DESCENTRALIZAÇÃO DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL: AVANÇOS E DESAFIOS Fabiola Sulpino Vieira - PDF
DESCENTRALIZAÇÃO DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL: AVANÇOS E DESAFIOS Fabiola Sulpino Vieira
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Lavínia Benke Eger
1 ISSN Vol. 7, No. 2 - Jul/Dez 2008 SEGURO SOCIAL, FOCALIZAÇÃO OU PROVISÃO UNIVERSAL? VANTAGENS E DESVANTAGENS DE DIFERENTES SISTEMAS DE PROTEÇÃO SOCIAL COMO MEIO PARA REDUÇÃO DA POBREZA Luis Henrique Paiva DESCENTRALIZAÇÃO DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL: AVANÇOS E DESAFIOS Fabiola Sulpino Vieira O MITO DO INCHAÇO DA FORÇA DE TRABALHO DO EXECUTIVO FEDERAL Marcelo Viana Estevão de Moraes, Tiago Falcão Silva e Patricia Vieira da Costa CARGOS EM COMISSÃO E FUNÇÕES DE CONFIANÇA: DIFERENÇAS CONCEITUAIS E PRÁTICAS Aldino Graef A ESTRUTURA DE REGULAMENTAÇÃO E DE REGULAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO: É POSSÍVEL MELHORAR? Ricardo Takemitsu Simabuku
2 Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
3 ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS ESPECIALISTAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governametal - uma carreira a serviço da cidadania DIRETORIA Presidente: Ricardo Vidal de Abreu Diretor Administrativo-Financeiro: Rodrigo Ribeiro Novaes Diretora Sócio-Cultural: Cynthia Campos Rangel Diretor de Comunicação e Divulgação: Leonardo Lanna Guillén Diretora de Estudos e Pesquisas: Jana Petaccia de Macedo Diretor de Assuntos Parlamentares e Articulação Institucional: Antônio Fernando Decnop Martins Diretor de Assuntos Profissionais: Marcos Toscano Siebra Brito Suplentes: Roberto Seara Pojo Rego, Rodrigo Zerbone Loureiro e Franco Cesar Bernardes CONSELHO FISCAL: Iracema Hitomi Fujiyama, Fernando Pimentel e Sylvio Kelsen Coelho. Suplentes: Darci Bertholdo e Pedro Bertone CONSELHO DE ÉTICA: Carmem Priscila Bocchi, José Augusto dos Reis Gomes e Golbery Lessa Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental : Res Pvblica / Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Ano 1, n.1 (set. 2002)-. Brasília : ANESP, Semestral ISSN Administração Pública Periódicos. 2. Gestão Governamental Periódicos. 3. Politica Pública Periódicos. I. Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental. II. Título: ResPvblica. CDD CDU 35 (05) Editora: Jana Petaccia de Macedo - Comissão Editorial: Carolina Gabas Stuchi, Fernanda Bittencourt Vieira, Leila Ollaik, Marcello Barra, Márcia Muchagata, Sério Ligiero, Golbery Luíz Lessa de Moura e Trajano Augustus Tavares Quinhões - Projeto Gráfico: Wagner Alves /Anagraphia BR Diagramação e Produção: Acqua Design. Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Endereço: SGAS 902 Lote 74 Bloco B Sala Ed. Athenas - CEP: Brasília/DF. FONES: (61) / / FAX: (61) / Site: exemplares - circulação dirigida RES PVBLICA é uma publicação semestral da Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental - ANESP. O conteúdo dos artigos publicados não necessariamente expressa a opinião da ANESP.
4 Página 3 Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental Sumário 5 20 anos de realizações 7 20 anos da aula inaugural da Carreira de EPPGG 9 A Anesp nos 20 anos da aula inaugural da Carreira de EPPGG 13 Editorial 15 Seguro social, focalização ou provisão universal? Vantagens e desvantagens de diferentes sistemas de proteção social como meio para redução da pobreza Luis Henrique Paiva 27 Descentralização da política de saúde no Brasil: avanços e desafios Fabiola Sulpino Vieira 43 O mito do inchaço da força de trabalho do Executivo federal Marcelo Viana Estevão de Moraes, Tiago Falcão Silva e Patricia Vieira da Costa 61 Cargos em comissão e funções de confiança: diferenças conceituais e práticas Aldino Graef 73 A estrutura de regulamentação e de regulação do setor elétrico brasileiro: é possível melhorar? Ricardo Takemitsu Simabuku
6 Página 5 Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental 20 anos de realizações As principais políticas públicas do País estão fazendo seus 20 anos, as suas origens remontam à Constituição Federal de 1988 e ao ambiente de florescimento democrático do período. A carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental - EPPGG é criada, então, como um instrumento de criação e administração das políticas públicas do Estado ou, juridicamente: formulação, avaliação e implementação de políticas públicas. Em 10 de maio de 1989, é fundada a ANESP Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental: uma associação livremente formada pelos membros da carreira de EPPGG. Além da missão de lutar pelos interesses corporativos, como toda a associação tem, a ANESP, pelo princípio da própria carreira, coloca para si mesma a missão de ajudar a pensar o Estado. Esse idealismo foi um dos motores que fez com que, em 6 de outubro de 1989, fosse aprovada a Lei que cria a carreira de EPPGG. Antes disso, já havia sido realizado concurso para a primeira turma de gestores que, com determinação, superaram desafios de uma carreira ainda em formação e tornaram-se pioneiros deste corpo técnico que hoje está em franca expansão. Desde então, a ANESP, por meio das gestões ao longo desses 20 anos, colecionou diversas realizações e a Res Pvblica, revista editada pela ANESP, é um grande marco. Dois processos beneficiam este ciclo virtuoso da revista: o amadurecimento do setor público brasileiro e da carreira