O OLHAR DOS TRIBUNAIS DE CONTAS SOB OS CONCURSOS PÚBLICOS – Focados
Postado em 10 de fevereiro de 2017 23 de fevereiro de 2017 by Focados
O OLHAR DOS TRIBUNAIS DE CONTAS SOB OS CONCURSOS PÚBLICOS
Por Alisson Alencar
O tema concurso público é o centro do debate nacional acerca da necessidade de aprimoramento na forma de sua realização pela Administração Pública, buscando maior transparência, uniformidade, celeridade e respeito aos direitos dos candidatos. Tanto isso é verdade que esse tema é considerado um importante objeto acadêmico[1], bem como é foco em reportagens na imprensa especializada[2].
Isso se explica porque o concurso público é o principal mecanismo de ingresso no serviço público brasileiro, por força do art. 37, II[3] da Constituição da República – CR/88, sendo também, sem sombra de dúvidas, o procedimento mais democrático de captação meritocrática de pessoal, para servir o país. Democrático porque proporciona a participação de qualquer cidadão interessado que comprove o preenchimento de requisitos mínimos, definidos em lei, para exercer as funções próprias do cargo pretendido. Meritocrático, pois todos os interessados concorrem em igualdade de condições, sendo a aprovação e a classificação determinadas pelo rendimento personalíssimo do candidato.
É tamanha a importância do concurso público no Brasil que o Supremo Tribunal Federal – STF o alçou à condição de princípio constitucional (BRASIL, 2007), integrando a pauta diária do Poder Judiciário. Isso a partir da análise de numerosos litígios decorrentes da realização desse procedimento, com suporte no princípio da inafastabilidade da jurisdição, segundo o qual "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito" (CR/88, art. 5º, XXXV).
Na mesma linha, dada a relevância do mecanismo de ingresso no serviço público no Brasil, a Constituição da República também onerou os Tribunais de Contas – TC com a responsabilidade de controlar os concursos públicos, ao desempenhar a função de fiscalização da Administração Pública (controle externo). Para tanto, incluiu a competência das Cortes de Contas para apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal, para fins de registro, conforme art. 71, III, parte inicial da CR/88[4].
Nesse cenário, é necessário aprofundar a análise acerca do papel dos Tribunais de Contas no controle dos processos de aferição da aptidão de candidatos a cargos públicos efetivos, de modo a evidenciar o objeto (formal e material) de fiscalização das referidas Cortes nos procedimentos de concurso público. Em outras palavras, qual o olhar lançado pelos TCs sob os concursos públicos?
A propósito, este trabalho não objetiva apreciar a legitimidade da atuação dos Tribunais de Contas na fiscalização dos concursos públicos, nem mesmo avaliar os posicionamentos dos mencionados TCs em relação aos temas discutíveis, objetos de celeuma jurídica. Busca-se esclarecer quais matérias são objeto de apuração pelas Cortes de Contas na fiscalização dos concursos públicos.
Muito se discute acerca da conveniência da competência, dos Tribunais de Contas, de apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal, para fins de registro, prevista no art. 71, III, parte inicial da CR/88. Isso porque, segundo os críticos, essa competência desvia a atenção prioritária do TC que é de controlar a movimentação de valores financeiros de alto nível, e não a fiscalização de recursos de pequeno porte (decorrentes de remuneração e inativação), os quais demandam elevado custo operacional para o controle, absorvendo bastante tempo dos técnicos designados para a análise.
Entretanto, concorda-se com o entendimento de que essa atribuição é pertinente e aconselhável (MILESKI, 2011). Primeiro porque esses atos envolvem despesas públicas, só isso já seria suficiente para estimular o controle por parte dos TCs. Além disso, ao contrário do que afirma a corrente contrária, esses atos não envolvem recursos de pequeno porte, mas valores vultosos. De fato, o ingresso de servidor público efetivo representa uma despesa fixa e duradoura por parte da Administração Pública, concernente em vários anos de remuneração e outros mais de proventos de inatividade. Mesmo que individualmente aparente pouco, sabe-se que a totalidade dos gastos com custeio de servidores representa parcela significativa do orçamento público. Tanto é que a própria Lei Complementar nº 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, limitou os gastos com pessoal em 60%, para Estados e Municípios, e 50% para a União, ambos da respectiva receita corrente líquida.
