ACORDO SOBRE AS LINHAS ESTRATÉGICAS DE REFORMA DA SEGURANÇA SOCIAL - PDF
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Jorge Malheiro Gesser
1 ACORDO SOBRE AS LINHAS ESTRATÉGICAS DE REFORMA DA SEGURANÇA SOCIAL Julho de
2 O sistema de protecção social português encontra-se hoje, tal como na generalidade dos países desenvolvidos, perante desafios estratégicos que importa enfrentar de forma sustentada. O processo de envelhecimento populacional terá reflexos em toda a sociedade, mas muito em particular no sistema de Segurança Social, razão pela qual a estratégia de reforma deve não só adequar-se a esta realidade, como também procurar inverter a tendência desfavorável na evolução esperada da população. O sistema de Segurança Social, na parte contributiva, permanece financeiramente equilibrado, mas em 2005 tal só aconteceu devido à contribuição do IVA que nesse ano o Governo decidiu que revertesse para a Segurança Social. Sem novas medidas, o sistema entrará em desequilíbrio devido ao efeito conjunto de várias situações, nomeadamente o crescente envelhecimento da população, o aumento progressivo do período contributivo (amadurecimento do sistema) e o crescimento das pensões a ritmo superior ao das contribuições. Importa combater tal desequilíbrio, com reformas de carácter gradual, evitando rupturas que provocariam fortes quebras de direitos das futuras gerações, em particular dos jovens. A reforma de 2001 introduziu reformas de fundo a consideração gradual de toda a carreira contributiva mas tal mostrou-se insuficiente face à evolução da situação económica, ao impacto do aumento do desemprego e à necessidade de medidas especiais para enfrentar o envelhecimento da população. A esta situação acresce o aparecimento de novas formas de organização do trabalho, havendo necessidade de garantir uma adequada protecção dos trabalhadores com vínculos atípicos. Face a esta realidade, em paralelo com os esforços que deverão ser desenvolvidos no sentido do reforço da actividade económica, factor essencial à sustentabilidade da segurança social, há que consolidar uma agenda de mudança para a protecção social do séc. XXI, considerandose da maior importância que esta conheça um consenso generalizado na sociedade portuguesa, materializado desde logo na obtenção de um Acordo entre o Governo e os Parceiros Sociais. 2
3 A opção estratégica assumida pelo Governo e Parceiros Sociais vai no sentido do reforço da sustentabilidade do sistema de segurança social, através da sua adequação aos riscos emergentes, tendo igualmente em conta a situação económica e social do país, sem pôr em causa a arquitectura fundamental do sistema pré-existente, público, de repartição, e com uma forte componente de solidariedade profissional, por se considerar que o modelo existente é um pilar fundamental do modelo social português, que não deve, portanto, ser posto em causa. Para tal, o Governo e os Parceiros Sociais acordam nas seguintes Linhas Estratégicas de Reforma da Segurança Social: 3
4 1- Introdução de um Factor de Sustentabilidade ligado à Esperança de Vida no cálculo das futuras pensões Este factor evoluirá em função da variação da esperança média de vida e deverá garantir a neutralidade financeira e equidade intra-geracional, visto que procede à redistribuição dos recursos (materializados na pensão) a que tem direito cada beneficiário por um maior número de anos em que previsivelmente deles beneficiarão. Neste quadro, deverá ainda ser dada a opção ao cidadão de acomodar os efeitos do aumento da esperança média de vida, trabalhando um pouco mais (com incentivos correspondentes), descontar um pouco mais (através de regimes públicos ou privados de contas individuais) ou admitir o efeito do factor de sustentabilidade na sua pensão. 2- Aceleração da Transição para a Nova Fórmula de Cálculo das Pensões Em ordem a limitar de forma mais rápida os indesejáveis fenómenos de gestão das carreiras contributivas no período final da vida profissional, e beneficiar de uma maior coerência entre esforço contributivo ao longo da vida e direitos dos beneficiários, o Governo e os Parceiros Sociais consideram adequada a aceleração dos mecanismos de transição para a nova fórmula de cálculo das pensões, que tem em conta a totalidade da carreira contributiva. Por isso, acorda-se: a. Que a pensão dos inscritos na Segurança Social que até Dezembro de 2001 se encontravam a formar a respectiva remuneração de referência, seja calculada a partir de uma fórmula transitória onde pesem proporcionalmente o peso da carreira decorrida até 2007 e o peso da carreira subsequente, de acordo com a seguinte fórmula: P1 C1 + P2 C2 Pensão = C Em que: Pensão, é o montante mensal da pensão estatutária; P1, corresponde ao valor da pensão calculada por aplicação da fórmula que considera os melhores 10 dos últimos 15 anos; P2, corresponde ao valor da pensão calculada por aplicação da fórmula que considera toda a carreira contributiva (nos termos do Decreto-Lei 35/2002); C é o número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações para efeitos de taxa de formação de pensão; C1, corresponde ao número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações cumpridos até 31 de Dezembro de 2006; C2, corresponde ao número de anos civis da carreira contributiva com registo de remunerações cumpridos após 1 de Janeiro de
