PARECER Nº 0867/98
Responde consulta da APEOC sobre o uso dos recursos do FUNDEF para habilitar professores leigos e estabelece Diretrizes e Normas para disciplinar a habilitação emergencial de professores de educação básica no Sistema de Ensino do Ceará.
O Sindicato dos Servidores lotados nas Secretarias de Educação e Cultura do Estado do Ceará e Secretarias ou Departamentos de Educação e / ou Cultura dos Municípios do Estado do Ceará _ Sindicato APEOC pelo processo protocolado sob n.º 98066403-9, datado de 13 de maio de 1998, formulou consulta ao Conselho de Educação do Ceará _ CEC, nos termos a seguir detalhados:
"Há controvérsias, no tocante à utilização da percentagem mínima de 60% dos recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, particularmente quanto ao dito Artigo 7º e seu Parágrafo Único, combinado com § 1º do Artigo 9º, da Lei 9.424/96.
O § 1º do Artigo 9º afirma: "os novos planos de carreira e remuneração do magistério deverão contemplar investimentos na capacitação dos professores leigos, os quais passarão a integrar quadro em extinção de duração de cinco anos"
O Parágrafo Único do Artigo 7º tem a seguinte redação:
"nos primeiros cinco anos, a contar da publicação desta Lei, será permitida a aplicação de parte dos recursos da parcela de sessenta por cento, prevista neste artigo, na Capacitação de professores leigos, na forma prevista no Art. 9º, parágrafo primeiro"
Para o Sindicato, ao serem comparados os dois parágrafos, garante-se aos professores leigos _ até o 3º pedagógico _ a habilitação mínima para o exercício do magistério por período não superior a cinco anos, a contar de 26 de dezembro de 1996. Para o mesmo Sindicato, "leigo é o que não tem o curso normal", não se incluindo no uso dos recursos do FUNDEF, para qualificação, aqueles que necessitam completar a Licenciatura Curta e os que atuando nas séries finais do Ensino Fundamental não dispõem de Licenciatura Plena.
Na compreensão da requerente "os professores com titulação de curso pedagógico, a nível médio (Curso Normal) ou licenciatura curta, carecem de nova titulação para garantirem a sua permanência no grupo magistério, a contar de 2007, conforme exigência legal, por não serem leigos, portanto, não se admitindo a utilização dos recursos previstos no Art. 7º da Lei 9.424/96 no financiamento de licenciaturas ou treinamento em serviço para capacitá-los, considerando os seguintes aspectos:
a) a Lei determina a utilização de parte dos recursos previstos no "caput" deste artigo pelo período máximo de cinco (5) anos, período em que não será admitida a existência de professores leigos;
b) se a intenção do legislador fosse o financiamento de cursos de Licenciatura ou treinamento em serviço com a finalidade de capacitar a todos componentes do grupo magistério com a titulação exigida no final da década da educação, teria previsto o período de onze (11) anos e não de cinco (5), conforme estabelecido no Diploma legal já referido.
c) consta como exigência na organização do plano de carreira e remuneração do magistério, nos termos da Lei 9.424/96, em seu art. 9º, § 1º o enquadramento dos professores leigos em um quadro provisório, com extinção prevista no final de cinco (5) anos, data em que não mais poderá ser utilizada parte dos recursos para remuneração de profissionais do magistério, conforme determina o art. 7º e seu parágrafo único."
A análise destas questões e da problemática da formação emergencial do professor de educação básica será detalhada nos tópicos seguintes; Orientações sobre a formação permanente (inicial, e continuada) serão elaboradas, posteriormente, pelo Conselho de Educaçäo do Ceara _ CEC, em conjunto com as agências executoras.
1. O Magistério Leigo de Educação Básica no Brasil
A questão da formação de professores para a educação básica constitui hoje um dos grandes desafios a serem enfrentados pelas administrações educacionais.
O problema básico reside na baixa qualificação do corpo docente, cuja titulação no Brasil por nível, modalidade de ensino e dependência administrativa se encontra identificado na Tabela 1.
Os dados da Tabela 1 demonstram que existiam em 1996 quase dois milhões de funções docentes na educação pré-escolar, classe de alfabetização, ensino fundamental, ensino médio e educação especial, dos quais cento e noventa e três mil, ou 9,6%, sem titulação, considerados LEIGOS, denotando a necessidade de programação de investimentos financeiros e da definição e execução de uma política de formação do corpo docente em serviço.
Mesmo considerando que o contingente de leigos estivesse situado apenas entre aqueles que não dispõem de 2º grau completo, o país teria o contingente disposto no Quadro I.
Funções docentes totais e exercidas por leigos, sem nível médio, segundo atuação e região 1996
Número de leigos
Nível de atuação Funções Docentes
(A) Brasil Regiões
A/B NO NE Demais
Educação Pré-Escolar 219.517 35.267 16,1 4.406 25.070 5.791
Classe alfabetização 75.549 31.177 41,2 6.063 24.126 988
Ens. Fundamental 1.338.247 124.642 9,0 24.354 76.998 23.290
Ensino Médio 326.827 1.068 0,3 65 444 559
Educação Especial 32.772 1.048 3,2 - - -
TOTAL 1.992.912
100 193.199
- 34.888
18,1 126.638
66,0 30.628
Fonte: Tabelas 1 e 2
Os dados caracterizam que a "geografia" do professor leigo é especialmente nordestina, seguida da Região Norte. Do total de leigos, 65,5% localizam-se no Nordeste, 18,1% na Região Norte e o restante, nas Regiões Centro Oeste, Sul e Sudeste (15,9%).
Convém assinalar, contudo, que os dados por Região indicam que a classe de alfabetização é disseminada especialmente nas regiões Norte e Nordeste, com presença insignificante nas demais. Esse dado chama atenção porque nessa classe trabalham 41,2% de leigos e os alunos aí atendidos não são contemplados nos cálculos financeiros para efeitos do FUNDEF.
