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PATRIMÔNIO PÚBLICO BENS PÚBLICOS
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Milena Aquino Brás
1 PATRIMÔNIO PÚBLICO Kívio Dias Barbosa Lopes 1. O QUE É PATRIMÔNIO PÜBLICO? Numa concepção restrita: é o conjunto de bens e direitos, mensurável em dinheiro, que pertence à União, a um Estado, a um Município, a uma autarquia ou empresa pública. (Art. 1º, 1º, Lei 4.717/65) Concepção ampla: conjunto de bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico, que pertence ao povo, para o qual o Estado e a Administração existem. BENS PÚBLICOS 2. O QUE SÃO BENS PÚBLICOS? É tudo aquilo avaliado em dinheiro e que satisfaça as necessidades públicas pertencentes à União, aos Estados, aos Municípios, ao DF aos Territórios, autarquias e empresas públicas. 3. QUANTO A SUA DESTINAÇÃO, COMO CLASSIFICAM OS BENS PÚBLICOS? De uso comum do povo: são destinados, por natureza ou lei, ao uso coletivo, e podem ser utilizados por todos sem necessidade de consentimento. Ex. rios, mares, estradas, ruas e praças. De uso especial: destinados ao uso da administração e ao serviço público. Ex. prédios, terrenos, veículos, móveis, cemitérios, teatros, materiais de consumo. Dominicais: não tem destinação púbica definida, podendo ser aplicados para obtenção de renda. Ex. imóveis não utilizados pela administração, terras devolutas, bens móveis inservíveis. Esta classificação é disposta no art. 99 do Código Civil, daí porque é denominada Classificação Legal. 1
2 4. PARA FINS DE REGISTROS CONTÁBEIS, COMO SE CLASSIFICAM OS BENS PÚBLICOS? Bens Móveis que compreendem os mobiliários em geral, os utensílios, veículos, aeronaves, embarcações, equipamentos, materiais etc. Bens Imóveis que correspondem aos terrenos e edificações (escolas, hospitais, sede do Poder Executivo e Legislativo), etc. Bens de Natureza Industrial bens utilizados no funcionamento de estabelecimentos industriais. 5. COMO SÃO ADQUIRIDOS OS BENS PÚBLICOS MUNICIPAIS? Há várias formas de aquisição de bens pelo Poder Público. Elas são regidas pelo: Direito Privado compra e venda, recebimento de bens de doação, permuta, herança, usucapião, invenção (achado de coisa perdida) etc. Direito Público desapropriação, aquisição por força de lei ou processo judicial (Execução), investidura, etc. Os bens dos municípios são adquiridos através de desapropriação, de processo de Execução, ou outros tipos de aquisição de natureza privada (compra e venda, recebimento de bens de doação, permuta, herança, usucapião, invenção (achado de coisa perdida) e por força de dispositivo constitucional ou legal. Os bens municipais adquiridos por força de dispositivo constitucional ou legal seguem o critério de exclusão. Assim, eliminando os bens da União e dos Estados previstos nos Arts. 20 e 26 da Constituição Federal, respectivamente, os bens e móveis e imóveis que restarem e estiverem em seu domínio, a renda por eles auferidas e as águas fluentes, emergentes e em depósitos localizadas no território de um só Município, a ele pertence. 6. É POSSÍVEL SE DESFAZER DE BENS PÚBLICOS? Os bens de uso comum e de uso especial, em regra, são inalienáveis, já que os mesmos encontram-se afetados a uma finalidade pública específica. Esta regra, entretanto, não é absoluta. Se os mesmos perderem a destinação pública, poderão passar à categoria de bens dominicais, podendo ser desafetados em decorrência de lei. 2
3 Os bens dominicais, entretanto, uma vez que não são afetados a uma finalidade pública específica, podem ser alienados a qualquer tempo, através dos institutos de direito privado (compra e venda, doação, permuta) ou de direito público (investidura, retrocessão, etc.). O gestor público poderá desfazer de bens públicos (móveis ou imóveis), desde que haja interesse público devidamente justificado e o valor esteja de acordo com o preço de mercado (avaliação prévia). Devem-se observar, ainda as seguintes regras, no caso de: Imóveis adquirir autorização legislativa e realizar licitação na modalidade de