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Os Limites da Integração Financeira e Políticas de Crédito na América do Sul: um novo modelo de desenvolvimento regional?
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Nicolas Felgueiras Assunção
1 Observatório Político Sul-Americano Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ/UCAM Os Limites da Integração Financeira e Políticas de Crédito na América do Sul: um novo modelo de desenvolvimento regional? Observador On-Line (vol. 1, n o 5, jul. 2006) ISSN Carlos Henrique V. Santana e Yuri Kasahara Pesquisadores do NEIC Doutorandos em Ciência Política do IUPERJ Introdução No âmbito da América Latina, a faceta financeira do processo de globalização normalmente tem sido avaliada por meio do enfoque nos impactos causados por uma maior abertura dos mercados financeiros domésticos aos fluxos de investimento provenientes, em grande parte, de países desenvolvidos. Medida recorrente nos planos de estabilização econômica propostos por organismos financeiros internacionais e implementados em graus variados por governos latino-americanos ao longo da década de 80, a liberalização financeira colocou o continente na rota de investidores estrangeiros. Desse modo, inúmeros trabalhos procuraram mensurar os efeitos de medidas que diminuem as restrições à movimentação de capitais a fim de aumentar a atração de investimentos, da entrada de instituições estrangeiras em sistemas bancários nacionais ou, ainda, de esforços em prol da harmonização regulatória promovida pelos Acordos da Basiléia. 1 A despeito dos ritmos variados de liberalização e das idiossincrasias econômicas de cada país, esses trabalhos, em suas conclusões, constatam em geral a existência de esforços unilaterais dos países latinoamericanos em se adaptar às regras desse novo mercado financeiro global produzindo, simultaneamente, um aumento substancial no ingresso de capitais estrangeiros e uma maior vulnerabilidade desses países às oscilações dos fluxos internacionais de investimento. Além de ter colocado os países latino-americanos na dinâmica das grandes crises financeiras da 1 Ver nota 9.
2 década de 90, os esforços de integração dos sistemas financeiros desses países aos fluxos de investimento estrangeiro não foram acompanhadas pela elaboração de estratégias coordenadas no âmbito de organizações regionais como, por exemplo, o Mercosul ou a Comunidade Andina, ou mesmo entre bancos centrais e órgãos reguladores do sistema financeiro desses países. Os últimos anos, no entanto, têm sido marcados por algumas iniciativas que mostram a preocupação do setor privado e de governos da região em expandir suas atividades comerciais e criar mecanismos de maior integração financeira capazes de gerar um volume expressivo de investimentos destinados à promoção de grandes obras de infra-estrutura e do comércio exterior no âmbito da América Latina. Após duas décadas de predomínio de um discurso neoliberal, confiante na força dos investimentos privados estrangeiros, a consolidação dessas iniciativas no médio prazo poderia representar uma retomada, em novos moldes, da ação estatal como importante mecanismo indutor do desenvolvimento econômico regional. Entre os eventos recentes que dispararam essa inflexão em direção a uma maior coordenação da integração regional podem-se destacar as crises financeiras do Brasil (1998) e da Argentina (2001) e a eleição de governos de esquerda e centro-esquerda, a exemplo de Hugo Chávez (Venezuela), Evo Morales (Bolívia), Néstor Kirchner (Argentina), Luís Inácio Lula da Silva (Brasil), Tabaré Vázquez (Uruguai) e Michelle Bachelet (Chile). Embora a integração tenha arranjos e ênfases distintas nas diretrizes de cada uma dessas novas coalizões governistas, é possível reconhecer que se encontra em curso um movimento de reorganização interna dos instrumentos e perspectivas de desenvolvimento, indicando um retorno de demandas comerciais externas que parecem convergir com as antigas expectativas de integração regional. Embora estes países citados não tenham estruturas econômicas semelhantes, nem projetos de integração uniformes, tem se configurado para todos eles um cenário no qual as chances de uma maior inserção de suas economias ao comércio internacional depende da consolidação de um mercado regional integrado física e juridicamente. É possível observar a premência dessa agenda, tendo em vista a importância do comércio regional para esses países. A Argentina e o Brasil se destacam por seu fluxo comercial, hoje 2