Portanto, a fiscalização da legalidade dos atos de ingresso no serviço público é de essencial importância para o Controle Externo desempenhado pelos Tribunais de Contas. Especificamente quanto aos atos de admissão de pessoal, o exame de legalidade objetiva proteger a normalidade e a moralidade do ingresso no serviço público efetivo, duradouro, já que cargos em comissão não são objeto de controle, por expressa disposição constitucional. Logo, denota-se não caber ao TC realizar controle por amostragem: todo ato de admissão deve ser controlado, é exigência constitucional.
Nesse sentido, além do ato em si de nomeação, é imprescindível que os Tribunais de Contas fiscalizem o procedimento para seleção dos servidores, candidatos a ingressar no serviço público. Em outras palavras, a fiscalização dos concursos públicos (CR/88, art. 37, II e § 2º) é de fundamental importância para a sociedade, a qual necessita de servidores públicos com a melhor qualidade técnica, escolhidos com transparência, mediante ampla concorrência e igualdade de condições entre os participantes.
Dessa forma, quando do exame de legalidade, caso o Tribunal de Contas verifique que o concurso público desrespeitou, de forma insanável, normas ou princípios, deverá invalidar o concurso público, determinando à Administração Pública a respectiva anulação, negando-se o registro dos atos admissionais dele decorrentes (LIMA, 2008).
Porém, destaca-se que a invalidação e conseguinte negativa de registro da nomeação, posse e investidura de servidores públicos somente deve ocorrer em último caso, como solução derradeira, desde que o motivo frustre a ampla participação no certame ou iniba a possibilidade de aprovação e classificação baseada na meritocracia. Nos demais casos, a princípio, compete aos Tribunais de Contas determinar a correção do procedimento pela Administração Pública, conferindo prazo razoável para isso.
Nesse contexto, para alcançar o objetivo traçado neste trabalho, de modo a evidenciar o objeto (formal e material) de fiscalização dos Tribunais de Contas nos procedimentos de concurso público, foi realizada a seguinte pesquisa. Apurou-se o olhar dos TCs acerca dos processos de seleção de servidores públicos efetivos a partir dos relatórios técnicos das equipes de auditoria responsáveis pela análise dos atos de admissão de pessoal, das manifestações do Ministério Público de Contas, bem como dos votos e Acórdãos prolatados pelos órgãos julgadores dos Tribunais de Contas escolhidos. A forma de seleção dos TCs pesquisados deu-se de acordo com o princípio da acessibilidade, ou seja, foram escolhidas Cortes que disponibilizassem os referidos documentos de fiscalização e controle em seus sítios eletrônicos.
Por essas razões, foram consultados os Tribunais de Contas do Distrito Federal, dos Estados de Minas Gerais e Mato Grosso[5].
Observou-se que em relação à fase preparatória do certame, os TCs apuram as seguintes informações:
ITEM DE VERIFICAÇÃO FUNDAMENTAÇÃO
Envio da justificativa para a abertura do concurso público e a autorização da autoridade competente
Art. 71, inciso III, da Constituição Federal de 1988; art. 47, inciso III, da Constituição do Estado do Mato Grosso de 1989; art. 4º, da Lei Estadual 7.692/02 (princípio da motivação); art. 2º, da Lei 9.784/99 (princípio da motivação);
Designação da Comissão Examinadora do Concurso Público por meio de ato administrativo
Art. 37, da Constituição Federal de 1988 (princípio da publicidade); art. 71, inciso III, da Constituição Federal de 1988; art. 47, inciso III, da Constituição do Estado do Mato Grosso de 1989; art. 4º, da Lei Estadual 7.692/02 (princípio da motivação e publicidade); art. 2º, da Lei 9.784/99 (princípio da motivação e publicidade);
Publicação do edital normativo do certame integralmente no Diário Oficial CR, art. 37, princípio da publicidade
Designação expressa dos responsáveis pela elaboração das provas CR, art. 37, princípios da impessoalidade, publicidade e moralidade
Os membros da comissão de elaboração de provas possuem impedimento legal? CR, art. 37, princípios da impessoalidade, publicidade e moralidade
Publicação do edital normativo do certame no site do órgão ou entidade interessada e no da pessoa jurídica que o realizará CR, art. 37, princípio da publicidade; Lei nº 12.527/2011, transparência ativa
Entre as atividades descritas no contrato social da empresa eventualmente contratada, está prevista a habilitação para a realização do concurso público? CR, art. 37, princípio da moralidade
A empresa executora do certame é idônea para contratar com a administração pública? CR, art. 37, princípio da moralidade
Por outro lado, no tocante aos editais de concurso, as Cortes de Contas apreciam:
Elaboração do edital de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão? CR/88, art. 37 (princípio da publicidade); art. 5º da Lei 12.527/2011.