de EPPGG. Os artigos apresentados na Res Pvblica vêm conferindo alta qualidade às suas edições e um interessante movimento de sintonia entre o mundo profissional e acadêmico. No entanto, não se pode deixar de mencionar os inúmeros desafios que ainda persistem no curso de realizações da Associação e da Res Pvblica. A intensidade das transformações sentidas nos ajuda a compreender que esses desafios são estimulantes, mas requerem esforços contínuos e dedicação. A regularização das edições da Res Pvblica, como exemplo, será finalmente alcançada este ano, fruto de um grande esforço de equipe e de participação ativa dos associados. A carreira é representada por aproximadamente 900 servidores nas diversas áreas da administração pública, e esse número, por mais que represente uma pequena parcela dos servidores públicos e que se encontre disperso, é capaz de acumular e produzir um especial conhecimento a cerca das experiências que vivencia no setor público e os artigos publicados nesta revista estão aqui para comprovar. Podemos dizer, assim, nestes 20 anos de realizações, a ANESP é uma das principais arenas de debates a cerca das questões de Estado e, principalmente, sobre o tema da gestão pública no País. Isso se deve sobretudo à importância e seriedade com que são tratados por seus associados e à sua preocupação pela permanência desses temas na agenda setting de políticas do país. O tema da gestão pública, especialmente neste ano, ganhou força na agenda pública e a ANESP quer contribuir decisivamente para que este tema torne-se uma constante em todas as atividades desempenhadas pelo setor público brasileiro. Talvez porque, passados 20 anos da designação das grandes missões constitucionais e dos processos de universalização de várias políticas públicas, está claro que é impossível se avançar com melhorias e inovações em políticas públicas valendo-se de um Estado
7 que está no limite de suas capacidades. É mais do que chegada a hora de uma coletividade integrada em torno do tema da gestão pública! Temos consciência da relevância do momento nacional e internacional que hoje nos encontramos e das nossas potencialidades para realizações. No entanto, acreditamos com assertividade que as oportunidades de crescimento e desenvolvimento do país passam necessariamente e primordialmente por um intenso movimento de integração. Esta comemoração de hoje, nossos 20 anos de realizações, é quem sabe um grande exemplo de como podemos fazer acontecer, juntos. Diretoria da ANESP
8 Página 7 Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental 20 anos da aula inaugural da Carreira de EPPGG Boa tarde a todos, Há exatos vinte anos tive o prazer e o privilégio de participar da primeira aula ministrada na Escola Nacional de Administração Pública. Acredito ter assistido àquela aula pelo melhor ângulo: o do aluno, já que fui parte integrante, por mérito e sorte, e da 1ª Turma de Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Era extremamente jovem à época, mas tinha a plena consciência da interconexão dos eventos que presenciava: o nascimento de uma escola, de uma carreira e de um novo projeto para a Administração Pública. A Nova República, apesar das turbulências iniciais, trazia consigo uma forte expectativa de mudança na forma de condução do Estado. Ao final do embate político e social que moldou a Constituição da República de 1988, ficou claro que se esperava da nova ordem uma conjunção da democracia formal com uma forte expansão das políticas sociais. Não bastava o voto livre, a liberdade de expressão; era necessário mais. Era necessário forjar um Estado democrático que pudesse atuar eficientemente para reduzir as tantas desigualdades econômicas, regionais e raciais que permeavam e ainda permeiam nossa estrutura social. Assim, a Constituição promoveu uma impressionante ampliação dos direitos sociais, estruturou o Sistema Único de Saúde, fixou metas de universalização da educação, estipulou direitos e políticas para minorias... Fixadas as diretrizes, naturalmente vem a pergunta: como conduzir essa empreitada extremamente ousada e ambiciosa? Como superar a tradicional visão negativa do Serviço Público inchado e vagaroso? Hoje estamos aqui para celebrar a resposta certa a essas questões, que é o movimento de profissionalização do Estado. E a criação da ENAP e da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental são dois marcos fundamentais do início e desenvolvimento desse processo. Os vinte anos que se passaram foram palco de uma série de batalhas relevantes: os que conhecem bem a história da Carreira e da Escola sabem que nada foi fácil. A Carreira chegou mesmo a ser extinta, para depois ser recriada; a Escola, por sua vez, também foi alvo de um Projeto de Lei que pretendia sua extinção. A própria sobrevivência dessas instituições e, diria, do projeto de profissionalização da Administração Pública foi sustentada com o incessante esforço de seus defensores. Todos os que tomaram parte nesse esforço, independentemente de idade ou tempo de serviço público, devem ser reconhecidos por sua atuação crucial. Hoje a ENAP tem um papel e uma presença incontestável na Administração Pública Federal, sendo um dos pilares da política de capacitação de servidores públicos; a Escola tem renome internacional e vem se envolvendo fortemente em questões substantivas para a gestão pública, inclusive através de suas áreas de pesquisa e cooperação internacional. A Carreira de Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental, por sua vez, já conta com cerca de 800 integrantes, formados em 12 Turmas, ocupando posições estratégicas em quase todos os órgãos da administração direta. No entanto, não acho que esse evento deva se transformar num culto romântico ao passado da Escola e da Carreira. O passado deve servir sempre de símbolo e lição, mas não podemos nos perder nele ou deixar que seus ecos redivivos pautem nossa atuação. Penso, pelo
