O que grandes metrópoles do mundo nos ensinam sobre governo e governança?
Marina Macedo Rego Administração e Finanças Matérias Todas 13/04/2020
Confira a entrevista de Samuel Ralize de Godoy, coordenador de Administração e Finanças da Secretaria Municipal de Inovação e Tecnologia
É comum escutar, em conversas sobre governos ou sobre a Administração Pública como um todo, comparações do setor público brasileiro com modelos internacionais. Em um país com forte histórico colonial, isto costuma assumir um caráter um tanto elogioso aos países do chamado primeiro mundo e bastante crítico ao contexto latino-americano. Nos cabe perguntar, diante deste discurso tão frequente, o que de fato caracteriza as políticas públicas de locais distintos e com condições sociais tão diversas.
Esta é uma das indagações feitas na pesquisa "Governo e Governança em Grandes Cidades: Paris, Londres, Cidade do México e São Paulo". A pesquisa - encabeçada no Brasil pelo Centro de Estudos da Metrópole da Universidade de São Paulo (CEM-USP) em parceria com equipes da Science Po e Bartlet School de Londres e Cidade do México – analisa comparativamente o padrão de governança de grandes cidades. A investigação é coordenada em nosso país pelo Prof. Dr. Eduardo Marques e conta com a participação de uma série de cientistas sociais que buscam ultrapassar a clássica pergunta sobre "quem governa?" para questionar "quem governa o que?"
E como este tema tem tudo a ver com o Radar IBEGESP, entrevistamos nesta matéria um dos pesquisadores do projeto: Samuel Ralize de Godoy. O estudioso, que também é servidor público e atua como coordenador de Administração e Finanças na Secretaria Municipal de Inovação e Tecnologia de São Paulo, explicou sobre a diferença conceitual entre governo e governança e sobre interessantes resultados da investigação. Para além disso, apontou a importância da pesquisa acadêmica para o trabalho da Gestão Pública de modo geral. Confira!
PERGUNTA: Como você explicaria de forma simplificada os conceitos de governo e de governança?
Resposta: Muitas vezes, esses conceitos são tratados como sinônimos, e também podem significar coisas muito diferentes. No âmbito da nossa pesquisa, um dos passos mais importantes foi, justamente, trabalhar nessas definições para deixar claro do que estamos falando. Nesse sentido, as publicações de Patrick Le Galès e Eduardo Marques são particularmente úteis (referências: aqui e aqui). Nesse contexto, governo diz respeito à ideia de administração: quem está administrando, tomando decisões, assumindo a responsabilidade por um setor de política pública. Pensando dessa forma, é fácil associar governo e Estado, ou seja, o aparato burocrático de dominação que inclui políticas econômicas, saúde, educação, segurança pública e outras tantas. Mas, dentro de cada tema de política pública, é possível encontrar algumas situações em que o Estado de fato não governa, ou as ações não dependem só dele para acontecerem. Aí se encaixa a ideia de governança com que trabalhamos na pesquisa: é o processo por meio do qual diversos atores (de dentro ou de fora do Estado) se conectam (formal ou informalmente), dentro de contextos institucionais específicos, de maneira a produzir resultados em políticas públicas. Por exemplo, o padrão de governança dos serviços de saúde e educação básicas no Brasil é marcado por uma atuação muito forte do governo federal, no que diz respeito ao desenho e ao financiamento, mas também pela atuação de governos locais na tomada de decisão de implementação. No caso da saúde, é muito forte a presença de Organizações Sociais que administram os equipamentos e, no dia a dia da implementação da política, tomam decisões discricionárias sobre a gestão de equipamentos (observados os limites contratuais e a legislação, é claro). Já no caso dos serviços urbanos, como transporte coletivo e limpeza urbana, os padrões de governança são muito diferentes, com estruturas de financiamento muito mais dependentes do setor privado e da cobrança de tarifas, enquanto os municípios variam em níveis de capacidade regulatória ou de operação dos serviços. Vale destacar que essa definição de governança não é a mesma que se utiliza em outros contextos e na literatura brasileira de forma geral.
PERGUNTA: É possível mensurar o impacto social gerado por determinado padrão de governança? Se sim, como?
Resposta: Uma forma possível de conhecer os efeitos de cada padrão de governança é promovendo a pesquisa comparativa, isto é, comparando setores de políticas públicas entre si, ou um mesmo setor em localidades diferentes, e também no decorrer do tempo. Por exemplo, no caso da limpeza urbana em São Paulo, qual o impacto da mudança do regime de contratação de serviços pelo modelo de concessão administrativa adotado no início do século XXI? Qual o grau de autonomia das empresas que prestam os serviços para tomar decisões importantes sobre o desenho e a implementação da política? E no caso dos ônibus, analisando cada caso existente, qual o efeito de um instrumento ou dispositivo específico sobre as estratégias adotadas para o desenho dos trajetos das linhas e a cobrança de tarifas? A pesquisa comparativa permite detectar similaridades e diferenças importantes para os vários resultados possíveis das políticas urbanas.
PERGUNTA: Quais foram as principais reflexões geradas a partir de sua participação no projeto de pesquisa "Governo e Governança em Grandes Cidades: Paris, Londres, Cidade do México e São Paulo"?