3 prioritário para ambos os países. A renda nacional da Bolívia, Venezuela e Chile são completamente dependentes de commodities e, embora atravessem períodos conjunturais muito distintos entre si, são países cuja pauta de exportação restrita condiciona a política comercial externa fortemente. Especialmente nos casos de Venezuela e Bolívia, que guinaram mais fortemente para a esquerda, a política de reconstrução da economia nacional em torno do gás e do petróleo tem preconizado uma forte atuação dos organismos de fomento à integração regional, seja para o estabelecimento de novos regimes contratuais, como ainda está ocorrendo com a Bolívia em relação ao Brasil e Argentina, seja para constituição de organismos supranacionais que garantam segurança institucional aos investimentos voltados para integração de infra-estrutura, tanto de transportes como de energia. Nesse sentido, a importância do Convênio de Crédito Recíproco CCR, no âmbito da Aladi, e da Corporação Andina de Fomento (CAF) é crescente e vem sendo acentuada pelos novos governos de esquerda da região, simpáticos à retomada do fluxo de investimentos infra-estruturais. É possível dizer que o Brasil cumpre um papel decisivo nesse processo. Isso por causa do porte e da diversidade de seus grupos econômicos, e também porque o Estado brasileiro manteve, no curso de suas reformas neoliberais dos anos 1990, os instrumentos de coordenação do crédito através dos seus poderosos bancos públicos e de fomento. Isso tem permitido ao Brasil uma vantagem institucional em relação aos seus vizinhos para a retomada dos investimentos em setores estratégicos para o desenvolvimento nacional e a integração regional, num contexto em que as restrições orçamentárias em função dos encargos do endividamento público incapacitam o Estado de assumir essa iniciativa de investimento direto, como ocorria anteriormente. Políticas de crédito direcionado, com juros subsidiados e garantias de crédito da CCR, permitiriam aos bancos públicos brasileiros um papel de maior coordenação no financiamento da infra-estrutura regional. É preciso entender, porém, que essa agenda de crédito para exportação de bens e serviços brasileiros para América do Sul se insere no arcabouço da política industrial do Brasil, que tem como propósito fundamental a consolidação do processo de internacionalização de empresas e setores da economia deste país, a realização do processo de substituição de importações em setores de alta intensidade tecnológicam, além de priorizar investimentos em setores de infra-estrutura energética e de transporte que aliviem os gargalos da falta de 3
4 investimento público, em razão da necessidade de obtenção de superávits primários da ordem de 4,25% do PIB. É preciso frisar também o contexto no qual se inserem as carteiras brasileiras de crédito para exportação, a exemplo do BNDES-exim e Proex, e distinguir essa estratégia daquela que vem sendo organizada pela Venezuela, pautada na alta do preço do petróleo no mercado internacional. Essa modalidade venezuelana de inserção internacional permite o acúmulo de divisas capazes de mobilizar a constituição de um banco de fomento (BANDES) e de realizar a compra de títulos da dívida pública de outros países da região, a exemplo da Argentina e Paraguai. É possível considerar, olhando para esses dois caminhos, a possibilidade de que a estratégia de retomada das políticas de incentivo seletivo por parte do Estado brasileiro para promoção da integração regional encontra-se bastante articulada com a dinâmica de internacionalização das empresas brasileiras e é condicionada por ela; de outro lado, no caso da Venezuela, o que se observa são ainda gestos políticos apoiados no farto esteio da valorização do petróleo. Nesse contexto, o objetivo desse artigo é lançar alguma luz sobre as estratégias de cooperação entre países latino-americanos e a atuação de setores privados visando ao aumento da integração financeira regional, tomando como referência três fenômenos recentes: 1) a expansão de bancos brasileiros para outros países latino-americanos; 2) a criação de linhas de crédito regionais voltadas para o financiamento de obras de infraestrutura e operações de comércio exterior regional; e 3) as recentes compras de títulos da dívida pública de países sul-americanos por parte do governo venezuelano. O artigo conclui-se com um pequeno sumário dos pontos analisados, sugerindo novas agendas de pesquisa. O setor privado e a expansão de seus remanescentes Do ponto de vista da abertura a investimentos estrangeiros, o setor bancário dos países latino-americanos sofreu um intenso processo de desnacionalização ao longo das décadas de 80 e 90, a partir do qual grandes conglomerados financeiros de países desenvolvidos tornaram-se responsáveis pela administração de parcelas substanciais dos ativos bancários da região (tabela 1). Como Morguillansky, Studart e Vergara (2004) propõem que a entrada maciça de bancos estrangeiros foi arquitetada por organismos financeiros internacionais e 4
