Art. 20. São bens da União:1 a 35
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei; 36 a 40
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;41
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;42 e 43 (Redação dada pela EC 46/05.)
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;44 a 45
VI - o mar territorial;46
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;47 a 49
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;50
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.51
§ 2º A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei. 52
• 1. Dos bens em relação às pessoas. CC. A divisão dos bens em público e privado repousa no modo diverso, pelo qual se exerce sobre eles o direito dos respectivos proprietários. Por isso, no Projecto primitivo e na Revista, a inscrição deste capítulo era: Dos bens em relação às pessoas. Foi o Senado que suprimiu essa inscrição. Alguns escritores censuram a classificação dos bens, que toma por base as pessoas, a que os mesmos pertencem (Planiol, Teixeira D'Abreu); mas a censura não procede, porque, como acima ficou dito, a classificação é feita, não do ponto de vista dos proprietários, mas do ponto de vista do modo pelo qual se exerce o domínio sobre os bens (Bevilaqua. CC, v. I11, art. 65, p. 300).
• 2. Bens imóveis de domínio da União (regularização, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União). Normas especiais. DL 9760, de 5.9.1946: dispõe sobre os bens imóveis da União e dá outras providências; DL 2398, de 21.12.1987: dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União e dá outras providências; L 9636, de 15.5.1998: dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, altera dispositivos dos DLs 9760, de 5.9.1946, e 2398, de 21.12.1987, regulamenta o ADCT 49 § 2.º, e dá outras providências; L 9821, de 23.8.1999: altera dispositivos das L 5972, de 11.12.1973, e 9636, de 15.5.1998, e dá outras providências; D 3725, de 10.1.2001: regulamenta a L 9636, de 15.5.1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, e dá outras providências; L 10852, de 29.3.2004: altera o L 9636/98 47. V. na legislação extravagante, o item "Bens da União".
• 3. Bens públicos. O CC 99 classifica os bens públicos, quanto à sua destinação, em bens (i) de uso comum, (ii) de uso especial e (iii) dominicais. Os bens de uso comum, também denominados bens do domínio público, se destinam ao uso de todos. "Todos os locais abertos à utilização pública adquirem esse caráter de comunidade, de uso coletivo, de fruição própria do povo" (Hely. Dir. Administrativo32 , p. 520). Os bens de uso especial são "afetados a um serviço ou estabelecimento público" (Bandeira de Mello. Curso20 , p. 859). Ou seja, destinam-se "especialmente à execução dos serviços públicos e, por isso mesmo, são considerados instrumentos desses serviços; não integram propriamente a Administração, mas constituem o aparelhamento administrativo. (…) Tais bens, como têm uma finalidade pública permanente, são também chamados bens patrimoniais indisponíveis" (Hely. Dir. Administrativo32 , p. 520). V. CC 98 a 103.
• 4. Características dos bens públicos (I). Imprescritibilidade dos bens públicos. O domínio de bem público não pode ser adquirido por usucapião. Isso está claro, nos termos da CF 183 § 3.º e 191 par. ún.; do CC 102 e do DL 9760/46 200. Igualmente vem a matéria tratada na jurisprudência. STF 340: "Desde a vigência do CC [1916], os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião".
• 5. Características dos bens públicos (II). Impenhorabilidade dos bens públicos. Os créditos contra a Fazenda Pública se satisfazem por meio de precatórios ( CF 100), pois não há excussão de bens públicos, que são impenhoráveis.