concorrência. Em se tratando de alienação de imóveis, a licitação é dispensada nos casos de dação em pagamento, doação ou venda para outro órgão ou entidade da administração pública, permuta com outro imóvel, etc. Móvel realizar licitação, normalmente na modalidade leilão, salvo nos casos de doação para fins de uso de interesse social, venda para outro órgão ou entidade da administração pública, permuta, etc. em que é dispensado o processo licitatório. É comum a alienação de bens móveis na administração pública, sobretudo de bens considerados inservíveis, aqueles que não prestam mais ao serviço público, em decorrência do desgaste natural do tempo. A alienação de bens móveis e imóveis é tratada nos Arts. 17 a 19 da Lei n.º 8.666/93 que disciplina o processo de alienação dos bens móveis e imóveis. É vedada a aplicação de receita de capital proveniente da venda de bens e direitos para financiamento de despesas correntes, salvo disposições legais contrárias. O valor advindo da venda de um bem deve, pois, ser investido na aquisição de outros bens (despesas de capital) ou destinado por lei ao regime de previdência. (Art. 44 da Lei Complementar n.º 101/00) As guias de receita referentes à alienação de bens do patrimônio público, o processo licitatório e a autorização legislativa deverão ser juntadas aos documentos da prestação de contas mensal a serem enviados ao TCM, tal como determina a Resolução n.º 1.060/05. Ocorrendo a alienação de bens públicos é necessário proceder à imediata baixa no inventário, mantendo o mesmo sempre atualizado. 3
4 É PRECISO CUIDAR DO PATRIMÔNIO PÚBLICO 7. QUEM DEVE CUIDAR DO PATRIMÔNIO PÜBLICO? Quando o patrimônio estiver vinculado a um determinado ente federado - União, a um Estado ou a um Município - a ele cabe, através dos seus agentes públicos, em primeiro lugar, adotar todas as providências necessárias à sua preservação e conservação. No caso do Município, a responsabilidade direta pelo zelo com o patrimônio público em regra é do (a) Prefeito (a). Ele pode, entretanto, dividir esta responsabilidade como os demais agentes públicos (Secretários, Diretores de Departamento e ao Encarregado do Setor de Patrimônio, devidamente nomeado para tal função). Basta, para isto, delegar tal responsabilidade através de Decreto. Não se pode perder de vista, as responsabilidade indireta de toda a população, em relação ao cuidado com o patrimônio público. Isto porque, sendo o patrimônio público pertencente ao povo a todos cabe por ele zelar, preservando-o e defendendo-o, inclusive judicialmente, através de Ação Popular. (Art. 1º, Lei 4.717/65). 8. COMO CUIDAR DO PATRIMÔNIO PÚBLICO MUNICIPAL? O gestor público municipal, assim como nas demais esferas, deverá promover a adoção de procedimentos administrativos e contábeis que garantam o bom uso do patrimônio público. Entre as medidas a serem adotadas pelo gestor público, destaca-se a realização de Inventários Anuais. (Arts. 94 a 96 da Lei n.º 4.320/64 e Art. 9 º, Item 18 da Resolução n.º 1.060/05 do TCM). 9. O QUE É INVENTÁRIO? Inventário é o ato de arrolar e descrever, coordenadamente, todos os bens e valores do Patrimônio, num determinando instante. O resumo do inventário é registrado no Balanço Patrimonial da Contabilidade do ente público. 10. QUAL A FINALIDADE DO INVENTÁRIO PÚBLICO ANUAL? O objeto do inventário é apurar o valor exato e real dos bens e valores do Patrimônio num determinado momento. Nas Administrações Públicas o objeto dos Inventários Públicos Anuais é possibilitar a fiscalização dos seus bens patrimoniais, além de delegar aos 4