5 por diferentes governos sul-americanos como uma forma de aumentar os níveis de oferta de crédito e de capitais em suas economias e de conferir maior segurança e estabilidade aos sistemas bancários domésticos 2. Apesar das formas particulares com que esse processo se deu em diferentes países da região, de modo geral o ingresso de instituições estrangeiras ocorreu por meio da aquisição de bancos públicos que foram privatizados e de bancos privados em dificuldades financeiras devido às novas exigências regulatórias e de supervisão do setor. 3 De maneira recorrente, continuam os autores, a entrada de instituições estrangeiras teve como efeito positivo um aumento da competição no setor bancário, obrigando instituições locais a aumentarem sua eficiência por meio da diminuição de custos e investimento em tecnologia a fim de manterem sua posição no mercado. A desnacionalização, por outro lado, não teria trazido um aumento substancial da oferta de crédito, nem a redução dos spreads bancários, devido à adoção de um comportamento mais conservador das políticas de crédito por parte das instituições estrangeiras. Devido às incertezas nas economias de países latino-americanos, as instituições estrangeiras agiriam de forma a minimizar possíveis perdas por meio da elevação de spreads ou diminuição nos volumes de crédito direcionados a atividades de maior risco, como crédito a consumidores e a pequenas e médias empresas. Tabela 1: Participação de bancos estrangeiros no total de ativos bancários por país (%) Argentina Brasil Chile Colômbia México Peru Venezuela Fonte: Moguillansky, Studart e Vergara (2004) e Banco Central do Brasil (2005). 2 Segundo essa lógica, as matrizes dos bancos estrangeiros funcionariam como uma espécie de lender of last resort de suas subsidiárias, impedindo que suas subsidiárias falissem ou sofressem crises de confiança. 3 Com o intuito de sanear seus sistemas bancários domésticos e torná-los atraentes às instituições estrangeiras, diversos governos da região promoveram programas bilionários de reestruturação de seus sistemas financeiros. Exemplos desses programas são o Fundo Fiduciário de Capitalização Bancária (FFCB) e o Programa de Reestruturação e Fortalecimento do Sistema Financeiro (PROER) promovidos, respectivamente pelos governos argentino e brasileiro em 1995, após a crise financeira mexicana que se iniciara em
6 Se a entrada de bancos estrangeiros não trouxe os efeitos benéficos esperados em termos macro-econômicos, o que poderíamos esperar dos bancos nacionais remanescentes? Uma suposição razoável seria imaginar que esses grupos, dada a competição intensa com bancos estrangeiros, tornar-se-iam mais eficientes e, dado o seu conhecimento mais profundo da economia local, estariam mais propensos a criar linhas de financiamento de médio e longo prazo para empresas locais ou dispostos a expandir suas atividades para outros países da própria região, a fim de obter ganhos em termos de escala de negócios. De fato, como mostram Mguillansky, Studart e Vergara (2004), os bancos locais tendem a confiarem mais em suas economias de origem, sendo mais generosos na oferta de crédito. Os grupos financeiros latino-americanos remanescentes, no entanto, parecem ser movidos por uma visão prioritariamente doméstica de suas atividades, passando a ocupar uma posição secundária em seus mercados de origem. De fato, são quase inexistentes atividades comerciais de vulto por parte de bancos privados latino-americanos em outros países da região que não o de sua matriz. Contrariando essa tendência, os grandes grupos financeiros brasileiros de capital privado nacional têm sido os únicos do continente a demonstrar uma forte capacidade de reação à entrada de bancos estrangeiros em seu mercado doméstico, mantendo um papel de protagonismo. A trajetória bem-sucedida dos bancos brasileiros pode ser ilustrada pelo fato de que os bancos estrangeiros vêm perdendo, gradativamente, suas participações no total dos ativos bancários do país, tendo em 2005 apenas 21,9% um percentual baixo se comparado com os demais países da região. Além disso, desde meados da década de 1990, os três maiores bancos privados brasileiros com controle nacional Bradesco, Itaú e Unibanco têm promovido um gradativo processo de internacionalização de suas atividades. Movidos pela expansão do comércio exterior brasileiro, esses bancos têm buscado adquirir participações societárias em bancos estrangeiros com matrizes em importantes parceiros comerciais do país. Dessa forma, os grupos privados brasileiros têm dado especial atenção à expansão de suas atividades para países do Mercosul. Dentre os bancos brasileiros, o Itaú é o que tem apresentado a atuação mais agressiva. Em 1997, o Itaú adquiriu o argentino Banco del Buen Ayre cujo total de ativos é estimado em US$ 582 6
7 milhões de dólares. 4 Em maio de 2006, a instituição anunciou a compra das operações do Bank Boston no Brasil, no Uruguai e no Chile em uma negociação estimada em US$ 3 bilhões. Apesar de ainda não estar definida a compra das operações nos outros países sulamericanos, caso a operação se confirme o banco brasileiro passaria a deter 1,8% do volume total de empréstimos no Chile e 15,2% do volume total de empréstimos no Uruguai. 