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A lei do mandado de injunção
Em meio à grave crise política por que passa o país após o golpe institucional sob a roupagem jurídica de impeachment, entrou em vigor a Lei n° 13.300 – sancionada em 23 de junho de 2016 e publicada no Diário Oficial na data de 24/06/2016 – que "Disciplina o processo e o julgamento dos mandados de injunção individual e coletivo e dá outras providências".
O mandado de injunção é garantia fundamental instituída inovadoramente pela Constituição de 1988, destinada a assegurar o exercício de direitos constitucionais quando inviabilizados pela ausência de norma regulamentadora.
Em muitos casos, a Constituição atribui um direito, mas o seu exercício efetivo fica dependente de posterior regulamentação legislativa que, muitas vezes, não comparece, frustrando o comando constitucional. É a omissão legislativa inconstitucional, a ser concretamente resolvida pela via do mandado de injunção.
A norma constitucional que trata do mandado de injunção (inciso LXXI do Art. 5°) nunca dependeu de lei regulamentadora para lhe conferir eficácia jurídica plena (seria mesmo um contrassenso que a garantia processual fundamental destinada a sanar a falta de concretude de direito constitucional por ausência de norma regulamentadora não possuísse eficácia plena por ausência de norma regulamentadora!).
Com efeito, os pressupostos de cabimento, legitimidade ativa e passiva, competência para processamento e julgamento e as regras de procedimento sempre puderam ser extraídos de interpretação sistemática da Constituição e de aplicação, por analogia, da legislação regente do mandado de segurança.
O grande problema do mandado de injunção sempre foi o da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal quanto aos efeitos das decisões, que, até o ano de 2007, era no sentido de não-efetividade, cabendo ao Poder Judiciário tão somente declarar a omissão legislativa inconstitucional e comunicar ao Poder omisso essa decisão, sem qualquer consequência de efetividade do exercício do direito. Em 2007, o STF mudou a sua orientação, e passou a adotar a teoria concretista dos efeitos das decisões em mandado de injunção, e desde então houve o revigoramento da inovação constitucional de 1988 que até então havia sido sepultada.
A rigor, então, a Lei n° 13.300/2016, além de chegar tarde demais, limita-se a sistematizar, em um diploma legislativo único, o que já era aplicado pelos Tribunais e pelo STF, sem trazer grandes novidades.
Assim é que a Lei nº 13.300/2016:
1 – indica o cabimento do mandado de injunção sempre que a ausência total ou parcial de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania, considerando ausência parcial de regulamentação "quando forem insuficientes as normas editadas pelo órgão legislador competente" (Art. 2º, caput e parágrafo único), possibilidades já indicadas na doutrina e admitidas pela jurisprudência;
2 – define como legitimados para a propositura do mandado de injunção as pessoas naturais ou jurídicas que se afirmam titulares dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (Art. 3º) e define como legitimados para responder ao mandado de injunção o Poder, o órgão ou a autoridade com atribuição para editar a norma regulamentadora (Art. 3º), bem como o órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada (Art. 5º, inciso II), o que de resto já era reconhecido na jurisprudência diante da aplicação analógica da lei do mandado de segurança (Lei nº 12.016/2009);
3 – estabelece regras de procedimento que já eram adotadas por aplicação analógica da lei do mandado de segurança, como:
a) exigência de que a petição inicial deve preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual e indicar, além do órgão impetrado, a pessoa jurídica que ele integra ou aquela a que está vinculado (Art. 4º, caput) e de que os documentos que a instruem sejam acompanhados de tantas vias quantos forem os impetrados, quando não for transmitida por meio eletrônico (Art. 4°, § 1º);
b) quando o documento necessário à prova do alegado encontrar-se em repartição ou estabelecimento público, em poder de autoridade ou de terceiro, havendo recusa em fornecê-lo por certidão, no original, ou em cópia autêntica, será ordenada, a pedido do impetrante, a exibição do documento no prazo de 10 (dez) dias, devendo, nesse caso, ser juntada cópia à segunda via da petição (Art. 4º, § 2º) e se a recusa em fornecer o documento for do impetrado, a ordem será feita no próprio instrumento da notificação;
c) ao ser recebida a petição inicial, será ordenada a notificação do impetrado sobre o conteúdo da petição inicial, devendo-lhe ser enviada a segunda via apresentada com as cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste informações e a ciência do ajuizamento da ação ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, devendo-lhe ser enviada cópia da petição inicial, para que, querendo, ingresse no feito (Art. 5º);
d) quando for caso de manifesto não cabimento ou de manifesta improcedência do mandado de injunção, a petição inicial será desde logo indeferida, cabendo recurso de agravo no prazo de cinco dias da decisão do relator (quando a competência originária para o julgamento seja de órgão judicial colegiado) (Art. 6º);
e) após o prazo para a prestação das informações pelo impetrado (dez dias), será ouvido o Ministério Público, que opinará em 10 (dez) dias, após o que, com ou sem parecer, os autos serão conclusos para decisão (Art. 7º);
4 – dispõe que em caso de procedência do mandado de injunção, os efeitos dessa decisão serão:
a) declaração da mora legislativa, com assinalação de prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora (Art. 8º, caput e inciso I) – uma das poucas novidades efetivas trazidas pela lei, ainda que topicamente a jurisprudência do STF ensaiava fazer o mesmo – dispensada a determinação quando comprovado que o impetrado deixou de atender, em mandado de injunção anterior, ao prazo estabelecido para a edição da norma;
b) estabelecer as condições em que se dará o exercício dos direitos, das liberdades ou das prerrogativas reclamados ou, se for o caso, as condições em que poderá o interessado promover ação própria visando a exercê-los, caso não seja suprida a mora legislativa no prazo determinado (Art. 8º, inciso II), o que de resto já era adotado pelo STF desde 2007, quando mudou a sua jurisprudência anterior e passou a dar efeito concretista aos julgamentos de procedência do mandado de injunção.