5 agentes a responsabilização pelos respectivos materiais. A tomada de contas desses agentes terá por base os inventários anuais. A Resolução n.º 1.060/05 do TCM/Ba, no Item 18 do Art. 9º dispõe que o Inventário Anual deverá abranger os bens (móveis e imóveis), créditos e importâncias constantes no Ativo Permanente e Realizável. No estudo vamos ater apenas ao Inventário Anual dos Bens Públicos. 11. COMO REALIZAR O INVENTÁRIO ANUAL DOS BENS PÚBLICOS? Como dito acima, o Inventário Anual deverá abranger: os bens móveis (materiais de consumo e matérias permanentes) e os bens imóveis (Art. 96 da Lei n. º 4.320/64 e Art. 9º, Item 18, da Res. n.º 1.060/05 do TCM/Ba). O gestor deverá realizar Inventários distintos para os materiais de consumo e matérias permanentes. Segundo a Portaria n. º 448/02 da Secretária do Tesouro Nacional considerase: Material de Consumo, aquele que, em razão de seu uso corrente e da definição da Lei n /64, perde normalmente sua identidade física e/ou tem sua utilização limitada há dois anos; Material Permanente, aquele que, em razão de seu uso corrente, não perde a sua identidade física, e/ou tem uma durabilidade superior a dois anos. 12. COMO REALIZAR O INVENTÁRIO ANUAL DOS BENS MÓVEIS? Para proceder à realização do Inventário Anual dos Bens Móveis (materiais permanentes ou material de consumo) o Gestor deverá cumprir, em regra, 4 (quatro) etapas a saber: Nomeação de Comissão; Levantamento, Arrolamento, Avaliação e Registro do Patrimônio; Gerar Relatório do Inventário e enviá-lo para TCM; Lança dados do Inventário no Balanço Patrimonial; COMO PROCEDER À NOMEAÇÃO DE COMISSÃO DE INVENTÁRIO? Inicialmente o Prefeito Municipal deverá editar Decreto instituindo Comissão para proceder ao Inventário dos Bens Móveis (materiais permanentes ou material de consumo), que deverá ocorrer num determinado espaço de tempo, sendo proibido a movimentação patrimonial ou de material no período. 5
6 COMO PROCEDER AO LEVANTAMENTO, ARROLAMENTO, AVALIAÇÃO E REGISTRO DO PATRIMÔNIO PARA FINS DE INVENTÁRIO? Esta comissão deverá localizar os bens, identificá-los, promover o grupamento, isto é, a reunião dos elementos que apresentam as mesmas características, e por fim proceder à mensuração ou contagem. Nesta fase deve-se buscar fazer descrição minuciosa dos bens e suas propriedades, de modo a garantir a sua individualização, devendo proceder, no caso específico dos materiais permanentes, ainda, a sua identificação através de plaquetas metálicas, preferencialmente com código de barras, adesivo (veículos), carimbo (livros). É necessário indicar, também, os responsáveis pela guarda e conservação dos bens, através da lavratura de termo de responsabilidade, atribuindo-lhes certo valor. A avaliação dos componentes patrimoniais das entidades públicas é disciplinada pelo Art. 106 da Lei Federal n.º 4.320/64. Por fim, deverá registrá-los em livro próprio impresso ou eletrônico, atribuindolhes um número seqüenciado procedimento denominado de Tombamento COMO GERAR RELATÓRIO DO INVENTÁRIO ANUAL? Ao final do trabalho, a Comissão de Inventário deverá gerar o Relatório Impresso do Inventário Analítico Anual dos materiais permanentes e de consumo que deverá ser enviado ao Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia, juntamente com a documentação da prestação de contas anual, nos termos do disposto na Lei n.º 4.320/64 e na Resolução n.º 1.060/05 do TCM. O relatório de inventário deverá conter os seguintes dados: Número do respectivo tombamento; Descrição e características do bem; Documento específico da aquisição (número da nota fiscal); Valor da aquisição, Localização; Estado de conservação; Outras informações pertinentes. O inventário anual é uma preciosa ferramenta de controle e fiscalização do gestor, evitando a apropriação indevida e a má conservação do bem público. Através da contagem física anual o gestor poderá acompanhar a evolução patrimonial do Município, identificando precisamente quantos bens o Município possui, onde eles se encontram e quem são os servidores responsáveis por sua guarda e conservação O QUE FAZER COM OS DADOS DO INVENTÁRIO? 6