5 Ainda na região, o Unibanco, desde 1995, é dono do paraguaio Interbanco, terceiro maior banco daquele país, com ativos totais avaliados em US$ 290 milhões. Em julho de 2004, o Interbanco adquiriu a carteira de crédito pessoal da subsidiária paraguaia do Citibank, esperando ampliar seu peso na região graças a suas avaliações positivas da economia local com os altos preços internacionais da soja o Paraguai é um dos principais produtores do grão. 6 O Bradesco, maior banco brasileiro em volume de ativos bancários, por sua vez, ainda tem uma atuação modesta na região, detendo, em solo argentino, operações de private banking e voltadas para clientes corporativos. Mesmo que esse processo de expansão regional de bancos privados brasileiros ainda esteja em uma fase inicial e voltada prioritariamente para o Mercosul ou para países com reconhecida credibilidade internacional, como no caso do Chile 7, a intensificação da atividade exportadora brasileira e a consolidação de um cenário positivo podem gerar incentivos para a entrada em outros países latino-americanos, como no caso do México. A expansão de bancos privados nacionais remanescentes de outros países, por outro lado, não desponta como uma tendência a ser desenvolvida no curto e médio prazo. A inexistência de uma maior atuação regional de grupos financeiros privados com capital doméstico pode ser levantada como uma hipótese explicativa para a escassez de iniciativas de harmonização regulatória do setor bancário e financeiro, ao menos entre os paísesmembros do Mercosul. Enquanto a questão da harmonização regulatória do sistema bancário e financeiro tem sido um tópico que mobiliza intensos debates no seio da União 4 Valor estimado até março de 2006, disponível no sítio do Banco Itaú Holding Financeira: 5 Valor Econômico, Internacionalização já atrai bancos, 26 de abril de Idem, Interbanco, do Unibanco, compra carteira do Citibank no Paraguai, 06 de julho de O Chile é único país sul-americano a ter o investment grade concedido pelas principais agências de rating internacionais. Essa classificação possibilita tanto o governo quanto empresas que operam em solo chileno a captação de um maior volume de investimentos e com menores taxas de juros. 7
8 Européia (Underhill, 1997), até o momento, os países do Cone Sul não têm mobilizado esforços no sentido de diminuir sua heterogeneidade regulatória. 8 Outro aspecto que favorece a morosidade de ações nesse tema é a insipiência dos mercados de capitais locais à exceção do Brasil, que possui um mercado de capitais em expansão e um eficiente sistema regulatório. Assim, a harmonização da legislação financeira também estaria condicionada à expansão da atividade econômica da região e o fortalecimento de mercados de capitais locais (Hermann & Studart, 2001). Se a dinâmica regional não favorece a padronização regulatória do setor financeiro, tendências uniformizantes devem adquirir força à medida que os órgãos reguladores latino-americanos forem implementando as novas diretrizes do Acordo da Basiléia II, previsto para entrar em vigor a partir de Políticas públicas de crédito e o comércio exterior regional Assim como o sistema financeiro bancário brasileiro tem assumido a iniciativa de atuação regional mais agressiva, comprando ativos em países da América do Sul, o papel dos incentivos estatais da política industrial e de comércio exterior do Brasil, através da atuação dos bancos públicos e de fomento, também tem ajudado no processo de integração regional e internacionalização das empresas brasileiras. O cenário do comércio exterior brasileiro e seus impactos positivos nas contas públicas do país e nos ciclos de negócios têm sido realimentados pelo redirecionamento das políticas públicas de crédito que garantem a internalização dos seus efeitos positivos no Brasil e na região. O papel da dinâmica comercial brasileira nesse processo é crucial e merece atenção. 8 Dentre os membros do Mercosul, Brasil e Argentina são os países que adotam o sistema de fiscalização e regulação bancária mais sofisticados. Enquanto Paraguai e Uruguai apresentam um sistema frágil, além de permitirem a atuação de instituições off-shore, isentas de fiscalização (CANUTO & LIMA, 2001). 9 O Acordo da Basiléia II foi elaborado pelo Comitê para Práticas de Supervisão e Regulamentação Bancária do Bank f International Setttlements órgão que reúne representantes das autoridades monetárias de todo o mundo. Esse acordo tem por objetivo disseminar um arcabouço regulatório do sistema financeiro em escala mundial a fim de garantir maior estabilidade para os mercados e evitar o desencadeamento de crises de liquidez globais. Para um maior detalhamento ver Freitas & Prates (2003). 8
9 Gráfico 1 Balanço de pagamentos de transações correntes (anual) Fonte: Bacen US$ milhões Balança comercial (fob) Serviços e rendas (líquido) Transferências unilaterais correntes Transações correntes Como é possível constatar pelo gráfico acima, o déficit comercial brasileiro sofre uma reversão a partir de 2000, mudando para uma posição superavitária. Boa parte dessa mudança pode ser explicada pela desvalorização do real, em função da adoção do regime de cambio flutuante. No entanto, após 2002, quando o real começa a se valorizar, o câmbio deixa de ser uma explicação convincente para o excelente resultado das exportações, até Surgem então outras explicações para o volume crescente das exportações, entre as quais está em voga aquela que aponta a alta de preço e da demanda internacional por commodities nas quais o Brasil se especializou, a exemplo do aço, minério de ferro e produtos agropecuária, como a soja e a carne. De modo geral, as análises econômicas vêm enfatizando causalidades externas, a exemplo da demanda da China, para o bom desempenho das transações correntes brasileiras. Contudo, a tese da demanda por insumos como eixo explicativo mais importante da dinâmica do superávit comercial brasileiro parece não ser suficiente. Outras análises 10 apostam que os setores intensivos em tecnologia 10 Fernando Pimentel Puga, Visão do Desenvolvimento, nº 4, jul. 2006, acessado de 9
