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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE DIREITO CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO
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Giovanni Sampaio Delgado
1 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE DIREITO CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO O poder normativo das agências reguladoras no direito norte-americano e no direito brasileiro: um estudo comparado. Cristina Barcelos Porto Alegre, 2008.
2 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE DIREITO CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO O poder normativo das agências reguladoras no direito norte-americano e no direito brasileiro: um estudo comparado. Cristina Barcelos Dissertação apresentada no Curso de Pós-graduação em Direito, como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre, sob orientação do Prof. Doutor Almiro do Couto e Silva. Porto Alegre, 2008.
3 DEDICATÓRIA À minha família, por todo o amor, e ao Sérgio, companheiro em todos os momentos, dedico essa conquista como gratidão.
4 AGRADECIMENTOS Ao Prof. Almiro do Couto e Silva, pela segura orientação na realização deste trabalho; À Denise, exemplo de funcionária da Pós-Graduação em Direito na UFRGS; Ao Desembargador Luiz Felipe Silveira Difini, pelo estímulo à vida acadêmica; À família Sudbrack, por todo o apoio; À Ana Catarina, à Kátia e à Melissa, pela compreensão e amizade.
5 RESUMO Este trabalho apresenta, a partir de uma análise comparativa, o poder normativo das agências reguladoras no direito norte-americano e o poder normativo das agências reguladoras no direito brasileiro. Inicialmente, aborda os dois grandes sistemas jurídicos ocidentais: common law e romano-germânico. Após, analisa a origem, a definição e as principais características das agências reguladoras norte-americanas e das agências reguladoras brasileiras. Segue examinando no que consiste o poder normativo das agências reguladoras norte-americanas e o poder normativo das agências reguladoras brasileiras, em face das respectivas ordens jurídicas. Propõe, assim, identificar entre os dois modelos pontos comuns e divergentes, de modo a contribuir para a compreensão dos conceitos e institutos introduzidos nos últimos anos no plano político e jurídico do Estado brasileiro. Palavras- chave: poder normativo agências reguladoras direito norte-americano direito brasileiro
6 ABSTRACT This research presents, from a comparative analysis, the rulemaking power of the regulatory agencies in the North American law and the rulemaking power of the regulatory agencies in the Brazilian law. Initially, it deals with the two great occidental law systems: common law and German Romanic. Thereafter, it analyzes the origin, the definition and the main characteristics of the North American regulatory agencies and of the Brazilian regulatory agencies. It follows examining what the rulemaking power of the North American regulatory agencies and the rulemaking power of the Brazilian regulatory agencies consist of, regarding the respective law. Then, it proposes to identify common and divergent matters between the two analyzed models, so as to contribute to the comprehension of the concepts and institutions introduced in the past few years in the political and law order of the Brazilian State. Key words: Rulemaking power regulatory agencies North American Law Brasizilan Law
7 SUMÁRIO INTRODUÇÃO...08 I AS AGÊNCIAS DOTADAS DE PODER NORMATIVO NO DIREITO NORTE- AMERICANO E NO DIREITO BRASILEIRO 1.1 Os sistemas jurídicos do common law e romano-germânico...p As agências reguladoras no direito norte-americano....p As agências reguladoras no direito brasileiro...p. 45 II O PODER NORMATIVO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS NORTE- AMERICANAS E BRASILEIRAS 2.1 Breves considerações sobre a noção de poder do Estado...p O rulemaking power no direito norte-americano...p O poder normativo das agências reguladoras brasileiras...p. 74 CONCLUSÃO...p. 96 REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA...p. 100 JURISPRUDÊNCIA CONSULTADA...p. 116
8 INTRODUÇÃO Com a Reforma do Estado operada na última década do século XX, foram introduzidas no ordenamento jurídico brasileiro, precisamente no âmbito da Administração Pública indireta, as agências reguladoras. Estas entidades foram criadas dentro do Programa Nacional de Desestatização (Lei n , de 9 de setembro de 1997), em que o Estado brasileiro passou a tender para um modelo de administração pública gerencial, com a ampliação de seu papel na regulação e fiscalização de certas atividades econômicas, seguindo tendência mundial de flexibilização e abertura ao mercado. As agências reguladoras, como o próprio nome sugere, visam regular, controlar e fiscalizar os assuntos atinentes às áreas de atuação que lhes são próprias, como os serviços públicos