Informativo TCU de Licitações e Contratos n. 280: Qualificação Técnica. ITIL. | Pré-qualificação. ITIL. | Empreitada Integral. Hipóteses. ‣ O Licitante - Dawison Barcelos
Informativo TCU de Licitações e Contratos n. 280: Qualificação Técnica. ITIL. | Pré-qualificação. ITIL. | Empreitada Integral. Hipóteses.
Representação apontou possíveis irregularidades em pregão para registro de preços conduzido pelo Ministério de Minas e Energia, cujo objeto fora a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de outsourcing de impressão, contemplando reprodução de documentos, disponibilização de equipamentos de impressão, digitalização e cópia, manutenção dos equipamentos, fornecimento de peças, consumíveis e insumos (inclusive papel), sistemas de gestão e contabilização. Entre as falhas alegadas pela representante, constou a exigência de que os atestados relativos à qualificação técnica comprovassem a prestação de serviços em conformidade com as melhores práticas ITIL (Information Technology Infrastructure Library). Realizada a oitiva do órgão licitante, o relator aproveitou a análise da unidade técnica, que houvera observado não estar a prática disseminada na Administração em contratações similares, "seja de exigência nos editais de licitações, seja de critérios de avaliação da qualidade dos serviços prestados ao longo dos contratos", tendo concluído que "não se pode esperar que tal exigência possa ser atendida de forma ampla pelos potenciais fornecedores do serviço que se pretende contratar". A unidade técnica registrara ainda que "se a intenção é conduzir a uma benéfica mudança de paradigma nas contratações públicas, mediante a introdução de exigências de observância das boas práticas da biblioteca ITIL", o caminho deveria ser construído paulatinamente "com a exigência inserta na qualidade dos serviços a serem prestados para, em momento futuro, quando as empresas estiverem adaptadas às exigências e os contratantes aptos a fornecer tais declarações com fulcro em previsão documental, inseri-las como critérios de habilitação em licitações". Referendando tais razões, incorporadas ao seu voto, o relator considerou adequada a proposta de dar ciência ao Ministério de Minas e Energia "acerca do potencial restritivo ao caráter competitivo do Pregão Eletrônico 14/2015, em face da exigência de obrigar as licitantes a comprovar prestação de serviços em consonância com as boas práticas ITIL – Information Technology Infrastructure Library, como critério de habilitação", tendo sido seguido pelo Colegiado. Acórdão 696/2016 Plenário, Representação, Relator Ministro José Múcio Monteiro.
O TCU apreciou Representação formulada em face do edital de pré-qualificação da Concorrência 02/2015, publicado pela Universidade Federal de São Paulo (Unifesp), com vistas à contratação de empresa especializada para construção de edifícios acadêmicos e administrativos nos campi Osasco (R$ 72 milhões), Baixada Santista (R$ 96 milhões), Diadema (R$ 85 milhões) e Zona Leste (R$ 80 milhões), com valor total estimado de R$ 333 milhões. Inicialmente, a relatora deferira medida cautelar para suspensão do certame, com fundamento, entre outras ocorrências, na "adoção indevida de etapa de pré-qualificação, sem a necessária justificativa". No mérito, após análise das oitivas pela unidade técnica, observou a relatora quanto ao ponto que tanto a doutrina como a jurisprudência são unânimes em afirmar que a etapa de pré-qualificação "deve ser adotada somente quando se pretenda contratar objetos que se revistam de maior complexidade ou que possuam peculiaridades que requeiram que o futuro contratado detenha competências não ordinárias ou usuais" e que "as obras em questão não apresentam tais características". Na situação examinada, registrou, "a análise da documentação relacionada ao certame demonstra que a Unifesp adotou a pré-qualificação calcada em premissa equivocada", pois invocara em sua fundamentação a Lei 12.462/2011 e o Decreto 7.581/2011, "inaplicáveis ao caso por não se tratar de procedimento regido pelo Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC". Além disso, conforme verificado pela unidade instrutiva, as questões levantadas no "Mapa de Riscos" elaborado pela Universidade e cuja existência servira de argumento de defesa para a escolha do procedimento nem sequer teriam sido consideradas na pré-qualificação, que teria contido apenas fatores avaliativos usualmente adotados em obras comuns. Concluiu, pois, a relatora que "a real intenção da