Crónica de uma morte anunciada O fim do Sistema Binário no Ensino Superior Português
Estamos em 2020, numa altura em que, fruto de mudanças relativamente recentes, o Ensino Superior Português se encontra unificado, tal como acontece na generalidade dos países Europeus. Esta unificação pôs fim a um regime designado como Sistema Binário que vigorou durante quase quatro décadas e que dividia o Ensino Superior em Ensino Universitário e Ensino Politécnico. O espantoso romance de Gabriel Garcia Marquez serve de inspiração a esta descrição do que foi o percurso e o fim anunciado, previsto e inevitável deste sistema. Importa assim perceber as condicionantes históricas que levaram à extinção do Sistema Binário em Portugal, tentando igualmente perceber quais as diferentes influências que se fizeram sentir no sentido de evitar que tal acontecesse.
Antes de mais convém recuar às origens do Sistema Binário. A Lei nº29/80 institui a rede de Ensino Superior Politécnico em Portugal, constituída por 27 escolas distribuídas por 15 distritos. A Lei de Bases do Sistema Educativo de 1986 vem consagrar a existência do Ensino Politécnico no Ensino Superior Português, podendo considerar-se este o marco legislativo que institui formalmente o Sistema Binário.
Na sua génese pretendia-se dotar o Ensino Superior de uma vertente mais técnica em oposição à vertente mais académica proporcionada pelas universidades.
Diga-se em abono da verdade que a génese da Rede do Ensino Superior Politécnico esteve associada aos ventos revolucionários que sopravam desde 1974, no sentido de promover social e academicamente estabelecimentos de ensino técnico que até aí não tinham o estatuto "Superior". Foi também uma forma de contentar autarcas que desse modo passaram a contar com escolas de Ensino Superior nos seus municípios, com tudo o que tal acarretava em termos de promoção social e política. Desta forma, muitos Institutos Superiores Politécnicos (ISP) foram criados com uma lógica de interesse local, sem que houvesse grande preocupação em harmonizar esses interesses com as necessidades reais do País.
Muito embora existisse uma clara limitação quanto ao grau académico que os ISP podiam atribuir (bacharelatos), cedo se começou a perceber que iriam existir pressões no sentido de mudar esse estado de coisas. Essas pressões levaram por exemplo a que fosse criada uma figura que se destinava de forma disfarçada a mimetizar as licenciaturas, com a designação de Curso de Estudos Superiores Especializados (CESE). Deste modo não é de surpreender que a partir de 1997 os ISP tenham passado definitivamente a poder ministrar licenciaturas de facto, mercê de alterações legislativas que simultaneamente acabavam com os CESE.
Neste percurso devem salientar-se os constantes esforços para que os dois sistemas não coalescessem como veio a acontecer, quais gotas de água demasiado próximas. Estes esforços verificaram-se, quer por parte da Tutela, quer por parte dos próprios responsáveis pelas instituições politécnicas, ciosos em garantir o seu pequeno quintal no universo do Ensino Superior Português. De modo a manter os dois sub-sistemas diferentes, a atribuição de licenciaturas pelos Politécnicos foi limitada às chamadas licenciaturas bietápicas, em que o aluno era obrigado a terminar o grau de bacharel antes de ingressar, se assim o entendesse, no segundo ciclo de estudos. O sistema foi concebido de forma algo ingénua, esquecendo-se da matriz cultural do País e da própria natureza humana.
Na verdade muitas destas licenciaturas bi-etápicas acabaram por ser estruturadas como licenciaturas partidas ao meio e não como dois ciclos de estudos complementares, em que o primeiro ciclo deveria ser autónomo relativamente ao segundo.
No entanto o fim do Sistema Binário começou a esboçar-se mais nitidamente com a Reforma de Bolonha, cuja aplicação em Portugal se concluiu em 2009.