delegados, atividades e bens transferidos ao setor privado. Para a consecução de seus fins, são dotadas de poder normativo, com o que podem editar normas gerais e abstratas, infralegais, voltadas à atuação de pessoas e instituições, objetivando realizar os programas traçados pelas respectivas leis instituidoras. A competência normativa de tais entes, inclusive, é utilizada pela doutrina para classificar um ente regulador, conforme explica Conrado Hübner Mendes (MENDES, 2002, p. 129): Possuindo poder normativo, então, consideraremos o ente uma agência reguladora. Esta será, portanto, não o ente que simplesmente exerça regulação em qualquer das formas, mas, acima de tudo, o que possua competência para produzir normas gerais e abstratas que interferem diretamente na esfera de direito dos particulares. Nesse contexto, pois, cujos contornos estão ainda abertos à discussão pela doutrina e jurisprudência, em face da relativa novidade do tema para o direito administrativo, é que se
9 propõe uma análise do poder normativo das agências reguladoras, a fim de compreender e determinar os conceitos e institutos pertinentes, que foram introduzidos nos idos da década de 90 e têm sido trabalhados nos planos político e jurídico do Estado Brasileiro, desde então. Isso porque, se, de um lado, impõe-se a reestruturação da organização administrativa do Estado, com a criação de um subsistema capaz de assimilar as mudanças determinadas pelas inovações tecnológicas e pela evolução do mercado, sem a edição de novas leis o que, em tese, implicaria maior rapidez e agilidade à atuação administrativa ; de outro, não se pode olvidar que a Administração Pública tem sua atuação, inclusive normativa, pautada por princípios, dentre os quais tem destaque e interessa ao presente trabalho o princípio da legalidade. O princípio da legalidade, enquanto base do Estado Democrático de Direito, é contemplado expressamente pela Constituição Federal de 1988, no seu art. 37, quando do Capítulo relativo à Administração Pública, nos seguintes termos: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...). Segue-se desse princípio, diferentemente do enfoque que assume no direito privado 1, que a Administração só pode fazer aquilo que a lei autoriza ou determina (MARINELA, 2007, p. 35), em virtude do interesse da coletividade que representa. É dizer, o administrador se vincula à lei na prática de seus atos, porque a totalidade das ações administrativas deve estar submetida a uma norma legal prévia (GUERRA, 2006, p. 93). 1 De acordo com o art. 5, II, da Constituição Federal, ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Assim sendo, a legalidade no direito privado apresenta um enfoque diverso, segundo o qual ao particular é possível fazer tudo aquilo que a lei não proíba.
10 Um estudo, no entanto, a nosso ver, não seria completo (ao menos, para entender a dinâmica de sua estrutura e o porquê de sua recepção) 2, se não houvesse referência ao direito norte-americano, o qual influenciou o fenômeno da agencificação no Brasil (COUTO E SILVA, 2002; GIACOMUZZI, 2003), assim como em outros países, que têm optado pela descentralização das atividades administrativas e pelo predomínio da atividade regulatória do Estado, ao invés de sua intervenção direta, em determinados setores da economia. Este trabalho tem, pois, como objetivo geral, empreender um estudo sobre o poder normativo das agências reguladoras, a fim de precisar os seus lindes no direito pátrio, a partir de uma análise comparativa com o poder normativo das agências regulatórias nos Estados Unidos. É, com efeito, conhecendo o ramo do direito norte-americano que cuida do poder das regulatory agencies, seus limites e suas formas de controle, que busco subsídios para compreender a própria ordem jurídica positiva, em especial a parte relativa às agências reguladoras. A questão proposta se revela, nos dias atuais, de inconteste importância, tendo em vista o crescente desenvolvimento da atividade normativa da Administração Pública direta e indireta, sobretudo, a partir da Reforma do Estado operada nas últimas décadas do século passado. Nesse cenário, destaca-se a criação, no direito brasileiro, das agências reguladoras, voltadas à organização e disciplina de setores básicos da economia, cujos poderes atribuídos por lei, em especial o de regulação, ainda suscitam controvérsias, dada a necessidade de sua conformação com os princípios da ordem constitucional pátria. 2 Para Rodolfo Sacco, a imitação de modelos estrangeiros, ainda quando absorvidas soluções pontuais, é favorecida pelo conhecimento dos dados jurídicos de outros países. De fato, continua o autor, a inserção de soluções parciais no sistema jurídico do operador pressupõe uma adaptação do dado inserido e do conjunto de dados em que este virá incluído, resultando daí as vantagens do conhecimento sofisticado de um e de outro (SACCO, 2001, p. 43).
