Lacunas, limites e equívocos da Reforma Administrativa
16 de setembro de 2020 | 10h18
Bruno Magalhães é líder MLG, mestre em Democracia y Buen Gobierno pela Universidad de Salamanca. Especialista em Liderança e Gestão Pública (MLG) pelo CLP – Liderança Pública e em Gestão com ênfase em Pessoas pela Fundação Dom Cabral. Servidor público estadual em Minas Gerais, coordena o Curso Superior de Administração Pública da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro/MG. É estudante de mestrado em Gestão de Políticas Públicas na USP e da especialização em Estatística pela UFMG.
No texto, o autor traz suas percepções sobre a reforma Administrativa enviado pelo Governo Federal no início de setembro. Sua intenção é destacar pontos fundamentais, trazer suas deficiências e contribuir para o debate. Leia:
No dia 03 de setembro de 2020, o Poder Executivo Federal apresentou ao Congresso Nacional o texto da chamada reforma administrativa, classificada como PEC 32/2020. Muito tem sido debatido deste então, com as mais variadas ênfases. A intenção deste texto é contribuir para o debate, destacando três pontos fundamentais, cuja abordagem atual é, respectivamente, equivocada, limitada e ausente. Argumenta-se que tais deficiências, se não sanadas pelo Congresso Nacional, sepultam as possibilidades de eficácia da reforma.
Convém partir de um lugar comum: o estado brasileiro é ineficiente, ineficaz e inefetivo. Trata-se de um estado que em sua trajetória não concluiu adequadamente importantes reformas, como a daspiana (burocrática) ou ainda, mais recentemente, a reforma gerencial. É, portanto, um Estado sujeito a práticas patrimonialistas, de baixa transparência e controle, permeado por corrupção em muitos sentidos, não somente o de malversação de recursos. O resultado é a não entrega adequada dos serviços públicos, seja pela prestação direta, pela regulação ou ainda pela privatização. Por outro lado, o Estado brasileiro é eminentemente heterogêneo e desigual. Em sua heterogeneidade, o Estado opera sob lógicas distintas, resultado de sedimentações histórico-institucionais em contextos e para o enfrentamento de problemas singulares, abrigando em muitos casos centros de excelência em produção de políticas públicas de qualidade, que por sua vez são conduzidas por profissionais competentes, inovadores e resilientes.
Isto posto, é preciso assumir de plano que reformar o Estado é um problema complexo, de solução imbricada, que não admite receitas simples segundo esta ou aquela cartilha ideológica. Permitam-me enfatizar este ponto como regra geral. Fujamos de quem nos traz respostas que julga acabadas, "óbvias" ou que trazem resultados mirabolantes, digamos, por exemplo, a suposta economia de "300 bilhões de reais em 10 anos". Em outras palavras, constatar o copo meio cheio ou meio vazio em termos de Estado requer cuidadosa investigação e delicada implementação. Qualquer outra abordagem é um exercício de pensamento positivo e confirmação de viés. Por conseguinte, um delírio.
Isso nos leva ao primeiro ponto. A reforma administrativa apresentada se equivoca ao tratar como mudança constitucional um problema que é em parte de regulamentação e em parte de gestão. Sua principal retórica é a extinção da famigerada estabilidade do serviço público. No entanto, como vem sendo reiteradamente frisado, a estabilidade é uma prerrogativa de autonomia da burocracia pública frente a eventuais arbítrios políticos do governante de turno. Mas não é absoluta, uma vez que há previsão de demissão de servidor público por insuficiência de desempenho. Por que isso, então, não ocorre? Pois falta regulamentação dessa previsão legal, assim como falta implementação na prática. A solução articulada pela reforma é a emissão de um cheque em branco, a saber, permitir a demissão em casos a serem posteriormente aprovados pelo Congresso. Não é preciso pensar muitos movimentos à frente deste xadrez para compreender que o cheque em branco corre risco de torna-se rapidamente um xeque-mate para a autonomia estatal.
