".
Não obstante o laconismo do texto constitucional de 1988, que prevê a contribuição de melhoria "decorrente de obra pública" (art. 145, III), parece evidente que a contribuição de melhoria só cabe se da obra decorrer valorização (ou melhoria) para a propriedade imobiliária do contribuinte. Aquilo que "decorre da obra pública" não é a contribuição, mas sim a melhoria; e é essa melhoria (gerada pela obra) que lastreia a contribuição. Se assim é, o valor dessa melhoria (ou seja, a efetiva valorização do imóvel) não pode ser desconsiderado na quantificação do tributo; não se pode cobrar contribuição de 100 de um proprietário cujo imóvel teve uma melhoria de 10, ou não teve nenhuma valorização.
O fundamento da contribuição de melhoria, comum às taxas, está em que a atuação estatal que possa ser referível a um indivíduo, ou a um grupo de indivíduos, deve ser financiada por tributos específicos, exigidos desses indivíduos, e não pelos tributos (impostos) arrecadados de toda a coletividade. Antônio Roberto Sampaio Dória realça as virtudes dessa espécie tributária, que evita "o locupletamento injustificado de proprietários favorecidos por obras (públicas)".
A contribuição de melhoria liga-se a uma atuação estatal que por reflexo se relaciona com o indivíduo (valorização de sua propriedade). Esse reflexo é eventual, já que da obra nem sempre resulta aquela valorização; por vezes ocorre o contrário: a obra desvaloriza o imóvel, ensejado pedido de reparação contra o Estado, com o mesmo fundamento lógico que embasa a contribuição de melhoria: se a coletividade não deve financiar a obra que enriquece um grupo de indivíduos, também não se pode empobrecer esse grupo, para financiar uma obra que interessa à coletividade.
A efetiva valorização do imóvel, portanto, constitui requisito essencial ao surgimento da obrigação tributária, não podendo a lei instituidora sequer desvinculá-los.
E a exigência não foi suprimida pela nova Constituição, estando atrelada à própria denominação do tributo. É este o sentido do vocábulo "melhoria". Restou recepcionada pela nova ordem constitucional a definição inscrita no CTN, que possui tratamento de lei complementar.
O STF já firmou entendimento sobre a questão:
CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. FATO GERADOR: QUANTUM DA VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA. PRECEDENTES. 1. Esta Corte consolidou o entendimento no sentido de que a contribuição de melhoria incide sobre o quantum da valorização imobiliária. Precedentes. 2. Agravo regimental improvido. (AI 694836 AgR, Relator (a): Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, julgado em 24/11/2009, DJe-237 DIVULG 17-12-2009 PUBLIC 18-12-2009 EMENT VOL-02387-13 PP-02459 LEXSTF v. 32, n. 373, 2010, p. 96-99)
Na mesma linha, é a pacífica orientação do STJ:
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. PLENO VIGOR DOS ARTS. 81 E 82 DO CTN E DL 195/1967. VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO.
3. Agravo regimental não provido. ( AgRg no Ag 1159433/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 26/10/2010, DJe 05/11/2010)
TRIBUTÁRIO - PROCESSO CIVIL - CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA - VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA - BASE DE CALCULO PRESUMIDA - ÔNUS DA PROVA - FAZENDA PÚBLICA - ARTS. 81 E 82 DO CTN E ART. 1º DO DECRETO-LEI 195/67 - VIGÊNCIA.
2. Compete à Fazenda Pública demonstrar a base de cálculo da contribuição de melhoria (valorização do imóvel) em decorrência da obra pública, afastando-a de qualquer resquício confiscatório, como se daria na sua cobrança com base de cálculo presumida.
3. Agravo regimental não provido. ( AgRg no Ag 1190553/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2010, DJe 26/04/2011)
No caso, foram adequadamente satisfeitos os requisitos, tendo sido constituída comissão que apurou a valorização dos imóveis, consoante documentação nos autos, sendo considerado para a tributação o custo da obra, pois inferior à valorização constatada, na forma da legislação municipal, que no ponto beneficia o contribuinte, pois incide a hipóteses de menor montante.
Todavia, em relação à questão legislativa, merece ser mantida a sentença, sendo fundamento suficiente para a procedência da pretensão.
A previsão genérica de tributação na legislação básica local não substituiu a necessidade de lei específica para cada obra realizada pelo ente público.
É nesse sentido que deve ser entendida à expressão "a lei relativa à contribuição de melhoria" inscrita no art. 82 do CTN. Sem ela, persiste o óbice de que trata o art. 150, III, a da Constituição Federal:
O princípio da legalidade tributária tem conotação restritiva, não comportando interpretação ou aplicação ampliativa, tampouco se compatibilizando com cláusulas tributárias genéricas.
