Conceitos de governança pública buscam garantir o melhor funcionamento da estrutura pública - IGCP
O professor, pesquisador e diretor da Escola de Políticas Públicas e Governo (EPPG) da Fundação Getúlio Vargas (FGV), Edson kondo, é o entrevistado desta semana ao RGB Entrevista, espaço criado pelo portal RGB (www.rgb.org.br) para saber um pouco mais sobre a opinião e o conhecimento das carreiras dos colaboradores voluntários da organização não governamental. Entre os principais assuntos que o professor destacou: governança no setor privado, governança pública, avaliação do ensino público superior, desafios da gestão pública e outros. Segue a entrevista.
Como contraponto, iniciarei a conversa com a questão da governança no setor privado que ganha força ao final da década de 90 com a criação do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa. Esperava-se que isso refletisse o avanço da consciência corporativa com relação à justiça, igualdade, conformidade legal, responsabilidade na prestação de contas e transparência perante seus stakeholders. Infelizmente, a Operação Lava-Jato mostrou que a realidade das empresas estava bem distante desse ideal e que só a partir de então as empresas passaram a encarar a boa governança corporativa com seriedade.
Assim como os conceitos de governança corporativa buscam proteger a empresa e seus stakeholders de violações de preceitos legais e éticos, os conceitos de governança pública buscam garantir o melhor funcionamento da estrutura pública em benefício dos seus cidadãos e cidadãs. Por várias razões, contudo, a discussão sobre governança tende a focar no poder executivo, particularmente em quão bem as políticas públicas são implementadas e os serviços públicos entregues.
As discussões teóricas do bom funcionamento do setor público nas últimas décadas consolidam-se num primeiro momento numa boa burocracia que forneceria eficiência aos serviços públicos voltados à população. Ao final do século XX, a Nova Gestão Pública (New Public Management) buscou incorporar as melhores práticas do setor privado ao setor público. Mais recentemente, com a chegada do novo milênio, a governança pública passa a ser vista como o processo de trabalhar em rede com atores múltiplos de maneira negociada. Com o aumento da pluralidade e complexidade dos atores, a governança pública pode representar algo distinto dependendo da perspectiva de cada ator. Pode ser uma perspectiva mais executiva e implementadora, uma mais negociadora de determinadas políticas públicas, uma mais focada nas relações contratuais, ou uma mais fiscalizadora dessas relações contratuais.
Resumidamente, a governança pública pode ser entendida como um conjunto de atividades realizadas para controlar apropriadamente os atores que têm capacidade de influenciar determinada questão pública de modo a garantir que se preservem ou se expandam ao máximo os benefícios à sociedade.
Um dos principais desafios é construir um instrumento unificador sobre governança pública que caracterize de maneira simples, mas com alta efetividade, o que é uma governança pública de qualidade. Tal instrumento deveria, além de identificar a governança pública de qualidade, indicar os caminhos que viabilizem a evolução dessa qualidade no tempo. Finalmente, uma governança pública de qualidade repousa sobre fundações sólidas que necessitam ser identificadas, compreendidas e disseminadas.
Uma dessas fundações é o fornecimento de um ambiente de convivência igualitária a todos, sem privilégios ou favorecimentos, exceto nos casos em que sua criação se justifique por um benefício maior à coletividade. Um exemplo de exceção é a lei de patentes que dá um privilégio exclusivo, por tempo determinado, a uma invenção.
Há, porém, muitos privilégios injustificados. Tais privilégios vão se estabelecendo de forma paulatina, imperceptível, muitas vezes sob a alegação de serem meritórias. O privilégio gera a desigualdade imediata, mas no longo prazo gera consequências adicionais. O privilégio, à medida que se dissemina e se multiplica, corrói a crença na justiça. Cria um descrédito na competição justa e igualitária. As energias da sociedade, em vez de se concentrarem na produção de riquezas e na construção de um ambiente justo e digno a todos, passam a focar na conquista de privilégios. O privilégio é uma dessas questões de primeira ordem. Isto é, ao eliminarmos privilégios, seus efeitos benéficos se estendem e ampliam ao longo do tempo.