Assim, para essa classe, três medidas se impõem: a primeira, incluir a classe de alfabetização ao ensino fundamental como canal para captar receita do FUNDEF; a segunda, dar tratamento a alfabetização no nível de ensino que lhe é próprio; a terceira, incorporar a alfabetização como "questão chave" na formação do Magistério e foco central da formação inicial a ser propiciada de modo específico nos cursos de formação do magistério, seja nos cursos de nível médio ou nas licenciaturas que preparem professores para atuar nas séries iniciais do ensino fundamental.
2 - Situação do Magistério leigo da Educação Básica no Ceará
O exame de indicadores sobre "funções docentes" no Ceará, no ano de 1996, propicia elementos para aprofundar a questão da formação para o magistério conforme a Tabela 3 e o Quadro II, especialmente em relação aos leigos.
CEARÁ / 1996: Funções docentes totais exercidas por leigos
de atuação Totais
(A) Ensino Fundamental Ensino
Médio TOTAL DE
pleto (B) Com-
pleto (C) TOTAL TOTAL
Abs (D) D/A Abs (E) D/A
Educação Pré-Escolar 13.434 2.358 3.099 5.457 40,7 - 5.457
Classe alfabetização 11.694 4.478 2.609 7.087 60,6 - 7.087
Ens. Fundamental 62.224 8.383 7.958 16.341 26,3 - 25.748
- 1a a 4a 42.499 8.353 7.447 15.800 37,2 - 15.800
- 5a a 8a 19.725 30 511 541 2,7 9.407 47,7 9.948
Ensino Médio 8.311 5 55 60 0,7 1.493 18,0 1.553
Educação Especial 656 -- -- -- -- -- -- --
TOTAL 96.319 15.219 13.666 28.885 30,0 10.900 11,3 39.845
Constata-se que, em 1996, o Ceará dispunha de 96.319 funções docentes, das quais 28.885 com 1º grau completo ou incompleto e 10.900 atuando nas séries finais do ensino fundamental e no ensino médio sem titulação de nível superior.
Merece atenção nessa análise o que já se havia identificado em relação à situação no Brasil: em primeiro lugar, que a classe de alfabetização, também no Ceará, é ministrada por 60,6% de professores leigos. Em segundo lugar, são leigos os docentes da pré-escola (40,2%), situando-se o ensino fundamental em terceiro lugar. (26,3%). Convém verificar, contudo, que do ponto de vista absoluto é o ensino fundamental que mantém o maior número de não titulados ou seja, 16.341 funções docentes têm apenas o 1º grau completo ou incompleto. No contingente de leigos que atuam no ensino fundamental cerca de 15.800 seria clientela potencial para qualificar-se em escolas normais. Adicionados a esse contingente os que atuam em alfabetização e pré-escolar (12.546) ter-se-ia cerca de 29.000 clientes a uma habilitação no nível médio.
Examinando os dados pelo ângulo de uma política de formação para séries iniciais do ensino fundamental, parece evidente que a alfabetização deve ser um dos focos principais em qualquer curso que vier a ser propiciado, tanto pelos efeitos diretos que terá sobre o campo de atuação do docente em exercício, tanto porque sobre este tema os cursos de formação inicial não parecem ter trabalhado, deixando a questão para os cursos de formação continuada. Tal fato, pode, hipoteticamente, explicar o grande fracasso no processo ensino - aprendizagem do professor iniciante que precisa lidar com um tema praticamente desconhecido.
Os dados revelam ainda que aproximadamente 10.500 docentes precisam titular-se no nível de licenciatura, para atingirem o patamar de qualificação definido no Art. 62 da Lei 9.394/96. Neste contingente, não estão computados os que detém licenciatura curta ou que são graduados mas não licenciados e cujos dados precisariam ser conhecidos.
Convém examinar que, no caso do Ceará, o telensino é o principal responsável pela oferta das quatro séries finais do ensino fundamental e segundo FARIAS (1998).
"dos 7.129 orientadores de aprendizagem em todo o Estado, 77% têm apenas o 2º grau (nível médio), sendo que 46% desse total possuem habilitação para o magistério (normal) e 31% têm outra formação. Os 23% restantes apresentam-se com formação superior sendo que apenas 17% desses são portadores de licenciatura."
Considerando-se esse perfil, no Ceará, a habilitação emergencial para os docentes nas universidades necessita contemplar em pequena escala as tradicionais licenciaturas por disciplina, para iniciar a oferta de uma nova licenciatura _ a do orientador de aprendizagem _ de forma a incorporar tal contingente numa licenciatura específica. Esta deverá ter caráter polivalente, exigindo o domínio de conteúdos curriculares da 5ª a 8ª séries, o conhecimento de toda a problemática das relações da dinâmica de grupo, de sistema de avaliação e da educação a distância.
Estatísticas mais recentes acerca do magistério no Ceará são necessárias, sobretudo após a realização do "concurso único" na rede pública, quando foram admitidos, muitos profissionais titulados com a qualificação exigida em Lei. Tal fato, pode afetar os indicadores apresentados, a julgar pelos depoimentos dos Secretários Municipais de Educação que se manifestam sobre assunto.
3. O Novo Quadro Legal
O novo quadro legal apresenta uma agenda de trabalho para o Estado e seus municípios em relação à titulação dos docentes da Educação Básica.
A lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei 9394/96, estabeleceu as seguintes diretrizes em relação à formação dos docentes que vão atuar ou que atuam na Educação Básica:
" Art. 62 - A formação de docentes para atuar na educação básica far-se-á em nível superior, em curso de licenciatura, de graduação plena, em universidades e institutos superiores de educação, admitida como formação mínima para o exercício do magistério na Educação Infantil e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental, a oferecida em nível médio, na modalidade Normal."
