A sustação de atos que exorbitem do poder regulamentar: o caso dos atos oriundos do Poder Judiciário - Congresso em Foco
A sustação de atos que exorbitem do poder regulamentar: o caso dos atos oriundos do Poder Judiciário
18.04.2019 09:29 0
STF supremo tribunal federal Constituição Federal poder legislativo
A Constituição da República Federativa do Brasil outorga ao Congresso Nacional a prerrogativa-dever de sustar atos que exorbitem do Poder Regulamentar. Em sua dicção literal, a Carta Magna refere:
A despeito de ocorrer a referência a ato "do Poder Executivo", na realidade a dicção Constitucional revela o dever de sustação de atos normativos que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa. Nessa toada, pouco parece importar, no contexto normativo, a expressão "do Poder Executivo".
Acresça-se o fato que à época da edição da Carta Constitucional de 1988 só se permitia visualizar mais facilmente uma exorbitância por parte do Poder Executivo. Todavia, a violação pelo Poder Judiciário não era totalmente desconhecida.
Não se desconhece a tentativa de modificação do texto constitucional nos debates havidos durante o funcionamento do Congresso Constituinte. Especialmente como consta na votação das tentativas de emendas de redação:
56ª) PR-322 – Brandão Monteiro/D-525 – Vivaldo Barbosa (art. 49, V) – acrescentar a expressão "…, ou do Poder Judiciário,…" após "Executivo", e substituir a expressão seguinte "…que exorbitem…" por "exorbitantes" – rejeitada, permanecendo o texto do Relator;[1]
O SR. CONSTITUINTE VIVALDO BARBOSA: – Sr. Presidente, página 140, artigo 49, inciso V: "Sustar os atos normativos do Poder Executivo…" A emenda do Constituinte Brandão Monteiro visa acrescentar "ou do Poder Judiciário, exorbitante do poder regulamentar ou doa limites da delegação legislativa". O Poder Judiciário, pelo texto da nova Constituição, adquiriu autonomia administrativa e financeira, impondo a ele a prática de atos normativos que podem, efetivamente, assim como acontece no Poder Executivo, também exorbitar das suas atribuições constitucionais. De maneira que o Poder Legislativo – é uma falha que precisa ser suprida no texto – não pode se furtar, de ter o poder de suspender esses atos, do Poder Judiciário, que exorbitem desse poder regulamentar. É uma das atribuições mais expressivas que o Congresso Nacional deve preservar. Entendendo que o texto foi lacunoso, nesta parte, o Constituinte Brandão Monteiro fez a sua proposição.
O SR. CONSTITUINTE VIVALDO BARBOSA: – Ainda no artigo 49, também na página 140, inciso X, atendendo a uma sugestão de redação, feita na semana passada pelo Constituinte Bonifácio de Andrada, propõe o Constituinte Lysâneas Maciel substituir a expressão "Poder Executivo" por "Poder Público Federal" para também tornar mais consentâneo, mais aberto, mais abrangente o poder fiscalizador do Congresso Nacional.
O SR. RELATOR (Bernardo Cabral): – Eminente Constituinte Vivaldo Barbosa, ao se trocar "Atos do Poder Executivo" por "Poder Público Federal" vamos incluir o Poder Judiciário, vai dar na mesma circunstância. E mérito. De modo, Sr. Presidente, que somos pela rejeição.
No mesmo sentido, BANDEIRA DE MELLO[6] refere que "as funções legislativas, administrativas (ou executivas) e judiciais estão distribuídas, entre três blocos orgânicos, denominados "Poderes"[…]".[7] Esses órgãos de exercício de funções absorvem com "manifesta predominância, as funções correspondentes a seus próprios nomes: Legislativo, Executivo e Judiciário".[8] E arremata com precisão:
"Esta trilogia não reflete uma verdade, uma essência algo inexorável proveniente da natureza das coisas. É pura e simplesmente uma construção política invulgarmente notável e muito bem-sucedida, pois recebeu amplíssima consagração jurídica. Foi composta em vista de um claro propósito ideológico do Barão de Montesquieu, […]. A saber: impedir a concentração de poderes para preservar a liberdade dos homens contra abusos e tiranias dos governantes." [9]
Não há ainda liberdade alguma se o poder judiciário não for separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse unido ao poder legislativo, o poder sobre a vida, a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois o juiz seria legislador. Se estivesse unido ao poder executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor."[11]
Como se nota, o Poder Judiciário tem como atos próprios, ou típicos, a prestação de jurisdição; todavia, possui, ainda que excecionalmente, a possibilidade de administrar sua gestão interna (função executiva lato sensu) e regulamentar procedimentos (função normativa lato sensu). São atos atípicos que, todavia, não se podem presumir sem controle. E, obviamente, não ocorrem nos moldes dos atos típicos. Os atos de jurisdição são controláveis pela via de recursos e reclamações. Os atos atípicos devem seguir as regras que lhes são peculiares, a depender do ato praticado.