7 O resultado do inventário deverá ser registrado no Balanço Patrimonial do Município, seguindo, para tanto, as diretrizes dispostas na Lei n.º 4.320/64. Isto, porque, como dito acima, o patrimônio público é bens e direitos, de valor econômico, que pertencem à União, a um Estado, a um Município, a uma autarquia ou empresa pública. Para tanto, devem ser registrados na Contabilidade do Município a título de controle e fiscalização. O patrimônio publico e sua variação ao longo do tempo é registrado contabilmente através dos Balanços Patrimoniais, disciplinados pela Lei n.º 4.320/64. O conjunto de bens e direitos menos as obrigações, compreende o patrimônio líquido de um ente federado a saber: ATIVO Bens - Móveis - Imóveis - Bens de Natureza Industrial Direitos - Créditos - Valores PASSIVO ( - ) Obrigações - Dívidas - Débitos (=) Patrimônio Líquido O patrimônio público líquido de um ente federado poderá ser positivo ou negativo. Se o conjunto de bens e direitos for maior que as obrigações, o patrimônio liquido será positivo (Ativo Real Líquido). Se a soma das obrigações, entretanto, superar o valor dos bens e direitos, o passivo será negativo (Passivo Real a Descoberto). 13. COMO MANTER O INVENTÁRIO ANUAL ATUALIZADO? Para manter o Inventário Anual Atualizado é importante nomear um encarregado do setor de patrimônio, a quem caberá zelar pela guarda do inventário, a atualização de seus dados, fruto de novas incorporações, baixa ou da movimentação do bem de uma unidade para outra. Realizado o primeiro Inventário, é preciso adotar procedimentos que garantam a atualização permanente dos dados, facilitando o trabalho de Comissão que, nos meses que antecederem ao final do ano, deverão apenas proceder à contagem física dos bens a título de conferência e controle, atualizando o Relatório que deve ser enviado anualmente ao TCM. Assim, quando a administração adquirir um bem móvel novo, o encarregado do setor de patrimônio deverá ser avisado. Com a nota fiscal, promova o emplaquetamento, o adesivamento (veículos) ou carimbo (Livros), identifique o 7
8 servidor responsável e confeccione o termo de guarda e responsabilidade, procedendo à atualização do registro do inventário, com o tombamento do bem no livro impresso ou eletrônico. Os bens adquiridos com recursos de convênio, devem ser incorporados ao patrimônio público dos municípios, tal como determina a Instrução Normativa n.º 01/97 da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Os mesmos devem, pois, ser registrados no Inventário do Município, e identificados através de plaquetas, adesivo (veículo) ou carimbo (livros) com a indicação do convênio que o originou. Também é da responsabilidade do encarregado do patrimônio acompanhar a movimentação dos bens permanentes de uma unidade para outra dentro da própria administração, celebrando termo de transferência, guarda e responsabilidade do bem quando o fato ocorrer, procedendo à atualização do registro do inventário de modo a mantê-lo sempre atualizado. É dele também, a responsabilidade por manter atualizados os arquivos de nota fiscais e termos de responsabilidade, documentos que dão credibilidade ao inventário. VEÍCULOS E COMBUSTÍVEL 14. QUAIS SÃO SO CUIDADOS ESPECIAIS QUE SE DEVE TER COM OS VEÍCULOS E MÁQUINAS? Os veículos e máquinas são espécie de bens móveis (materiais permanentes), aplicando a eles todas as recomendações anteriores, inclusive a realização de Inventário Anual, além das seguintes: Realizar cadastro dos veículos e máquinas pertencentes à Administração Pública ou fruto de locações, promovendo o seu registro em Livro de Patrimônio e no Inventário Anual. Colar adesivo nos veículos e máquinas identificando o uso exclusivo em serviço. Promover a fixação de placas chapa branca, conforme autoriza a legislação de trânsito; Autorizar a utilização de veículos e máquinas somente no interesse do serviço público; Providenciar o licenciamento anual dos veículos e máquinas, solicitando imunidade do pagamento do IPVA e quitando o Seguro Obrigatório; 15. QUAIS SÃO AS ROTINAS A SEREM OBSERVADAS PELOS CONDUTORES? Proceder a inspeções periódicas, verificando o estado de conservação; 8