9 contrário, que é hora de olhar pra frente e compreender os novos desafios que se apresentam. O Brasil se encontra numa grande encruzilhada: nos precipitamos no mundo desenvolvido ao mesmo tempo em que conservamos estruturas arcaicas. O desempenho da economia é incontestavelmente positivo, ainda que numa época de problemas financeiros internacionais; a geração de empregos formais e informais bate recorde; a distribuição de renda melhora de maneira lenta, porém constante; o país ganha peso na política internacional. E, no entanto, ainda temos uma educação de qualidade insuficiente, um sistema de saúde pública precarizado, um serviço civil excessivamente burocrático... E é pesaroso reconhecer que o Brasil que está ficando para trás é justamente o Brasil de baixa renda, que depende da escola pública, do hospital público, da advocacia pública... Enfim, fica pra trás a parcela da população que necessita de políticas sociais incisivas e bem elaboradas, bem como de um serviço público ágil e acessível. Não tenho dúvidas de que o caminho para a equalização dessa situação passa por um novo avanço na profissionalização do Estado. Acredito, no entanto, que esse movimento não será vitorioso se não soubermos reinventá-lo, concebê-lo em novos contornos. O mundo do trabalho, na sua esfera técnica e organizacional, mudou radicalmente nesses vinte anos que se passaram. A memória é ingrata e insiste em me fazer recordar do contexto em que entramos no Serviço Público. Num plano maior, por exemplo, lembro que a Guerra Fria não tinha acabado definitivamente, a Constituição mal havia sido promulgada, a hiper-inflação era parte de nossas vidas e os Planos Econômicos mudavam com freqüência assustadora. Mas o que me deixa mais impressionado é a grande diferença nas rotinas de trabalho: os computadores eram grandes, raros e pouco funcionais; não havia telefone celular; não havia ; a pesquisa era feita em bibliotecas e arquivos públicos... Por aí vai. Aposto, aliás, que as novas gerações nunca ouviram falar de coisas como o famoso programa carta certa... A revolução da tecnologia da informação e a conseqüente mudança no próprio ritmo das transformações históricas e sociais, exigem uma nova postura do bom profissional. Se antes podíamos nos conformar com uma noção estática de formação e capacitação para o trabalho, hoje sabemos que a formação e a capacitação são processos permanentes e em constante renovação. O servidor não pode deixar de se atualizar constantemente, sob risco de se tornar obsoleto. Outro desafio de nosso tempo é a operacionalização do conhecimento, isto é, sua tradução em termos concretos de trabalho. Não podemos nos dar ao luxo de cultivar um conhecimento meramente teórico e abstrato; é preciso buscar também o saber fazer, o conhecimento voltado para a prática. É imprescindível, também, intensificar o trabalho em rede e o intercâmbio profissional entre servidores e suas instituições, utilizando para isso as inúmeras ferramentas tecnológicas que facilitam e organizam os empreendimentos coletivos. Poderia citar ainda muitos outros desafios a serem enfrentados pelos que buscam a constante modernização do Serviço Público, mas sinto que os exemplos dados já transmitem com fidelidade minha linha de pensamento. Confesso aos senhores meu otimismo com o futuro comum desta Escola e de nossa Carreira. Penso que conseguiremos responder bem as novas demandas que se apresentam à Administração Pública. A incontestável consolidação dessas duas instituições que hoje completam 20 anos de história conjunta não me deixa pensar o contrário. Termino com um breve verso do poeta russo Vladimir Maiakovski: Por enquanto, há problemas de sobra. O tempo é escasso, mãos à obra: é preciso transformar a vida para cantá-la em seguida. Lembro que nosso tempo também é escasso e a obra que intentamos construir, possivelmente, estará sempre inacabada. Marcelo Viana Estevão de Moraes Secretário de Gestão da SEGES/MPOG
10 Página 9 Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental A Anesp nos 20 anos da aula inaugural da Carreira de EPPGG Em nome da Diretoria, eu gostaria de agradecer ao convite feito à ANESP para esta mesa e, inicialmente, refletir sobre o significado dessa presença. Os membros da carreira de EPPGG sempre tiveram um debate intenso sobre o Estado e sobre como tratar a coisa pública realmente como pública, e por meio da ANESP, procuraram ofertar seus pontos de vista aos governos que se sucederam. De certa forma, essas questões parecem estar no sangue de cada um dos gestores e um requisito implícito no concurso. Entendo que a presença nessa mesa é o reconhecimento das contribuições oferecidas pela ANESP ao longo desses anos. Então, aproveito a oportunidade para agradecer aos meus antecessores e ex-diretores em nome do meu imediato antecessor : Sr. Amarildo Baesso. Agradeço à organização deste evento e da Sessão Solene no Senado ao apoio institucional do Ministério do