Na verdade, a Reforma de Bolonha preconizava a criação de um espaço único (e não binário) de Ensino Superior na Europa, com a consequente uniformização de graus académicos. Foi assim estabelecido um sistema de três graus, que em Portugal tomaram as designações de licenciatura, mestrado e doutoramento. Dado que os ciclos de estudos nos ISP já eram de 3+2 anos, e tendo a duração das licenciaturas sido de um modo geral reduzida para 3 anos, não houve outra alternativa senão possibilitar que os Politécnicos passassem também a poder atribuir o grau de mestre. Mais uma vez ficou claro na legislação que aos Politécnicos ficava vedada a atribuição dos mesmos graus académicos das Universidades, ficando assim o doutoramento fora das competências dos Politécnicos. Numa atitude tipicamente Lusitana, foram ainda consagradas na lei diferenças de forma, para mascarar as semelhanças dos conteúdos. Ficou assim vedada aos Politécnicos a utilização dos termos "Faculdade", "Reitor" e "Concelho Científico" e na aprovação de alguns dos cursos de mestrado foi rejeitado o uso de expressões como "Tese" ou "Engenharia", que deveriam ficar reservadas às Universidades. Apesar destas tentativas para adiar uma morte anunciada, em parte apoiadas num relatório da OCDE encomendado (à medida?) pelo Governo em 2006, logo em 2009 houve desenvolvimentos que voltaram a acelerar a aproximação dos dois subsistemas, com a aprovação do Estatuto da Carreira Docente do Ensino Superior Politécnico (ECDESP) e do Estatuto da Carreira Docente Universitária (ECDU).
O ECDESP continha várias disposições que descriminavam negativamente os docentes dos ISP relativamente aos docentes universitários. Este Estatuto impedia que os docentes do Ensino Politécnico, maioritariamente sujeitos a uma situação de precariedade laboral, pudessem aceder a um lugar de carreira, mesmo tendo obtido o grau de doutor, tal como acontecia com os docentes universitários. Tal levou à maior contestação sindical de que há memória em Portugal, no seio dos docentes do Ensino Superior. O título de um anúncio de página inteira publicado no Jornal Expresso no Verão de 2009 espelhava bem o sentimento de injustiça dos docentes dos ISP: "Filhos de um Deus menor". O ECDESP permitia ainda a criação de uma categoria adicional na carreira, relativamente ao Estatuto anterior (Prof. Coordenador Principal) mas à qual só podiam aceder detentores do título de Agregado. Aqui surgiu um outro foco de tensão e de insatisfação, na medida em que os professores do Ensino Politécnico dificilmente tinham condições para conseguirem aceder ao título de Agregado, por um lado por lhes estar vedada a orientação de doutoramentos (excepto eventualmente em co-orientação) e por outro devido à grande dificuldade em realizar trabalho científico, dada a enorme sobrecarga lectiva que lhes era imposta.
Em relação ao principal motivo de contestação foi possível aprovar alterações à legislação, mercê das iniciativas dos sindicatos junto dos Grupos Parlamentares da Oposição ao Governo, entretanto sem a maioria absoluta da legislatura anterior.
No entanto tornou-se claro que o movimento de contestação, como aconteceu noutros períodos da nossa História, apenas se preocupou com as árvores e o curto prazo em vez de olhar para a floresta, ou seja para o Sistema como um todo. De facto o Sistema Binário revelou-se cada vez mais insustentável a partir do momento em que se percebeu que mesmo com as alterações legislativas que permitiam que os docentes qualificados passassem a poder integrar a carreira politécnica, essas integrações tiveram uma expressão bastante reduzida. O motivo era simples: falta de meios financeiros das instituições politécnicas para poder financiar essas integrações na carreira. Tornou-se então claro para todos a insustentabilidade do Sistema. Basta ter em conta que o financiamento por aluno, das instituições politécnicas era cerca de um terço, inferior ao das Universidades, incluindo-se nesta diferenciação o próprio financiamento dos serviços sociais escolares.
Refira-se que nesta fase desta Crónica, o maior protagonista na defesa do Sistema Binário foi o Ministro da Tutela de então, o Professor Mariano Gago. De facto com este ministro perdeu-se uma oportunidade de antecipar o inevitável, ganhando-se assim algum tempo que teria permitido que hoje, em 2020, o processo de adaptação das instituições politécnicas para o actual Sistema Único, estivesse razoavelmente consolidado.
O desfecho desta Crónica é assim relativamente recente. O fim do Sistema Binário ocorreu na legislatura seguinte, apesar da oposição firme de alguns sectores do Ensino Superior, a começar por alguns dos próprios responsáveis pelos ISP. Esta unificação permitiu que, quer o financiamento quer a atribuição de graus académicos, passassem a ser feitos instituição a instituição, tendo em conta a avaliação de uma entretanto criada, Agência para a Avaliação do Ensino Superior, e não de forma diferenciada entre dois sub-sistemas de ensino. Para além da resenha histórica, importa analisar de forma mais detalhada as razões fundamentais que levaram ao fim anunciado do Sistema Binário.