Na seqüência de um detalhamento do que dispôs a LDB no seu art. 62, a Resolução n.º 3/97 da CEB do CNE, no Art, 4º, assim determina:
" Art. 4º - O exercício da docência na carreira do magistério exige, como qualificação mínima:
I _ ensino médio completo, na modalidade normal, para a docência na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental;
III - formação superior em área correspondente e complementação nos termos da legislação vigente, para a docência em áreas específicas das séries finais do ensino fundamental e do ensino médio."
E, no § 2º, do mesmo artigo, o CNE estabelece o regime de colaboração e um prazo de cinco anos para que "seja universalizada a observância das exigências mínimas de formação dos docentes já em exercício". (grifo da relatora)
Anuncia também o CNE critérios para implementação dos programas de desenvolvimento profissional de docentes em exercício, no Parágrafo Único, do Art. 5º, da mesma Resolução, considerando:
II - a situação funcional dos professores de modo a priorizar os que terão mais tempo no exercício a ser cumprido no sistema;
III - a utilização de metodologias diversificadas, incluindo os que empregam recursos de educação a distância.
Cabe acrescentar, ainda, que a Lei 9.394/96 criou a Década da Educação, que se inicia no final de 1997 e vai até o ano 2007, para que:
"Art. 87 - §4º - Até o fim da Década da Educação somente serão admitidos professores habilitados em nível superior ou formados por treinamento em serviço."
Também, a Lei 9.424/96, cuidando especificamente do financiamento do ensino fundamental e regulamentando o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF estabelece:
"Art. 9º - Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão, no prazo de seis meses de vigência desta lei, dispor de novo Plano de Carreira e Remuneração do Magistério, de modo a assegurar:
§1º - Os novos planos de carreira e remuneração do magistério deverão contemplar investimentos na capacitação de professores leigos, os quais passarão a integrar quadro em extinção, de duração de cinco anos,
§ 2º - Aos professores leigos é assegurado prazo de cinco anos para obtenção da habilitação necessária ao exercício das atividades docentes.
§3º - A habilitação que se refere o parágrafo anterior é condição para ingresso no quadro permanente da carreira conforme os novos planos de carreira e remuneração."
Por fim, o Parágrafo Único, do Art. 7º, tem a seguinte redação:
"Art. 7º - ...,
Parágrafo Único _ Nos primeiros cinco anos, a contar da publicação desta Lei, será permitida a aplicação de parte dos recursos da parcela de 60% (sessenta por cento), prevista neste artigo, na capacitação de professores leigos, na forma prevista no art. 9º, § 1º."
A base legal então relacionada traz elementos para reflexão e algumas implicações para a formulação de uma política mais orgânica e realista de preparo do magistério. A primeira delas é a decisão sobre a necessidade ou não da generalização da licenciatura plena para atuação na educação básica. A segunda é admitir ou não a permanência, entre os docentes da educação infantil e das quatro primeiras séries do ensino fundamental, daqueles formados nas Escolas Normais de nível médio.
Em nosso entender, o desejo da formação do magistério de educação básica no nível superior encontra sua origem na Lei 5.692/71 (revogada) que estabelecia como princípio uma formação a fazer-se "em níveis que se elevem progressivamente, ajustando-se às diferenças culturais de cada região do País." Assim, impõe-se que onde comprovadamente ocorra maior oferta de meios é lícito condicionar o exercício profissional apenas de licenciados. Entretanto, a hipótese inversa, o ajustamento para menos, que significaria admitir a permanência de docentes com titulação obtida em habilitação específica de nível médio, deve estar condicionada à menor oferta de recursos humanos.
Assim deve ser buscada em cinco anos por todos os sistemas a habilitação mínima dos docentes, como estabelecido no Art. 4º da Resolução n.º 3/97 da CEB do CNE, não mais se admitindo os esquemas transitórios da Lei 5.692/71, brechas que se instalarem para o ingresso, permanência e estabilidade de leigos na educação.
Buscar a habilitação dos docentes não significa, contudo, que todos devam ter em cinco anos o curso de licenciatura, vez que o Plano Nacional de Educação, que tramite no Congresso para ser aprovado, assim dispõe:
"Quanto à habilitação para o magistério em nível de 2º grau, a última reforma do ensino descaracterizou o antigo Curso Normal, introduzindo o mesmo divórcio entre formação geral e específica que já ocorria nas licenciaturas. Deve-se observar ainda que, apesar da ênfase atribuída pela Lei de Diretrizes e Bases à formação em nível superior, não se pode descurar da formação em nível médio, que será, por muito tempo, necessária em muitas regiões do País. Além disso, a formação em nível médio pode cumprir três funções essenciais: a primeira é o recrutamento para as licenciaturas; a segunda, a preparação de pessoal auxiliar para creches e pré-escolas; e a última, servir como centro de formação continuada." (PNE, 1997, p. 66) (grifo da relatora).
Considerando o atual quadro de leigos no Brasil, julga-se que, provavelmente, apenas as Regiões Sul e Sudeste podem vir a alcançar a licenciatura plena para todo o seu quadro docente. No ano de 1996, essas regiões detinham, respectivamente, o seguinte percentual de docentes: com nível médio 39,1% e 39,4%; com nível superior, já dispunham de 57,7 e 58,8 atuando no ensino fundamental. No Nordeste, apenas 23,5% dos professores eram de nível superior e 58,0% de nível médio. No Ceará os docentes do ensino fundamental com nível superior foram apenas 20,2%.