• 6. Características dos bens públicos (III). Inalienabilidade (relativa). A característica de o bem público ser inalienável decorre de sua afetação. O CC 100 estabelece que: Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. Os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial sujeitam-se a um regime jurídico peculiar em relação aos bens dominicais: "Os bens das duas primeiras modalidades estão fora do comércio jurídico de direito privado, de modo que só podem ser objeto de relações jurídicas regidas pelo direito público; assim, para fins de uso privativo, os instrumentos possíveis são apenas a autorização, a permissão e a concessão de uso" (Di Pietro. Dir. Administrativo19 , p. 658). Portanto, os bens públicos afetados ao uso comum e ao uso especial não podem ser alienados. Eles apenas poderão ser alienados após desafetação, caso em que se tornarão bens dominicais. Costuma-se dizer que os bens dominicais estão no domínio privado do Estado (Cretella, Dir. Administrativo, p. 852). Assim é o ensinamento de Cretella: "A inalienabilidade do bem público está, pois, vinculada de maneira estreita à afetação ao uso público. Não é uma qualidade que se prolonga para sempre, pois, cessando a causa que a determina, não mais tem razão de ser. No momento exato em que o bem é desafetado, passa a reunir as características dos bens in commercio do direito privado. Daí o dizer-se que o traço da inalienabilidade dos bens públicos não mergulha até a essência desses bens a ponto de matizá-los de maneira inequívoca. Ao contrário, a regra da inalienabilidade não se erige em óbice instransponível para uma alienação voluntária, mas impõe a obrigação de proceder-se a prévia operação de desafetação" (Cretella. Dir. Administrativo, p. 807); de Hely: "Os bens públicos, quaisquer que sejam, podem ser alienados, desde que a Administração satisfaça certas condições prévias para sua transferência ao domínio privado ou a outra entidade pública. Os bens públicos são inalienáveis enquanto destinados ao uso comum do povo ou a fins administrativos especiais, isto é, quando tiverem afetação pública, ou seja, destinação pública específica" (Hely. Dir. Administrativo32 , p. 534).
• 7. Características dos bens públicos (IV). Alienabilidade após desafetação. Afetação e desafetação. Afetação é o fato ou ato que confere a determinado bem destinação de uso público (de uso comum ou especial), inserindo-o no domínio público, sob o regime de direito público, e revestindo-o das qualidades de inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade. Desafetação é o fato ou o ato que faz desaparecer a destinação de uso público do bem, devolvendo-o ao domínio privado do Estado ou do súdito do Estado. "O vocábulo afetação e seu cognato afetar passaram a fazer parte integrante do léxico especializado do direito administrativo, com os sentidos precisos de destinação, destinar" (Cretella. Dir. Administrativo, p. 844). Assim, "afetação é o ato ou o fato pelo qual se dá ao bem destinação particular, operação cujo objeto é incorporar o bem ao domínio da pessoa jurídica pública" (Cretella. Dir. Administrativo, p. 844). "Afetação é a preposição de um bem a um dado destino categorial de uso comum ou especial, assim como desafetação é sua retirada do referido destino. Os bens dominicais são bens não afetados a qualquer destino público" (Bandeira de Mello. Curso20 , p. 860). "Pela afetação o bem ou coisa muda de categoria, passando a integrar, em definitivo, o domínio público. Nessas condições, o bem afetado fica submetido a um regime jurídico de direito público, regulando-se por princípios diversos daqueles que vigoram no campo do direito privado" (Cretella. Dir. Administrativo, p. 846). Por outro lado, "desafetação é 'fato' ou 'manifestação de vontade do poder público', mediante o qual o bem do domínio público é subtraído à dominialidade pública para ser incorporado ao domínio privado, do Estado ou do administrado" (Cretella. Dir. Administrativo, p. 849). A afetação pode decorrer de fatos; por exemplo, a afetação ao uso comum pode se dar em razão do destino natural do bem (ex. rios, estradas, praças). A afetação pode também se dar por lei e por ato administrativo.