Planejamento, da Secretaria de Gestão e do Sr. Secretário Marcelo Viana, da ENAP e sua Presidente Sra. Helena Kerr e dos diretores da ANESP. Em nome dos técnicos envolvidos dessas instituições, agradeço à Sra. Natalia Koga, da ENAP, e ao Sr. Aldino Graef, da SEGES. Ainda, uma figura muito importante, o Sr. Marcos Evandro Cardoso Santi, ex-gestor de corpo, pois que é atualmente Consultor do Senado, mas gestor de alma, uma vez que seu voluntarismo foi essencial para que os dois eventos ocorressem e, há algum tempo, para a história da ENAP e da Carreira de Gestor. Como ele, aqui se encontram outros colegas que já foram gestores ou fizeram o curso de formação da ENAP, cujo entusiasmo com a carreira se deu por procurar sempre aprimorar o trato da coisa pública e também por enfrentar com ética esta missão. Mas para que esses princípios sejam percebidos em pessoas com origens tão diferentes e, mesmo após sua saída da carreira, devem existir características comuns que possam reuní-las em um conjunto. O fato comum significativo é que todos passaram por um curso de formação na ENAP. Um curso adaptado à conjuntura de cada época, mas com um princípio básico de respeito à coisa pública. Conforme seu Decreto de criação de 1986, a ENAP foi criada considerando (1) as diretrizes traçadas à Reforma da Administração Pública Federal (...) ; (2) a determinação do Governo de estatuir, novos critérios de seleção e admissão, mediante concurso público, de seus servidores civis, bem assim de lhes submeter a capacitação e a promoção ao cumprimento de cursos e estágios; (3) a intenção de propiciar, aos integrantes dos quadros de carreira, com base no critério da qualificação profissional, o acesso às funções administrativas e gerenciais do setor público; (4) a necessidade de contar, a Administração, com órgãos especializados para as atividades de formação, aperfeiçoamento, profissionalização e treinamento de seu pessoal civil.
11 Percebe-se que várias coisas que temos como hoje consolidadas e fora de questão foram um enorme desafio à época. A própria burocracia já foi um grande desafio a ser vencido, pois que o Relatório do Embaixador Rouanet, que lança a semente para a criação da ENAP e da carreira de Gestor, data de No primeiro resgate da idéia na Nova República, tem papel fundamental os novos membros do governo que perceberam a relevância do projeto, com destaque para o Professor Gileno Marcelino na então Secretaria da Administração Pública SEDAP. A carreira de gestor e a ENAP surgem, então, no contexto da reforma democrática do País e da primeira Reforma Administrativa pós-ditadura, sendo a ENAP e a Secretaria de Administração Pública as matrizes desta Reforma. Após sua criação, a ENAP tem como primeira tarefa a formação dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental, cuja aula inaugural se deu há exatamente 20 anos e foi a primeira aula desta Escola. A despeito das intempéries vividas durante a Nova República, os projetos da ENAP e da carreira nasceram. Mas os recém-nascidos correram riscos no governo seguinte. Um grande esforço de persuasão, feito pelos próprios gestores, foi necessário para demonstrar a validade dos dois projetos. A ENAP foi mantida, mas não houve novos concursos para a carreira até a economia se estabilizar. A estabilização macroeconômica e um novo governo abrem um período de re-planejamento para o Estado. Os projetos são recuperados, a carreira de gestor, a partir de 1995, tem novos concursos e a ENAP consegue se preparar para alçar novos vôos e cumprir sua missão de profissionalização do pessoal civil. De 1995 até hoje, o crescimento da carreira possibilitou que ela participasse de forma mais ativa dos movimentos e prioridades de cada mandato. Participação que tem seu reflexo na mobilidade dos gestores. Por isso, a mobilidade é cara aos membros da carreira, ela é um dos fatores que possibilita que o papel de intermediário entre o comando político e o grupo operacional seja exercido. Por sua vez, a carreira responde à necessidade do Estado de quadros permanentes com capacidade de direção, o que implica na valorização de um profissional com visão generalista e sistêmica dos problemas da administração pública e, por meio da mobilidade, na possibilidade do profissional desse quadro vir a preencher essa lacuna, e ser uma garantia da boa continuidade das políticas em momentos de transição. Atualmente, o governo, ao recompor sua força de trabalho mais especializada, procurando dar a ela um pouco do perfil generalista e determinando um lócus próprio de atuação, coloca um desafio enorme de competição para a carreira de gestor governamental. Saber competir será a chave para a continuidade do sucesso da carreira. As discussões no seio da carreira são intensas, mas correspondem apenas ao lado da oferta da força de trabalho. A carreira, sabedora de suas qualidades, não tem medo de competição. Desde a sua criação compete pelo espaço de alta direção. Mas necessita saber o que a demanda (o governo e a sociedade) entende como suas necessidades de trabalho para poder sugerir novas formas de atuação e ações de capacitação a serem oferecidas dentro da Política de Desenvolvimento de Pessoal. Uma outra resposta complementar é atrair pessoas competentes por meio de melhor remuneração. Cabe lembrar que, nesse governo, o processo de recuperação dos salários do poder executivo tem sido feito de forma bastante equilibrada. Nesse sentido, quero agradecer o empenho dos representantes do governo nesta mesa pela compreensão que tem da importância da carreira, pelo que suas instituições já fizeram e pelo que ainda hão de fazer para que a carreira continue sendo a grande fonte de talentos do serviço público federal. Hoje, temos diversas carreiras similares nos governos estaduais que se espelharam na carreira de gestor e que reiteram e ratificam o sucesso da fórmula aplicada na União. Uma característica de uma idéia boa, é que sua propagação a faz suportar diferentes culturas políticas ao longo do tempo, ou no caso, demonstrar que é uma
