Que imagens vêm à nossa cabeça quando pensamos nas grandes cidades do país e na urbanização brasileira? Talvez de congestionamentos, poluição, falta de segurança, ruídos. Talvez de pessoas indo e vindo. Pedestres. Bicicletas. Ônibus. Afinal, oito em cada dez de nós, brasileiros e brasileiras, vivemos em áreas urbanas. Áreas essas que passaram por uma urbanização acelerada: nas últimas seis décadas, passamos de 70,2 milhões para 209,3 milhões, e a população urbana subiu de 44% para os atuais 85%.
A ideia de que as cidades brasileiras não foram planejadas é falsa. As cidades foram, sim, planejadas. O que vimos ao longo da história, porém, foi um crescimento da população urbana que não foi acompanhado no mesmo ritmo por infraestruturas e serviços capazes de atender a esse contingente. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento se deu em alguns momentos sem a devida prioridade ao que deve ser o foco do planejamento urbano: o uso e a ocupação do território urbano de forma eficiente e sustentável.
A maior parte das médias e grandes cidades concentrou seu crescimento entre as décadas de 1950 e 1980, fazendo dos últimos 60 anos o grande período de urbanização no Brasil. O processo, contudo, teve início muito tempo antes, ainda no final do século XIX. Até o momento que vivemos hoje, o planejamento urbano no Brasil percorreu uma trajetória variada: desde modelos de inspiração europeia, passando por documentos extensos e tecnocratas, até planos que sequer apresentavam mapas da cidade.
Conheça a seguir, conforme a divisão de Flávio Villaça*, as fases da urbanização brasileira.
(Arte: Daniel Hunter/WRI Brasil)
1ª fase | 1875 - 1930 | Planos de embelezamento
Planos baseados na tradição europeia, que tinham como objetivo o dito “embelezamento” das cidades. Na prática, isso significava ruas mais largas e a população e as habitações de baixa renda sendo empurradas para áreas distantes da região central. Geralmente as intervenções ficavam restritas a áreas específicas da cidade, como o centro.
A fase foi marcada pela chamada política de “higienismo” – acabar com os cortiços e deixar a cidade mais “bela” com base em modelos europeus. No Rio de Janeiro, por exemplo, a referência era a Paris de Haussmann, e o processo deu início ao crescimento da cidade informal, com a ocupação dos morros pela população mais pobre. Nessa época, ainda não havia uma denominação formal de “planejamento urbano” ou estruturas formais com esse fim na administração pública – o período foi marcado pela necessidade de rompimento com o passado colonial e a adesão ao “moderno”.
2ª fase | 1930 - 1965 | Planos de conjunto
Os planos passam a olhar para a cidade de forma mais ampla, preocupando-se com diretrizes válidas para todo o território e não apenas determinadas regiões. Entram aqui os zoneamentos, a legislação sobre uso e ocupação do solo e a articulação dos bairros com o centro a partir de sistemas de transporte.
É quando começa a se falar em “caos urbano”, crescimento desordenado e a necessidade de planejar as cidades de forma mais consistente. Surgem iniciativas como o Plano de Avenidas, de São Paulo, e o Plano Agache, no Rio de Janeiro, que abordam diversos aspectos do ambiente urbano, como legislação urbanística, habitação, ordenamento territorial.
3ª fase | 1965 - 1971 | Planos de desenvolvimento integrado
Nesta fase, os planos começam a incorporar outros aspectos além dos relacionados ao território, como os econômicos e sociais. Tornaram-se documentos cada vez mais densos e complexos, tocando em questões sociais distantes dos interesses da classe dominante, o que passou a dificultar o processo de aprovação.
Nesse momento, entram em jogo as questões metropolitanas e o planejamento não restrito somente aos limites de um município. O que acontecia, porém, é que muitas vezes acabavam surgindo planos descolados da realidade, excessivamente técnicos e longos.
4ª fase | 1971 - 1992 | Planos sem mapas
Como resposta à fase anterior, aqui os planos passam a abrir mão de diagnósticos técnicos muito extensos e até mesmo dos mapas que ilustravam as medidas propostas. Apresentam apenas diretrizes e objetivos gerais, ocultando conflitos de interesses em relação ao espaço urbano. A busca por simplificar o conteúdo errou a mão, e os planos acabaram reduzidos quase a cartas de intenções.
5ª fase | 1992 – 1988/2001 | Constituição de 1988 e Estatuto da Cidade
Com a democratização do país, o processo de planejamento urbano deixa de ser tratado como “neutro” e passa a ser visto como um processo político e de participação social. A Constituição de 1988 reconhece os planos diretores como principal instrumento de implementação da política de desenvolvimento e expansão urbana municipal. E o Estatuto da Cidade, instituído em 2001, estabelece o “direito à cidade sustentável”, elencando princípios e diretrizes que devem ser adotados nos planos diretores, obrigatórios para cidades com mais de 20 mil habitantes.
As novas legislações estabelecem uma nova fase na história do planejamento urbano brasileiro, com o objetivo de construir territórios que promovam ao mesmo tempo justiça social, desenvolvimento econômico e preservação do meio ambiente. Mas ainda há chão pela frente – e as cidades podem e devem se valer de seus planos diretores para construírem um ambiente urbano eficiente, inclusivo e sustentável.
E hoje?
Atualmente, temos 18 anos de planos diretores, e muitos estão entrando agora em processo de revisão. Estaríamos, com isso, iniciando uma sexta fase na história do planejamento urbano no Brasil? É possível.
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A elaboração, a implementação e a efetividade dos planos sempre estará sujeita à conjuntura de cada momento, ao contexto e às disputas políticas, aos atores e interesses envolvidos, à situação econômica e ao nível de envolvimento da sociedade nas discussões. De qualquer forma, as cidades têm nesses instrumentos uma ferramenta para promover a transformação de que precisam.
A revisão dos planos diretores e o avanço das discussões sobre sustentabilidade urbana nos colocam em um novo momento. O direto à cidade sustentável estabelecido pelo Estatuto da Cidade pode ser garantido por planos diretores que incorporem medidas que levem a esse resultado – como é o caso dos princípios do Desenvolvimento Orientado ao Transporte Sustentável (DOTS). Nesse sentido, o WRI Brasil trabalha apoiando cidades na revisão de seus planos, para que sejam instrumentos de planejamento inovadores, ousados e que darão origem a projetos urbanos integrados, com alto potencial de transformação e melhora na qualidade de vida.
*VILLAÇA, Flávio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil. In: DEÁK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (org.) O processo de urbanização no Brasil. São Paulo: EdUSP, 1999. p. 169 – 243.
Villaça é arquiteto e urbanista, formado pela Faculdade de Arquitetura da Universidade de São Paulo (USP), com mestrado pelo Georgia Institute of Technology e Doutor em Geografia pela Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da USP. Já atuou como professor, pesquisador e consultor, além de participar da elaboração de diversos planos diretores.
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