11 O método de investigação escolhido para o presente trabalho é o método comparativo 3, com o qual se procurará confrontar duas realidades, dois modelos jurídicos, com o objetivo de demonstrar em que medida são eles idênticos, e em que medida são diferentes 4 (SACCO, 2001, p. 34); ou seja, realizar um estudo paralelo dos institutos jurídicos, com o intuito de esclarecê-los a partir desse confronto 5 (RIVERO, 2004, p. 34). Significa dizer, em outras palavras, que neste trabalho proceder-se-á ao cotejo de dois ordenamentos para analisar o tratamento jurídico conferido a entes que, em primeira análise, quiçá pela denominação empregada, se assemelham quanto ao papel desempenhado, buscando identificar eventuais pontos que lhes são comuns e apontar aqueles outros que entre si diferem 6. 3 Método no sentido de processo organizado, lógico ou sistemático de pesquisa (HOUAISS); ou, ainda, enquanto conjunto de diligências e de processos, desencadeados de forma racional, destinados a conduzir o jurista a constatar e a perceber, mediante um processo ordenado, metódico e progressivo de confrontação e comparação entre sistemas jurídicos, as semelhanças e as diferenças, neles existentes, assim como suas causas (FRADERA, Véra Jacob de. Apresentação na obra de SACCO, 2001). Optamos pela referência ao método comparativo sem olvidar, no entanto, a discussão existente na doutrina a respeito da natureza da comparação, ou seja, acerca do fato de ser ela método (GUTTERRIDGE, H.C.; RIVERO; Jean; e CRETTELA JÚNIOR, José; AMORIN, Edgar Carlos de) ou verdadeira ciência, ramo autônomo do conhecimento do direito (SACCO, Rodolfo; PAZ, Martinez; DANTAS, Ivo; CONSTANTINESCO, Leotin-Jean; PEREIRA, Caio Mário da Silva). Não é propósito desse trabalho, contudo, aprofundar os fundamentos adotados por cada uma das posições. Válido, sublinhar, no entanto, os dizeres de Rodolfo Sacco no sentido de que cada disciplina é em parte ciência, em parte método (SACCO, 2001, p. 33). 4 A propósito do tema, afirma Rodolfo Sacco que os vários sistemas são comparáveis, não porque sejam mais ou menos afins ou análogos, mas porque a comparação não teme as diferenças, por maiores que sejam (SACCO, 2001, p. 45). 5. É, com efeito, contrastando pontos de diferentes ordenamentos que se realiza o direito comparado, seja ele considerado um método de estudo de direito, seja ele pensado como ciência. 6 De acordo com Pierre Legrand, la scienza della comparazione giuridica non è semplicemente l osservazione di pìu modelli giuridici, ma è la misurazione delle differenze tra i diversi modello giuridici (LEGRAND, p ).
12 Sobre as vantagens desse método de estudo do direito 7, cujo grande impulso foi dado no Congresso Internacional de Paris em , já acentuou Jean Rivero que é o direito comparado o instrumento de conhecimento dos direitos estrangeiros, elemento de compreensão do direito nacional 9 (RIVERO, 2004, p. 36); também, de acordo com Marc Ancel, revela ele a relatividade do direito nacional existente, conduzindo à superação da simples formulação da norma escrita, como a única consideração da lei territorial ou da técnica jurídica específica (ANCEL, 1980, p. 141). Ainda, ao comentar as finalidades específicas do direito comparado, diz Ivo Dantas que, a par da maior satisfação, de cunho subjetivo, cultural, alcançada com o estudo, ter-seiam aquelas relacionadas com a Técnica e Política Jurídica ou Política Legislativa, oferecendo os elementos necessários à análise, por parte dos operadores do Direito, para melhor compreensão de institutos jurídicos principalmente aqueles que foram recepcionados pelo sistema nacional existentes em outros ordenamentos, sobretudo porque, queiram ou não, assistimos, nos dias atuais, a uma tendência de universalização dos conceitos no campo da Ciência Jurídica. (DANTAS, 1997, p. 244) Para tanto, abordar-se-ão, na primeira parte deste trabalho, os dois grandes sistemas jurídicos ocidentais, o common law e o romano-germânico, a fim de compreender alguns de 7 A respeito do tema, Mauro Cappelletti admite ainda dois tipos de comparação: uma macrocompraração e uma microcomparação. Afirma o autor: El derecho comparado es, en realidad, un método (Rechhtsvergleichung [comparación jurídica] y no vergleichen des Recht. [derecho que compara], según la terminología alemana, más apropiada); es, en suma, una manera de analizar el derecho de dos o más sistemas jurídicos diversos: así, existe aquella que podemos llamar micro-comparación, cuando la comparación se efectúa en el ámbito de ordenamientos que pertenecen a la misma familia jurídica (por ejemplo, entre Francia e Italia), o bien, macro-comparación, si el análisis comparativo se conduce a caballo entre dos o más familias jurídicas, por ejemplo, entre un ordenamiento del Civil Law, como el de Italia, y uno del Common Law, como el de Inglaterra (CAPPELLETTI apud DANTAS, 1997, p. 232). Conforme Rodolfo Sacco, ainda, o uso destas categorias e destes termos foi proposto durante um seminário realizado em 1953, por R. DAVID, junto ao Instituto Um. di. Studi Europei di Torino. R. DAVID acolhe a sugestão e dela faz uso na 2ª ed. dos seus Grans systèms, 1966 (...). Nas edições ulteriores, a sua obra não referiu estas considerações, mas o termo já havia então entrado em uso (2001, p. 47, nota 43). 