No entanto, para garantir o cumprimento do Art. 87 da Lei 9.394/96 julga-se que o Estado do Ceará e seus municípios colaborarão para até 2001, em primeiro lugar, universalizar as exigências mínimas de formação para o magistério e, concomitante ou posteriormente a 2001, dirigirão esforços visando a universalizar a formação em nível superior para todos os docentes da Educação Básica. Esse esforço deve contar sobretudo com o apoio das Universidades Estaduais, podendo os municípios utilizarem a Receita do FUNDEF para habilitar os leigos do ensino fundamental e a Receita de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino _ MDE, não originários dos 60% do FUNDEF, na hipótese da universalização do nível superior para todos os docentes que atuam na educação infantil e ensino fundamental e outras modalidades de ensino, exceto ensino Médio, no caso dos municípios.
Considerando, porém, que não se conceituou a expressão "leigo", julga-se que, cabe fazê-lo, ao órgão normativo do sistema de ensino, à luz da Lei 9.394/96 e legislação complementar emanada do CNE.
A conceituação de leigo e outras questões relacionadas a esse item serão tratadas a seguir.
4. A Questão do Professor Leigo
Para o decênio seguinte (1997 _ 2007) o horizonte apontado pela lei 9.394/96 na política de formação de quadros para o magistério da educação básica é a "qualificação obtida em nível superior", sendo "admitida como formação mínima para o exercício do magistério na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental, a oferecida em nível médio, na modalidade normal." (Art. 62, Lei 9.394/96).
Conforme Mariza ABREU, Assessora Legislativa do Congresso:
"São leigos os professores em exercício na carreira do magistério não habilitados para o exercício da profissão no nível de ensino em que atuam. Portanto, são leigos os professores que, em atuação até a 4ª série do ensino fundamental, não completarem o ensino médio, modalidade normal (antiga habilitação magistério), ou os que não concluíram o ensino superior, em cursos de licenciatura, e atuam na 5ª a 8ª série do ensino fundamental ou no ensino médio" (1997, p. 180).
Em complemento a essa conceituação é importante identificar entre os leigos, os que atuam na educação infantil e nas quatro principais séries do ensino fundamental, embora detentores de formação de nível médio ou superior e não dispõem de titulação de professor fornecida por escola normal ou curso de licenciatura.
O conceito enunciado explicita, assim, que o professor leigo precisa ser identificado pelo nível de atuação e, a partir daí, definida a política de formação a ser adotada, compatível com as disponibilidades dos docentes, as condições financeiras dos municípios e a qualidade de ensino requerida pela conjuntura atual.
De forma esquemática, os novos parâmetros para identificar professor leigo, segundo a LDB, e a Resolução n.º 3/97 do CNE seriam os dispostos no Quadro III.
Professor leigo segundo o nível de atuação.
Nível de atuação Especificação do leigo
(Creche e Pré-Escola) Todo professor não habilitado no ensino médio, modalidade normal ou equivalente
(1a a 4a séries) Todo professor não habilitado no ensino médio, modalidade normal ou equivalente
(5a a 8a séries) e
Ensino Médio Todo professor não habilitado em licenciatura plena, inclusive os graduados (bacharéis) e aqueles que atuam nesses níveis com habilitação obtida em curso médio, mesmo que sejam os estudos adicionais ou 4o. pedagógico.
Convém, ainda, analisar a situação dos professores graduados em licenciatura curta. Entende-se que tais profissionais não podem ser considerados leigos, vez que pela Lei 5.692/71, possuem habilitação registrada e reconhecida no MEC, mas, hoje, pela Lei 9.394/56, não possuem a exigência mínima da licenciatura plena.
De acordo com as normas estabelecidas pelo Conselho Nacional de Educação (Resolução nº 3/97 da CEB) é possível afirmar que tais docentes precisam completar sua formação. Entretanto, se tal não ocorrer, deverão ter assegurada a continuidade do exercício da profissão, já que a habilitação antes obtida era reconhecida. Essa situação de permanência desses profissionais no sistema, contudo, não pode ser ampliada para abrigar outros leigos, porque segundo estabeleceu a lei nº 9.424/96, em relação ao ensino fundamental:
Art. 9º - ...
§ 2º Aos professores leigos é assegurado o prazo de cinco anos para obtenção da habilitação necessária ao exercício das atividades docentes.
Tal exigência parece, à primeira vista, impor aos sistemas de ensino um verdadeiro "mutirão" para eliminar o professor não titulado. Daí deriva a interpretação de que os inabilitados não poderão mais exercer atividade de docente, após o ano de 2001. Aqueles profissionais não titulados, após o prazo estabelecido (2001), deverão ser aproveitados em outras tarefas nos sistemas de ensino, como auxiliares dos docentes habilitados, promovendo atividades de recuperação da aprendizagem dos alunos, atuando em escolas onde já se tenha implantado o regime de tempo integral, mas, sempre, na condição de coadjuvantes. Nesta hipótese, jamais poderão transferir-se para o quadro permanente do magistério, permanecendo no quadro suplementar a ser extinto quando vagar.
Dentro desse espírito julga-se que até o ano 2001, será utilizada parte dos 60% do FUNDEF, para oferecer a qualificação mínima aos que na condição de leigos estáveis ou concursados e no ensino fundamental, já estavam atuando na data de abertura do "concurso único". Evita-se, desse modo, que um recurso, originariamente alocado para remuneração, venha a propiciar não só a admissão de novos leigos, mas, ainda, a inserção de novas demandas de qualificações emergenciais ou compensatórias.
Finalizando a reflexão deste item convém separar o leigo, para uma decisão sobre investimento na sua qualificação:
1. Leigo estável e concursado
2. Leigo não estável e concursado
3. Leigo estável não concursado
4. Leigo não estável e não concursado
Na hipótese enunciada no item 4 o sistema de ensino não deverá utilizar recursos para qualificá-lo. Apenas nas situações 1, 2, 3, é possível alocar recursos do município, sejam os do FUNDEF ou de MDE, para habilitação num modelo emergencial e temporário.