10 da indústria de transformação, com sete anos de crescimentos ininterrupto das exportações e um índice de 25% de exportação em 2005, é que têm garantido o bom desempenho da indústria no comércio exterior. O que estaria havendo é uma especialização nos setores metal-mecânico. Gráfico 2 Valor FOB das exportações por classe de produto básicos US$ (milhões) industria lizados manufat urados semimanufat urados Fonte: Funcex Tabela 2: Desempenho das exportações US$ milhões valor % 2005/04 Exportação total ,6 Manufaturados ,0 Básicos ,8 Semimanufaturados ,8 Fonte: SECEX/MDIC Como é possível observar acima, os setores onde poderiam ser incluídos os insumos demandados pela China aço, minério de ferro e agropecuária, para continuar o exemplo anterior - situam-se na classe de produtos semi-manufaturados e básicos, que possuem uma dinâmica de crescimento inferior aos industrializados e manufaturados. Diante desse fato, não é possível afirmar, como vem sendo feito por alguns analistas, que o Brasil estaria no caminho de uma especialização de commodities com baixo valor agregado, assim como não é suficiente dizer que o crescimento das exportações se explica apenas, e 10
11 predominantemente, em razão do crescimento de demanda e preço dessas commodities. Desse modo, é salutar buscar outras fontes de explicação para essa nova modalidade de inserção internacional da economia brasileira, incorporando não somente as dinâmicas impulsivas do mercado, mas também explicações institucionais, ligadas à mudança da agenda política que atingiu boa parte dos países da América do Sul. Tabela 3: Principais mercados de destino das exportações brasileiras em 2005 Variação % - US$ milhões Valor % 2005/04 União Européia ,7 Aladi + Mercosul ,1 Aladi ,0 Mercosul ,6 Argentina ,5 Estados Unidos ,8 Ásia ,4 China ,6 África ,8 Oriente Médio ,2 Europa Oriental ,2 Fonte: SECEX/MDIC 11
12 Tabela 4: Exportação por fator agregado e região FOB US$ milhões Produto % Participação 2005/04 no total % Total ,6 100,0 - Básicos ,8 29,3 - Semimanufaturados ,8 13,5 - Manufaturados ,0 55,1 - Participação no Bloco % Aladi (incluindo ,1 21,5 100,0 Mercosul) Básicos ,2 1,5 7,2 Semimanufaturados ,7 0,8 3,6 Manufaturados ,9 19,0 99,5 Mercosul ,6 9,9 100,0 Básicos ,6 0,5 4,7 Semimanufaturados ,9 0,3 3,0 Manufaturados ,9 9,1 92,0 EUA ,8 19,2 100,0 Básicos ,5 8,3 53,0 Semimanufaturados ,6 3,6 23,2 Manufaturados ,5 3,7 23,7 União Européia ,7 22,4 100,0 Básicos ,8 10,6 47,4 Semimanufaturados ,5 2,6 11,7 Manufaturados ,8 9,1 40,7 Ásia ,4 15,7 100,0 Básicos ,5 8,3 53,0 Semimanufaturados ,6 3,6 23,2 Manufaturados ,5 3,7 23,7 Demais Blocos ,7 21,2 100,0 Básicos ,8 7, Semimanufaturados ,9 2,8 13,4 Manufaturados ,1 9,5 44,8 Fonte: MDIC/SECEX Como é possível observar pelos dados acima, entre as regiões do mundo para onde o Brasil mais tem exportado a América Latina e, dentro dela, o Mercosul se destacam como aquelas com maior dinamismo de fluxo comercial com o Brasil, à frente da Ásia, Estados Unidos e Europa. Com essa equilibrada distribuição do volume das exportações brasileiras entre a Ásia, Europa, América Latina e Estados Unidos, a margem de manobra para realização de políticas comerciais externas mais coordenadas e com maior poder de barganha torna-se maior, e garante a prioridade da Aladi e Mercosul como eixos fundamentais da política externa. Isso porque a pauta de exportações brasileiras para essas regiões constitui o espaço privilegiado da consolidação competitiva de empresas brasileiras internacionalizadas, a 12
13 exemplo dos setores de construção civil, siderúrgico, petrolífero, petroquímico, máquinas e aviação civil. Como é possível observar na tabela acima, a participação dos manufaturados nas exportações brasileiras para Aladi e Mercosul situa-se acima de 90%, com uma taxa de crescimento de 33% no caso do Mercosul. Nesse contexto, o papel da iniciativa diplomática tem sido fundamental. Dentro da estratégia de integração Sul-Sul, desencadeada a partir de 2003, o Itamaraty abriu ou reabriu 24 postos no exterior, sendo que 14 deles embaixadas, em sua maioria em nações africanas, sul-americanas, caribenhas e centro-americanas. Desde então, as exportações para África e Liga Árabe cresceram 153 e 100%, respectivamente. As exportações para o Caribe em 2005 alcançaram o mesmo patamar das vendas brasileiras para a França. 