12 aliada dos processos e contratos definidos legitimamente pelo processo democrático e, assim, servir à cidadania. Desta forma, a carreira tem sido gerida de modo a se adaptar com sucesso às mudanças ocorridas em seu ambiente sem perder a sua essência. Na qualidade não apenas de Presidente da ANESP, mas como EPPGG do Ministério do Planejamento, aluno da ENAP, enfim, servidor com compromisso, tenho a compreensão de como essas instituições interagem e articulam-se e aqui é a oportunidade de dizer que apenas com essa sólida, constante e respeitosa relação de trocas e contato que será possível fazer com que a carreira, a ENAP e o Ministério do Planejamento atinjam os seus desígnios. Ricardo Vidal de Abreu Presidente da ANESP na cerimônia de comemoração dos 20 anos da aula inaugural da Carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental na Escola Nacional de Administração Pública - ENAP Brasília, 11 de agosto de 2008
14 Página 13 Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental Editorial Os artigos presentes nesta edição da Res Pvblica prestam um importante serviço à sociedade. Além de possuírem forte sintonia com grandes eixos de ação da atual agenda pública do país, tornam-se valiosos instrumentos de análises acuradas sobre temas que frequentemente são estigmatizados e sujeitos a argumentações rasas e descuidadas. As políticas sociais e o tema da gestão pública são hoje catalisadores de intensos esforços da administração pública. Exigem do Estado tônus e agilidade para responder demandas de grande impacto no país e, por isso, são essenciais para compreensão consistente das políticas públicas. Estudos dedicados e cuidadosos sobre esses temas oxigenam as vias de acesso a informações e experiências, conferindo uma saudável aproximação entre a realidade e as políticas públicas. No artigo Seguro social, focalização ou provisão universal? Vantagens e desvantagens de diferentes sistemas de proteção social como meio para redução da pobreza Luis Henrique Paiva estabelece uma interessante comparação entre os modelos de provimento de proteção social pelo Estado utilizados em diversos países, enfatizando as experiências na América Latina e apontando algumas conclusões já possíveis de serem apresentadas. A reflexão que apresenta aspectos positivos e negativos sobre escolhas e possibilidades das políticas públicas é importante, pois confere ao gestor subsídios sólidos e fundamentais para sustentar suas decisões. No caso das políticas sociais aqui analisadas, particularmente relativas à provisão de de benefícios para o público mais pobre, é central apresentar para a sociedade os custos e ganhos obtidos com sua implementação e desmistificar argumentos infundados e simplistas sobre esse tema. No entanto, o autor deixa claro que esses modelos não devem ser considerados como uma panacéia para todos os problemas sociais enfrentados pelo país, ou seja, não podem ser considerados modelo acabado de proteção social. Eles muitas vezes estabelecem relação complementar com os regimes de seguro social já existentes, como, no caso do Brasil, a provisão universal de educação e saúde. A complementariedade e integração são, assim, fatores essenciais para o sucesso das políticas sociais. No artigo Descentralização da política de saúde no Brasil: avanços e desafios Fabiola Sulpino Vieira apresenta uma visão mais específica de política social, relacionada à saúde. Sugere que diversos aspectos a serem levados em consideração quando do processo de descentralização de uma política, especialmente quando esta apresenta alto nível de complexidade, como é o caso das políticas de saúde no Brasil. Estabelece que o sucesso dessa descentralização depende de ações de coordenação e regulação que se dão de forma centralizada. Assim, faz o contraponto da necessidade da coexistência desses dois movimentos que supostamente seriam de natureza antagônica, mas que aqui se apresentam complementares e indissociáveis. A autora sugere que a superação da competição entre entes federados no Brasil é crucial para estabelecer políticas de saúde mais consistentes, ou seja, o princípio da corresponsabilização entre esses atores é fundamental para a promoção da governança pública e para conferir efetividade das políticas em questão. Com o artigo O mito do inchaço da força de trabalho do Executivo federal Marcelo Viana Estevão de Moraes, Tiago Falcão Silva e Patricia Vieira da Costa demonstram com dados consistentes e assertivos a desconexão entre os argumentos sobre o inchaço da força de trabalho no poder Executivo e a realidade que se apresenta na administração pública federal. A relevância do estudo é notória ao qualificar o debate sobre a gestão de pessoas no serviço público e elevar a sua discussão a níveis mais profundos de análise como a importância da qualificação e diversificação do corpo técnico, como criação de novas carreiras e substituição dos terceirizados, e a necessidade