• 8. Formas de aquisição, transferência e modificação da titularidade. Aquisição. A aquisição de bens públicos pode se operar pelas formas usuais, previstas no direito privado, e por formas especiais, previstas em normas de direito público: a) compra. "Por 'compra' entende-se qualquer espécie de contrato pelo qual a Administração, mediante pagamento, adquire a propriedade de bens. A forma usual é a compra e venda, contrato pelo qual a Administração se obriga a pagar o preço (em dinheiro) e o particular se compromete a transferir o domínio (e a posse) de um bem" (Justen. Coment. LLic11 , p. 134). A compra e venda difere da desapropriação porque exige o consentimento do particular. Diversamente do que ocorre no direito privado, todo contrato de compra e venda, celebrado pela Administração Pública, tem por regra a forma escrita (LLic 60 caput e par.ún.). Depende de "adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento" (LLic 14). É exigida prévia licitação (LLic 2.º caput), exceto casos de dispensa ou inexigibilidade; b) doação. Como se trata de liberalidade que beneficia a administração pública, não há exigência de licitação. Neste sentido: Justen. Coment. LLic11 , p. 35. Contudo, a licitação pode se mostrar necessária, em hipóteses nas quais diversos particulares se dispõem a efetuar a doação, porque isso lhes é vantajoso (ex.: lixeiras contendo propagandas). Nesses casos, há possibilidade de competição (Justen. Coment. LLic11 , p. 36); c) permuta. Nessa forma de aquisição, "é necessária lei autorizadora, e prévia avaliação de ambos os bens, e, por óbvio, poderá ser dispensada a licitação se envolvidos objetos certos e determinados" (Figueiredo. Curso4 , p. 524); d) desapropriação; e) usucapião. Os requisitos são os mesmos do direito privado (Figueiredo. Curso4 , p. 525); f) aquisição por determinação legal. Ocorre quando "a lei atribui diretamente a propriedade de bens às pessoas políticas" (Figueiredo. Curso4 , p. 525). Ocorre também quando há perdimento de bens, nos termos do CF 243.
• 9. Bem dominical. Os bens dominicais são bens "não afetados a qualquer destino público" (Bandeira de Mello. Curso20 , p. 860). "As expressões bens dominicais, bens patrimoniais do Estado ou bens do patrimônio disponível designam a parcela de bens 'pertencentes' ao Estado, em sua qualidade de proprietário. (…) Dos três tipos de bens do domínio público nacional, apenas os bens dominicais – e, na verdade, apenas alguns tipos deles – produzem, ou podem produzir renda, constituindo, propriamente, patrimônio do Estado" (J. Cretella Junior. Dos bens públicos na Constituição de 1988, RT 653/17). Recebem também a "denominação de bens patrimoniais disponíveis ou de bens do patrimônio fiscal" (Hely. Dir. Administrativo32 , pp. 520/521). É gênero do qual as terras devolutas, os terrenos de marinha, os terrenos reservados, são espécies. "A alienabilidade é traço peculiar dos bens dominicais ou bens patrimoniais disponíveis, a inalienabilidade é traço típico dos bens de uso comum do povo e dos bens de uso especial" (J. Cretella Junior. Dos bens públicos na Constituição de 1988, RT 653/17). Os bens dominicais "são os próprios do Estado como objeto de direito real, não aplicados nem ao uso comum, nem ao uso especial, tais como os terrenos ou terras em geral, sobre os quais tem senhoria, à moda de qualquer proprietário, ou que, do mesmo modo, lhe assistam em conta de direito pessoal" (Bandeira de Mello. Curso20 , p. 859). Ou, nas palavras de Hely Lopes Meirelles, "são aqueles que, embora integrando o domínio público como os demais, deles diferem pela possibilidade sempre presente de serem utilizados em qualquer fim ou, mesmo, alienados pela Administração, se assim o desejar. O uso desses bens por particular, com exclusividade, pode se dar por institutos de direito privado: locação, arrendamento e comodato (em relação a este último, é indispensável que o beneficiário desenvolva atividade de utilidade pública, sem fins lucrativos). Pode também ocorrer por permissão de uso e concessão de uso (acima referidos) e por concessão de direito real de uso, na qual se estabelece um direito real. O instituto previsto no DL 271/67 7.