O que é a Técnica Legislativa? - Projeto Politeia
O que é a Técnica Legislativa?
A criação das leis e a renovação do sistema normativo no Brasil acontece, conforme visto em outros posts, através da função legislativa e todo o processo legislativo. O processo legislativo é regido por diversas regras e especificidades determinadas tanto na Constituição Federal quanto nos Regimentos Internos (da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e o Regimento Comum do Congresso Nacional), sendo uma dessas regras a boa técnica legislativa, que será o assunto desse post.
A função legislativa não é exclusiva do Poder Legislativo, dado que o Artigo nº 61 da Constituição Federal estabelece que um projeto de lei (PL) pode ser proposto por:
qualquer parlamentar (deputado ou senador), individual ou coletivamente;
Procurador-Geral da República; e
Independente de quem seja o autor de uma proposição, a redação deve atender a alguns critérios estabelecidos pela Lei Complementar nº 95, de 1998, para tornar seu conteúdo claro e preciso. A elaboração de um instrumento normativo (seja ele uma lei, medida provisória, proposta de emenda à Constituição, etc.) requer uma linguagem e uma técnica própria, garantindo que os documentos e as normas geradas tenham as características que se espera encontrar em uma lei:
generalidade (a lei deve ser válida para todos que se enquadrem na mesma situação);
abstração (a lei deve regular de forma abstrata, abrangendo o maior número de casos possíveis semelhantes); e
efeito vinculante (a lei deve ser aplicada a todos os casos com o mesmo tema).
Para isso, deve ser seguido o que chamamos de técnica legislativa, que consiste na utilização de regras e métodos que tem como objetivo melhorar a qualidade e a estrutura dos instrumentos normativos. Seguindo a técnica legislativa, as leis devem ser:
gerais, sendo preordenadas para agir em todos os sujeitos, sem agir sobre um sujeito específico;
claras, utilizando termos e sentenças que não deixem margem para ambiguidades;
precisas, formuladas com os termos certos, que expressem a ideia que se quer transmitir, evitando termos vagos e que tenham muitos significados;
explícitas, evitando interpretações equivocadas, fazendo com que não haja necessidade de raciocínios excessivos para a compreensão do texto e de seu significado;
estruturadas seguindo uma ordem lógica, tendo um texto coeso e com fácil compreensão de seu sentido.
Em suma, a utilização da técnica legislativa se dá na pretensão de melhorar a qualidade das normas, a segurança jurídica para os cidadãos, além de ajudar no bom andamento do processo legislativo, sendo útil para a população e para os parlamentares.
A importância da Lei Complementar nº 95/1998
A Lei Complementar nº 95, de 1998, dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal (CF), e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos que menciona. De acordo com o art. 59 da Constituição Federal, o processo legislativo compreende a elaboração de emendas à Constituição, das várias modalidades de lei (complementar, ordinária e delegada), de medidas provisórias, de decretos legislativos e de resoluções. Suas disposições aplicam-se, ainda, aos decretos e aos demais atos de regulamentação expedidos por órgãos do Poder Executivo.
No Brasil, até 1998, a redação de projetos de lei e outros atos normativos seguiam orientações restritas e independentes, em âmbito estadual e municipal, ou era regida por normas não escritas, seguindo praxes de cada Casa Legislativa. Então, a LC 95/1998 veio regulamentar o artigo já previsto na CF, como uma orientação oficial válida para toda a União, sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.
A lei que regulamentou como a redação das leis e atos normativos deveriam ser escritos foi decorrente do PLP 123/1989, de autoria do ex-deputado Koyu Iha (PSDB/SP). O projeto, em seu texto inicial, disciplinava a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis e atos normativos, nos termos do art. 59, parágrafo único, da Constituição. Na justificação da proposição, o autor propunha consolidar as normas, na maioria não escritas, sobre a redação das leis, uniformizando-as na elaboração como já tinha sido feito em âmbito estadual nos Governos de São Paulo e do Distrito Federal. E, em 2001, esta foi alterada com a vigência da Lei Complementar nº 107, de 2001, originária do PLP 23/1999, que foi apresentada pelo Poder Executivo para complementar e estender as orientações aos atos normativos.
Portanto, considerada como um grande marco para o processo legislativo, a LC 95/1998 até hoje serve como modelo oficial para orientar na elaboração de leis além do âmbito federal, em assembleias legislativas e câmaras municipais espalhadas pelo país.
A estrutura das leis, como disposto pela Lei Complementar nº 95/98, é formada por três partes básicas. São elas:
A parte preliminar, na qual compreende a epígrafe, a ementa, o preâmbulo, o enunciado do objeto e a indicação do âmbito de aplicação das disposições normativas;
A parte normativa, que compõe-se o texto das normas de conteúdo substantivo relacionadas com a matéria regulada;
A parte final, que trata das disposições pertinentes as medidas necessárias à implementação das normas de conteúdo substantivo, às disposições transitórias, e quando for o caso, sobre cláusulas de vigências e a cláusula de revogação, quando couber.
No que diz respeito a parte preliminar das leis, a epígrafe tem a função de indicar a espécie normativa das leis e a sua localização no tempo, designando o ano de sua promulgação, sendo ela grafada por caracteres maiúsculos. Adiante, a ementa deve indicar de forma concisa e precisa o objetivo da lei. Já o preâmbulo, é responsável por indicar o órgão ou instituição competente para a prática do ato da lei e a sua base legal. Por fim, o primeiro artigo do texto mostrará o objeto da lei e o seu respectivo âmbito de aplicação, no entanto ele deve respeitar os seguintes princípios, indicados pelo art. 7º do PLP nº 95, de 1998:
Com exceção das codificações (ato de reunir todas as leis que regem um dado assunto num único código), as leis tratarão apenas de um único objeto;
A lei não conterá matéria destoante ao seu objeto ou a este não vinculado por afinidade;
O âmbito da lei deverá ser estabelecido de forma específica tanto o quanto o possibilite o conhecimento técnico ou científico da área respectiva;
O mesmo assunto não deverá ser baseado por mais de uma lei, exceto quando a subsequente se destine a complementar a lei considerada básica, juntando-se a essa por remissão expressa.