15 de focalização de oferta de força de trabalho naqueles setores mais demandantes, conferindo racionalidade à gestão do setor público. Outro importante movimento em prol da gestão pública meritocrática e do aperfeiçoamento das dinâmicas da administração pública é apontado por Aldino Graef no artigo Cargos em comissão e funções de confiança: diferenças conceituais e práticas. Um momento dedicado à recapitulação dos preceitos da Constituição para o exercício da conceituação de termos que possuem uso indiscriminado e sem conexão com seus significados. Especialmente relevante para seu objeto de estudo, pois estão aqui envolvidas atividades de alto nível e intensa participação no processo decisório das políticas públicas, que são as atividades de direção, chefia e assessoramento. Esse resgate é recurso essencial para conferir eixo às inovações nas políticas de gestão de pessoas, como o projeto de implantação das Funções Comissionadas do Poder Público (FCPE), citada pelo autor. Por fim, no artigo A estrutura de regulamentação e de regulação do setor elétrico brasileiro: é possível melhorar? Ricardo Takemitsu Simabuku também faz referência aos aspectos negativos resultantes da elevada complexidade das políticas públicas em determinados setores, como o elétrico, e apresenta iniciativas de grande impacto para a promoção da governança na gestão do setor público baseadas numa inovação institucional que permita aumento da participação, do controle social e da qualidade dos serviços prestados ao cidadão. O artigo é contemporâneo nos debates essenciais da administração pública ao apontar que a existência de ineficiências no Estado não impede que se busque o seu constante aperfeiçoamento, que necessariamente passa por essa consolidação de sua qualidade institucional e administrativa. Com isto, as políticas públicas se tornam menos complexas, mais efetivas e próximas de todos. Boa leitura!
16 Página 15 Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental Seguro social, focalização ou provisão universal? Vantagens e desvantagens de diferentes sistemas de proteção social como meio para redução da pobreza Por Luis Henrique Paiva A proteção social pode ser entregue de acordo com três modelos: o seguro social (na qual se supõe cobertura para aqueles que contribuem com o seguro), provisão universal (na qual todos os cidadãos têm direito à proteção social, sob certas condições) e a provisão focalizada (na qual a proteção social fornecida pelo Estado volta-se para os mais pobres). A evidência histórica nos diz que países desenvolvidos que adotaram modelos universalistas (ou seguro social amplamente disseminado) apresentam melhores resultados na luta contra a pobreza e a desigualdade que países que adotaram um welfare state residual (fortemente baseado em políticas focalizadas apenas nos mais pobres). Políticas focalizadas, entretanto, fazem sentido não apenas em função de problemas fiscais, mas também como alternativas para que o Estado chegue a minorias que não conseguem se beneficiar de políticas universais.
17 Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental Vol. 7 - N o 2 Jul/Dez 2008 Seguro social, focalização ou provisão universal? Vantagens e desvantagens de diferentes sistemas de proteção social como meio para redução da pobreza. (16) INTRODUÇÃO Há um vasto debate acadêmico e político sobre a melhor maneira para que o Estado entregue proteção social por meio de esquemas focalizados, universais ou baseados no seguro social. Esse debate é motivado, primeiramente, pelo fato de envolver tecnicalidades relativamente complexas e, muitas vezes, lições incertas que se pode derivar da evidência empírica. Em segundo lugar, não se pode deixar de mencionar que esse debate também reflete um conflito entre visões diferentes da boa sociedade (Pratt, 1998). Se for possível sumarizar esse último ponto, alguns acadêmicos, frequentemente baseados no chamado conceito negativo de liberdade (Berlin, 1969), embora aceitando a existência de benefícios sociais, não apenas questionam a própria idéia de direitos sociais como algo necessário para que os indivíduos sejam livres, como também sustentam que essa idéia pode na verdade representar um risco para a liberdade individual. Essa postura tende a estar associada a uma proteção social residual, na qual benefícios e serviços são frequentemente focalizados nos pobres (ou nos mais pobres) e não são entregues aos cidadãos como direitos. Por outro lado, acadêmicos baseados no conceito positivo de liberdade acreditam que os indivíduos não poderiam ter uma vida social e política inteiramente participativa na ausência de certas condições sociais. Esse argumento responde pela articulação próxima entre os conceitos de direitos sociais e cidadania (King e Waldron, 1988). Como consequência, um padrão social básico deveria ser compreendido como um direito e garantido a todos os cidadãos, e benefícios e serviços voltados para assegurar esse padrão social básico deveriam ser entregues em uma base universal e compreensiva. Esse é um debate importante e legítimo. Mas dificilmente poderia ser examinado dentro das limitações de um artigo como este. Nesse sentido, meu objetivo aqui é antes examinar os argumentos encontrados na literatura a respeito do quão efetivas são as políticas sociais baseadas em três diferentes concepções, no que diz respeito à redução da pobreza. Para isso, considerarei aqui a definição oferecida por D. Collard, de acordo com quem políticas sociais universais são aquelas que têm um critério do tipo gatilho (trigger
