Instituto Humanitas UNISINOS – O Brasil, exportador de armas, e o Tratado de Comércio de Armas. Entrevista especial com Daniela Alves e Marcelo Suano | CEIRI Assessoria e Consultoria em Relações Internacionais e Política
"Em 2011, o Brasil foi o quarto maior exportador mundial de armas leves", informam os membros do Centro de Estratégia, Inteligência e Relações Internacionais – CEIRI.
Com o objetivo de regulamentar o comércio internacional de armas e de estabelecer um consenso para que todos os Estados "respeitem um conjunto de normas de controles de transferência", representantes dos 193 estados-membros da ONU, organizações da sociedade civil e empresas, estão reunidos em Nova Iorque, na tentativa de elaborar o Tratado de Comércio de Armas – ATT (sigla em inglês). De acordo com Daniela Alves, entre os temas propostos pelo texto do ATT destaca-se a "inclusão de parâmetros para que o Tratado seja plenamente implementado, prevendo o acompanhamento e a cooperação internacional, bem como o cumprimento e a responsabilização dos Estados".
Na entrevista a seguir, concedida por e-mail à IHU On-Line, Daniela Alves e Marcelo Suano esclarecem que a discussão em torno do ATT é complexa e que está permeada por interesses e conflitos internacionais, envolvendo países como Palestina, Israel, Estados Unidos, Rússia, além da União Europeia. "O receio é de que, se o Tratado de Comércio de Armas for aprovado, ele acabe repetindo o mesmo destino da Convenção sobre Munições Cluster, um Tratado Internacional que proíbe a utilização, transporte e estoque de bombas de fragmentação. (…) Nem a Rússia, nem os Estados Unidos ou qualquer dos principais países asiáticos assinaram o presente documento, fazendo com que ele seja esvaziado e fragilizado constantemente. O cenário é de que a mesma coisa possa acontecer como ATT", aponta Daniela.
Embora o ATT esteja sendo discutido desde 2006, os entrevistados mencionam que a crise econômica vivenciada pelos países desenvolvidos poderá dificultar o acordo, porque "se tem observado que, para os países produtores de armamentos, em tempos de crise econômica, a venda de armamentos também faz parte da estratégia de crescimento, e isso poderá ser um dos empecilhos nestas negociações". De modo geral, apontam, o cenário para as discussões é pessimista, pois "se realmente ocorrer o consenso geral, os países ainda terão de ratificar internamente o tratado, sendo esta uma batalha à parte e também complexa a ser vencida".
Na avaliação dos entrevistados, apesar de o Brasil ter participado do processo de elaboração do ATT e apoiar as questões humanitárias, o país "não está tendo o protagonismo desejável na Conferência. O pouco que os brasileiros sabem sobre ela se deve à divulgação da mídia e das parcelas da sociedade civil que estão diretamente envolvidas, pois não são disseminadas notas oficiais do governo brasileiro sobre a iniciativa, e nenhuma divulgação clara sobre qual será a linha adotada".
Daniela Alves é analista de relações internacionais, diretora do Centro de Estratégia, Inteligência e Relações Internacionais – CEIRI, e editora-chefe do Ceirinewspaper.
Marcelo Suano é doutor em Ciência Política pela Universidade de São Paulo – USP. É sócio e colaborador do Centro de Estratégia, Inteligência e Relações Internacionais – CEIRI. Como professor universitário, ministrou aulas de diferentes disciplinas acadêmicas, especialmente da área de Relações Internacionais. Fundou o Grupo de Estudos de Paz da PUCRS, pelo qual trabalhou como pesquisador até o final de 2006, quando se tornou coordenador dos Cursos Intensivos e Avançados. Suano também atuou como vice-coordenador do Curso de Diplomacia Empresarial e Corporativa e vice-diretor do curso de Relações Internacionais da Escola Superior de Propaganda e Marketing (ESPM/POA).
IHU On-Line – Como avalia as negociações do Tratado de Comércio de Armas – ATT que está sendo realizado em Nova Iorque? Que avanços e desafios se podem esperar considerando as discussões em torno dele desde 2006?