Importa aqui, no entanto, apontar duas retóricas políticas que em nada contribuem para a solução do problema. De um lado os liberais, que vendo na bravata do fim da estabilidade o caminho possível para um estado mais enxuto, negociam perigosamente a autonomia deste mesmo estado frente a interesses corruptos que dizem combater. De outro a esquerda, cuja defesa pela provisão de direitos sociais negligencia o exercício financeiro básico de que o estado precisa entregar serviços pelo menor custo possível, como se o financiamento da máquina pública fosse imune à desigualdade alocativa que se intenciona redistribuir. Importa, ademais, enfrentarmos nós mesmos, gestores/as públicos/as, nossa sombra no espelho. Muitas vezes somos complacentes com excessos corporativistas, e em nossas atitudes de autopreservação replicamos e perpetuamos a desigualdade que, se não nos tira o sono, nos desumaniza.
Esse é justamente o segundo ponto. A reforma é limitada ao extinguir penduricalhos anacrônicos que não fazem o menor sentido do ponto de vista da gestão pública. Férias de mais de 30 dias, férias prêmio, adicional por tempo de serviço, incorporações de cargos ao salário, aumentos retroativos, redução na jornada sem prejuízo salarial, entre outros, que se não podem existir para todos, não deveriam existir no Estado. Mas aqui a reforma se acanha, exclui benefícios, muitos dos quais já nem existem no executivo federal e em grande parte dos estaduais, mas o faz somente para novos servidores públicos. Tampouco o faz justamente para as carreiras que mais se utilizam de tais benesses, quais sejam a magistratura, a promotoria pública, a carreira militar, a carreira parlamentar. Ou seja, a reforma penaliza o servidor ou a servidora do executivo, em especial aquela/e que ganha menos, que é quem geralmente está na implementação de políticas públicas. A justificativa é um tanto quanto covarde, no mais puro estilo da deturpação burocrática da aversão ao risco, perdoem-me a expressão. Alega-se que haveria vício de iniciativa caso a PEC contemplasse as demais categorias, o que não só é discutível juridicamente, como demonstra, uma vez mais, a falta de protagonismo e liderança estadista do Planalto.
Nestes contornos, a reforma reproduz desigualdades e debilita o aparato de provisão de serviços públicos do Estado brasileiro, o que nos leva ao terceiro e último ponto. Apesar do palavrório de princípios adicionados ao artigo 37, a PEC parece mesmo não ter a intenção em ir além dos interesses fiscalistas e de uma retórica vã de eficiência estatal. Isso porque a atualização de mecanismos de gestão pública e de provisão de serviços públicos, alinhados às práticas de fronteiras do que se pode chamar de estado contemporâneo está redundantemente ausente. Não se enfrenta o debate da governança, da fronteira cada vez mais tênue entre o público e o privado na geração de bem-estar coletivo. Tampouco encara-se os desafios da complexidade dos chamados problemas perversos, que exigem coordenação intersetorial e interfederativa. Silencia-se perante o uso adequado de importantes instrumentos de regulação de serviços públicos, notadamente as concessões, as parcerias público-privadas e o Marco Regulatório da Sociedade Civil. Esconde-se do debate do uso de dados e evidências (ou indícios, na brilhante formulação de Fernando Burgos, Mário Aquino Alves e Catarina Segatto) para melhoria da atuação estatal. Por fim, exime-se do aprimoramento da transparência, controle e accountability do Estado, quando não atenta diretamente contra ela.
É notório que precisamos mudar o Estado e certamente há espaço para uma reforma administrativa, sobretudo ao estabelecer um marco legal autorizativo e orientativo de esforços implementadores. Mas, com suas lacunas e equívocos, a PEC 32/2020 contribui pouco para a construção de soluções viáveis. Se ainda há estadistas no Congresso Nacional – e estou certo de que as há – elas e eles não só têm muito trabalho pela frente, como operam em considerável risco de insucesso.