Por uma tal razão, não seria estranho falar em sustação, pelo Congresso Nacional, de atos do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Tribunais de Contas, quando, verbi gratia, no exercício de uma função normativa atípica, exorbitassem os limites e as fronteiras do mero poder regulamentar.
A menos que se admita que, para além do Executivo, os demais poderes e funções do Estado escapam à lógica de Montesquieu, pois tomados por suposta infalibilidade, é preciso urgentemente que o Congresso Nacional assuma de fato e de direito o papel de potencial restrição e sustação de atos regulamentares praticados pelo Poder Judiciário, pelo Ministério Público, pelos tribunais de contas e pela Defensoria Pública. E deve-se registrar a gravidade dessa lacuna no caso do Poder Judiciário, com relação à sua atividade administrativa, fica de fato isento de qualquer controle, na medida em que qualquer questionamento de seus atos regulamentares desaguará única e exclusivamente no próprio Poder Judiciário. Ora, é certo que não se há de acreditar que os juízes são iluminados e infalíveis, de modo que essa lacuna põe em risco a própria noção de Estado Democrático de Direito. […]"
A única divergência que mantemos com o texto doutrinário citado é no sentido de não ser necessária qualquer proposta de emenda constitucional. Mesmo se estivéssemos diante da mais ferrenha interpretação textual do conteúdo do Inciso V do art. 49 da CF/88, salta aos olhos que o ponto nevrálgico do dispositivo constitucional em referência objetiva o controle contra a infração na exorbitância do poder regulamentar, e não tem como elemento principal o Poder Executivo.
Mesmo que fôssemos ferrenhos textualistas, deveríamos recordar a lição de SCALIA:[13] "To be a textualist in a good standing, one need not too dull to perceive the broader social purpose that a statute is designed, or could be designed, to serve; or too hidebound to realize that new times require new laws."[14] Certo é que SCALIA remata no sentido de não poder ser o juiz quem irá fazer estas leis. Nesta toada, o pranteado Associate Justice de igual modo esclarece que o textualista não pode ser nenhum dos extremos: um literalista ou um nihilista.[15] E traz um exemplo:[16]
[…] A Corte Constitucional só pode atuar como legislador negativo, não, porém, como legislador positivo. Precedente. Agravo Regimental improvido. (AI 137380 AgR, Relator(a): Min. PAULO BROSSARD, Segunda Turma, julgado em 24/05/1994, DJ 02-12-1994 PP-33199 EMENT VOL-01769-02 PP-00266)
O fundamento normativo para a edição da Portaria em comento, e isso consta do próprio documento, é o art. 43 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF).[18] É prudente a leitura do dispositivo:
Como referido, não se apresenta uma avaliação exauriente da Portaria. Apenas se busca saber se, em tese, seria possível, pelo Congresso Nacional, imaginar a sustação de atos que exorbitem do poder regulamentar, caso oriundos do Poder Judiciário, do Ministério Público ou dos Tribunais de Contas.
O presente texto traz ao debate o problema de possíveis atos do Poder Judiciário, atos não jurisdicionais, que possam, ainda que em tese, ser enquadrados no espectro da exorbitância dos atos administrativos, cujo controle é inerente ao Parlamento.
O momento para o debate parece propício. Se de um lado o Poder Judiciário tem sido extremamente elogiado pela sociedade — ex. Operação Lava Jato —, igualmente não está imune a críticas.
A proeminência na arena democrática tem dessas coisas. Passa o Judiciário a receber os holofotes e as atenções que antes não recebia. Por isso mesmo, novas funções exercidas acabam demandando novos meios de controle ou que se repensem os freios e contrapesos tradicionais.