Daniela Alves – Inicialmente, é interessante esclarecer que, até o momento, não há um conjunto global de regras que regem o comércio de armas convencionais. Existe um grupo de medidas nacionais e regionais de controle, e alguns instrumentos internacionais sobre a transferência de armas. Mas se observa a ausência de um quadro global de regulamentação do comércio internacional de todas as armas convencionais.
O que se busca neste Tratado é criar condições de concorrência equitativa para as transferências internacionais de armas, exigindo que todos os Estados respeitem um conjunto de normas de controles de transferência. Isso segue a tendência ou a mentalidade das relações internacionais contemporâneas, que percebem, na construção de Regimes Internacionais e no investimento cada vez maior no Direito Internacional, o caminho para construir uma forma equilibrada de relacionamento entre os povos e todos os demais tipos de atores das relações internacionais.
O texto engloba as transferências e transações de todo tipo de armamento, desde armas leves e munições até veículos de guerra e componentes. Além disso, propõe a inclusão de parâmetros para que o Tratado seja plenamente implementado, prevendo o acompanhamento e a cooperação internacional bem como o cumprimento e a responsabilização dos Estados. Porém, ainda não é possível realizar uma avaliação precisa dos resultados e das negociações do encontro realizado em Nova Iorque, pois ele será encerrado no dia 27 de julho de 2012, embora o ATT esteja sendo debatido desde 2006. Neste espaço de tempo, ainda serão negociados detalhes conflitantes como, por exemplo, se é necessário ou não incluir armas pequenas, armamentos leves e munições na categoria das armas regidas pelo Tratado. Esse tópico é significativo, pois envolve volume gigantesco e consequências de todos os calibres no que diz respeito à disseminação da violência.
Deve-se destacar ainda que o Tratado, para entrar em vigor, deverá ser aprovado por unanimidade dos Estados membros da ONU. Se não houver acordo até o final da conferência, em 27 de julho, o ATT poderá ser interposto perante a Assembleia Geral da ONU e aprovado com uma maioria de dois terços. No melhor dos cenários, se realmente ocorrer o consenso geral, os países ainda terão de ratificar internamente o tratado, sendo esta uma batalha à parte e também complexa a ser vencida.
Por essa razão, a avaliação tende a ser pessimista neste processo, apesar de a iniciativa ser importante, necessária, correta, desejável e louvável. Ao analisarmos algumas questões envolvidas nas negociações, percebe-se o quanto complexo é o quadro. A título de ilustração, basta olharmos a atual conjuntura da política internacional e observarmos o início da Conferência.
Programada para começar no dia 1 de julho, teve de ser iniciada no dia seguinte por conta de um impasse envolvendo a Palestina, membro observador da ONU – os palestinos tentaram em vão, em setembro de 2011, serem reconhecidos como Estado pela ONU, mas em outubro obtiveram sua admissão na Unesco.
Os países árabes solicitaram que a União Europeia – também observadora, mas gozando de direitos ampliados – fosse excluída das negociações na sede da ONU se os palestinos não participassem. O grupo árabe havia feito o pedido na semana anterior ao início da Conferência, e Israel ameaçou boicotá-la se os palestinos fossem autorizados a participar como Estado soberano.
Para dificultar mais a situação, a petição da Palestina levou o Vaticano, que tem estatuto de Estado observador permanente na ONU, a reclamar também a sua participação ativa nas negociações. As conversações sobre estas matérias prolongaram-se até o dia 3 de julho, quando a Palestina decidiu ceder.
Continuando a questão das negociações do ATT propriamente ditas, como foi informado, elas tiveram início em 2006 e, em grande medida, sua lentidão se deu graças às posições da Rússia e da China. Esse é um problema sério para a Rússia, porque o projeto inclui uma disposição que proíbe a venda de armas para países em que os direitos humanos são violados, e os russos tornaram-se vítimas do processo histórico que também construíram ao longo da Guerra Fria. Isso porque os ocidentais tiveram sua parte, a qual resultou no fato de que parcela significativa de seus clientes de armas, hoje, estariam na lista desses Estados que desrespeitam os direitos humanos.