8 Explica Marc Ancel que o direito comparado somente se fez reconhecer como tal, e com a sua denominação própria, no final do século XIX; mas é o Congresso de 1900 que pode ser considerado como o ato de nascimento do direito comparado moderno, segundo a expressão de H.C. Gutterridge (1980, p. 29). 9 No mesmo sentido, Pierre Legrand: Dal processo di identificazione dell oggetto della comparazione deriva uno dei modi più straordinari in cui la comparazione giuridica può, atraverso l acquisizione di dati, condurre ad una piì chiara comprensione del propio sistema giuridico (LEGRAND, p. 604).
13 seus elementos característicos e, com isso, auxiliar na tarefa comparativa. Em seguida, serão analisadas as agências reguladoras no direito norte-americano, sua origem, importância e principais notas definidoras no plano federal; não serão, portanto, analisadas outras espécies de agências administrativas, tampouco as agências reguladoras no plano estadual. Após, proceder-se-á ao exame das agências reguladoras no direito brasileiro, também em nível federal, criadas no contexto da Reforma do Estado, na última década do século XX, para, em sendo verificadas suas características, identificar pontos comuns e divergentes das agências reguladoras norte-americanas. Não serão estudadas as agências reguladoras em espécie, tampouco as agências de fomento e executivas ou outros órgãos dotados de poder normativo, havendo, quando oportunas, referências pontuais a respeito, ao longo do trabalho. Na segunda parte, far-se-ão breves considerações acerca da noção de poder do Estado, para introduzir o tema relativo ao poder normativo. Logo após, examinar-se-á o poder normativo, ou rulemaking power, das agências reguladoras norte-americanas, procurando entender o seu fundamento, sua extensão e sua compatibilidade com o modelo adotado pela Constituição de Ao final, procurar-se-á compreender o poder normativo das agências reguladoras no direito brasileiro, suas características e limites, à luz dos princípios informadores da ordem constitucional, em especial daqueles referentes à Administração Pública, para identificar, na medida do possível, as semelhanças e diferenças desse poder normativo quando cotejado àquele atribuído às agências reguladoras norte-americanas.
14 I AS AGÊNCIAS DOTADAS DE PODER NORMATIVO NO DIREITO NORTE- AMERICANO E NO DIREITO BRASILEIRO 1.2 Os sistemas jurídicos do common law e romano-germânico O objetivo principal e primeiro da comparação é, segundo Rodolfo Sacco (2001, p. 36), o conhecimento dos modelos jurídicos em confronto, pois só é possível a comparação de modelos conhecidos. Diz o autor italiano: O modo, o procedimento pelo qual se cria a proposição jurídica, pelo qual é transmitida e difundida, o recrutamento das pessoas que poderão influir na criação da proposição, a presença de órgãos e fatos de qualquer gênero, que possam influir na criação da proposição, tudo isto é de suma importância para o comparatista, como deve ser importante para o jurista nacional. (2001, p. 42) No mesmo sentido, afirma Marc Ancel que a compreensão global do sistema, em seus dados históricos e nas suas condições sócio-econômicas de aplicação, torna-se, destarte, a condição primeira para uma utilização verdadeiramente científica do método comparativo (1980, p. 69). A propósito do tema também apontara René David a existência de elementos variáveis e elementos constantes do direito, cuja combinação variada dá ensejo a uma multiplicidade de direitos (o direito inglês, o direito dos Estados Unidos, o direito francês, etc.): Cada direito constitui de fato um sistema. Emprega um certo vocabulário, correspondente a certos conceitos; agrupa as regras em certas categorias; comporta o uso de certas técnicas para formular regras e certos métodos para as interpretar; está ligado a uma dada concepção da ordem social, que determina o modo de aplicação e a própria função do direito (1998, p. 15).
