A Reforma da Secretaria da Fazenda do RS – FinançasRS – Economia e Finanças Públicas
A Reforma da Secretaria da Fazenda do RS
em 2000/06/01
Júlio F Gregory Brunet* Luciano Lauri Flores* Paulo R. de Carvalho* Roberto Calazans*
Ao longo de várias décadas, a sociedade gaúcha assiste a recorrente disputa entre auditores e fiscais na Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul. Os secretários de Fazenda têm sido reféns dessa luta corporativa que acaba se refletindo em queda da eficiência do processo fazendário e na redução da produtividade do Fisco. O eixo central das argumentações pode ser assim resumido. De um lado, existe uma posição conservadora que sustenta uma pretensa superioridade das atividades de fiscalização em relação às demais. Decorre daí, a defesa do isolamento da fiscalização (ou carreira única da receita) para elevar o patamar da receita fiscal do Estado.
De outro lado, há aqueles que sustentam a unidade do processo fazendário (seja de receita, seja de despesa ou controle), como forma de garantir a coordenação fiscal do Tesouro e a ampliar a eficiência da gestão pública nos Tesouros Estaduais. Infelizmente, essas linhas de argumentação não são suficientemente transparentes para a sociedade gaúcha, que acaba não dimensionando os custos implícitos decorrentes desse problema e se restringindo às análises viesadas sobre o tema. O objetivo deste texto é romper com as visões unilaterais e apresentar uma análise propositiva sobre o novo papel que cabe à Secretaria da Fazenda, no contexto de crise fiscal do Estado, bem como discutir o que chamamos de fiscalismo ortodoxo. Em primeiro lugar, para se entender o novo papel do Tesouro Estadual é preciso compreender o que se passou a partir da implementação do Plano Real. Com a estabilização econômica, a partir de 1994, o Governo Federal ampliou o controle sobre a gestão macroeconômica do País, reduzindo a autonomia dos governos estaduais e municipais.
Os estados tornaram-se prisioneiros da política de corte de gastos e perderam margem de manobra para sustentarem sua política fiscal. Na continuidade, vieram a Lei Kandir e o Fundo de Estabilização Fiscal. Com um forte poder concentrado na União, os programas de renegociação das dívidas assinados com os estados impuseram, além do ajuste fiscal das contas públicas, um novo arranjo institucional de reforma patrimonial nos estados e a redução do pacto federativo. A partir de 1999, os novos governadores passaram a ocupar grande parte de suas agendas com a revisão dos acordos de dívida e na resolução do problema previdenciário, já que a questão do passivo mobiliário estava praticamente acordada com a União na maioria dos estados.
Portanto, os governos subnacionais passaram a depender quase que exclusivamente do Tesouro Estadual para resolver sua crise fiscal. A forma de financiamento via endividamento por títulos, empréstimos externos ou sistemas financeiros estaduais estão sob forte restrição. Nesse contexto, cabe à Secretaria da Fazenda do Estado ser o locus de elaboração e implementação da política fiscal de ajuste das contas públicas. Infelizmente, esta vem perdendo capacidade de gerenciamento da crise fiscal. Foram-se o Orçamento, a gestão de pessoal, o controle sobre a administração indireta, a crise na área de cobrança e a indefinição nas Delegacias da Fazenda, etc. Lentamente, vem ocorrendo a segmentação do processo fazendário, com a quebra da capacidade de coordenação e gerenciamento da política fiscal do Estado.
A segmentação entre as políticas tributária, orçamentário-financeira e de controle levaram ao que já foi suficientemente diagnosticado pelas empresas de consultoria contratadas pela Fazenda. O esforço para especialização de funções não elevou a produtividade, ao contrário, desembocou na ausência de coordenação, na constituição de feudos, no burocratismo e, fundamentalmente, na dificuldade em imprimir uma visão global ao processo fazendário. Contraditoriamente, enquanto o mundo caminha para associação entre a tecnologia e a formação ampla, surgem movimentos corporativos sustentando uma visão tipicamente taylorista, isto é, de especialização. Em segundo lugar, é necessário aprofundar o real significado fiscalismo ortodoxo, que recorrentemente vem à tona . É natural que, pressionados por um quadro de desequilíbrio fiscal, os agentes políticos sejam seduzidos por propostas oferecendo cura milagrosa para as dificuldades de caixa do Tesouro. A expressão mais patente da nova versão do fiscalismo gaúcho é a proposta de criação da carreira da receita, esboçada pelo sindicato classista. Do ponto de vista mais geral, considera-se que a crise fiscal do RS pode ser contornada via elevação da receita e corte de gastos de custeio. Todavia, pouco se mencionou que a crise fiscal do RS não é apenas um problema de fluxos de receita e despesa.
É, fundamentalmente, de estoques de dívidas mobiliárias (renegociadas com o Governo Federal e transformadas em dívida contratual) e previdenciárias que não conseguem ser sustentadas pelo nível de receitas existentes. Do ponto de vista administrativo, essa concepção sugere a separação e a ampliação dos poderes da área de fiscalização através da criação de um quadro próprio (e no futuro de uma secretaria especial) que trarão uma elevação das receitas estaduais. Essa é uma proposição falsa e não resiste à evidência empírica. Não há garantias de que a receita será ampliada pela simples criação de mais uma carreira no Estado. Porém, com certeza, os membros dessa nova carreira, em seguida, demandarão salários diferenciais para cumprimento da missão e exigirão mais meios para realização de suas atividades.