A disposição afirma que as armas não devem ser vendidas para um país se houver um risco substancial de que será usado para cometer ou facilitar violações graves dos direitos humanos. O cenário do Oriente Médio e norte da África na atualidade (onde há muitos clientes) é bem representativo do problema russo, da mesma forma que emerge a questão da Venezuela (outro cliente russo), sobre a qual se tem debatido sobre a configuração do seu regime político bem como sobre a violação aos direitos humanos, uma vez que há enorme quantidade de denúncias em organismos internacionais.
Neste momento, temos um grande leque aberto que pode ser interpretado de acordo com o que se deseja. Além disso, há outra questão: quem decidirá se os direitos humanos são violados num país ou não? E se eles são violados, qual é a escala de tais violações para poder ser configurado susceptível de receber restrições ou proibições sobre o fornecimento de armas. Acrescente-se ainda que, se está sendo falado de proibir a venda de armas para um país que viola os direitos humanos, deve ser questionada a participação nas negociações desse Tratado de países que já são considerados pela comunidade internacional como violadores, tal como é o caso do Irã, que está nas reuniões. Ou seja, não se está excluindo um país, mas pensando nos impedimentos que estão sendo produzidos para que o Tratado seja efetivado, embora se deva concordar que qualquer exclusão geraria, a princípio, o questionamento histórico de sua legitimidade, mas, novamente, num círculo vicioso.
O receio é de que, se o Tratado de Comércio de Armas for aprovado, ele acabe repetindo o mesmo destino da Convenção sobre Munições Cluster, um Tratado Internacional que proíbe a utilização, transporte e estoque de bombas de fragmentação. Dezenas de Estados assinaram e ratificaram o documento, mas a maioria deles nunca produziu ou possuiu bombas de fragmentação. Nem a Rússia, nem os Estados Unidos ou qualquer dos principais países asiáticos assinaram o presente documento, fazendo com que ele seja esvaziado e fragilizado constantemente. O cenário é de que a mesma coisa possa acontecer como ATT.
IHU On-Line – Em que medida o comércio de armas contribui economicamente para os países? A questão econômica é um dos entraves ao estabelecimento de regras globais? O que explica a dificuldade de os países estabelecerem regras internacionais em relação à comercialização de armas?
Daniela Alves e Marcelo Suano– Historicamente, tem-se observado que, para os países produtores de armamentos, em tempos de crise econômica a venda de armamentos também faz parte da estratégia de crescimento, e isso poderá ser um dos empecilhos nestas negociações. Os Estados Unidos são os maiores exportadores de armas do mundo, seguidos pela Inglaterra, China, França, Alemanha e Rússia.
A produção de armamentos abarca uma cadeia produtiva que atravessa dezenas de setores e envolve vários segmentos sociais, gerando emprego, inovação tecnológica e recursos. Não se deve defender esta situação, mas identificar que o simples encerramento da cadeia sem o planejamento e o trabalho para substituí-la gera uma gama tão extensa de problemas, em lugar de extingui-la, que dificilmente um governante opta por encerrá-la.
Opositores ao ATT
Por exemplo, internamente nos EUA o ATT já tem seus opositores. Em 29 de junho, 130 membros republicanos enviaram uma carta ao presidente Obama argumentando que este instrumento proposto viola o direito fundamental e individual de manter e portar armas, preconizado pela Segunda Emenda da Constituição norte-americana. Para eles, a ONU está produzindo um instrumento (o ATT) que pode vir a constituir uma ameaça significativa para a Segurança Nacional, para Política Externa e para os interesses econômicos estadunidenses, além de afetar seus direitos constitucionais.
Os democratas acusam os republicanos de estarem desvirtuando o problema, tornando-o uma questão de política doméstica, descaracterizando-o e politizando no sentido negativo, ou seja, no sentido de olhar para os problemas da perspectiva simplista da defesa dos interesses de grupos que se digladiam pelo poder no momento em que há cargos em disputa. Para os democratas, o Tratado não representa nenhuma ameaça à Segunda Emenda, e aqueles que observarem os textos da Emenda e do Tratado perceberão que é necessário certo esforço teórico, político e jurídico para que isso aconteça. Ainda sim, os republicanos sinalizam que a visão que permeia o projeto sob o qual os negociadores estão trabalhando é a de que os governos – e não os cidadãos – devem proteger as pessoas, e a ênfase que a ONU dá nos debates contrasta com a ênfase histórica norte-americana sobre os direitos individuais.