15 Tais elementos, com efeito, uma vez conhecidos, auxiliam a tarefa dos juristas dispostos a estabelecer uma comparação entre os diversos direitos; ou, ainda, como dito inicialmente, entre os modelos, aqui entendidos não como protótipos ou modelos ideais, porém, como estrutura ou esquema que compendia sinteticamente as notas identificadoras ou distintivas de dado segmento da realidade, a fim de ter-se dele uma base segura de referência no plano científico (REALE, 2002, p. 37). Logo se vê, portanto, que a pesquisa comparatista não se exaure na simples análise de normas e institutos jurídicos, ou na indicação de suas semelhanças e diferenças. Ela vai mais além para alcançar o próprio sistema de direito em que estão insertas aquelas normas e institutos, buscando, com isso, explicar as razões das semelhanças e diferenças então encontradas 10. Assim é que, como pressuposto lógico ao estudo proposto no presente trabalho, referem-se, neste primeiro momento, as principais notas características dos dois grandes sistemas jurídicos ocidentais 11, isto é, as duas famílias do direito: o sistema do common law e o sistema românico germânico (civil law ou continental law) Ainda de acordo com Rodolfo Sacco, a comparação é história, e esta história, que destrói os falsos conceitos, conduz ao conhecimento (2001, p. 38). 11 O termo sistema jurídico, segundo Marc Ancel, tem dois sentidos, o primeiro, estrito (sistema francês contra sistema italiano, por exemplo) e o segundo, amplo (sistema continental contra sistema anglo-americano). Para evitar esta ambiguidade, diz o autor, alguns compartivistas, como René David, preferem falar, no segundo sentido, não mais em sistema, mas em família do direito. A formula é, talvez, mais exata, embora a palavra família seja suscetível de várias acepções. Define, então, sistema jurídico como um conjunto mais ou menos amplo de legislações nacionais, unidas por uma comunidade de origem, de fontes, de concepções fundamentais, de métodos e de processo de desenvolvimento (1980, p. 58). Por seu turno, sustenta René David que a noção de família de direito não corresponde a uma realidade biológica; recorre-se a ela unicamente para fins didáticos, valorizando as semelhanças e as diferenças entre os diferentes direitos. Aduz ainda que os grupos de direitos, qualquer que seja o seu valor e qualquer que possa ter sido a sua expansão, estão longe de dar conta de toda a realidade do mundo jurídico contemporâneo (1998, p. 17). 12 Não serão examinados outros sistemas jurídicos, como os direitos socialistas, o direito muçulmano, etc. Sobre o tema, recomenda-se a obra de DAVID, René. Os grandes sistemas do direito contemporâneo. Traduzido por Hermínio A. Carvalho. São Paulo: Martins Fontes, 1998.
16 O sistema do common law, de origem anglo-saxônica, compreende o direito inglês 13 e, de modo geral, os direitos de países de língua inglesa. É ele resultado de um processo histórico 14, em que os juízes ingleses, emissários da Curia regis (inicialmente corte dos grandes personagens e das grandes causas, onde o rei, auxiliado pelos seus servidores mais próximos e pelos grandes do reino, exercia a mais alta justiça; por conseguinte, de restrito acesso aos particulares), formando o que se denominou de Tribunais Reais de Justiça (designados posteriormente no século XIII, em razão de sua localização, de Tribunais de Westminster), constituíram, a partir da expansão progressiva dos writs (tecnicamente, vistos como uma ordem dada pelo rei aos seus agentes, para que estes ordenem ao demandado agir de acordo com o direito, satisfazendo assim a pretensão do demandante (DAVID, 1998, p. 293), um novo direito, apresentado por eles como o costume geral e imemorial do reino 15. Este novo direito é o common law (ou comune ley, no linguajar normando), que significa o direito comum a toda Inglaterra, em oposição aos costumes locais. Em sua estrutura, contém categorias e conceitos que lhe são próprios, como a distinção entre a 13 Válido lembrar que, na Inglaterra, a constituição é classificada como não escrita; portanto, não existe uma constituição escrita, enquanto documento ou série de documentos, com ou sem emendas, definindo as regras básicas do estado (BARNETT, p. 8). Lá, realmente, a história dá conta de que em nenhum momento ocorreu um claro rompimento com o arranjo constitucional então vigente, a ponto de viabilizar a instauração de uma nova ordem constitucional, como ocorrido em diversos Estados, dos quais é exemplo a França, com a Revolução Francesa em Segundo Hilaire Barnett, the absence of any such break in continuity in British history, from 1606 to the current time, more than any other factor, explains the mainly unwritten nature of the United Kingdom s constitution (p. 9). Segundo a doutrina, a constituição inglesa apresenta as seguintes características: (a) is largely unwritten in character; (b) is flexible in nature; (c) is supreme; (d) is unitary in structure ( ); (e) exhibits mainly but not completely separated powers; and (f) is monarchical (BARNETT, p. 15). Nas últimas décadas, passou ela ainda a sentir o influxo das