º refere-se a "contrato pelo qual a Administração transfere, como direito real resolúvel, o uso remunerado ou gratuito de terreno público ou do espaço aéreo que o recobre, para que seja utilizado com fins específicos por tempo certo ou por prazo indeterminado" (Bandeira de Mello. Curso20 , p. 875 – v. redação dada pela L 11481/07). A concessão de uso é "ato bilateral, sempre precedido de lei e licitação, em que a Administração Pública atribui a pessoa física ou jurídica a utilização de bem público, por lapso temporal certo e mediante determinadas condições já previstas no edital que regeu a licitação" (Figueiredo. Curso4 , p. 529). Há, ainda, a possibilidade de concessão de uso especial para fins de moradia (ECid 4.º V h, MedProv 2220, de 4.9.2001), de autorização de uso (MedProv 2220, de 4.9.2001) e de enfiteuse (DL 9760/46 99 a 124 e L 9636/98) (Bandeira de Mello. Curso20 , p. 875-8). No caso de bens dominicais, aplicam-se também os institutos de direito privado, com os temperamentos das normas administrativas, "já que estes estão dentro do comércio jurídico de direito privado. Embora possam ser cedidos aos particulares por meio de autorização, permissão ou concessão, também podem ser objeto de contratos regidos pelo Código Civil ou leis esparsas, a exemplo do que ocorre no caso de locação, arrendamento, comodato, concessão de direito real de uso e enfiteuse" (Di Pietro. Dir. Administrativo19 , p. 663), conservando-se o bem sob o domínio do Poder Público, "que pode retomá-lo do permissionário a qualquer tempo, por motivo de conveniência ou oportunidade ou em razão de inadimplemento de obrigação a seu cargo, respeitados, como é óbvio, o amplo direito de defesa e o contraditório" (Diógenes Gasparini. Permissão de uso de bem público, RTDP 11/91). Relativamente à enfiteuse, vale lembrar que a constituição de enfiteuses e subenfiteuses está proibida pelo CC 2038 , regulando-se as já existentes pelas regras do CC/1916 – porém, para os terrenos de marinha e acrescidos, o CC 2038 § 2.º determina que essa espécie de enfiteuse deverá ser regulada por lei especial.
• 10. Alienação de bens dominicais (I). Prescreve o CC 101 : Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei. Assim, pode haver alienação dos bens do patrimônio disponível (ou dominicais), transferência essa que se dá segundo o sistema civil de transmissão de propriedade (se imóveis, escritura pública e registro). As formalidades administrativas que antecedem a alienação não afetam a substância negocial do contrato de alienação (Hely. Dir. Administrativo32 , p. 522), que se torna perfeito e acabado, salvo as razões civis de nulidade ou anulabilidade do negócio, ou em decorrência de convenção das partes.
• 11. Alienação de bens dominicais (II). Sobre as formalidades usualmente exigidas para que se opere a transferência a terceiros do domínio de bens públicos, estabelece a LLic que: (i) a alienação depende da existência de interesse público devidamente justificado (LLic 17 caput); (ii) é necessária prévia avaliação (LLic 17 caput); (iii) em se tratando de bens imóveis, depende de autorização legislativa; (iv) em relação a quaisquer bens, deve ser precedida de licitação; (v) em se tratando de bens móveis, não é necessária autorização legislativa e a modalidade de licitação apropriada é o leilão (LLic 22 § 5.º). Os casos excepcionados da exigência de licitação são previstos na LLic 17 I e II (com as alterações introduzidas pela L 11481/07 e 11952/09). Em relação aos bens da União, especificamente, a L 9636/98 prevê a necessidade de autorização do Presidente da República (L 9636/98 23 caput) e exige que não haja interesse público, econômico ou social em manter o bem no domínio da União (L 9636/98 23 § 1.º), bem como demanda licitação para a venda de bens imóveis (L 9636/98 24). Essa mesma lei trata também de duas outras formas de alienação: a permuta (L 9636/98 30) e a doação (L 9636/98 31).