- Tratava-se de um sistema injusto e estigmatizante para os docentes e discentes do Ensino Politécnico. Para além dos constrangimentos financeiros, académicos e de carreira, é importante ter em conta o estigma social que pesava sobre metade do Ensino Superior Português. Por outro lado ainda, era um sistema que não premiava devidamente o mérito dos docentes dos Politécnicos, permitindo a existência de doutorados na situação de equiparado a assistente ao longo de mais de dez anos, algo impensável no sub-sistema Universitário.
- É importante reconhecer que o Sistema Binário não cumpria os objectivos para que foi criado. Na verdade assistiu-se deste o início a uma tendência de mimetização do Ensino Universitário, por parte dos Politécnicos, apesar dos constrangimentos impostos por sucessivos diplomas legais. Por outro lado assistiu-se igualmente a uma apropriação da vertente politécnica por parte de algumas Universidades de modo a facilitar a captação de alunos e de modo a melhor cumprir os princípios da Reforma de Bolonha.
- As vantagens para o País em manter os dois sub-sistemas revelaram-se assim cada vez mais ténues, resultando antes numa clivagem e numa tensão contraproducente no seio do Ensino Superior. A este respeito, o tempo e o exemplo de outros países, mostraram que não é necessário um Sistema Binário para manter uma vertente técnica ou profissionalizante no Ensino Superior. A situação em Portugal foi-se tornando cada vez mais aberrante à medida que outros países, como o Reino Unido, optavam por sistemas únicos.
- A própria Reforma de Bolonha, contribuiu para tornar essa aberração mais evidente já que a mobilidade dos docentes e discentes do Politécnico passou a ser mais fácil com universidades estrangeiras, que com as universidades portuguesas. Esta estanquicidade entre os dois sistemas era de sobremaneira gritante no interior das Universidades do Algarve e de Aveiro, onde os docentes de um e outro sub-sistema percorriam carreiras incomunicáveis, apesar de participarem nos mesmos órgãos de gestão, darem aulas nos mesmos cursos e terem semelhantes qualificações académicas.
- Tal como vimos, a convergência dos dois sub-sistemas foi-se fazendo paulatinamente desde o início, mesmo que sendo mascarada por diferenciações meramente formais. No entanto a questão fundamental que precipitou o fim do Sistema Binário teve a ver com pressões laborais. Essas pressões como vimos, foram motivadas por questões de integração na carreira que, acabou por se perceber, nunca viriam a ser resolvidas enquanto existisse um menor financiamento dos ISP, apenas motivado pelo facto de serem instituições politécnicas.
- Percebeu-se também que se tratava de um inaceitável desperdício de recursos.
Na verdade, devido aos constrangimentos orçamentais, muitos docentes doutorados continuavam absurdamente sobrecarregados de aulas num regime muito semelhante ao ensino secundário, ainda por cima sendo obrigados a dar formações não superiores (Cursos de Especialização Tecnológica), dada a dificuldade em dispor de recursos orçamentais para recrutar outros docentes, com qualificações mais condicentes com este tipo de formação. A verdade é que a qualificação académica dos docentes dos ISP foi progressivamente aumentando mas as suas condições de trabalho foram piorando, sobretudo por comparação com os seus "colegas" universitários.
Este desequilíbrio veio a tornar-se insustentável e o movimento para a abolição do Sistema Binário foi naturalmente ganhando mais adeptos e maior força.
Olhando para o percurso feito pelo Ensino Superior desde o início da década de oitenta do século passado, compreendemos o contexto conjuntural das decisões tomadas mas não podemos deixar de anotar a falta de visão de muitos responsáveis políticos, académicos e sindicais. Na verdade, ao não conseguirem antecipar o fim do Sistema Binário, não permitiram que existisse uma preparação e uma adaptação atempadas das instituições, em particular as politécnicas, para esta morte anunciada. Para além desta falta de visão de alguns, houve obviamente muitos interesses instalados que favoreceram a manutenção de dois sub-sistemas distintos. No entanto hoje, em 2020, torna-se claro que o fim do Sistema Binário foi não apenas uma questão de justiça mas uma questão de racionalidade no sentido de melhor servir o interesse do Ensino Superior e do País. Optar por um sistema aberto e concorrencial, tem-se revelado uma opção mais correcta que manter um sistema espartilhado por critérios administrativos, e apoiado em opções corporativistas e economicistas de curto prazo.