A busca pela titulação leva à compreensão de que os esquemas de formação, antes previstos na Lei 5.692/71 (art. 30. § 1º, § 2º, § 3º, art. 77 e 78) e que de certa forma garantiram a inserção ou permanência de leigos no sistema, estão exauridos. Em conseqüência, o ingresso na carreira do magistério far-se-á por concurso público de provas e títulos, admitidas outras formas de seleção pública no caso de ingresso temporário ou de substituição emergencial dos titulares dos cargos, mas sempre de pessoal titulado.
A inserção de leigos, se ocorrer, só será permitida em caráter de excepcionalidade e de forma temporária e quando for verificado que após a realização de formas seletivas públicas, não se apresentaram candidatos habilitados ao cargo.
Não se pode esquecer que o Art. 85, da Lei 9.394/96, ao comentar sobre titulação e concurso para docente determina:
"Art. 85 - Qualquer cidadão habilitado com a titulação própria poderá exigir a abertura de concurso público de provas e títulos para cargo de docente de instituição pública de ensino que estiver, sendo ocupado por professor não concursado, por mais de seis anos, ressalvados os direitos assegurados pelos Arts 41 da Constituição Federal e 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias."
Finalmente a formação é condição indispensável para a melhoria da qualidade do ensino e do nível de remuneração do pessoal do magistério. É condição prévia para o exercício de qualquer atividade docente, compromisso inserto no Plano Nacional de Educação, porque "os docentes constituem o centro de todo o processo educacional" e "a valorização do magistério depende tanto de garantia de condições adequadas de formação, trabalho e remuneração quanto da exigência de uma contrapartida em termos de desempenho satisfatório, pelo docente, das atividades educativas". (PNE, 1997, p.65).
5 - Agências Formadoras
A nova legislação aponta caminhos onde há espaço para, pelo menos, duas instituições de formação do magistério leigo: as escolas normais e as universidades. Comporta, também, outras iniciativas, tais como a oferta da educação a distância, a implantação ou fortalecimento do Projeto "Agora eu Sei", sistema modulado, instalação de Escola Normal Superior, etc.
5.1 - A Formação de Nível Médio
Para os que demandam formação de nível médio havia no Ceará em 1996, cerca de 250 Escolas Normais, das quais 83 da rede estadual, 54 municipais e 113 instituições privadas. Será conveniente a realização de convênios com essas escolas para a promoção de cursos de habilitação para o magistério leigo, estável e, ou, concursado para o serviço público, que já está atuando na educação infantil (creche e pré-escola) e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental.
Essas mesmas escolas, se mantiverem cursos de "Estudos Adicionais" deverão incorporar na sua oferta a habilitação de docentes para educação infantil (creche e pré-escola) educação especial e educação de jovens e adultos. Estima-se que aproximadamente, 29.000 (vinte e nove mil) funções docentes exercidas por leigos necessitam de formação de nível médio. Oriundo da rede pública, este contingente é de cerca de 23.000 (vinte e três mil) funções docentes no Ceará.
Além das escolas normais autorizadas ou reconhecidas, o Conselho de Educação do Ceará aprovou para essa clientela, outros cursos, por instituição:
A - Centro de Educação de Niterói, com reconhecimento renovado até o ano 2002, pelo Parecer nº 1.295/94:
• Complementação de Disciplinas Pedagógicas (Projeto Crescer) norteado pela dinâmica de estudo individualizado, onde é utilizada a metodologia de ensino modular, com núcleos pedagógicos implantados em unidades polos, admitindo portadores de diploma de 2º grau sem qualquer habilitação e por qualquer via de ensino.
• Projeto de Ensino Individualizado em nível fundamental e médio
Ensino Modular de auto-didaxia assistida, complementado por encontros periódicos locais em cada municipalidade, conteúdo programático distribuído por matéria e por bloco, em módulos instrucionais, organizados por segmentos 1ª a 4ª série (1º seg) 5ª a 8ª séries (2º seg) e 2º grau.
B - Secretaria da Educação Básica, com aprovação até 31.12.1999, pelo Parecer nº 248/98.
• Curso de Habilitação de Professores não Titulados ou "AGORA EU SEI" que utiliza módulos instrucionais produzidos pelo Centro de Ensino Tecnológico de Brasília _ CETEB, sob a forma de ensino a distância, com uma parte sob tutoria e outra indireta. Destina-se aos professores leigos em exercício comprovado, nas quatro primeiras séries do ensino fundamental, podendo a clientela ser enquadrada em três níveis de escolaridade:
Nível I - Os que não possuem Ensino Fundamental completo, com previsão de 10 meses para sua conclusão.
Nível II - Os que possuem o Ensino Fundamental completo, estejam ou não cursando o núcleo comum do Ensino Médio, prevendo-se 8 meses de duração.
Nível III - Portadores de nível médio e que necessitam complementar a formação pedagógica, com 6 meses para diplomação e emissão de diploma, via SEDUC.
Em elaboração pelo Ministério da Educação e do Desporto _ MEC
• Programa de Formação de Professores em Exercício _ PROFORMAÇÃO, destina-se aos docentes que, tendo concluído apenas o ensino fundamental, encontram-se lecionando, sem formação. Nesse quadro, cabe ao MEC, papel decisivo, explicitado na LDB, que atribui a cada município e, supletivamente ao Estado e à União, a incumbência de "realizar programas de formação para todos os professores em exercício utilizando para isso também os recursos da educação a distância" ( Art. 87, Par. 3º, Inc. III). O PROFORMAÇÃO deverá efetivar-se no período de 1999 a 2001, lançando mão de um curso de titulação a distância em nível médio, com duração de 24 meses e desenvolvido em três módulos (articulação da teoria e prática, organização curricular e prática docente) nas escolas normais, mediante parceria com Estados e Municípios. A coordenação do Programa de Titulação fica com as Secretarias de Educação a Distância e da Educação Fundamental e do Fundo de Fortalecimento da Escola _ FUNDESCOLA do MEC.