A parte normativa é a parte da lei que contém a matéria legislativa propriamente dita, sendo ela a disposição que inova o ordenamento jurídico. A articulação e a divisão do texto normativo deverão ser feitas de acordo com a natureza, a extensão e a complexidade da matéria.
Por fim, a parte final trata sobre as medidas necessárias para a implementação das normas, as disposições transitórias, sendo elas circunstâncias que exijam disciplina especial em face de um novo regime jurídico. Com objetivo de garantir a segurança das relações definindo o direito aplicável em certos casos e permitindo a adaptação, sendo posta somente quando necessário. Ademais, a proposição terá a cláusula de vigência e de revogação que será incorporada na parte final, se referindo a vigência da lei ou as suas disposições legais de revogação, a ser retratada mais profundamente no próximo tópico. Entenda melhor a estrutura com nosso infográfico:
Articulação do texto legal e redação legislativa
Sobre a redação de um projeto de lei, ela é dividida em diversas partes de seu "corpo" começando com a articulação de assuntos de um ato legislativo. É apresentado com abreviação "art." seguido pela numeração ordinal até o nono (2º, 9º), logo após são usados os números cardinais e o texto que vem logo depois a numeração é chamado de caput. Em seguida temos os artigos que é a parte desenvolvida em parágrafos ou incisos, parágrafos em incisos, os incisos em alíneas e alíneas em itens.
O parágrafo é uma subdivisão do artigo que explica, restringe ou modifica a disposição principal do artigo que se liga intimamente. Representado pelo símbolo "§" seguido pela mesma regra de numeração da articulação exceto se for apenas um que será representado como "Parágrafo Único".
O inciso é o um elemento classificatório do artigo e/ou do parágrafo e é apresentado por algarismos romanos e é bastante utilizado quando há grandes enumerações no projeto de lei.
Já a alínea é empregada para desdobrar incisos, é representada por letras minúsculas e o item constitui desdobramento da alínea grafado com algarismos arábicos.
Ainda sobre a redação da matéria legislativa, além das características citadas acima, outro ponto importante ser frisado é que a sua articulação e a divisão do texto deverão seguir os critérios contidos na Lei Complementar nº 95, de 1998 como as normas de sua natureza, extensão e a complexidade da matéria. Além disso, cada projeto de lei deverá conter uma seção que contemple sua vigência de forma expressa e seu prazo para divulgação e implementação como a cláusula "entra em vigor na data de sua publicação" para leis de pequena repercussão e a sua contagem começa com a inclusão da data de publicação e do último dia de prazo. As outras leis que utilizam outro tipo de vacância deverão ter o seu período exemplificado em dias conforme o exemplo a seguir: "esta lei entra em vigor após decorridos (o número de) dias de sua publicação oficial", como também o outro exemplo que é o Vacatio legis que tem um intervalo entre a publicação e a sua vigência, obedecendo as normas já inseridas anteriormente. E existem também as cláusulas de revogação, que deverão enumerar abertamente as leis e ou disposições legais, sem a forma genérica de revogação "Revogam-se as disposições em contrário".
A utilização da técnica legislativa não se dá apenas no momento da produção do texto. Se forem percebidas inadequações no texto proposto, os parlamentares podem expor emendas para aperfeiçoar a técnica legislativa do texto (art. 118, § 4º, RICD). Além disso, a análise e avaliação da técnica legislativa de uma proposição em geral, na Câmara dos Deputados, é feita na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania – CCJC, podendo a proposição ser rejeitada por má técnica legislativa(art. 139, II, c, RICD).
Análise de técnica legislativa no Politeia
Assim como comentado no post sobre autoria legislativa, a Organização do Politeia é responsável também por fazer a adequação da técnica legislativa nos projetos submetidos à apreciação durante a simulação. Previsto no art. 46 do Regimento Interno do Politeia (RIP), o trabalho de assessoramento e consultoria técnico-legislativa, realizado pela Coordenadoria Acadêmica do projeto, é similar ao da Consultoria Legislativa, órgão técnico responsável por fazer as devidas adequações de texto à luz do disposto na LC 95/1998. Para isso, os membros estudam sobre o tema para auxiliarem os simulantes nesse processo.
Anteriormente ao início da simulação, os participantes recebem um treinamento específico sobre a técnica legislativa, que tem o intuito principal de apresentar aos simulantes quais as regras deverão seguir ao estruturar os projetos, segundo as diretrizes expressas na LC 95/1998. A Organização também disponibiliza modelos editáveis no site do Politeia, tanto de Projeto de Lei (PL) e Projeto de Lei Complementar (PLP), quanto de parecer e emendas, para servirem como modelo e auxiliar o participante na elaboração dessas proposições.
No mais, a primeira versão dos projetos e dos pareceres do 1º despacho devem ser enviadas à Organização do Politeia, que dará as considerações acerca da forma e técnica legislativa e, posteriormente, retornará os projetos com os devidos comentários e sugestões de mudança, se necessário. Nesse processo, procura-se dar feedbacks de forma mais específica possível, a fim de capacitá-los e melhorar a qualidade de suas produções legislativas. Assim, o Projeto Politeia proporciona aos participantes a experiência e o aprendizado sobre elementos técnicos para a elaboração das leis.