11 Desse modo, o que se observa nessa nova internacionalização da economia brasileira é uma dinâmica que possui múltiplos eixos: desde aquele ligado à agropecuária, que busca espaço no mercado chinês e europeu; passando pelos setores intensivos em mão de obra que buscam evitar aberturas comerciais açodadas calçados, têxtil e eletroeletrônico, por exemplo; até os setores tecnologicamente competitivos, que disputam espaço em mercados mundiais oligopolizados e com função geopolítica estratégica, a exemplo do petróleo e aviação civil. A Aladi e Mercosul, nesse particular, constituem os espaços onde os grupos econômicos brasileiros mais competitivos consolidam mercados, contando com um instrumento de incentivo seletivo proporcionado pelo aperfeiçoamento dos acordos comerciais e conseqüente criação de novos marcos de integração financeira que proporcionam as políticas de crédito direcionadas, aportadas pelos bancos públicos brasileiros. Esse movimento de internacionalização de alguns segmentos empresariais é mais acentuado em função do surgimento de uma nova cultura empresarial que, segundo pesquisas 12, indicam um vínculo entre a atual competitividade de certos setores da indústria brasileira com uma nova visão empresarial surgida com a abertura da economia, pautada pela perspectiva de inovação e diferenciação dos produtos como eixo da inserção internacional. 11 O Globo, Iniciativa diplomática dá novo impulso à exportação política fez saltar comércio com países em desenvolvimento. Rio de Janeiro, 10 de julho de Glauco Arbix & João A. de Negri. Uma nova competitividade da indústria e o novo empresariado: uma hipótese de trabalho, São Paulo em Perspectiva, v. 19, nº 2, Abr./Jun Também acessível em 13
14 Os incentivos seletivos proporcionados por uma política industrial e de comércio exterior, que priorizam a integração regional, têm buscado estimular fortemente esse segmento empresarial que compete apoiado na inovação e diferenciação. Mesmo sendo 1,7% do número de empresas, são elas que representam 25,9% do faturamento da indústria brasileira, cujo pessoal empregado tem maior escolaridade, menor rotatividade no emprego e remuneração média de R$ 1.254, e que, ao inovar, o fazem em cooperação com outras empresas, produzindo uma articulação das cadeias produtivas. Apresentação dos novos arranjos institucionais Como foi visto, a importância das correntes comerciais no âmbito da Aladi e Mercosul lançam um importante desafio para compreensão dos arranjos institucionais que facilitam a dinâmica desse crescimento. Nesse esforço, é possível assinalar um conjunto de novos arranjos de direcionamento do crédito voltado para exportação: o ACC/ACE (chamadas antecipações cambiais), o PROEX (programa de financiamento às exportações), BNDESexim, a modalidade de Pré-Pagamento e o PROGER (voltados para pequenas e médias empresas). Tabela 5: Financiamento à Exportação - Banco do Brasil US$ milhões Var. % Mar./2006 ACC/ACE ,0 31, ,4 Pré-pagamento 443,1 710,2 60,2 92,4 BNDES-exim 266,5 963,8 261,6 121,3 PROEX 438,8 660,6 50,5 52,4 Fonte: Dir. Comércio Exterior Banco do Brasil. Como é possível observar na tabela acima (tomando-se o exemplo o Banco do Brasil como intermediador financeiro) as carteiras votadas para o financiamento da exportação apresentam um ritmo de crescimento significativo, com destaque para o BNDES-exim e as ACC/ACE. 14
15 ACC/ACE Embora seja visível a importância das antecipações cambiais no montante geral de crédito para financiamento das exportações, as ACC/ACE são contratações com recursos de crédito livres, disponíveis para um conjunto ainda reduzido e concentrado de grandes empresas. Segundo o Banco Central do Brasil, o Adiantamento sobre Contrato de Câmbio (ACC) é uma antecipação em moeda nacional a que o exportador tem acesso no ato da contratação do câmbio, sempre que esse contrato precede o embarque. O que diferencia o ACC do Adiantamento sobre Cambiais Entregues (ACE) é que o primeiro permite ao exportador receber a moeda nacional antes de embarcar a mercadoria, servindo a moeda como apoio financeiro à produção da mercadoria. No caso do ACE, a moeda nacional é entregue após o embarque da mercadoria, representando, na prática, antecipação do pagamento da exportação. 13 O baixo custo de captação representa uma vantagem dos adiantamentos e um dos principais fatores de estímulo à busca desses mecanismos pelo exportador. Um dos principais efeitos dessas duas modalidades de crédito para exportação foi diminuir os impactos negativos da valorização cambial. Isso pode ser verificado em função do ritmo sempre crescente do uso dessas modalidades de crédito desde o fim da paridade cambial no início de 1999, quando desde então a ACC/ACE cresceram 150%. O mecanismo institucional básico que garante a vantagem desses instrumentos é a renúncia fiscal que incide sobre o pagamento dos juros de operações de financiamento externo, sempre que a exportação se concretiza; a não incidência de IOF; e a norma cambial que permite que não seja especificado o bem ou serviço objeto da exportação. 14 Mais recentemente, tanto a Secex quanto o Banco Central editaram uma série de medidas sobre o financiamento para exportações que buscam ampliar o número de exportadores, melhorar a competitividade e diminuir os riscos com a variação cambial. Essas medidas, segundo sua própria ementa, derivaram de demandas do setor privado em negociação com o Ministro do Desenvolvimento Ministério da Fazenda, Mecanismos de financiamento privado a exportações, acessado de 15 MDIC, Medidas de apoio ao financiamento e garantia das exportações brasileiras, acessado de 15