• 12. Bens de uso comum. Destinam-se ao livre uso de todos, de acordo com normas gerais. A regra é de que o uso não depende de concessão de uma autorização individual. Porém, frequentemente, dá-se a hipótese de "que alguém necessite ou pretenda deles fazer usos especiais, ou seja, que se afastem das características dantes apontadas, por implicarem sobrecarga do bem, transtorno ou impedimento para a concorrente e igualitária utilização de terceiros ou ainda por demandarem até mesmo o desfrute de uma exclusividade no uso sobre parte do bem" (Bandeira de Mello. Curso20 , p. 871). Nessas situações, será necessária: a) autorização de uso de bem público, quando o uso é efetuado conforme a destinação do bem, mas em condições incomuns (ex.: transitar na estrada com veículos muito longos); trata-se de "ato unilateral pelo qual a autoridade administrativa faculta o uso de bem público para utilização episódica de curta duração" (Bandeira de Mello. Curso20 , p. 872); b) permissão de uso de bem público, quando o uso é compatível com a destinação do bem, mas demanda a sua ocupação com exclusividade (ex.: bancas de jornais); trata-se de "ato unilateral, precário e discricionário quanto à decisão de outorga, pelo qual se faculta a alguém o uso de um bem público" (Bandeira de Mello. Curso20 , p. 874); c) ciência ao Poder Público, no caso de manifestações que reúnam um grande número de pessoas ( CF 5.º XVI); d) autorização administrativa, na hipótese de uso anormal, mas temporário e episódico (ex.: fechamento de ruas para a realização de maratonas) (Bandeira de Mello. Curso20 , p. 872/874).
• 13. Bens de uso comum especial. Em algumas hipóteses, administrados podem usar, com exclusividade, partes de bens de uso especial, mediante concessão de uso de bem público. Trata-se de "contrato administrativo pelo qual, como o nome já indica, a Administração trespassa a alguém o uso de um bem público para uma finalidade específica" (Bandeira de Mello. Curso20 , p. 874).
• 14. Utilização dos bens da União (DL 9760/46 Título II). São de uso comum os bens públicos cujo uso é reconhecido a todos os sujeitos, sem necessidade de prévio consentimento da Administração, que exerce domínio sobre eles de acordo com o destino da coisa pública, para uso de "todos, ou para uma categoria genericamente delimitada de particulares" (Diogo Freitas do Amaral. A utilização do domínio público pelos particulares, p. 77). As coisas de uso comum têm como principal característica a generalidade, ou seja, é de se compreender que "das coisas públicas é lícito a todos individual ou coletivamente utilizar-se. Daí decorre que, com as restrições impostas pela lei ou pelos regulamentos administrativos, o uso comum do domínio público é permitido a todos" (Diogo Freitas do Amaral. A utilização do domínio público pelos particulares, p. 57). Os usuários "são anônimos, indeterminados, e os bens utilizados o são por todos os membros da coletividade – uti universi -, razão pela qual ninguém tem direito ao uso exclusivo ou a privilégios na utilização do bem: o direito de cada indivíduo limita-se à igualdade com os demais na fruição do bem ou no suportar os ônus dele resultantes" (Hely. Dir. Administrativo32 , p. 523). Se a Administração confere a alguém, ou a algumas pessoas certas, por título jurídico individual, o uso exclusivo de determinado bem público, ou de parcela desse bem, nas condições convencionadas, a hipótese é de uso especial (ou uso privativo) de bens públicos, que consiste na utilização privativa dele por "uma ou a algumas pessoas determinadas, com base num título jurídico individual" (Diogo Freitas do Amaral. A utilização do domínio público pelos particulares, p. 161). Assim também o entendimento de Di Pietro. Dir. Administrativo19 , p. 656. "Ao contrário do uso comum, por conseguinte, o uso privativo não é um direito de todos ou de uma generalidade de particulares, conferido directamente pela norma geral, mas antes um direito exclusivo ou privativo de utilização de certa parcela de uma coisa dominial, constituído por título especial a favor deste ou daquele indivíduo" (Amaral. Domínio público, p. 161). "É também uso especial aquele a que a Administração impõe restrições ou para o qual exige pagamento" (Hely. Dir. Administrativo32 , p. 524). Existem diversas maneiras pelas quais se pode formalizar o uso especial de bem público: através de atos administrativos unilaterais (ex.: autorização de uso), de contratos administrativos (ex.: concessão de uso) e de institutos de direito privado (ex.: comodato, locação e enfiteuse).
