Precisamos falar sobre semipresidencialismo | Dotti Advogados
Precisamos falar sobre semipresidencialismo
*Artigo publicado no site JOTA, no dia 11 de abril de 2022
No seu recente e já festejado Direito Constitucional Brasileiro (EDUSP, 2021), Virgílio Afonso da Silva nota que a Assembleia Nacional Constituinte (1987-1988) se equivocou quando, nos debates sobre as propostas para o sistema de governo do Brasil redemocratizado, designava parlamentarismo aquilo que se pretendia um governo semipresidencialista.
As propostas dos constituintes previam eleição direta para o presidente da República, com amplos poderes privativos, mas, também, com a indicação do primeiro-ministro e do Conselho de Ministros que dependeriam da confiança da Câmara dos Deputados. O equívoco terminológico foi tanto que influenciou, em 1993, as campanhas para o plebiscito, nas quais os defensores do presidencialismo insistiam na tese de que a adoção do parlamentarismo acabaria com as eleições diretas para presidente, tornando-se, então, um cargo decorativo. Tudo num contexto recente de intensas movimentações pelas "Diretas Já!".
Ao que parece, faltou amplo debate com a população, com comunicação transparente e informação acerca das vantagens e desvantagens do modelo discutido na Assembleia Nacional. Não por acaso, um ano depois, em 1994, para que pudesse ser aceito e efetivo, o Plano Real teve como premissa básica as explicações daquilo que se pretendia fazer além da transparência na comunicação para o povo. O sucesso da política pública de combate à hiperinflação fala por si só.
A recente constituição do grupo de trabalho designado pelo presidente da Câmara dos Deputados para discutir o tema do semipresidencialismo tem a intenção de seguir essa linha. Composto de deputados federais e consultores externos, dentre eles os ex-ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) Ellen Gracie e Nelson Jobim, e o ex-presidente da República Michel Temer, o GT tem a difícil tarefa, ainda que necessária, de despertar o debate público sério e transparente acerca da mudança do sistema de governo. Com essas discussões, significa que todos nós precisamos participar dos debates para o desenho constitucional que pretende levar parte do Congresso Nacional a ser o cogestor, e, principalmente, o corresponsável pelo governo federal.
O GT formaliza o que se vinha colhendo por declarações, discursos e pronunciamentos de autoridades nos últimos sete anos. No âmbito do Supremo Tribunal Federal, por exemplo, há dois julgamentos em que o semipresidencialismo é discutido: ADI 4.650 (financiamento de campanhas eleitorais) e ADI 4.764 (exigência prévia para impeachment de governador). São debates em obiter dictum dos dois ministros que mais têm se manifestado sobre o tema: ministro Gilmar Mendes e ministro Roberto Barroso.
Na ADI 4.650, Luís Roberto Barroso lembrou que, em 2006, ele próprio propunha a adoção do regime semipresidencialista para viger a partir de 2014. O objetivo era que o presidente da República mantivesse suas competências, mas que a política cotidiana fosse conduzida por um primeiro-ministro. Recentemente, Barroso retornou com o projeto no livro "Sem Data Vênia" (História Real, 2020), especificando que o presidente deve ser eleito pelo voto direto e ser o fiador da estabilidade. Já o primeiro-ministro, não necessariamente membro do Congresso Nacional, cuidaria de obter a maioria no Parlamento e enfrentaria o debate político. Para o ministro do STF, esse novo regime combateria três disfunções do presidencialismo brasileiro: concentração de poder no presidente, sustentação permanente do Congresso por meio de condutas nem sempre republicanas e instabilidade política entre Legislativo e Executivo. Já na ADI 4.764, o ministro Gilmar Mendes notou que, em alguns estados, a fraqueza política do governador levava à manifestação de um modelo de semipresidencialismo em que o presidente da Assembleia Legislativa exerce influência maior que o próprio chefe do Poder Executivo, praticamente exercendo o próprio governo estadual.
Mas o âmbito de discussão desse novo sistema não pode e nem deve ser o Poder Judiciário. Aliás, essa é a noção que se retira dos escritos de Barroso e da própria sugestão de Mendes, encaminhada ao Senado Federal em fins de 2017, para uma proposta de emenda à Constituição com o fim de instituir o sistema semipresidencialista de governo. Mesmo com algumas alterações, parece-nos que a minuta enviada ao Senado influenciou sobremaneira a PEC recentemente apresentada pelo deputado federal Samuel Moreira (PSDB-SP), coordenador do GT que debaterá os temas relacionados ao semipresidencialismo.
Criam-se as figuras do primeiro-ministro, do Conselho de Ministro, do contrato de coalizão, com pontos básicos sobre o programa de governo a ser cumprido, além da previsão de instrumentos de conformidade como o voto de confiança e a moção de censura. Desenha-se a cogestão do Parlamento com o Executivo, estabelecendo-se responsabilidades aos parlamentares governistas. O presidente permanece com amplas competências privativas, tendo, por exemplo, a prerrogativa de dissolver a Câmara dos Deputados e de ser legitimado para propor a novel Ação Direta de Inconstitucionalidade Preventiva (ADIp), ação que tem por objeto os projetos de lei aprovados pelo Congresso e que estejam necessariamente aguardando a sanção ou veto presidencial. Contudo, o presidente perde a atribuição de adotar medidas provisórias, que passa a ser do primeiro-ministro. Logo, são diversas alterações que poderão ser aprimoradas ou suprimidas a fim de que se crie uma PEC ajustada para a realidade brasileira.
Lembra Virgílio Afonso da Silva que o Congresso Nacional não está vinculado ao plebiscito de 1993 e, por conseguinte, pode promover a substituição do sistema mesmo sem a convocação de novo plebiscito — o que também é discutido pelo ministro Gilmar Mendes no recente debate promovido pela Casa JOTA acerca do tema. Se assim o é, a emenda à Constituição para a mudança do sistema de governo deve ser amplamente debatida na sociedade, com transparência, comunicação efetiva, discussão de trabalhos, sem se fechar às contraposições, a fim de se evitar os equívocos, terminológicos ou não, perpetrados no passado.
PEDRO GALLOTTI KENICKE – Advogado. Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Membro da Comissão de Estudos Constitucionais da OAB/PR.
Confira o artigo no JOTA: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/precisamos-falar-sobre-semipresidencialismo-11042022 ou em PDF aqui