mudanças institucionais e jurídicas, como o desenvolvimento de normas relativas à União Européia; a aprovação de legislação sobre os direitos humanos, etc. 14 A common law é um sistema profundamente marcado por sua história. Ainda hoje o interesse pelas circunstâncias em que se desenvolvera aquele sistema perdura, em virtude da contribuição que emprestam para a própria interpretação do direito inglês. De referir, por exemplo, sua influência quanto aos seguintes aspectos: Em primeiro lugar, levaram os juristas ingleses a concentrar o seu interesse no processo. Em segundo lugar, elas fixaram numerosas categorias e serviram para elaborar numerosos conceitos do direito inglês. Em terceiro lugar, levaram à rejeição da distinção entre público e privado. Finalmente, em quarto lugar, criaram obstáculos a uma recepção na Inglaterra, das categorias e dos conceitos do direito romano (DAVID, 1998, p. 290). 15 ANCEL, Marc. 1980, p. 62. Para suprir eventuais insuficiências do sistema, existia ainda a possibilidade de recorrer ao rei (de fato, ao Chanceler, que era originalmente um confessor do rei, um eclesiástico), o qual resolveria com uma decisão não-jurídica, com base na equidade do caso particular. A partir de então, se desenvolveu a jurisdição da equity, que, juntamente com os tribunais da common law, compuseram a estrutura dualista do direito inglês. Atualmente, fala-se ainda na existência de leis escritas resultantes dos atos do Parlamento, porém, sem a força que adquirem nos direitos do sistema romano-germânico.
17 common law e a equity 16 ; entre substantive law e adjective law. As grandes divisões do direito que nela tradicionalmente se encontram não guardam correspondência estrita com aquelas estabelecidas no direito romano-germânico (como direito público e direito privado, por exemplo). Além disso, é caracterizado como um sistema essencialmente publicista, procedimental e judiciário (ANCEL, 1980, p. 62), em que o direito visa dar solução a um processo, e não formular uma regra geral de conduta para o futuro (DAVID, 1998, p. 19). Preocupa-se mais com as questões de processo, com a administração da justiça, e menos com a determinação de direitos e obrigações de cada indivíduo (regra substantiva do direito). São estas as palavras de René David a respeito: o direito inglês não é um direito de universidades nem um direito de princípios; é um direito de processualistas e de práticos (1998, p. 320). O common law conta, ainda, com o hábito de os juízes no intento de assegurar a coesão dos julgados se conformarem com as decisions of the Courts 17, ou seja, com a jurisprudência: as regras que as decisões judiciárias estabeleceram devem ser seguidas, sob pena de destruírem toda a certeza e comprometerem a própria existência da common law (DAVID, 1998, p. 341). Esse modo de proceder corresponde à regra do precedente (rule of 16 A equity é explicada por René David nos seguintes termos: a equity é um conjunto de soluções que foram, principalmente nos séculos XV e XVI, outorgadas pela jurisdição do Chanceler, para completar e eventualmente rever um sistema o da common law, então bastante insuficiente e deficiente (1998, p. 309). Sobre a oposição da equity ao common law, que prevaleceu até o ano de 1875, sinala o autor cinco traços fundamentais: As regras de equity, desenvolvidas pelo Tribunal de Chancelaria, tinham uma origem histórica diferente das da common law, elaboradas pelos Tribunais de Westminster. A sua aplicação era feita exclusivamente pelo Tribunal da Chancelaria. O processo da equity, não comportando nunca um júri, diferente do da common law. As soluções de equity, isto é, as soluções que se podiam pedir ao Tribunal de equity, eram diferentes daquelas que um tribunal de common law podia ordenar: o Tribunal de equity, por exemplo, nunca pronunciava a condenação de pagamentos de perdas e danos (demages). A outorga de uma solução de equity, finalmente, tinha um caráter discricionário. (DAVID, 1998, p. 312). Com a realização da organização judiciária nos anos de , pelos Judicature Acts, superou-se a distinção formal entre os tribunais da common law e o Tribunal da Equity, de modo a tornar competente todas as jurisdições para aplicar tanto as regras da common law, como as da equity. Não fora subtraída, porém, a distinção entre as categorias de regras, apenas alterada após um movimento de racionalização do direito inglês, para hodiernamente referir a equity ao conjunto de matérias que se considera apropriado para se fazer julgar segundo um processo escrito, e o common law, ao conjunto de matérias que são apreciadas segundo o processo oral. 17 Assim, o juiz se pronuncia a respeito de um caso concreto (não caso-tipo), levando em conta a regra dos precedentes judiciários. René David sublinha, no entanto, que são obrigatórios apenas os precedentes constituídos por decisões provenientes dos Tribunais Superiores, é dizer, do Supreme Court of Judicature e da Câmara dos Lordes. As decisões oriundas dos demais tribunais ou organismos quase-judiciário podem ter um valor de persuasão, mas não são obrigatórias (DAVID, 1998, p. 19).