pré-qualificação foi a de proporcionar uma alegada celeridade administrativa ao procedimento, possibilitando a antecipação das etapas de habilitação dos certames, que foi efetuada de forma prévia e uma única vez para as quatro obras pretendidas". Considerando, contudo, que no caso em exame houve habilitação de doze empresas, entendeu a relatora não ter sido verificada real limitação no universo de concorrentes. Assim, embora utilizada de forma inadequada, os resultados do certame não teriam sido, até o momento, prejudicados em decorrência da pré-qualificação realizada. Todavia, quanto ao temor de possível formação de conluios entre os concorrentes pré-habilitados, destacou a relatora que "se trata de hipótese incerta e que deve ser objeto de especial atenção da Unifesp – e também deste Tribunal – na etapa de apresentação das propostas de preços, cabendo-lhe verificar a efetiva existência de competição ou, ao contrário, de mero simulacro em que os competidores apresentam descontos figurativos". Propôs, destarte, o julgamento pela procedência parcial da Representação, e a expedição de determinação à Unifesp, entre outras, para que "adote as providências administrativas necessárias para assegurar, na etapa de apresentação das propostas de preços, a efetiva existência de competição entre os proponentes, coibindo eventuais arranjos e aferindo a verificação do quantum dos descontos praticados pelos licitantes", o que foi acolhido pelo Tribunal. Acórdão 711/2016 Plenário, Representação, Relatora Ministra Ana Arraes.
Ainda na Representação formulada por associação empresarial acerca de possíveis irregularidades em edital de pré-qualificação para concorrência, promovida pela Universidade Federal de São Paulo (Unifesp), destinada à contratação de empresa especializada para execução de obra de construção de edifícios acadêmicos e administrativos em diversos campi da universidade, após obtidos esclarecimentos preliminares da Unifesp, determinou a relatora a suspensão cautelar do certame em face, entre outros aspectos, da adoção do regime de empreitada integral sem justificativa para tal opção. Analisando o mérito da Representação, após a realização das oitivas regimentais, anotou a relatora que a adoção do regime de empreitada integral merecera sua reprovação por entender que esse regime "fere o princípio do parcelamento, pois não se justifica a inclusão de equipamentos e mobiliário no objeto a ser executado por empresa de construção civil, o que seria necessário para a entrada em operação do empreendimento". No caso em análise, a unidade instrutiva já havia destacado que "além dos serviços, equipamentos e instalações comumente executados dentro do escopo de obras públicas de edificações, há alguns itens que, eventualmente, poderiam ter sido objeto de contratação à parte, como, por exemplo, os equipamentos de cozinha industrial". Sobre o assunto, relembrou a relatora que "a jurisprudência deste Tribunal é firme no sentido de que o regime de empreitada integral previsto no art. 6º, inciso VIII, alínea 'e', da Lei 8.666/1993 deve ser considerado na condução de projetos de vulto e complexos, em que a perfeita integração entre obras, equipamentos e instalações se mostre essencial para pleno funcionamento do empreendimento, a exemplo de obras em hidrelétricas". Nesses termos, mas considerando que os itens indevidamente incluídos representaram apenas 1% do valor total da contratação para um único campus, bem como não ter sido verificada limitação ao universo de concorrentes, acolheu o Plenário a proposta da relatora para considerar parcialmente procedente a Representação, determinando à Unifesp que (i) "não inclua, no escopo das contratações das obras dos campi Baixada Santista, Diadema e Zona Leste, equipamentos e mobiliários de simples instalação, que não possuam um grau de interação atípico com a infraestrutura da obra, que deverão ser objeto de contratação à parte, em consonância com o art. 23, § 1º, da Lei 8.666/1993 e com a Súmula TCU 247"; e (ii) "retifique, por ocasião da publicação dos 'editais de convite às empresas pré-qualificadas' relativos às obras dos campi Baixada Santista, Diadema e Zona Leste, o regime de execução contratual, passando-o de empreitada integral para empreitada por preço global, de modo a refletir as características efetivas da contratação, em consonância com o art. 6º, inciso VIII e alíneas 'a' a 'e', da Lei 8.666/1993". Acórdão 711/2016 Plenário, Representação, Relatora Ministra Ana Arraes.