Resposta: De início, um primeiro grande achado da pesquisa, que no Brasil é coordenada pelo Prof. Eduardo Marques (Centro de Estudos da Metrópole / FFLCH-USP), é o de que é possível comparar cidades de hemisférios diferentes, com economias diferentes e populações diferentes. Embora o processo histórico de cada lugar seja único, existem elementos comuns que permitem a comparação. Todas as cidades enfrentam problemas similares e buscam soluções similares, especialmente numa época em que as ideias se difundem com tanta facilidade. Especificamente no meu caso, foi importante refletir como a pesquisa sobre o setor de limpeza urbana de São Paulo é comparável com casos muito distintos na Europa e na América Latina, e como algumas soluções encontradas em São Paulo podem ser úteis para outras cidades no mundo. Talvez a principal reflexão é a de que, apesar de diferentes, as metrópoles são mais parecidas do que poderíamos imaginar antes.
PERGUNTA: É possível mencionar algum caso emblemático que evidencia diferenças no padrão de governança destas cidades?
Resposta: Mais uma vez pensando no caso da limpeza urbana, aqui em São Paulo temos um modelo de concessão dos serviços de coleta de lixo domiciliar, dividido em dois lotes, cada um operado por uma empresa. Nossos serviços de coleta seletiva ainda são minoritários, e embora do Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PGIRS) de 2014 estabeleça a meta de destinação de apenas 15% de resíduos em aterros sanitários até o ano 2033, pouco foi feito até agora para cumprir essa meta no prazo, principalmente pensando na estrutura de financiamento dos serviços (dado que a taxa de coleta de resíduos sólidos domiciliares em São Paulo foi extinta em 2005, e desde então os serviços oneram apenas o Tesouro Municipal). O governo federal introduziu em 2010 a Política Nacional de Resíduos Sólidos, que prevê a inclusão de cooperativas de catadores na cadeia produtiva da reciclagem, realizando os serviços de coleta seletiva. Mas, até que isso seja expandido, os catadores permanecem na informalidade, mesmo sendo responsáveis por, talvez, quase 90% dos resíduos recicláveis coletados no País (dados do Movimento Nacional de Catadores de Materiais Recicláveis). Mas, quando falamos em informalidade e olhamos para outros casos no mundo, a Cidade do México é o caso emblemático: lá, os catadores atuam dentro dos lixões. São Paulo não tem mais lixões já há muitos anos, e a informalidade na coleta quase se restringe à coleta seletiva – lá, a informalidade opera boa parte de todo o sistema de coleta e reciclagem de resíduos em geral, algo impensável para São Paulo em 2020. E por meio da informalidade se desenha um padrão de governança muito específico, em que esses atores informais participam de decisões, lidam com o Estado e conduzem um setor de política de forma muito distinta da que se tem por aqui.
PERGUNTA: Na sua opinião, qual é a importância de análises comparativas sobre diferentes modos de governança em distintos contextos sociais?
Resposta: Nas pesquisas sobre o urbano, análises comparativas são muito importantes para nos ajudar a apontar nossas lentes para elementos que podem nos ajudar a resolver problemas comuns. Um problema comum a Londres, Cidade do México e Paris pode ser resolvido de formas diferentes pelas três cidades, e São Paulo pode aprender com os três casos e aplicar aqui uma solução mais eficaz para suas próprias especificidades, aprendendo com o que deu certo ou errado em outras metrópoles. Além disso, análises comparativas ajudam os pesquisadores a entender melhor como funcionam as cidades de forma geral, quais são os fatores que resultam em determinados resultados para políticas públicas, governos, participação social, regulação e outros temas, criando ou aplicando teorias úteis para entender melhor como funcionam a sociedade e o mundo.
PERGUNTA: Por fim, como as discussões sobre Gestão Pública geradas no meio acadêmico podem contribuir para o trabalho do servidor e para a prestação de serviço público?
Resposta: No cotidiano da gestão pública, nem sempre temos muito tempo para procurar e analisar detidamente vários casos, de forma comparativa, para resolver problemas locais. Esse trabalho tem surgido recentemente nas prefeituras e nos governos brasileiros e mundiais com a implantação dos laboratórios de inovação, que têm esse traço de pesquisa, de metodologia para inovar, o que quase sempre passa por um benchmark. Mas as universidades e os centros de pesquisa são e continuarão sendo essenciais para a inovação e a melhoria continuada na gestão pública e nos serviços públicos em geral. Os pesquisadores têm todas as condições para estudar, refletir, discutir, testar e experimentar conceitos, instrumentos e ferramentas, de forma aliada aos governos e demais atores inseridos na governança da política pública, de maneira a encurtar o caminho trilhado pelos servidores públicos até o sucesso da política pública. Por isso, o investimento em pesquisa científica (em todas as áreas de conhecimento, sem deixar nenhuma de lado) é tão importante não apenas para a produção de saberes, mas sua implantação pelos governos. É por causa de pesquisas científicas que sabemos tanto sobre como funciona o mundo. Com os exemplos e o cotidiano das políticas do Estado, e o suporte analítico e teórico da Academia, a gestão pública só tem a ganhar.
Samuel Ralize de Godoy é sociólogo, mestre e doutorando em Ciência Política. Possui experiência no setor privado, como analista de pesquisa de mercado e consultor em estudos socioambientais, e também no setor público, como profissional de gestão governamental, tanto em empresa pública de grande porte, quanto na Prefeitura de São Paulo. No meio acadêmico, desenvolve pesquisas sobre políticas públicas urbanas, burocracias estatais e orçamento público, estando vinculado ao Centro de Estudos da Metrópole (CEM/USP).