18 criterion): uma vez satisfeito o critério, elas tornam automaticamente uma pessoa elegível àquele benefício a despeito dos seus rendimentos; por outro lado, políticas seletivas ou focalizadas também consideram certos critérios de elegibilidade, mas adicionam um que as caracterizam: o critério da baixa renda. 1 A provisão de proteção social por meio do seguro social, por sua vez, pode ser entendida como um caso especial de universalismo 2, marcado todavia por uma importante restrição: ele cobre apenas aqueles que contribuem para a política e essa contribuição está, em geral, associada ao trabalho. 3 Pretendo, nas seções seguintes, apresentar os argumentos dos defensores das políticas universais, das políticas baseadas no seguro social e das políticas focalizadas (ou, em outras palavras, as razões pelas quais seus defensores acreditam que elas sejam a melhor maneira de reduzir a pobreza), bem como as principais críticas que essas abordagens recebem na literatura acadêmica. Na seção final, pretendo avaliar como a experiência internacional nos permite avaliar tais argumentos. EM DEFESA DO UNIVERSALISMO Os defensores da abordagem universalista frequentemente sugerem que as desigualdades sociais e econômicas não devem ser consideradas como o resultado de decisões individuais. Ao contrário, o mercado das sociedades capitalistas, especialmente em períodos de rápida mudança, produz seus ganhadores e perdedores e, como consequência, não vai produzir por si só um acesso justo a coisas importantes como saúde, educação, renda de subsistência, moradia, etc. (Pratt, 1998). Na medida em que a pobreza deve ser vista como sistêmica e não residual, a melhor maneira de cuidar do problema deveria ser por meio de políticas sociais universais e não discriminatórias. Como regra, os indivíduos não podem ser responsabilizados por enfrentar o desemprego, a doença ou a pobreza e a maneira correta de entregar proteção social nesses casos não pode provocar, ela mesma, sentimentos de humilhação e estigma, tantas vezes associados aos mecanismos de focalização projetados para excluir os não pobres (Titmuss, 2000; Pratt, 1998; Sunesson et al., 1998; Mkandawire, A provisão de proteção social por meio do seguro social, por sua vez, pode ser entendida como um caso especial de universalismo, marcado todavia por uma importante restrição: ele cobre apenas aqueles que contribuem para a política e essa contribuição está, em geral, associada ao trabalho. 2005). Humilhação e estigma não parecem ser a melhor maneira para ajudar os indivíduos a superar a pobreza. Políticas sociais universais têm, de acordo com seus defensores, várias outras vantagens. Elas tendem, por exemplo, a apresentar altas taxas de cobertura da população-alvo (take-up rates) e baixos custos administrativos. Políticas focalizadas, ao contrário, como regra baseadas em um aparato burocrático massivo criado para excluir os não pobres e selecionar os pobres merecedores, tendem a ser altamente burocratizadas ( quem ajuda os pobres a preencher todos os formulários das políticas focalizadas?, pergunta Titmuss), a apresentar altos custos administrativos e baixa taxa de cobertura da população-alvo. Em outras palavras, políticas focalizadas, orientadas para a exclusão dos não pobres, no final acabam também excluindo parte dos próprios pobres (devido à burocracia massiva e, às vezes, às restrições excessivas), enquanto as políticas universais gastam menos dinheiro com a administração e mais com os próprios beneficiários. Essas características levariam as políticas universais a ser mais efetivas como meio de redução da pobreza. As políticas universais também evitam a fórmula serviços pobres para pessoas pobres (Titmuss, 2000; Amartya Sen, 1995) e são mais resistentes a períodos de cortes orçamentários (retrenchment). O mecanismo por trás desses dois fenômenos é o mesmo: à medida que
19 Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental Vol. 7 - N o 2 Jul/Dez 2008 Seguro social, focalização ou provisão universal? Vantagens e desvantagens de diferentes sistemas de proteção social como meio para redução da pobreza. serviços e benefícios são voltados exclusivamente para grupos que são politicamente frágeis (algo que, por definição, os mais pobres são), elas tendem a apresentar baixa qualidade e ser mais sujeitas a cortes. Ao contrário, benefícios e serviços universais tendem a ser mais resistentes, na medida em que possuem um grande e diverso grupo de beneficiários que as apóiam, e a apresentar melhor qualidade (já que a pressão desses beneficiários sobre o governo é mais forte). O último argumento aponta para o que Mkandiwire (2005) chama de paradoxo da redistribuição : quanto mais as políticas sociais são focadas nos mais pobres, menos elas têm um impacto durável sobre a pobreza e a redução da desigualdade. O acesso universal é [de acordo com o autor] um dos mais efetivos modos de assegurar apoio político pela classe média para os impostos necessários para financiar programas de bem-estar social. Essas são as razões que levam os defensores da provisão universal de proteção social a acreditar que essa é a melhor maneira de reduzir a pobreza. EM DEFESA DO SEGURO SOCIAL (18) Comparado com a provisão universal de proteção social, o seguro social tem algumas particularidades que podem ser consideradas vantajosas do ponto de vista da redução da pobreza. A primeira é que benefícios e serviços fornecidos por meio do mecanismo de seguro social estão em geral disponíveis apenas para aqueles que trabalham no setor formal da economia. Esse mecanismo pode ser considerado um incentivo importante para que os cidadãos não apenas se engajem em algum trabalho (o que é por si só um importante fator que atenua a pobreza), como evitem trabalhar na economia informal (contribuindo, assim, para o financiamento dos benefícios e serviços públicos). Esse tipo de incentivo não está presente na provisão de proteção social que se vale de mecanismos universais ou de focalização. 