A adoção da Carta das Nações Unidas, em junho de 1945, em São Francisco, marca uma inflexão radical na história das relações internacionais
Depois das tentativas infrutíferas da Sociedade das Nações (SDN) 1 , passa-se assim de um sistema de «guerra justa», em que a ação militar parte do poder quase discricionário dos Estados soberanos (represálias, reparação de uma injúria, cobrança de dívida...), a um sistema fundamentado na legalidade racional. Daí em diante, a ação armada só é autorizada em duas situações, com base em critérios objetivos: uma agressão que justifique a legítima defesa ou uma ameaça contra a paz constatada pelo Conselho de Segurança que imponha sua intervenção. A mera invocação de valores superiores, por definição variáveis segundo os países, não é mais suficiente para justificar a guerra. Além disso, qualquer recurso à força deve ser autorizado ou supervisionado pelo Conselho. Levando em conta o fracasso da SDN, a idéia de segurança coletiva toma assim uma forma ainda mais coercitiva, com a qual se espera impedir um conflito entre os Estados Unidos e a União Soviética.
Concebida como uma forma de concretizar o equilíbrio internacional, a ONU é ora instrumentalizada pelas grandes potências e permite justificar ações militares seletivas – enquanto a passividade prevalece em outras situações (por exemplo, a ocupação da Palestina por Israel); ora paralisada pela oposição das grandes potências... O que não impede estas últimas de agirem sem mandato se assim decidem.
Os países europeus, em particular, preferiram afirmar que sua intervenção militar no Kosovo, em 1999, se explicava por circunstâncias excepcionais e não constituía, portanto, um precedente4. Quanto à guerra contra o Iraque, esta provocou uma mobilização sem precedente da opinião pública e da maior parte dos governos. A idéia de guerra preventiva nunca foi oficialmente reivindicada como tal no plano jurídico para justificar um conflito armado. Para a intervenção no Iraque, os Estados Unidos, como aliás outros Estados da coalizão, preferiram interpretar abusivamente antigas resoluções do Conselho de Segurança. Em contrapartida, dentro de uma eventual reforma da ONU, a idéia às vezes é lembrada (ler, nesta edição, o artigo de Samantha Powers). Somos, assim, testemunhas de um duplo discurso. Quando os governos se dirigem à opinião pública nacional, podem permitir-se justificar uma intervenção militar com base em motivos políticos (a luta contra o terrorismo) ou morais (o «direito» de ingerência humanitária). Mas diante de um auditório constituído pelos outros membros da sociedade internacional, atêm-se a argumentos jurídicos clássicos, prontos a interpretá-los abusivamente A melhor homenagem que o vício presta à virtude...
Outro desvio do Conselho de Segurança foi delegar o exercício de suas competências militares a exércitos nacionais (no Iraque, Bósnia-Herzegovina, Somália, Ruanda, Haiti, Albânia, Costa do Marfim...), agindo, quando falha esse mecanismo, dentro de organizações regionais como a União Européia ou a União Africana. A intervenção armada então só é coletiva (ou em todo caso, universal) no papel, e o Conselho não está apto a controlar as operações.
Entretanto, a flexibilidade é limitada. O veto ou, mais ainda, a ameaça de sua utilização continua freqüente. Quanto à Assembléia Geral, ela se contenta em adotar declarações de princípios que definem as condições nas quais o recurso à força pode ser exercido; ou condena formalmente – e muito episodicamente – uma intervenção militar específica (invasão do Afeganistão pela URSS em 1979 ou intervenção dos Estados Unidos na Nicarágua em 1985, por exemplo). Aliás, nem durante a guerra contra a Iugoslávia, nem durante a guerra contra o Iraque, as potências intervenientes julgaram útil buscar legitimidade junto à Assembléia, depois de fracassar diante do Conselho de Segurança. Pode-se então falar de «bloqueio» da instituição? Seja para a Iugoslávia, ou para o Iraque, o "bloqueio" só existia por referência a uma vontade de deflagrar uma guerra que se estimava fosse a única saída possível, enquanto até o Conselho de Segurança estava disposto a adotar outras medidas, menos extremas.
A própria sociedade internacional continua muito fragmentada. Se os Estados entraram em acordo para alguns princípios maiores – não-recurso à força, direitos humanos, cooperação econômica –, a interpretação dada a cada um destes princípios é muito diversa, como mostrou a intervenção no Iraque em 2003. É precisamente por esta razão que entendem sempre ser necessário subordinar o recurso à força à supervisão de um órgão central, apto a arbitrar suas divergências de interpretação a respeito do que constitui uma causa justa. Mas é também por esta razão que não vão mais longe.
1 - Ler Marc Ferro, "La SDN est morte, vive l'ONU... ", Le Monde diplomatique, abril de 2003.
2 - Ler Paul-Marie de la Gorce, "Un concept dangereux: la guerre préventive", L'Empire contre l'Irak, Manière de voir, n° 67, janeiro-fevereiro de 2003.
3 - Ler Le retour des guerres préventives. Le droit international menacé, Labor, Bruxelas, 2003.
4 - Por exemplo, Joschka Fischer, ministro alemão de assuntos externos, na 54e sessão da Assembléia Geral das Nações Unidas, em 22 de setembro de 1999 - http://www.nato.int/germany/reden/s....
5 - Ler Anne-Cécile Robert, "Justice internationale, politique et droit", Le Monde diplomatique, maio de 2003.