Há nesse desafio de governança pública um complicador de segunda ordem. Suponha que a sociedade seja capaz de acabar com todos os privilégios e a competição na área produtiva faça-se apenas na base do mérito. Conforme apresentado por Arthur Okun em Equality and Efficiency: The Big Tradeoff, a sociedade paga salários mais elevados aos melhores profissionais ou preços maiores aos produtos ou serviços de melhor qualidade. Seria deveras estranho se um consumidor preferisse pagar mais por produtos de menor qualidade, ou se profissionais menos competentes fossem contratados com salários mais altos que o daqueles mais competentes. A consequência natural, mesmo que o sistema seja justo e sem privilégios, seria o de pagar salários maiores aos mais competentes e salários menores aos menos competentes. Nesse sistema, mesmo com a ausência de privilégios, muitos dos menos competentes ficarão sem emprego.
A governança pública necessita garantir que, independentemente da disparidade de talentos e competências, todos os cidadãos e cidadãs tenham uma vida digna.
O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) divulgou recentemente um estudo sobre o impacto da falta de acesso à internet às atividades de ensino nas universidades federais brasileiras(https://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=37708&Itemid=457 ). Como você analisa a adaptação das instituições de ensino superior do país ao ensino remoto?
A disparidade das ações tomadas pelas universidades federais e particulares reflete o lado frágil de um tipo de privilégio que, não fosse a pandemia da COVID-19, dificilmente viria à tona de maneira tão transparente. Diferentemente do trabalhador da iniciativa privada, os docentes e funcionários das universidades federais tiveram a possibilidade de estabelecer que não haveria aulas durante a pandemia. Ameaçado por um vírus desconhecido, altamente contagioso e letal, a decisão natural foi cancelar as aulas.
Nas universidades particulares, a pandemia representou uma ameaça ainda maior. Continuar trabalhando presencialmente representava exposição elevada ao risco, além da proibição das autoridades locais às atividades presenciais nas escolas. A reação inicial foi a mesma nas instituições de ensino superior (IES) privadas e públicas, mas as ações divergiram rapidamente. Enquanto os trabalhadores das IES públicas tinham seus salários garantidos, os trabalhadores das IES privadas estavam sujeitos à perda de emprego caso as aulas fossem interrompidas e as IES caminhassem em direção à insolvência. Nas IES privadas, confrontado com a opção de continuar funcionando ou perder a viabilidade financeira, a ausência de privilégio gerou uma solução superior para toda a sociedade.
Embora possa se imaginar que docentes, dirigentes e toda a comunidade das universidades federais tenham agido com seriedade e senso de responsabilidade, não há dúvidas de que suas escolhas foram influenciadas por esse duplo privilégio da educação gratuita aos estudantes e garantia de emprego aos trabalhadores. A frase "não deixar ninguém para trás", muito utilizada nos círculos militares e adotada pela ONU na Agenda 2030, lançada em 2015, foi equivocadamente utilizada por estudantes e dirigentes de universidades federais. Ao ficar 150 dias sem aulas, "todos foram deixados para trás", e isso só foi possível porque estudantes não precisavam pagar mensalidades e professores e dirigentes tinham o seu salário garantido pelo Estado.
Para a maioria das pessoas, esperar não é uma opção. Para que uma determinada cadeia de valor sobreviva, provedores precisam continuar a fornecer serviços e seus usuários precisam continuar a pagar por tais serviços. Um dia sem fornecimento de serviço é um dia sem receita. Para a maioria dos trabalhadores, é impensável ficar 150 dias sem fornecer seus serviços. Uma ação mais apropriada para o lema "não deixar ninguém para trás" teria sido buscar soluções possíveis de imediato, como ocorreu nas universidades privadas, continuar as aulas remotamente, rapidamente adaptando-se à nova realidade e compartilhando lições de como viabilizar o acesso à internet para todos.
Na sua visão, quais serão as competências mais importantes a serem desenvolvidas nos servidores públicos nos próximos anos?
Um dos grandes ativos do Brasil é o excelente nível de competências já possuídas pelo servidor público brasileiro. Uma das questões relacionadas a esta pergunta é quão bem essas competências correspondem às necessidades da sociedade e como estão distribuídas dentro dos vários poderes da República. No setor privado, tal distribuição de competências é conhecida como alocação de recursos e ocorre mediado pelos preços no mercado. Deixando de lado algumas imperfeições que existem e que não cabe aqui discutir, se existe algum produto ou serviço que atrai a preferência do consumidor, os preços sobem e os melhores talentos são atraídos para essas áreas por salários mais altos. Se a preferência muda, o mercado realiza uma nova realocação dos recursos.