Aqui se impõe uma observação: se a norma do Art. 8º for interpretada como uma obrigatória sequência, condicionando a adoção de efeitos concretos (inciso II) a eventual prova de não suprimento da omissão legislativa no prazo razoável previamente assinalado (inciso I), estaremos diante de um retrocesso enorme, frustrando a garantia do mandado de injunção como instrumento de efetividade concreta de direitos constitucionais diante de omissões normativas, conforme assentado na jurisprudência do STF desde 2007. A interpretação compatível com a Constituição, em nosso sentir, é a de possibilidades decisórias paralelas e cumulativas, ou seja, estabelecer as condições em que se dará o exercício dos direitos, das liberdades ou das prerrogativas reclamados ou, se for o caso, as condições em que poderá o interessado promover ação própria visando a exercê-los (fixação da norma aplicável ao caso pelo próprio Poder Judiciário ou determinação de aplicação analógica de outras leis/normas existentes) e também assinalar prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora, sem prejuízo do exercício do direito nas condições assinaladas até a eventual edição da norma regulamentadora no prazo estipulado.
O temor de eventual ativismo judicial exacerbado, em especial do STF, não justifica a restrição da garantia concretista do mandado de injunção, especialmente pela eficácia delimitada às partes do processo, não se traduzindo, portanto, em usurpação da função normativa genérica do Poder Legislativo;
5 – ainda sobre a decisão no mandado de injunção e seus efeitos, a Lei nº 13.300/2016 estabelece:
a) delimitação da eficácia da decisão apenas às partes do processo (efeito "inter partes"), em regra, limitada até o advento da norma regulamentadora (Art. 9°) – norma regulamentadora que produzirá efeitos ex nunc (prospectivos) em relação aos beneficiados por decisão transitada em julgado, salvo se a aplicação da norma editada lhes for mais favorável (Art. 11, caput) – podendo possuir eficácia geral objetiva ("erga omnes") ou para além das partes do processo quando essa providência for inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetração (Art. 9º, § 1º);
b) que, transitada em julgado a decisão, seus efeitos poderão ser estendidos aos casos análogos por decisão monocrática do relator (Art. 9°, § 2º);
e) que o indeferimento do pedido por insuficiência de prova não impede a renovação da impetração fundada em outros elementos probatórios (Art. 9°, § 3°), o que também é regra do procedimento do mandado de segurança que já era aplicado no procedimento do mandado de injunção;
f) que estará prejudicada a impetração se a norma regulamentadora for editada antes da decisão, caso em que o processo será extinto sem resolução de mérito (Art. 11, parágrafo único);
g) que, sem prejuízo dos efeitos já produzidos, a decisão poderá ser revista, a pedido de qualquer interessado, quando sobrevierem relevantes modificações das circunstâncias de fato ou de direito, em ação cujo procedimento observará, no que couber, o que nela disposto (Art. 10);
6 – define o cabimento do mandado de injunção coletivo, já admitido por analogia ao mandado de segurança coletivo, sistematizando regras previstas na Lei nº 12.016/2009 (lei do mandado de segurança) e outras referentes à proteção dos interesses coletivos, do seguinte modo:
a) pode ser proposto: I – pelo Ministério Público, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático ou dos interesses sociais ou individuais indisponíveis; II – por partido político com representação no Congresso Nacional, para assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas de seus integrantes ou relacionados com a finalidade partidária; III – por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos 1 (um) ano, para assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas em favor da totalidade ou de parte de seus membros ou associados, na forma de seus estatutos e desde que pertinentes a suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial; IV – pela Defensoria Pública, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos individuais e coletivos dos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5o da Constituição Federal (Art. 12, incisos I a IV);
b) os direitos, as liberdades e as prerrogativas protegidos por mandado de injunção coletivo são os pertencentes, indistintamente, a uma coletividade indeterminada de pessoas ou determinada por grupo, classe ou categoria (Art. 12, parágrafo único);
c) a sentença fará coisa julgada limitadamente às pessoas integrantes da coletividade, do grupo, da classe ou da categoria substituídos pelo impetrante e não induz litispendência em relação aos individuais, mas os efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante que não requerer a desistência da demanda individual no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da impetração coletiva (Art. 13, caput e parágrafo único);
7 – determina expressamente a aplicação subsidiária ao mandado de injunção das normas da Lei nº 12.016/2009 – que trata do mandado de segurança – e do Código de Processo Civil (Art. 14).