O prazo de inscrição do concurso público foi suficiente para garantir o amplo acesso aos candidatos? CR/88, art. 37 (princípio da publicidade)
Consta no edital a previsão do valor da taxa de inscrição ou a informação que não houve cobrança da taxa de inscrição? CR/88, art. 5º (princípio da igualdade material); Lei 9.784/99, art. 2º (princípios da razoabilidade e proporcionalidade)
Foi prevista a isenção da taxa de inscrição para o candidato doador regular de sangue, hipossuficiente (baixa renda) ou desempregado? Idem
O percentual de vagas de pessoas com deficiência estabelecido no edital está de acordo com os preceitos legais? Há previsão de arredondamento? CR/88, art. 37, inciso VIII; Lei nº 7.853/89; Decreto Federal nº 3.298/1999
Indicação do tipo do concurso (provas ou provas e títulos) CR/88, art. 37, II; Art. 10 , VI, Lei nº 4.949/2012 DF
Indicação das etapas do concurso e das espécies de provas Art. 10, VI, Lei nº 4.949/2012 DF
Expressa previsão na lei ou plano da respectiva carreira, para o caso de o concurso ser de provas e títulos Art. 15, § único, Lei nº 4.949/2012 DF
Caso haja prova de título, é prevista como a última prova do concurso e a pontuação não excede a 5% do total de pontos? Art. 48, I e II, Lei nº 4.949/2012 DF
Natureza das provas (eliminatória ou classificatória) Art. 28, Lei nº 4.949/2012 DF
Caso haja prova de título (classificatória e apenas para nível superior), informação acerca dos títulos aceitáveis e respectivas pontuações Art. 48, III e IV, Lei nº 4.949/2012 DF
Previsão legal para exigência de exame psicotécnico, quando exigido Art. 60 , Lei nº 4.949/2012 DF
Os procedimentos do exame psicotécnico e os critérios de avaliação estão fixados no edital normativo? Art. 61, § 1º, Lei nº 4.949/2012 DF
Previsão legal para exigência de investigação sobre a vida pregressa do candidato (conduta social e ética), quando exigida. Art. 65, Lei nº 4.949/2012 DF
Fixação dos critérios para pesquisa e coleta de dados da vida pregressa estão fixados no edital Art. 65, § 1º, Lei nº 4.949/2012 DF
Especificação dos equipamentos, materiais e instrumentos que serão usados, o caso de haver prova prática Art. 43, § único, Lei nº 4.949/2012 DF
Na eventualidade de curso de formação como etapa do concurso, há expressa previsão na lei ou plano da respectiva carreira? Art. 17, Lei nº 4.949/2012 DF
Indicação de provável data de realização das provas ou informação sobre posterior divulgação Art. 10, VIII, Lei nº 4.949/2012 DF
Marcação de mais de uma prova para cargos ou empregos de carreiras diversas para a mesma data (proibição) Art. 6 º, VII, Lei nº 4.949/2012 DF
Descrição dos conteúdos programáticos exigidos em provas Art. 10, VII, Lei nº 4.949/2012 DF
Indicação da forma pela qual o candidato tomará conhecimento de sua nomeação Art. 10, IX, Lei nº 4.949/2012 DF
Indicação dos critérios de correção, pontuação, peso de cada prova, aprovação, desempate e classificação Art. 10, X, Lei nº 4.949/2012 DF
Indicação dos meios de acesso aos resultados de cada etapa e ao resultado final Art. 10, XI, Lei nº 4.949/2012 DF
Há normas de eventuais recursos (apresentação, julgamento, prazos para apresentação e para julgamento, decisão e informação de resultado)? Art. 10, XII, Lei nº 4.949/2012 DF
Indicação do prazo de validade do certame e da possibilidade de prorrogação CR/88, art. 37, III; Art. 10, XIII , Lei nº 4.949/2012 DF
Disponibilização de atendimento para sanar eventuais dúvidas dos candidatos Lei 12.527/2011
Envio o demonstrativo analítico do lotacionograma atualizado, demonstrando somente os cargos a serem preenchidos pelo concurso, com informações dos números de cargos criados em lei, números de cargos ocupados e disponíveis, distinguindo efetivos dos contratados. CR/88, art. 37 (princípios da legalidade e publicidade)
As vagas constantes no edital estão dentro do limite previsto no lotacionograma? CR/88, art. 37 (princípios da legalidade e publicidade)