18 precedent), consolidada no século XIX, segundo a qual se impõe aos juízes ingleses o dever de respeito às regras criadas pelos seus antecessores (stare decisis). Outrossim, por ser um direito essencialmente jurisprudencial (case law), a solução dos casos não é encontrada na interpretação das normas jurídicas existentes; antes, parte de legal rules já estabelecidas (que podem ser comparadas à regra de direito do sistema romanogermânico, porém mais restrita) para alcançar uma legal rule, por vezes nova, que será aplicada no caso concreto. O método lá empregado está relacionado com a técnica das distinctions (distinções): o juiz inglês, ao expor as razões que explicam suas decisões, deve distinguir aquilo que constitui o suporte necessário da decisão, a ratio decidendi 18, e, por outro lado, aquilo que constitui obter dictum, aquilo que o juiz pode ter declarado sem necessidade absoluta (DAVID, 1998, p. 343). Em outras palavras, os juristas ingleses, pelas distinções que apresentam, procuram limitar o alcance e o enunciado de regras que lhes parecem ter sido elaboradas sempre em termos genéricos. A par da jurisprudência (na forma típica do common law), existe o direito legislado (statute law) 19, que desempenha papel secundário, acrescentando corretivos ou complementos ao corpo principal do direito constituído pelos precedentes jurisprudenciais. De qualquer sorte, as disposições formuladas pelo legislador, as leis propriamente ditas (statutes; Acts of Parliament), só serão plenamente incorporadas no direito inglês, quando aplicadas e na forma e medida em que afirmadas por vezes alteradas pelos tribunais, nas condições de elaboração do common law (DAVID, 1998, p. 326) A ratio decidendi, enquanto regra jurisprudencial, integrará o direito inglês e como tal deverá ser observada no futuro. O mesmo não sucede com aquela parte que constitui obter dictum, a qual, sem aquela autoridade, poderá ter, conforme o caso, valor de persuasão. 19 Sinalam-se ainda como fontes de direito da common law, para não deixar sem referência, o costume, a doutrina inicialmente com muito pouco relevo e a razão, noção esta que visa conciliar o empirismo dos ingleses com a lógica perfilhada pelos franceses, para edificar um sistema coerente de direito (DAVID, 1998, p.354). 20 Atualmente no direito inglês, as leis e os regulamentos não são mais considerados apenas na sua função secundária. De todo modo, ainda que haja uma tendência de aproximação com o sistema romano-germânico, a função da lei é ainda, por razões históricas e em virtude da proeminência da posição do Poder Judiciário naquele país, desempenhada de maneira diversa do continente europeu.