No setor público, a alocação de talentos não é mediada pela necessidade de algum bem público específico. Não há, portanto, um mecanismo automático em que a necessidade de talentos em uma determinada área seja rapidamente sinalizada e uma realocação de talentos ocorra automaticamente. Mesmo nas carreiras públicas mais organizadas e menos sujeitas à ingerência política, a lógica de alocação de talentos não corresponde às necessidades dos bens públicos protegidos, supervisionados ou fornecidos pelo órgão governamental. Fundamentadas no mérito, os melhores classificados nos concursos de entrada ou outros cursos realizados como parte da formação obrigatória de determinada carreira ganham o privilégio de escolherem a localização que melhor atenda às suas necessidades. Não são as preferências do consumidor (ou usuário do bem ou serviço público), mas as preferências do produtor que definem a alocação dos recursos. A existência desse desafio de alocação de recursos no setor público é bem conhecida pois o setor foi criado justamente para dar conta das falhas de mercado que tornam sem efetividade o mecanismo de mercado.
Assim, embora as competências a serem desenvolvidas pelos servidores públicos nos próximos anos seja uma pergunta importante, uma questão de fundo que precisaria ser respondida simultaneamente é como esse contingente de pessoas altamente capacitadas poderia ser mais bem alocado em função das necessidades da sociedade.
As falhas de mercado que fazem com que os bens públicos sejam fornecidos pelo governo é também a característica que traz ao servidor público uma satisfação distinta daquela mais utilitarista refletida pelo mercado. A dificuldade de se apropriar dos ganhos relacionados à produção ou proteção de bens públicos tem como o reverso da moeda a possibilidade de beneficiar toda a sociedade sem discriminação. As pessoas que optam pelas carreiras públicas tendem a ter um senso de propósito que depende menos da compensação monetária e mais da natureza do produto em si. Nesse sentido, o papel de proteger o meio-ambiente ou promover a educação é algo que pode não trazer compensação financeira elevada, mas traz a satisfação de alcançar um propósito.
Retornando à questão principal da alocação eficiente das competências disponíveis no setor público é essencial que os servidores públicos possam ser capacitados a compreenderem profundamente a natureza do bem público envolvido nos órgãos, agências e instituições a que pertencem.
Ao desenvolver tais competências, o servidor público será capaz de contribuir à sociedade com ações desenhadas para alvos precisos e de grande impacto para um determinado bem público. Isso traria, não só uma grande satisfação aos servidores públicos envolvidos, mas aumentaria em muitas vezes o seu impacto numa determinada área pública. Essas novas competências de identificar com precisão a necessidade pública de maior impacto poderiam se transformar num sinalizador equivalente ao preço no mercado. Assim, o servidor público não estaria vasculhando o espaço de possibilidades em busca de retornos financeiros maiores como no mercado privado, mas sim por oportunidades de expansão (como educação) ou proteção (como meio ambiente) de um determinado bem público e pela realização de um propósito palpável e mensurável.
Uma outra resposta possível à pergunta original é a necessidade de desenvolver competências digitais, capacidade crescente de trabalhar em rede, de ser adaptável às novas formas de organização do trabalho mais horizontais etc. Essas competências serão certamente necessárias, mas não serão determinantes para que os servidores públicos imbuídos de espírito público possam assumir o protagonismo no processo de mudanças necessárias. Essas novas necessidades de competências mencionadas acima e amplamente discutidas em vários fóruns estão sendo impostas pelas possibilidades abertas pelo avanço tecnológico. O servidor público não terá a opção de não buscar adquirir tais competências porque agências, órgãos e instituições já competem para ver quem adota mais rapidamente tais tendências da moda, na tentativa de estarem na vanguarda da transformação.
A competência chave capaz de dar à sociedade brasileira a oportunidade de uma transformação radical na construção de uma sociedade mais justa e mais rica é a compreensão profunda da natureza do bem público em cuja "produção" cada servidor público está envolvido. Essa é a principal missão para a qual a EPPG foi concebida e que norteia as suas principais linhas de atuação.
Como os cursos superiores de Administração Pública devem se adaptar, na sua opinião, às transformações do setor público brasileiro?