Já no que se refere ao impacto financeiro e orçamentário, os Tribunais de Contas verificam a repercussão do concurso público no exercício em que a despesa entrará em vigor, bem como nos dois exercícios subsequentes, apurando se há suporte financeiro para custear o aumento de despesas decorrentes das admissões de novos servidores. Ainda em relação ao equilíbrio fiscal, apura-se se o montante das despesas com pessoal, realizada até o último quadrimestre, respeita os limites estabelecidos na LRF Para tanto, fundamenta-se no art. 37, da Constituição Federal de 1988 (princípio da legalidade); art. 71, inciso III, da Constituição Federal de 1988; art. 169, §1º, da Constituição Federal de 1988; art. 47, inciso III, da Constituição do Estado do Mato Grosso de 1989; art. 16 da Lei Complementar nº 101/00.
Por outro lado, em relação aos instrumentos de planejamento, os TCs apuram a adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e a LDO, a partir da declaração do ordenador de despesa. Após, confere-se a previsão da despesa com a realização do certame na Lei de Diretrizes Orçamentárias, com específico suporte no art. 20, inciso III, da Lei Complementar nº 101/00.
Por fim, as Cortes de Contas analisam a publicação da homologação do concurso no veículo oficial, conforme princípio da publicidade, bem como analisam o parecer da unidade de controle interno acerca do concurso público, por força do art. 74 da CR/88.
O trabalho apresentou os principais pontos de observação por parte dos Tribunais de Contas, no exercício da competência prevista no art. 71, III, parte inicial da CR/88, ao apreciar os procedimentos de concursos públicos, etapas essenciais para a admissão de pessoal na Administração Pública.
Observou-se que a fiscalização a cargo dos TCs abrange todo o procedimento de concurso público. A avaliação inicia-se na etapa do planejamento e preparação, destacando-se a justificativa no interesse público da realização do certame, bem como a análise do impacto orçamentário e financeiro, a compatibilidade com as leis orçamentárias e a adequação nas despesas de pessoal do ente realizador.
Após, as Cortes de Contas avaliam a consonância do edital com as normas e princípios jurídicos, percorrendo as etapas de inscrição, realização e avaliação das provas, apurando-se o seu potencial para garantir a ampla competição, a igualdade de condições e a seleção dos candidatos mais capacitados para o ingresso no serviço público.
Ao final, os Tribunais fiscalizam a homologação do certame, a convocação dos aprovados conforme a ordem de classificação, bem como a duração e prorrogação do concurso.
Portanto, sobretudo na ausência de uma lei nacional regulamentadora desses procedimentos, os Tribunais de Contas têm o poder de exercer um papel de protagonista na proteção da normalidade e moralidade dos concursos públicos, de modo a tutelar a transparência, a uniformidade no tratamento dos interessados, a duração razoável do certame, o respeito aos direitos dos candidatos e a seleção técnica adequada dos aprovados.
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[2]https://www.acheconcursos.com.br/noticia/pec-que-regula-os-concursos-publicos-no-pais-em-analise-no-senado-3054
http://www.conjur.com.br/2015-jul-25/diario-classe-concurseiros-brasil-uni-vos-exigir-transparencia-republicano
[3] Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
[4] Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
[5] http://www.tc.df.gov.br
www.tce.mg.gov.br
Doutorando em Direito Constitucional na FACULDADE Autônoma de Direito de São Paulo – FADISP. Mestre em Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas – Rio de Janeiro. Possui graduação em Direito pela Faculdade de Ciências Humanas, Saúde, Exatas e Jurídicas de Teresina (2005); especialização em Direito Público e Privado pela Universidade Federal do Piauí (2005). Atualmente é Procurador de Contas do Ministério Público de Contas do Estado de Mato Grosso. Professor de Cursos de Graduação e Especialização na área de Direito Administrativo e Controle Externo.
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