19 De referir, ainda, a unidade de jurisdição que vigora no sistema do common law: nela os juízes têm competência para julgar tanto as questões comuns, como as administrativas (una lex, una jurisdictio). Isso significa dizer que, a despeito do papel desempenhado pelos Tribunais administrativos, cabe sempre ao Poder Judiciário decidir com autoridade final 21. O sistema romano-germânico, por sua vez, que foi desenvolvido na Europa continental, difere do sistema antes referido, especialmente pela maneira de conceber o direito, seus métodos de investigação e desenvolvimento. Proveniente do direito da Roma antiga, este segundo sistema tem a sua história 22 marcada pelo fenômeno das codificações nacionais nos séculos XIX e XX. Antes, contudo, é preciso notar que o sistema romano-germânico é fruto de uma comunidade de cultura 23 dos séculos XII e XIII, e sua estrutura revela-se como sendo relativamente racional e lógica, porque foi ordenado, considerando as regras substantivas do direito, graças às obras das universidades e do legislador (DAVID, 1998, p. 306). Houve, com efeito, de parte das universidades, uma disposição para restaurar os estudos do direito romano (com o direito canônico ao seu lado) 24, com o fim de superar o ensinamento do 21 Adota-se, na common law, o que se denomina de sistema horizontal, em que a administração é submetida, de regra, ao mesmo direito que rege a atividade de todo particular, não havendo, portanto, um regime jurídico que lhe seja peculiar, ao contrário do sistema vertical, predominante nos direitos de base romanística, de prerrogativas e privilégios, com predomínio de derrogação e da exorbitância ao direito comum, que regulam as relações entre a Administração e os administrados, em matéria administrativa. Cf. CRETELLA JUNIOR, 1990, p A criação propriamente deste sistema, ou seja, da família romano-germânica está ligada ao renascimento que se produz nos séculos XII e XIII, cujos reflexos se manifestam também no campo jurídico. Ensina René David que a sociedade, com o nascer das cidades e do comércio, toma de novo a consciência de que só o direito pode assegurar a ordem e a segurança necessárias ao progresso. (...) Deixa-se de se confundir a religião e a moral com a ordem civil e o direito; o direito vê-se reconhecer com uma função própria e uma autonomia que, no futuro, serão características dos modos de ver e da civilização ocidental (DAVID, 1998, p. 31). 23 À época, o continente europeu carecia de unidade política, da figura de um soberano geral incontestado; tal fato, no entanto, foi indiferente à formação do sistema romano-germânico, ao contrário do que sucedera no sistema da common law, cujo desenvolvimento estava ligado ao progresso do poder e à existência de tribunais reais fortemente centralizados os tribunais da common law. Naquele primeiro sistema, o renascimento do direito (considerando que, no período da Alta Idade Média, a sociedade voltou a um período mais primitivo, em que as contendas eram resolvidas pela lei do mais forte ou pelo exercício da arbitragem) foi animado pelos focos de cultura criados na Europa Ocidental, com especial destaque para as Universidades, sendo a primeira delas a Universidade de Bologna na Itália (DAVI, 1998). 24 Neste passo, seguiram-se diversas escolas, cada qual com seus métodos, como a dos glosadores que procurou explicar o sentido originário das leis romanas ; dos pós-glosadores que realiza um trabalho diferenciado, para, a partir da utilização e sistematização dos texto do direito romano, introduzir regras
20 direito local consuetudinário (porque assim não considerado verdadeiramente um direito) e restabelecer o sentimento e a importância do direito para a ordem e progresso da sociedade. Neste contexto, desenvolveu-se a idéia de um jus commune, definido por René David como um monumento, edificado por uma ciência européia, que visa, ao fornecer modelos, um vocabulário e métodos, orientá-los na procura de soluções de justiça (DAVID, 1998, p. 35). Na medida, pois, em que o interesse estava em descobrir a regra mais justa à base dos textos romanos e não, exatamente, em estabelecer um direito positivo, tampouco uniforme (tal como na common law, por vezes corrigida pelas regras de equity), foi possível a aproximação dos povos europeus, sem retirar-lhes aquilo que era de peculiar a cada um. Reflexos de tais considerações foram sentidos na organização judiciária e também no processo: este passou a ser escrito e se tornou mais racional e mais complexo; aquela se transformou em função exclusiva dos juristas letrados, formados nas universidades, na escola do direito romano (DAVID, 1998, p. 40). Igualmente o direito a ser aplicado na prática, cujas fontes poderiam ainda ser locais (não-romanas, portanto), só subsistiria enquanto regulador das relações sociais se apresentasse as qualidades de certeza, de generalidade e de conformidade com a justiça. A etapa seguinte foi a da expansão ou influência daquele direito comum. Citam-se a França, a Alemanha e a Itália, como exemplos de países em que o direito romano passou a ser admitido, ainda que a fórmula utilizada para tanto não tenha sido idêntica e, diversas as implicações para a estrutura judiciária e processual. Aqueles e outros tantos países (europeus ou não) compõem, pois, o sistema romano-germânico, cuja experiência demonstra que, apesar do tempo e das circunstâncias, ainda perduram os elementos unificantes de seus direitos. adaptadas à sociedade de então ; e a do direito natural importante esta porque trabalhou, além do direito privado fundado sobre o direito romano, com o direito público, sempre orientada pela razão, como forma de dar aplicação universal ao direito; e foi responsável por introduzir a codificação, enquanto técnica para transformar em direito positivo o direito ensinado nas Universidades. Somente mais tarde, nos séculos XVI e seguintes, foram iniciados os direitos nacionais nas Universidades.