• 15. Desafetação do uso comum e do uso especial . A desafetação do uso comum, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, depende sempre de lei, ou de ato administrativo autorizado por lei. Já a desafetação de uso especial, de acordo com o mesmo autor, pode também ocorrer por ato do Executivo. O que depende de autorização legislativa é a extinção do serviço a que o bem se afetava; mas nada impede que, por ato administrativo, o serviço seja transferido para outro imóvel, ficando o originário sem qualquer destinação (Bandeira de Mello. Curso20 , p. 860). José Cretella Junior admite uma desafetação tácita, compreendida "como vontade presente e concordante, porém não manifesta, por parte do Estado que, não só se opõe, como ainda permite o aparecimento de certas constâncias unívocas que completam a inércia inexpressa do poder público" (Cretella. Dir. Administrativo, p. 851-2). Assim, "verifica-se a desafetação tácita quando a res deixa de servir a seu fim de utilidade pública para integrar o rol do domínio privado da Administração, como, por exemplo, a velha estrada que, pela abertura de outra com a mesma utilidade, deixa de ser utilizada para o trânsito, ou a fortaleza que, por obsoleta e desguarnecida, passa a não oferecer garantias, sendo, por isso, abandonada" (Cretella. Dir. Administrativo, p. 852). Como leciona J. Cretella Junior, "é por causa da afetação ao uso público, a um fim de utilidade comum, que o bem público é inalienável, sendo a disponibilidade desse tipo de bem incompatível com o objeto a que se destina – uso público" (Cretella. Coment. CF, v. 3, p. 1206).
• 16. Utilização de bens públicos por particulares. Todos os sujeitos têm o direito subjetivo de fazer uso dos bens públicos de forma compatível com a finalidade destes. Trata-se de utilização uti universi, não privativa (uso comum). Além dela, existe a utilização de bens públicos por particulares, de forma individual, que exclui os demais cidadãos (uso especial). Para ela, é necessária uma outorga estatal (J. Cretella Junior. Regime jurídico das permissões de uso no Brasil, RDA 101/26). Para mais informações sobre a utilização de bens públicos por particulares vide, infra, comentários ao DL 9760/46. Existem diversas maneiras pelas quais se pode formalizar o uso especial de bem público por particulares: através de atos administrativos unilaterais (ex.: autorização de uso), de contratos administrativos (ex.: concessão de uso) e de institutos de direito privado (ex.: comodato, locação e enfiteuse).
• 17. Utilização de bens públicos por particulares. Autorização de uso . "Ato unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração consente na prática de determinada atividade individual incidente sobre um bem público. Não tem forma nem requisitos especiais para sua efetivação, pois visa apenas a atividades transitórias e irrelevantes para o Poder Público, bastando que se consubstancie em ato escrito, revogável sumariamente a qualquer tempo e sem ônus para a Administração" (Hely. Dir. Administrativo32 , p. 525). Exemplo: ocupação de terrenos baldios. Di Pietro anota as características da autorização: "1. a autorização reveste-se de maior precariedade do que a permissão e a concessão; 2. é outorgada, em geral, em caráter transitório; 3. confere menores poderes e garantias ao usuário; 4. dispensa licitação e autorização legislativa; 5. não cria para o usuário um dever de utilização, mas simples faculdade" (Di …
16 de Maio de 2022Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1153089207/art-20-capitulo-ii-da-uniao-constituicao-federal-comentada-ed-2019