5.2 - A Formação de Nível Superior
Se a demanda é por qualificar leigos no nível superior (professores de disciplinas ou orientadores de aprendizagem), três hipóteses de cursos emergenciais devem ser oferecidos:
a) licenciatura plena para os que atuam da 5ª a 8ª séries, no ensino fundamental ou no ensino médio e só dispõem de 2º grau;
b) complementação da licenciatura plena para os portadores de licenciatura curta;
c) programas especiais de complementação pedagógica para portadores de diplomas de nível superior, em cursos relacionados à habilitação pretendida, que se dedicam à educação básica nas últimas séries do ensino fundamental, ensino médio e educação profissional em nível médio, em cursos com duração mínima de 540 horas, conforme Resolução nº 2, de 26.6.97 do CNE. Esse programa substitui os Esquemas I e II, poderá ser oferecido independente de autorização prévia por universidades e por instituições de ensino superior que ministrem cursos reconhecidos de licenciatura nas disciplinas pretendidas, desde que no prazo de três anos submetam ao CNE processo de reconhecimento dos programas especiais que vierem a oferecer.
Para atendimento à demanda por curso superior de caráter emergencial importa analisar que no Ceará o sistema público de educação superior mantém uma capilaridade que permite não só a inserção de "campi" em pontos estratégicos que facilitam a realização de consórcios intermunicipais, mas também o deslocamento de docentes para a oferta de cursos de licenciatura fora da sede, alguns desses cursos já autorizados pelo Conselho de Educaçäo do Ceará.
A definição da agência formadora está associada ao critério do nível de atuação versus titulação do docente. Não se pode descartar que devem estar conjugados o tempo (até 2001), a disponibilidade financeira do FUNDEF e requisitos da Lei 9.394/96 como elementos a nortear decisões sobre os Cursos emergenciais a serem ofertados. Cabe, ainda, considerar, como nos ensina Pedro DEMO, que "não cabe um professor menor, logo em área estratégica como o ensino fundamental" (1993,4).
Nesse quadro, importa explicitar que a formação dos orientadores de aprendizagem deve ganhar destaque como licenciatura local, considerando o atual contingente de leigos e a especificidade da oferta de educação pela televisão no Ceará .
Docentes de disciplinas que demandem habilitações específicas em áreas próprias podem ser habilitados através de consórcios intermunicipais, em "municípios polos" que certamente reduzem custos e propiciam a qualificação atualmente requerida nos sistemas de ensino.
6 - Esquemas de Foramção
Ao interpretar a atual legislação sobre formação de professores são encontradas os seguintes esquemas de formação:
1 - Esquema Permanente, desdobrado em formação inicial e continuada, previsto no Título VI da Lei 9.394/96.
O horizonte da formação profissional desse esquema implica considerar a indissociabilidade entre formação inicial e continuada e o caráter de extensão e complementariedade entre ambas. A política de formação permanente (inicial ou continuada) será objeto de diretrizes a serem formuladas pelo Conselho de Educaçäo do Ceara _ CEC.
2 - Esquema Emergencial ou Compensatório é representado pela capacitação para habilitar professores leigos no nível médio ou superior (os quais passarão a integrar quadro em extinção, de duração de cinco anos) previsto no Art. 9º da Lei 9.424/96 e na Resolução nº 2/97 do Conselho Nacional de Educação, que prevê programas especiais de formação pedagógica de professores para determinadas disciplinas e localidades, em caráter especial, em substituição ao Esquema I e II que terá suspenso o ingresso de novos alunos.
O Quadro IV tenta esquematizar a formação dos docentes por nível e modalidade de ensino, segundo a natureza da oferta e agência formadora. Nele estão desdobradas as possibilidades de formação docente, apontando-se a responsabilidade de cada agência, segundo a natureza ou modalidade de oferta: permanente ou emergencial. Ao indicar essas alternativas deve-se considerar que o modelo emergencial pode e deve ser financiado com parte dos 60% dos recursos do FUNDEF, para docentes do ensino fundamental, no prazo estipulado, preservando-se as especificidades do esquema permanente.
Ao mesmo tempo, convém esclarecer que as atuais ofertas de "licenciaturas breves" , para formação de docentes para as séries iniciais do ensino fundamental ou para todas as séries do mesmo nível de ensino, devem ser revistas ou adequar-se ao conceito de "leigo" antes explicitado. Devem, também, ajustar-se à legislação federal que regula o assunto, que ainda trata a formação do professor por blocos _ 1ª à 4ª e 5ª a 8ª séries _ e não como um sistema único de ensino fundamental.
Ao recomendar essa separação é necessário, porém, atentar para aqueles elementos que MIGUEL ARROYO já havia identificado e assim explicitado:
"Seria interessante pesquisar as culturas dominantes no 1º grau. Temos culturas profissionais diferenciadas que se superpõem reproduzindo os velhos níveis primário e ginasial. A cultura profissional vigente nas quatro primeiras séries é mais totalizante, centrada no aluno, na sua identidade e valores, na construção de múltiplos saberes. A organização do trabalho em torno do professor regente permite um trato mais global. Entretanto, a cultura escolar e profissional da 5ª a 8ª série é outra, recortada, centrada na lógica das disciplinas. É a cultura da rigidez seletiva. Os conteúdos são organizados por área, obedecendo à lógica das precedências, à lógica propedêutica, às exigências da continuidade nos estudos posteriores. A organização do trabalho reproduz uma relação univoca professor-aluno, professor disciplina, carga horária, avaliação, sentença, aprovação, reprovação. Uma cultura que legitima a interrupção e negação do direito ao saber e cultura básica." (p/ 54).