Como se pode notar, apesar de não haver ligação imediata entre os dois textos, a argumentação republicana não pode ser descartada e carece de mais elementos para destituir dos governos o direito e a tarefa deles, como representantes legítimos dos Estados nas relações internacionais (e este Tratado está sendo debatido nesta dimensão da existência humana e social). Não se pode negar que um dos princípios que rege a ordem democrática atual, um dos pilares para o debate acerca dos direitos humanos, é de que o cidadão deve ser respeitado e ser o principal foco e origem das ações voltadas para sua defesa e segurança. Em síntese, o argumento, apesar de correr o risco de deslegitimar as deliberações da política externa tomadas até hoje, não é desprezível e precisa ser respondido.
No limite, talvez os republicanos devam ser vistos apenas como defensores do status quo, porque temem as perdas que significariam o encerramento do comércio de armas dos EUA, o que estaria mais dentro do foco da questão, já que se retorna à perspectiva do crescimento econômico que, infelizmente, a indústria bélica gera, e o trabalho político diplomático, moral, econômico, social, científico e tecnológico que nós, defensores da paz, temos de fazer para apresentar algo que possa ocupar o vácuo deixado pela saída ou diminuição desta cadeia, exatamente para que tratados como este não percam sua importância, valor e tornem-se apenas mera letra sem substância.
Sinteticamente, pode-se dizer que a questão econômica é um entrave principalmente pelo fato de não se pensar que, para encerrar uma cadeia produtiva que é interdependente com outras, é necessário que algo seja colocado em seu lugar, pois geraria um vácuo cujo resultado pode ser uma crise econômica nos países produtores e, consequentemente, uma crise internacional. Talvez esse seja também um dos fatores que dificulta os países de chegarem facilmente a qualquer acordo sobre a comercialização de armas. O fator econômico é primordial, mas entra também a questão de o sistema internacional não ser homogêneo e estar em processo de configuração desde o fim da Guerra Fria. Inclui-se o fato também de a governança global ainda estar caminhando e o direito internacional estar em processo de crescimento.
IHU On-Line – Que países participam da negociação?
Daniela Alves– As negociações têm a participação dos 193 estados-membros da Organização
das Nações Unidas – ONU. Além disso, centenas de representantes de ONGs, grupos de interesse público, a indústria de armas, a mídia e as organizações intergovernamentais participam de todo o processo, embora não sejam negociadores diretos.
Para garantir a participação das sociedades civis, existem três declarações de grupos específicos para serem assinados e uma petição geral:
1. Declaração inter-religiosa, para entidades e líderes religiosos.
2. Declaração parlamentar para vereadores, deputados, senadores e outros da área governamental.
3. Declaração de alerta médica para profissionais da área da saúde.
Para o cidadão que não faz parte de nenhum destes grupos é possível assinar a petição clicando aqui.
Observando essa estrutura de participação nas negociações do ATT, vemos o quanto o processo é complexo, pois todos os países são ouvidos, as organizações da sociedade civil são ouvidas, depois há uma análise de todas as opiniões, depois mais debates, para que se consiga um consenso unânime entre todos os Estados-membros da ONU. Deve-se ressaltar, todavia, que os negociadores diretos são os governos, como legítimos representantes dos Estados que constituem o sistema internacional.
IHU On-Line – Qual é a posição defendida pelo Estado brasileiro em relação ao estabelecimento de regras internacionais? Como o país se manifesta no encontro em Nova Iorque?
Daniela Alves – O governo brasileiro teve uma participação ativa no processo de elaboração do ATT, apoia as questões humanitárias. Porém, atualmente não está tendo o protagonismo desejável na Conferência. O pouco que os brasileiros sabem sobre ela se deve à divulgação da mídia e das parcelas da sociedade civil que estão diretamente envolvidas, pois não são disseminadas notas oficiais do governo sobre a iniciativa, assim como não se tem nenhuma divulgação clara sobre qual será a linha adotada.