Neste sentido, servem o exemplo de outros estados (Minas Gerais e São Paulo, entre outros) onde, apesar da existência de quadros especializados para a receita pública (Fiscais de Tributos Estaduais, Agentes Fiscais de Renda, Agentes Fiscais, etc), a arrecadação do ICMS destes estados não apresentou crescimento espetacular. Ao contrário, houve decréscimo relativo em períodos recentes (1995/99): em São Paulo a participação relativa deste Estado no recolhimento do ICMS Brasil caiu de 38,6% para 37,2%; a de Minas Gerais, de 9,8% para 9,5%; enquanto o Rio de Janeiro caiu, entre 1995 e 1997, de 9,6% para 8,8%, obtendo uma recuperação em 1998 e 1999.
O exemplo predileto dos que postulam pela especialização é o Estado do Rio Grande do Norte – que representa apenas a 0,91% do ICMS nacional – , cujas receitas tributárias apresentaram alguma melhoria. Trata-se de uma situação onde as receitas obtiveram um desempenho razoável em conseqüência de ter-lhes sido imposta alguma organização racional e metodológica… O que deve ser dito é que o papel da fiscalização tem sido paulatinamente reduzido pela concentração do ICMS e pela automatização do processo da arrecadação. Para se ter uma idéia, dos aproximadamente R$ 4,6 bilhões recolhidos em 1999 aos cofres do Tesouro do RS, cerca de 41% (R$ 1,9 bilhões) foram através de onze empresas. Apenas 24 empresas são responsáveis pelo recolhimento de 48% do imposto ou R$ 2,2 bilhões.
Ou seja, já não há mais necessidade de um exército de especialistas para fiscalizar a receita, visto que a maior parte está concentrada nas mãos de poucas empresas, quanto mais dizer de um órgão (em separado da Fazenda) para esta atribuição. Nos últimos anos, as variações positivas do ICMS têm se restringido, praticamente, às grandes empresas em função, principalmente, de aumentos tarifários, aumento de plantas industriais e mudança de alíquotas. As variações negativas tem por origem as alterações da legislação para concessão de incentivos fiscais e alterações da base tributária (como as da Lei Kandir).
Num recente artigo, novamente emergiu uma pérola do discurso fiscalista. Afirmou-se que, se comparado o ICMS de 1999 contra o de 1988 haveria um espaço de 20% de crescimento. Parece tratar-se de uma confissão de omissão. Pois, se o fisco não trabalhou para arrecadar essa diferença até hoje (uma vez que já se passaram 12 anos) e existem servidores designados para cumprir tal missão, isso pode significar que houve, no mínimo, desvio de atividades-fins na Fazenda, notadamente, daqueles que propõe o aprofundamento do fiscalismo ortodoxo. Quando se abstrai essa visão corporativa e passa-se a buscar inspiração nos novos modelos de gestão fazendária, percebe-se que os governos de diversos países têm buscado ampliar o controle sobre as áreas de fiscalização, de modo a conter os seus excessos corporativos, já que tais grupos de pressão tendem a politizar as informações em prol de benefícios salariais.
Em resumo: ao se criar uma ideologia fiscalista, faz-se o aprisionamento do Tesouro às políticas desses grupos. A tendência mundial tem sido segmentar as atividades de fiscalização, horizontalizar os macroprocessos de decisão. Isso não garante apenas desempenho, mas aumenta o controle e a responsabilidade da área tributária e a coloca a serviço da cidadania.
Entendemos que é necessário estabelecer regras e controles claros sobre as burocracias, ampliando a transparência e o controle externo sobre as ações das máquinas arrecadadoras, de modo a tranqüilizar os cidadãos e os contribuintes quanto à lisura dos atos de controle e de arrecadação dos impostos. Neste sentido, registre-se a recente medida do Secretário da Receita Federal, ao implantar o controle, por parte dos fiscalizados, dos objetivos e, até mesmo, do tempo das ações fiscais. No mundo moderno, não existe mais espaço para propostas como a da brigada fiscalizadora, aos moldes italianos, onde os "fiscaletes" possuem até função de exército!
As medidas para corrigir as deficiências do discurso fiscalista têm sido adotadas em vários países da OCDE: melhorar a acessibilidade às informações; formulação de normas e serviços claros; redução (e não ampliação) das áreas administrativas; e ampliação da transparência, evitando o livre-arbítrio burocrático. A tônica da gestão pública das últimas duas décadas no RS tem sido a de ampliar a coordenação com ênfase na gestão das políticas de receita e despesa (política fiscal), de modo a controlar os superávit e déficit públicos e coordenar as políticas de desenvolvimento da região.
Esses objetivos, em parte, têm sido alcançados, inclusive, através de políticas fiscais passivas (diminuição de alíquotas para determinados setores). Todavia, em sua maior parte, mediante políticas do Tesouro: venda de ativos, renegociação de dívidas para juros mais compatíveis, modificações das políticas de gasto público, principalmente pessoal, etc, Por fim, é necessário romper com o discurso do isolamento proposto pelo fiscalismo ortodoxo, que tem distanciado a Secretaria de Estado da Fazenda do conjunto da sociedade gaúcha. Para sanear as finanças estaduais, urge aperfeiçoar e ampliar os mecanismos de coordenação entre as políticas de receita, despesa e controle. Para consecução desse objetivo, a unidade da Fazenda precisa ser preservada.