Essa é uma pergunta interessante sob vários aspectos, mas gostaria de direcionar o foco, não nas transformações do setor público brasileiro, mas na radical transformação tecnológica que tem reconfigurado os conceitos de soberania nacional, direito e liberdades individuais e vislumbra colocar um grande contingente de pessoas em situação de fragilidade e sujeitas a diversas formas de violência.
As 10 maiores empresas do mundo têm um valor de mercado de US$12,1 trilhões, um valor próximo aos US$14,7 trilhões do PIB dos 168 países mais pobres do mundo. Das quatro maiores empresas do mundo, duas têm um PIB maior que o Brasil e duas outras estão muito próximas.
O fenômeno mais impressionante é que o crescimento dessas empresas ocorre numa escala incomparável com o crescimento de países. De 2020 para 2021, a Microsoft cresceu 38%, a Apple e a Amazon cresceram ambas 70% e a Tesla (8ª maior empresa do mundo) cresceu impressionantes 835% em um único ano!
Algo mudou radicalmente no mundo nestes últimos anos. Não há mais dúvida alguma de que essas empresas dominam o mundo e dominam os países onde se instalam. A capacidade dos países e seus atores públicos de legislar, de julgar e de governar num ambiente fortemente influenciado por essas e um crescente número de unicórnios espalhados pelo mundo exigirá um perfil totalmente novo de administrador público. Além das competências digitais, o agente público em geral se verá forçado a compreender os novos modelos de negócios, as novas formas de inserção no mercado de trabalho e a própria natureza do trabalho mais flexível e mais fluida. À medida que o avanço tecnológico e os novos modelos de negócios entrarem em conflito com um ritmo de evolução mais lento das leis e normas regulatórias, a capacidade dos atores públicos de se manterem independentes será poderosamente desafiada pela criatividade e poderio financeiro desses Leviatãs pós-modernos, fazendo com que a fronteira do correto e do corrupto se torne mais nebulosa e a atuação do agente público mais complexa e difícil. Há o risco de o agente público, pressionado por leis e normas contraditórias, potencializada pela insegurança das decisões jurídicas que se metamorfoseiam ao longo das instâncias de julgamento e do tempo, decida adotar posições radicais e ideológicas que podem dar o conforto de uma sensação de pertencimento e menor incerteza.
Se de um lado podemos considerar que muito do que foi discutido acima são especulações, mesmo que fundamentadas em fatos recentes, de outro, é certo que as escolas de políticas públicas no Brasil e no mundo necessitam formar um perfil significativamente diferenciado de administradores públicos. Na EPPG buscamos formar um perfil mais amplo que chamamos de "líder para a mudança". Esse novo líder público necessitará ser extremamente adaptável, dinâmico, com capacidade analítica, muita criatividade e grande competência para trabalhar em harmonia em equipes compostas de pessoas com origens e talentos diversos.
Para as escolas que compartilham do ideal de formar novas lideranças no setor público, a EPPG gostaria de estender um convite para a formação de uma ampla rede sustentada pelo propósito comum de despertar a vocação pública nos jovens de idade pré-universitária. Em dezembro de 2020, lançamos a primeira Olimpíada do Bem Público justamente com esse objetivo de mostrar aos jovens do ensino médio e fundamental que é possível construir uma carreira fazendo o bem à sociedade.
Se você tivesse que apontar três tendências para o ensino superior nos próximos cinco anos, quais seriam?
Apesar dos riscos que já tenho corrido ao especular sobre tendências nas respostas anteriores, apontar tendências futuras é sempre uma tarefa temerária. Em 2016, o jogador de futebol, Cristiano Ronaldo, realizou uma série de desafios físicos impressionantes. Numa delas, realizada em completa escuridão, um outro jogador cruza a bola para finalização do Cristiano. A luz está acesa somente no momento do chute e, antes da bola sair dos pés do lançador, a luz é apagada. Ainda assim Cristiano Ronaldo consegue finalizar a bola em completa escuridão. Confesso que esta pergunta se parece com a bola sendo chutada na minha direção, em completa escuridão, sem ter a habilidade do Cristiano Ronaldo. Mas tentando finalizar a bola no escuro, meus chutes seriam: a. Crescimento significativo do ensino à distância e de disciplinas avulsas ou cursos práticos voltados às novas necessidades do mercado;
b. Crescente consolidação do mercado de ensino superior, de um lado dominado por um pequeno número de escolas massivas e, de outro, por um número de escolas diferenciadas na qualidade acadêmica, metodologias de ensino, inserção internacional e crescente interação com o setor produtivo; e
c. Significativos desafios de adaptação dos sistemas de avaliação do INEP e de supervisão e regulação do MEC frente às grandes e rápidas transformações nas necessidades dos usuários do ensino superior.