Esquema de formação inicial dos docentes por nível e modalidade de ensino, segundo os esquemas da oferta e a agência formador
DE ENSINO NÍVEL DE FORMAÇÃO ESQUEMAS DE OFERTA POR AGÊNCIA FORMADORA
LEI 5.692/71 LEI 9.394/96 PERMANENTES EMERGENCIAL
01. EDUCAÇÃO INFANTIL
(1) Creche
· Pré-escola · Esc. Normal 2°grau
· Esc. Normal 2°grau · Nível Médio (EN) ou Lic. Plena
· Nível Médio (EN) ou Lic. Plena · Esc. Normal, Univ. e IES
· Esc. Normal, Univ. e IES · Esc. Normal e outras alternativas
· Esc. Normal e outras alternativas
02. ENSINO FUNDAMENTAL
· 1a a 4a séries (1)
· 5a a 8a séries (2) · Esc. Normal 2°grau
· 4° Normal
· Lic. Curta
· Lic. Plena · Nível Méio (EN) ou Lic. Plena
· Licenciatura Plena
· Programas especiais de formação pedagógica (Res N.° 2/97 - CNE, verificando compatibilidade entre a formação do candidato e a habilitação prentendida). · Esc. Normal, Univ. e IES
· Universidades e IES
· Universidades e IES · Esc. Normal e outras alternativas
· Universidades e IES que ministrem cursos reconhecidos
MÉDIO · Lic. Curta
· Lic. Plena
· Esquema I e II · Licenciatura Plena
· Programas especiais de formação pedagógica (Res N.° 2/97 - CNE, verificando compatibilidade entre a formação do candidato e a habilitação prentendida).
04. EDUCAÇÃO
JOV/ADULTOS
· 1a a 4a séries
· 5a a 8a séries
· Ensino Médio · Esc. Normal 2°grau
· 4° Normal, Lic. Curta
· Licenciatura Plena · Esc. Normal, Univ. e IES
05. EDUCAÇÃO ESPECIAL · 4° Normal
· Lic. Plena · Nível Méio (EN) ou Lic. Plena com enfoque em DA, DV, DM
· Licenciatura Plena (DA, DV, DM)
· Esc. Normal, Univ. e IES
· Universidades e IES-
- Enfoque especial para a questão da alfabetização
- Formação orientador de aprendizagem ou professor de disciplina
O mesmo autor aponta que o equacionamento da formação do professor deve ser procedida pela natureza da educação a que serve. No Brasil ela é definida como obrigatória, direito público subjetivo e ensino fundamental.
III - Conclusão e Voto da Relatora
Em conclusão, votamos pelas seguintes diretrizes e normas, visando a disciplinar a admissão e a formação em caráter emergencial do magistério de educação básica no Sistema de Ensino do Ceará.
1. A habilitação do magistério para a educação básica será feita, conforme a duração e o conteúdo, em cursos permanentes ou de natureza emergencial.
1.1. Os cursos permanentes resultam da oferta regular das instituições de formação de professor de nível médio, de ensino superior _ IES ou das universidades, através de formas seletivas e estratégias próprias de absorção do alunado e oferta de cursos. Oportunamente, o Conselho de Educaçäo do Ceara _ CEC oferecerá diretrizes para os cursos permanentes.
1.2. Os cursos emergenciais ou transitórios destinam-se a compensar as deficiências de qualificação identificadas entre os docentes em exercício, que se submetem a seleções específicas e a freqüência a cursos de nível superior ou médio objetivando atingir a qualificação mínima definida na Resolução n.º 3/97 da CEB do CNE
1.3. Em qualquer caso, são financiados prioritariamente com parte dos recursos do FUNDEF os cursos emergenciais ou transitórios para habilitar professores leigos em exercício no ensino fundamental, com a qualificação mínima exigida pela Resolução n.º3/97, da CEB, do CNE.
2. O preparo de docentes leigos em caráter emergencial para que atuam na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental e modalidades equivalentes pode ser feito em nível médio, com observância dos princípios e dos mínimos de conteúdo e duração estabelecidos nos Pareceres do CFE, n.ºs 45/72 e 349/72, dando-se destaque à questão da alfabetização.
2.1. Podem ser utilizadas Escolas Normais, Projetos de Ensino Individualizado, complementação de disciplinas pedagógicas, habilitação de professores não titulados, o PROFORMAÇÃO, como estratégias de formação de nível médio emergencial.
3. Em nível superior, o preparo do magistério leigo em caráter emergencial, será exigido para os docentes que atuam nas séries terminais do ensino fundamental e no ensino médio, sendo observadas as exigências de currículos e os mínimos de conteúdo e duração estabelecidos nas Resoluções do Conselho Federal ou Conselho Nacional de Educação.
3.1. Admite-se a hipótese de que a demanda por habilitação emergencial em nível superior deverá contemplar as seguintes especificidades:
• licenciatura plena em disciplinas para portadores de nível médio
• licenciatura plena para "orientadores de aprendizagem", portadores de nível médio ou superior;
• complementação de licenciatura plena para portadores de licenciatura curta;
• programas especiais de complementação pedagógica para graduados, não licenciados, em substituição aos Esquema I e II que devem ter suspenso o ingresso de novos alunos, conforme Art. 9º da Resolução n.º 2/97 do CNE.
3.2. A habilitação emergencial para orientadores de aprendizagem deve ser procedida em caráter local, amparada no que determina o Art. 81, da Lei 9.394/96, que permite a "organização de cursos ou instituições de ensino experimentais, desde que obedecidas as disposições desta Lei" com currículo que assegure o domínio do conteúdo de 5ª à 8ª séries, observando o seu caráter de polivalência, com enfoque na dinâmica de grupos e processo de avaliação e educação a distância.
3.3. Quando a necessidade de habilitação emergencial de professores da rede municipal for inferior à quantidade a ser contratada, a turma deve ser complementada em primeiro lugar, por professores da rede estadual e, por último, da rede privada.