Por essa razão tem havido críticas de que a tímida participação nacional no ATT não condiz com o seu status de "líder regional" e situação de crescimento econômico, estando entre os 6 ou 8 maiores PIBs do mundo, principalmente neste momento em que há tantas questões controversas a serem esclarecidas neste Tratado. O Brasil vem desenvolvendo um planejamento de construir uma significativa indústria bélica.
Talvez, mais importante do que dizer como seria a posição do Brasil nesta situação, cabe solicitar que o país se manifeste concretamente, pois os recursos que estão sendo alocados para o setor militar, ao menos em perspectiva estratégica, exigem que seja tomada uma posição para que não gere um desperdício de receitas e uma perda de protagonismo também nos próximos fóruns importantes. No entanto, como se acredita também que o Tratado terá dificuldade de ser aplicado e, se o for, levará tempo, é possível que o Brasil acabe não sendo atingido pelos resultados, mas sim pela ausência de postura pró-ativa.
IHU On-Line – Com quais países o Brasil estabelece relações comerciais de compra e venda de armamento?
Daniela Alves– Segundo dados do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC, o valor das exportações de armas leves triplicou nos últimos cinco anos: foi de US$ 109,6 milhões em 2005 para US$ 321,6 milhões em 2010 (em 2011, houve um recuo para US$ 293 milhões). Contando apenas as armas de fogo, foram 4.482.874 armas exportadas entre 2005 e 2010, ou seja, 2.456 armas por dia, segundo um levantamento do Exército. Esses números divulgados não estão acompanhados do destino destes armamentos. Logo, percebe-se uma falha na questão do controle, senão da transparência com relação a este ponto.
O Instituto de Estudos Internacionais e de Desenvolvimento, em Genebra, realiza todo ano o Small Arms Trade Survey, o mais respeitado estudo sobre essa indústria. De acordo com este estudo, em 2011, o Brasil foi o quarto maior exportador mundial de armas leves, atrás apenas dos Estados Unidos, Itália e Alemanha. No ranking de armamentos pesados, somos o 14º, de acordo com o Instituto Internacional de Estudos da Paz de Estocolmo – SIPRI. Por essa razão, temos um leque bem extenso de cliente nessa categoria.
IHU On-Line – É possível estimar que percentual do orçamento público brasileiro é destinado à militarização?
Daniela Alves– Nesse sentido, para evitar especulações que se baseiem em percepções não objetivas ou dados retirados de informações sem confirmação, o melhor é ter como base mínima os dados apresentados pelo Ministério da Defesa da República Federativa do Brasil, segundo o qual o seu orçamento para o ano de 2012 teve um aumento de 5,8% em comparação ao valor empenhado em 2011, passando de R$ 60,2 bilhões para R$ 63,7 bilhões. Deve-se destacar que este valor não é unicamente destinado a "militarização", mas em grande parte para o pagamento de pessoal e insumos.
Deve-se por isso destacar ainda que não estão sendo levadas em conta as forças de segurança pública (polícias militares, civis e guardas municipais) que, por usarem armamentos – mesmo as guardas municipais que, em alguma medida, os usam e estão trabalhando para estender este direito –, devem entrar nesta estatística, que variará de estado para estado (brasileiro) e dependerá da forma como o problema será tratado assim como do nível de transparência adotado para informar sobre os recursos destinados ao setor. Mas esta imprecisão impedirá uma resposta adequada. Por isso o melhor é ter como base o orçamento divulgado pelo Ministério da Defesa, razão pela qual se toma como base mínima dos recursos destinados, ressaltando-se a questão de que o grosso não vai para o armamento, claro se estivermos entendendo militarização como tratar das questões bélicas, de defesa e tendo como foco principal os armamentos.
Ver Repotagem em: http://www.ihu.unisinos.br/entrevistas/511635-tratado-de-comercio-de-armas-entrevista-especial-com-daniela-alves-e-marcelo-suano