16 Esses arranjos normativos permitem que os custos da ACC/ACE sejam de 5% ao ano para grandes corporações e de 13% para médias e pequenas, bem abaixo da SELIC ou mesmo da TJLP. Entre os principais bancos envolvidos encontra-se, em primeiro lugar, com 27% do mercado, o Banco do Brasil, que realizou US$ 11,9 bilhões em operações em 2005, ou 31,7% a mais que 2004; em seguida vem o Bradesco que até setembro de 2005 tinha realizado operações de US$ 6,7 bilhões e previa um aumento de 27% em relação a Do total de exportações de 2005, ou seja, US$ 118,3 bilhões, cerca de 30% ou US$ 35 bilhões correspondem a operações de ACC e ACE, segundo estimativas dos bancos. 16 Como essa modalidade de crédito é livre, não estando suscetível ao direcionamento específico de determinadas políticas institucionais a exemplo da política integração regional -, ela não será objeto de discussão nesse artigo. Desse modo, nossa preocupação estará voltada para o papel do BNDES-exim e Proex no financiamento das exportações. BNDES-exim Esse programa de financiamento das exportações do BNDES vem cumprindo ao longo dos últimos anos um importante papel no estímulo à integração regional. Como o BNDES é o principal eixo da política industrial e de comércio exterior, inaugurada em 2004, o BNDESexim cumpre uma função estratégica para ampliação das relações comerciais das empresas brasileiras na região. Tabela 6: Evolução dos Desembolsos do BNDES-exim * Exportações Brasil (US$ bilhões) 55,0 58,2 60,4 73,1 96,5 118,3 49,5 BNDES Desembolsos Exportação (US$ bilhões) 3,1 2,6 3,9 4,0 3,9 5,9 1,7 BNDES Desembolsos Exportação/ Exportações Brasil (%) 5,6 4,5 6,5 5,5 4,0 4,9 3,4 BNDES Desembolsos Exportação/ BNDES Desembolsos Totais (%) 24,5 23,5 31,5 33,0 27,9 29,6 26,7 Fonte: BNDES. (* até maio) MDIC, Secex esclarece medidas tomadas pelo Banco Central, Brasília, março 2005, acessado de 16 PINHEIRO, Márcia, As antecipações cambiais aliviam a perda dos exportadores com o dólar, CartaCapital, n.º 365, 26 out. 2005; Francisco Góes, Bancos mantêm linhas à exportação, in jornal Valor Econômico, 08/12/
17 Como é possível observar na tabela acima, o crescimento dos desembolsos para financiamento às exportações tem-se mantido num ritmo de elevação consistente com as exportações, sendo que entre 2004 e 2005 o crescimento dos desembolsos foi de 52%, o dobro do crescimento das exportações totais. É possível afirmar, desse modo, que o BNDES-exim é um importante vetor nesse processo. Ao mesmo tempo, a participação dos bancos privados na intermediação financeira dos recursos do BNDES-exim é outro aspecto chave para compreender a atuação do sistema bancário do financiamento do crédito na região. Como é possível observar na tabela 7, o argumento em torno da internacionalização do sistema financeiro bancário, através da abertura promovida pelo processo de privatização dos bancos estaduais e pelo favorecimento da entrada de capitais externos na compra de bancos nacionais pelos estrangeiros, não tem indicado um aumento de atuação desses bancos estrangeiros na oferta de crédito. Pelo contrário, é possível observar que os bancos nacionais, tanto privados quanto públicos, que haviam perdido espaço nos anos 1990, voltaram a recuperar espaço em ativos, depósitos e operações e crédito a partir de É possível ratificar essa tendência observando, na tabela abaixo, que os bancos estrangeiros têm posição decrescente na oferta de crédito para exportação (Santander, Boston, HSBC e Citibank), enquanto bancos públicos e privados nacionais possuem uma oferta crescente de intermediação de crédito do BNDES-exim (Banco do Brasil, Bradesco, Unibanco e Votorantim). 17 Gentil Corazza & Reci Oliveira, Os bancos nacionais face à internacionalização do sistema bancário brasileiro, acessado de em 04/07/
18 Tabela 7: Agentes financeiros intermediários do BNDES-exim - Total Instituições US$ mil % US$ mil 2003 % US$ mil % US$ mil % financeiras BB , , , ,5 Bradesco , , , ,8 Unibanco , , , ,5 Santos , , ,9 - - Votorantim , , , ,7 ABN AMRO , , , ,5 Santander , , , ,5 HSBC , , , ,2 Boston , , , ,2 Safra , , , ,1 Itau-BBA , , ,1 BICBANCO , , ,8 - - CITIBANK , , ,6 - - ALFA , , , ,0 Demais , , , ,0 Bancos TOTAL , , , ,0 Fonte: BNDES Reformulações institucionais recentes A partir de 2003, um conjunto de medidas de apoio ao financiamento para exportações brasileiras foi tomado. Diante da percepção da alta concentração dos créditos para exportação num grupo restrito de grandes empresas e setores da economia, o executivo encaminhou um conjunto de resoluções que buscou direcionar os recursos Programa de Financiamento às Exportações (Proex-financiamento) para o atendimento prioritário das micro, pequenas e médias empresas. 18 Além disso, procurou articular Proex-equalização com a Corporação Andina de Fomento, onde a empresa brasileira ao participar de uma concorrência promovida pela CAF oferecendo equalização, estará reduzindo o custo de captação para o país financiado e tornando sua proposta mais competitiva em relação aos concorrentes de países desenvolvidos. 19 Para articular o direcionamento do Proex o governo criou Comitê de Financiamento e Garantia das Exportações (COFIG), composto 18 Resolução da CAMEX nº 45, de Resolução Bacen nº 3.219,