9 Verificar níveis de óleo, água e a pressão dos pneus antes de movimentar; Conferir a existência dos acessórios de segurança (macaco, chave de rodas, triângulo, extintor de incêndio); Manter as chaves dos veículos e máquinas em local seguro e de acesso restrito; Preencher tabela de controle de quilometragem ao sair e ao retornar; Levar veículos para serviços mecânicos programados; Recolher os veículos e máquinas na garagem, após o expediente; Respeitar as leis de trânsito, como controle de velocidade, uso de cinto de segurança entre outras regras, evitando a incidência de multas; 16. COMO PROCEDER AO CONTROLE DE COMBUSTÍVEL? Autorizar o abastecimento de veículos, conforme modelo próprio; Elaborar e garantir o preenchimento de mapas individuais de controle de quilometragem e consumo de combustível, fazendo comparativos mensais; FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DO PATRIMÔNIO PÚBLICO 17. POR QUE É NECESSÁRIO FISCALIZAR E CONTROLAR O USO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO? Para evitar a prática de atos lesivos ao patrimônio público e a conseqüente nulidade, evitando o desvio de finalidade pública, a má conservação do patrimônio público e o desperdício dos recursos públicos, com prejuízo para toda a população. Para garantir a preservação dos recursos públicos, sobrando dinheiro para investir em obras e programas importantes para a sociedade. Buscando evitar a responsabilização do gestor, através de ações de natureza penal e civil, ou fruto de Ação de Improbidade Administrativa movida pelo Ministério Público em decorrência da prática de atos lesivos ao patrimônio público. 18. QUAIS AS SANÇÕES PARA QUEM APROPRIA OU CAUSA LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO? Todo aquele que, por ação ou omissão, gera lesão ao patrimônio público, ou ainda, de forma ilícita, se apropria do mesmo, está sujeito a responder pelo crime de Improbidade administrativa, previsto na Lei n.º 8.429/92. 9
10 Assim, ocorrendo lesão ao patrimônio público, por ação ou omissão, a pena é o ressarcimento integral do dano. Havendo, por sua vez, apropriação ilícita de patrimônio público o responsável estará sujeito, sem prejuízo de outras sanções penais, civis e administrativas, à (ao): Perda dos bens acrescidos ilicitamente e da função pública; Suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos; Pagamento de multa e proibição de contratar com o Poder Público pelo prazo cinco anos. 19. COMO FAZER A FISCALIZAÇAO E CONTROLE DO SETOR DE PATRIMÔNIO E DO USO DE VEÍCULOS? O TCM/Ba editou a Resolução n.º 1.120/05 obriga a instituição dos Sistema de Controle Interno das Prefeituras e Câmaras de Vereadores baiana, criando rotinas de controle e fiscalização do patrimônio público. Buscando cumprir as funções dispostas na citada Resolução a Controladoria deverá: a) Editar Instrução Normativa buscando regulamentar a rotina de funcionamento do setor ou encarregado do patrimônio; b) Realizar auditoria no setor de patrimônio, uso veículo de modo a verificar o cumprimento do disposto nos arts. 11 e 12 da Resolução, em especial a edição do inventário anual e sua freqüente atualização. 20. A QUE CONCLUSÃO NÓS CHEGAMOS? Zelar pela boa e regular utilização do patrimônio público é dever de todos, pois este conjunto de bens e direito pertence à população. Realizar inventários periódicos mantê-los atualizados, identificar o servidor responsável pela guarda e conservação dos bem, organizar os setores de patrimônio e controle de frota é um importante mecanismo para evitar a apropriação indevida, o desvio do patrimônio público e a responsabilização jurídica do gestor. 10
11 Informações do Autor: Kívio Dias Barbosa Lopes - Advogado, Especialista em Gestão Pública (Uneb) e Secretário Municipal Chefe da Controladoria Geral do Município de Lauro de Freitas (Ba). REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS: Di Pietro, Maria Sylvia Zanella Direito Administrativo. 19 ª Edição, São Paulo:Editora Atlas, Botelho, Milton Mendes Manual Prático de Controle Interno na Administração Pública Municipal. 1ª Ed., 2 ª Tir., Curitiba: Editora Juruá, o, artístico, estético, histórico ou turístico, que pertencem à União, Estado, Município, autarquia ou empresa pública. (Art. 1º, 1º, Lei 4.717/65) 11