Não tenho dúvidas de que serão todas questões relacionadas com a COVID-19 e suas consequências. O principal desafio será recuperar um certo nível de racionalidade ou pragmatismo no improdutivo embate de posições extremas que não favorecem a busca de soluções. Recuperar a capacidade de dialogar, de escutar o adversário e focar na construção de soluções é provavelmente o principal desafio para 2021 e 2022.
Particularmente ressaltada nos debates da COVID-19, um dos principais desafios da sociedade brasileira no espaço público é a recuperação da civilidade e do respeito ao próximo. Para que isso possa acontecer é preciso que a humildade e a seriedade ganhem um espaço mais nobre no imaginário popular como uma característica desejável e admirada na sua população.
Os debates e embates sobre quais medidas os profissionais de saúde e agentes públicos devem ou não tomar no combate à pandemia parecem tornar-se cada vez mais irracionais. Palavras de ordem tornam-se gritos de guerra aplicáveis a qualquer situação transformando medidas como o lockdown em "defesa pela vida" como se todas as alternativas perfeitamente racionais e utilizadas em vários outros países em contextos os mais diversos não existissem. Outra palavra muito usada de maneira indiscriminada equivocada como sinônimo de verdade absoluta é "Ciência". A palavra, ironicamente, parece ser mais utilizada por quem menos conhece como se faz ciência. Pessoas com protagonismo e história em centros de excelência pelo mundo são ofendidas em audiência da CPI da COVID numa demonstração assustadora de falta de civilidade ou incapacidade de travar um debate qualificado.
Provavelmente a COVID revelou de forma exacerbada uma enorme fragilidade coletiva: a incapacidade de assumir responsabilidades e sempre jogar a culpa em outrem. Um grande desafio da gestão pública brasileira é mobilizar-se por uma mudança cultural onde a responsabilização legal seja precedida e até substituída pela coragem de assumir falhas, independente das forças externas que eventualmente possam ter produzido um resultado indesejado. O conjunto de normas que regem esse processo de responsabilização legal precisaria considerar incentivos que permitam aos protagonistas da ação assumirem falhas com vistas à sua correção e aprimoramento de processos sem que fiquem sujeitos a penalidades desproporcionais que incentivem a utilização de subterfúgios ou negação de responsabilidade.
Edson Kondo é Diretor da Escola de Políticas Públicas e Governo da Fundação Gettúlio Vargas, Diretor do Centro Brasil-Japão de Inovação e Sustentabilidade da FGV, Presidente da Associação Nacional de Cursos de Graduação em Administração ANGRAD e Presidente do Conselho de Acreditação da Education Quality Accreditation Agency EQUAA. Foi professor titular da Universidade de Tsukuba no Japão, Chairman do Programa de Pós-Doutorado do Instituto de Estudos Avançados da Universidade das Nações Unidas, Pesquisador Visitante do Center for Business and Government da Universidade de Harvard, Pesquisador Visitante do National Institute of Science and Technology Policy do Japão, Professor Visitante da Universidade de Tóquio, Professor do Programa de Mestrado em Administração da Universidade de Brasília, Professor do Programa de Mestrado em Economia de Empresas e do Programa de Mestrado em Educação da Universidade Católica de Brasília, Diretor de Planejamento, Avaliação e Cooperação Internacional da Universidade Católica de Brasília, Coordenador de Cooperação Internacional Bilateral do CNPq, Assistente Senior do Setor de Ciência e Tecnologia da Embaixada do Brasil em Tóquio e Analista de Avaliação Organizacional na sede do Banco Itaú. Serviu ainda em posições como Membro do Conselho Deliberativo do CNPq, Presidente da Escola Americana de Brasília, Presidente do Staff Council da Universidade das Nações Unidas, Membro do Conselho Diretivo do Institute of Strategic Leadership do Japão
Previous CAPACITAÇÃO EM PROGRAMA DE INTEGRIDADE PARA O SISTEMA COFEN-CONSELHOS REGIONAIS DE ENFERMAGEM