19 por representantes da CAMEX (Casa Civil, MF, MP, MAPA, MRE, MDIC) e do Tesouro Nacional, que passou a ter como função examinar e enquadrar as operações de crédito. 20 Nesse contexto, os bancos têm se empenhado em diversificar as linhas de financiamento para exportação. Como foi visto acima, a importância das antecipações cambiais nesse processo é crucial. O Banco do Brasil tem se tornado um protagonista nesse processo, pois de 20 mil empresas que exportam 90% delas mantêm negócios com ele. O Banco do Brasil desenvolve um programa de geração de negócios internacionais voltado exclusivamente para esse grupo de empresas, através da identificação daquelas que já exportam ou têm potencial, oferecendo treinamento e capacitação por meio de sua expertise técnica. Isso permite instrumentalizar os empresários com informações sobre drawback, sistemas gerais de preferências adotados pelos países desenvolvidos, políticas tributárias, barreiras tarifárias etc. Os bancos privados também têm desenvolvido programas para atrair as pequenas e médias empresas (PMEs) para as linhas de financiamento para exportação. No caso do Itaú, o crescimento da carteira de financiamento para esse grupo de empresas em 2004 foi de 70%, especialmente baseado em sistemas específicos, como o Itaú Comexpress, que oferece assinatura eletrônica de contratos de câmbio, com redução de custos administrativos para o contratante. Além disso, o Itaú criou também um sistema integrado de cash management internacional, adaptado para empresas de pequeno porte com filiais no exterior, de onde o empresário pode monitorar as movimentações financeiras e bancária da subsidiária. De outro lado, com um total de US$ 6 bilhões aplicados no financiamento às exportações em 2004, o Unibanco tem mobilizado as ACC/ACE por meio de operações estruturadas, ou seja, oferecendo combinações de operações de ACC com derivativos, o que permite redução de riscos através de uma gestão dinâmica da exposição a moedas estrangeiras. Isso se junta com a orientação oferecida pelo Unibanco para o trâmite dos processos junto ao Bacen e Receita Federal. Mais da metade da carteira de crédito à exportação do Unibanco se divide entre os setores de eletroeletrônicos e informática (22%), petróleo e derivados (9,3%), cooperativas (9,2%), máquinas e equipamentos (7,4%) e autopeças e montadoras (7,2%). Também o Bradesco, que detém 24% da fatia de mercado para financiamento às 20 Decreto nº 4.993, , Resolução CAMEX nº 7,
20 exportações, tem focalizado suas atenções para as cadeias produtivas, especialmente a de automóveis. 21 Segundo o Boletim do Banco Central do Brasil Relatório Anual , os desembolsos do PROEX em 2005 totalizaram US$ 3,5 bilhões, sendo que a modalidade financiamento respondeu por US$ 492 milhões, ou 50% maior que 2004, e a modalidade de equalização atingiu US$ 3 bilhões, contra US$ 2,1 bilhões em O volume de recursos do Proex para América Latina tem crescido substancialmente. As operações na modalidade Proex equalização quadruplicaram para a Argentina e aumentaram em dez vezes para o Chile, o que tem feito os recursos do Proex equalização serem três vezes maior entre janeiro e maio de 2006 em relação ao mesmo período de Contudo, em função da falta de garantia dos países da região, a oferta de crédito do BNDES e Banco do Brasil tem se dirigido majoritariamente para venda de bens brasileiros para os vizinhos e apenas uma pequena parte é concentrada na infra-estrutura regional. O setor de serviço constitui 57% das operações de crédito do Proex-financiamento, enquanto demais setores se dividem entre agronegócio 38%, máquinas e equipamentos com 16%, têxtil, couros e calçados 16%, e transporte 10%. A Aladi e União Européia respondem cada uma por 28% do destino das exportações operadas com crédito do Proex-financiamento, seguido pela África com 15% e Nafta, 13%. De outro lado, o crédito ao setor de transporte (incluindo Embraer) representara 73% das operações de crédito do Proex-equalização, seguidas do setor de máquinas e equipamentos com 21%; sendo que o principal destino dessas exportações é o Nafta com 47%, seguido pela Aladi e União Européia com 12 e 10%, respectivamente. Os desembolsos do Proex envolveram 429 empresas, das quais 64% são micro ou pequenas, segundo dados do Banco do Brasil. Já o sistema Proex de equalização de taxas de juros parece não estar atingindo às MPMEs, tendo em vista que ocorreu acentuada concentração de crédito nas grandes empresas, correspondendo a 82% das operações e 93% do valor. 21 Lauro Veiga Filho, Exportações os pequenos ganham um passaporte, in Valor Financeiro, ano 4, maio de Valor Econômico, Falta de garantias impede ampliação de empréstimos, 19/06/