3.4. Admite-se, também, a realização de consórcios intermunicipais para habilitação de professores, mediante rateio de despesas.
4. Devem ser adotados critérios para implantação de programas de desenvolvimento profissional de docentes em exercício, segundo o disposto no Parágrafo Único, do Art. 5º, Resolução n.º 3/97, da CEB do CNE, que assim dispõe:
I - "A prioridade em áreas curriculares carentes de professores;
II - A situação funcional dos professores, de modo a priorizar os que terão mais tempo no exercício a ser cumprido no sistema;
III - A utilização de metodologias diversificadas, incluindo as que empregam recursos de educação a distância"
5. Admite-se, ainda, em relação aos docentes leigos, que preferencialmente serão utilizados investimentos para sua qualificação quando aqueles forem concursados e, ou, estáveis.
6. Em coerência com a prescrição estabelecida no item anterior e na legislação federal, após o ano 2001, os docentes leigos que não se habilitarem, serão remanejados para atividades escolares de suporte aos professores habilitados, tais como: atividades de recuperação da aprendizagem, ou para atuarem em nível de ensino relacionado a sua qualificação, etc.
7. Seguindo o princípio estabelecido no Art. 206 da Constituição Federal de valorização dos profissionais do ensino, o ingresso no serviço público deve dar-se exclusivamente por concurso público de provas e títulos, admitidas outras formas de seleção pública no caso de ingresso temporário ou substituição emergencial dos titulares dos cargos.
7.1. Para a realização desses concursos é imprescindível a observância, para o exercício da docência, da seguinte qualificação mínima:
III - formação superior em área correspondente e complementação nos termos da legislação vigente, para a docência em áreas específicas das séries finais do ensino fundamental e do ensino médio;
7.2. Somente na hipótese de não se inscreverem ou serem aprovados em concurso ou outras formas seletivas, professores habilitados podem ser admitidos professores leigos para exercício do magistério, em caráter temporário e excepcional.
8. A formação emergencial do professor de ensino fundamental deve levar em consideração que esse nível de ensino é obrigatório, direito público subjetivo e deve estar apoiado nos referenciais pedagógicos para a formação de professores estabelecidos pelo Ministério da Educação e do Desporto, bem como nos Parâmetros Curriculares Nacionais.
9. Sistemática equivalente de formação para educação infantil, educação de jovens e adultos, educação especial e ensino médio devem ser observados pelos sistemas de ensino, obedecidas as especificidades e características dos níveis de formação e atuação do docente e a utilização correta de recursos financeiros para financiamento dessa atividade.
10. O princípio contido no § 4º do Ar. 87 da Lei 9.394/96 de que "até o fim da década da educação somente serão admitidos professores habilitados em nível superior ou formados por treinamento em serviço", deve ser tanto quanto possível perseguido onde e quando haja condições para tanto, refletindo o progresso e as condições do meio. Considere-se, neste item, o disposto no Parecer n.º 05/97 da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação, aprovado em 07/05/97, que a norma específica (artigo 62), se sobrepõe à de caráter geral".
11. Os Municípios que até a data da aprovação desse parecer já iniciaram a oferta de licenciatura sem a observância das diretrizes aqui aprovadas, podem utilizar, até a conclusão dessas turmas, os recursos do FUNDEF para seu financiamento.
Nestes termos, deve ser respondida a consulta da APEOC e definidas as estratégias de admissão e formação emergencial do Magistério de Educação Básica do Ceará.
Julga-se, finalmente, que esse Parecer pode vir a ser transformado em Resolução, divulgado junto aos CREDES e as Secretarias de Educação dos municípios para conhecerem e adotarem providências relacionadas às suas conclusões.
Sala das Sessões do Conselho de Educação do Ceará, em Fortaleza, aos 16 de setembro de 1998.
Maria Eudes Bezerra Veras - Relatora
Marcondes Rosa de Sousa - Presidente
SPU Nº 98066403-9
APROVADO: 16.09.98
Brasil: Funções docentes por dependência administrativa, localização, grau de formação, segundo os níveis e modalidades de ensino.
Pré-Escola Cl. alfabetização Ens. Fundamental Ens. Médio Ed. Especial
01. Federal
02. Estadual
700.949
1.106.858
· 1° gr. Incompleto
· 1° gr. Completo
· 2° gr. Completo
· 3° gr. Completo
655.004
TOTAL 219.517
100 75.549 100 1.338.247 100 326.827 100 32.772 100
Fonte: Sinopse Estatística 1996 - BRASIL / MEC / INEP
Brasil/1996: Funções docentes por região, nível de escolaridade e de atuação docente.
Especificação Regiões NÍVEL / MODALIDADE
Pré Alfabetização Ens. Fund. Ens. Médio
1° Gr. Incompleto Norte
Centro-Oeste 1.644
329 11,4
2,8 3.297
292 29,6
9,8 10.677
2.372 10,2
1° Gr. Completo Norte
Centro-Oeste 2.762
770 19,1
6,5 2.766
394 24,9
13,2 13.677
4.194 12,5
48,24,2 44
2° Gr. Completo Norte
Centro-Oeste 9.734
7.998 67,3
67,3 4.952
1.977 44,5
66,0 63.737
48.026 60,8
48,2 3.373
4.959 20,2
3° Gr. Completo Norte
Centro-Oeste 334
2.795 2,3
23,5 106
331 1,0
11,1 17.201
45.084 16,4
45,2 13.266
19.345 79,4
TOTAL 219.517 - 75.549 - 1.338.247 - 326.827 -
Fonte: Sinopse Estatística - BRASIL / MEC / INEP
Brasil/1996: Funções docentes por dependência administrativa, localização e grau de formação, segundo os níveis e modalidades de ensino.