Cito, pela relevância, precedente do STJ:
1. A contribuição de melhoria é tributo cujo fato imponível decorre da valorização imobiliária que se segue a uma obra pública, ressoando inequívoca a necessidade de sua instituição por lei específica, emanada do Poder Público construtor, obra por obra, nos termos do art. 150, I, da CF/88 c/c art. 82 do CTN, uma vez que a legalidade estrita é incompatível com qualquer cláusula genérica de tributação. (Precedentes: REsp 739.342/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/04/2006, DJ 04/05/2006; REsp 444.873/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/08/2005, DJ 03/10/2005) 2. In casu, consoante dessume-se do voto condutor do acórdão recorrido, o entendimento esposado pelo Tribunal a quo diverge da jurisprudência dominante nesta Corte Superior, in verbis: "Inicialmente, destaco que entendo não ser necessária a existência de uma lei específica, obra por obra, para a instituição e cobrança de contribuição de melhoria.
Nessa perspectiva, tenho que o Município apelado logrou comprovar o atendimento ao princípio da legalidade tributária (art. 150, I, da CF/88), ao acostar ao presente feito, a Lei Municipal nº 286/96 de fl. 151, a qual autoriza o Poder Executivo a realização de obras de pavimentação asfáltica nas ruas no perímetro urbano, o que abarca a hipótese sob exame." 3 (...) 5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, provido. ( REsp 927.846/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/08/2010, DJe 20/08/2010) (grifei)
E após editada lei específica para a obra, deve ser publicado edital, tal como determina o Decreto-Lei nº 195/67, sob pena de nulidade do lançamento da contribuição. Está ele previsto no art. 5º e presta-se a anunciar a construção da obra, inaugurando prazo de 30 dias para impugnações.
Ainda, deve ser o contribuinte notificado do lançamento, na forma do art. 82, § 2º do CTN e art. 10 do Decreto-Lei nº 195/67.
Demonstra o réu ter confeccionado Edital de Contribuição de Melhoria nº 19/2008 (fls. 219 a 222) e emitido notificações de lançamento (fl. 223). Entretanto, não há notícia de que tenha editado lei específica para as obras em questão. Pelo contrário, em seu apelo, sustenta a prescindibilidade de lei específica para a realização de obra pública (fls. 267/268):
"Quanto à publicação de lei individualizada para a realização de cada obra pública, a jurisprudência entende pela desnecessidade de sua edição. Vejamos: (...)
Exigir do Poder Público que elabore uma lei para cada obra que realize é absolutamente inviável e paralisaria a administração pública. É de conhecimento público que o processo legislativo, por si só, é demasiadamente burocrático e extenso. (...)
O ordenamento jurídico é regido por normas de caráter abstrato que não são destinadas a regular um caso específico, apenas instituem um "dever-ser". Elaborar uma lei de efeitos concretos para cada obra é inviável, é o mesmo que tentar regular cada situação do cotidiano com a edição de uma lei para cada caso em específico."
A Lei Complementar municipal nº 06/2004 é genérica, relativa à previsão de cobrança de contribuição de melhoria no município, não servindo de base à exigência do tributo por cada obra realizada.
Reproduzo precedentes desta Corte em relação ao próprio município de Canela:
AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. AUSÊNCIA DE LEI ESPECÍFICA A INSTITUIR O TRIBUTO. A Contribuição de Melhoria deve ser instituída por lei específica editada para a obra, sob pena de afronta ao princípio da legalidade. Impossibilidade de sua cobrança com base em previsão genérica no Código Tributário do Município ou em Lei Municipal que trata do tributo em linhas gerais. AGRAVO DESPROVIDO. UNÂNIME. ( Agravo nº 70054901525, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Eduardo Kraemer, Julgado em 27/06/2013)
TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. CDAs E NULIDADE. INOCORRÊNCIA. OBSERVÂNCIA DO ARTIGO 202, PARÁGRAFO ÚNICO, CTN, E DO ARTIGO 2.º, § 6.º, LEF. INSTRUMENTALIDADE DAS FORMAS. PRECEDENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. (...) CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. CUSTO DA OBRA. ILEGALIDADE. ARTIGO 81, CTN. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA PARA CADA OBRA. INSUFICIÊNCIA DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL. Não se pode aceitar a mera divisão do custo da obra pela metragem correspondente a cada um dos imóveis lindeiros à via pública objeto da pavimentação, por se tratar de critério à margem do previsto em o artigo 81, CTN. Em face do que resulta do artigo 82, CTN, afigura-se indispensável edição de lei específica para cada obra, com vistas à cobrança da contribuição de melhoria, sendo insuficientes previsões genéricas relativas ao tributo constantes do Código Tributário Municipal ou, ainda, como no caso, a mera expedição de edital administrativo. ( Agravo de Instrumento nº 70042691691, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Armínio José Abreu Lima da Rosa, Julgado em 27/07/2011)
Assim, por ausência de lei específica para a obra, incabível a cobrança do tributo em questão, merecendo ser mantida a sentença de procedência do pedido.
DES. MARCELO BANDEIRA PEREIRA - Presidente - Apelação Cível nº 70061056594, Comarca de Canela: "NEGARAM PROVIMENTO À APELAÇÃO. UNÂNIME."
Disponível em: https://tj-rs.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/151192150/apelacao-civel-ac-70061056594-rs/inteiro-teor-151192160