4 Além disso, os benefícios pagos por meio de um seguro social são quase sempre baseados em impostos cobrados sobre a folha de pagamento. Essa característica não apenas permite uma relação consistente entre custos e financiamento (contribuições, ou prêmios, pagas especialmente para o financiamento de benefícios, por
20 aqueles que podem vir a utilizá-los), como também permitem a existência de benefícios cujo valor varia de acordo com o valor do salário (earnings-related benefits). Uma vez que a própria noção de pobreza pode ser considerada relativa, pode-se considerar aceitável (e, talvez, desejável) que o valor do benefício seja, em alguma extensão, relacionado ao valor dos salários e apenas contribuições baseadas na folha podem justificar a conexão entre salários e benefícios (Kesselman, 1995). Assim, o seguro social, de acordo com os seus defensores, poderia lidar com a pobreza de maneira ainda mais adequada que o universalismo, já que mantêm um caráter fundamentalmente universal, adicionando, entretanto, incentivos para o trabalho e uma fonte de financiamento sólida e apropriada. EM DEFESA DA FOCALIZAÇÃO Na sua forma mais radical, a defesa da focalização como a mais apropriada maneira de entregar a proteção social está baseada no argumento econômico segundo o qual saúde, educação, moradia e provisões para aposentadoria não são considerados bens públicos e, assim, poderiam e deveriam ser providos pelo mercado (e não por quase-mercados, como muitas vezes se defende), de acordo com o mecanismo de preços de mercado. O passo seguinte é considerar que (a) os serviços deveriam ser pagos; (b) os pobres deveriam ser elegíveis a uma redução ou remissão dos preços desses serviços; (c) a remissão dos preços precisaria ser determinada pela aplicação de testes de pobreza como critério de elegibilidade ; e (d) o mercado proveria o ambiente adequado para a eficiência dos provedores dos serviços. 5 Na sua forma mais branda, entretanto, a defesa da focalização está baseada em um argumento que Pratt considera ao menos superficialmente, (...) tanto atrativo quando forte : em uma situação marcada pela escassez de recursos e demandas ilimitadas, é justo e razoável alocar recursos especialmente naqueles que não são os que estão em melhor situação (Pratt, 1998). Políticas universais ou baseadas no seguro social caracterizam welfare states generosos, mas caros, que tentam chegar a todos os cidadãos igualmente. Entretanto, os defensores dos mecanismos da focalização acreditam que em uma situação de restrições orçamentárias e vastas demandas, essas políticas não chegariam a todos os cidadãos igualmente e, se uma clara decisão de privilegiar os pobres não for tomada, serviços e benefícios tendem a ser capturados pela classe média, sub-representando os pobres entre seus beneficiários. Embora esse argumento possa ser considerado algo enviesado ideologicamente, mesmo os críticos da abordagem da focalização reconhecem que políticas universais ou de seguro social são muitas vezes mais generosas com grupos específicos da população (especialmente aqueles relacionados com o projeto de construção nacional servidores públicos, militares e com o projeto de industrialização ) que com os demais setores e tendem a apresentar um viés urbano, ao mesmo tempo em que marginalizam grandes setores da população (Mkandawire, 2005). Todavia, Mkandawire insinua que essa é uma característica de alguns países específicos, notavelmente na América Latina, e não uma característica inerente dos welfare states baseados na provisão de proteção social por meio de políticas universais ou de seguro social. Finalmente, é importante registrar o argumento de que seriam as políticas focalizadas, e não as universais, as mais resistentes a cortes orçamentários: uma vez que benefícios focalizados ocupam um espaço limitado nos sistemas de política social, eles têm uma maior chance de sobreviver a períodos de recuo nos gastos públicos. 6 Assim, os defensores da abordagem da focalização acreditam que essa é a melhor alternativa para reduzir a pobreza, já que prioriza os pobres (ou os mais pobres) e maximiza o impacto do orçamento alocado na proteção social. EVIDÊNCIA EMPÍRICA E DISCUSSÃO De acordo com Mkandawire (2005), a história mostra que o universalismo caracteriza em grande medida a escolha feita pelos países que melhor lidam com a pobreza e com a desigualdade. Para simplificar bastante a análise desse ponto, o autor parece basicamente (embora não totalmente, como veremos) certo: a evidência histórica mostra que países desenvolvidos que construíram estados de bem-estar institucionais (para mencionar a terminologia de Titmuss),