5 b. para todos os outros contribuintes que em Dezembro de 2001 não se encontravam ainda a formar a sua remuneração de referência, de acordo com as regras então em vigor, a nova pensão resultará do cálculo através do mecanismo de média ponderada da nova e da antiga fórmula de cálculo, nos termos previstos no DL 35/2002. c. que se continue a prever que a pensão dos novos inscritos na Segurança Social a partir de 2002 será totalmente calculada com base em toda a sua carreira contributiva. Reafirma-se ainda que, em ordem a garantir a protecção dos trabalhadores, o cálculo a efectuar da parcela correspondente aos melhores dez dos últimos quinze anos da carreira contributiva até ao momento da reforma, será sempre baseado nos últimos anos da carreira contributiva, e não nos quinze anos decorridos até à alteração do mecanismo de transição para a nova fórmula de cálculo das pensões. 3- Protecção das Longas Carreiras Contributivas Tendo em consideração a especificidade das longas carreiras contributivas, considera-se necessário introduzir mecanismos de diferenciação das mesmas. Nesse sentido, os Parceiros concordam com: a) a manutenção de mecanismos que permitam optar por uma reforma antecipada sem penalização, nos termos dos nº2 do Art. 23º e n.º 4 do Art.º 38-A do Decreto-Lei 329/93, de 25 de Setembro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 9/99 de 8 de Janeiro; b) a possibilidade de majorar a reforma por via de descontos após a idade de reforma sem penalização (incluindo para minorar ou anular o factor de sustentabilidade). 4- Novas Regras para a Indexação e Actualização das Pensões Para que o Salário Mínimo Nacional volte a constituir-se como um instrumento de regulação das relações laborais, acorda-se a sua substituição como referencial de actualização e cálculo das prestações sociais por um novo Indexante de Apoios Sociais (IAS). Entretanto, será estabelecida uma regra clara e previamente conhecida de actualização das pensões, cujo referencial será o Índice de Preços ao Consumidor (conhecido e não estimado), devendo as variações em relação a este 5
6 referencial ser estabelecidas, de acordo com a evolução recente de variáveis determinantes para as receitas da Segurança Social, nomeadamente a evolução recente da economia portuguesa. As regras a estabelecer, no desenvolvimento deste acordo global, devem revelar-se prudentes, tendo em conta os seus impactes no equilíbrio financeiro do sistema de segurança social, mas garantir a reposição e mesmo ganho de poder de compra para as pensões médias e baixas. Para as pensões de montante mais elevado, a manutenção de poder de compra deverá ser garantida quando se verificarem condições favoráveis na economia portuguesa. Este mecanismo deve ser reavaliado periodicamente, em função da sua adequação aos objectivos propostos (defesa do poder de compra das pensões e sustentabilidade financeira da segurança social). 5- Introdução de um princípio de limitação às pensões mais altas Num quadro de reforço da equidade e moralização do sistema de segurança social, deverá ser adoptado um limiar máximo para o valor das novas pensões, indexado ao vencimento líquido do Presidente da República, ou outro de montante similar, actualizável em termos a definir. Este limite aplicar-se-á exclusivamente na parte do cálculo da pensão que considera os melhores dez dos últimos quinze anos de carreira contributiva, que propiciava a gestão das carreiras para maximizar benefícios, pelo que assume uma natureza transitória. Este limite não se verificará igualmente, se a pensão calculada exclusivamente pela nova fórmula de cálculo que considera toda a carreira contributiva resultar em valor superior ao referencial estabelecido. 6- Promoção do Envelhecimento Activo O Governo e os Parceiros Sociais acordam na discussão até ao final de 2006 de uma Estratégia Nacional para o Envelhecimento Activo. Acordam ainda na revisão dos diplomas de flexibilização da idade de reforma e de préreforma, de acordo com os seguintes princípios: i. Diferenciação das condições de acesso à pensão antecipada por velhice antes e depois dos 60 anos, tendo nomeadamente em conta a duração das carreiras contributivas; ii. Garantia, no mínimo, da neutralidade actuarial dos regimes; iii. Revisão da bonificação concedida à permanência no mercado de trabalho após a idade de reforma, que passará 6
7 a ser concedida por cada mês efectivo de trabalho adicional e diferenciada, nomeadamente, em função da carreira contributiva. Introdução de mecanismos de bonificação da permanência no mercado de trabalho para os pensionistas que podem antecipar a idade de reforma antes dos 65 anos, sem qualquer penalização. iv. Proibição total da acumulação da obtenção de pensão antecipada através do regime de flexibilização com continuação imediata do trabalho na mesma empresa ou grupo empresarial onde o pensionista desenvolvia a sua actividade profissional antes da reforma, sem prejuízo da discussão dos mecanismos de acumulação de trabalho a tempo parcial com reforma antecipada. 7- Uma melhor Protecção Social, mais ajustada à nova realidade social Tendo em conta a emergência de novos riscos sociais, o Governo e os Parceiros Sociais acordam na revisão de um conjunto de prestações da segurança social. Muito em particular, as prestações garantidas nas eventualidades de deficiência, invalidez, monoparentalidade e sobrevivência deverão ser revistas, tendo subjacente o princípio de reforço da protecção e reforço da equidade, através da diferenciação positiva do montante das prestações. 8- Aprofundamento da Adequação e Diversificação das Fontes de Financiamento Tendo presente a necessidade de reforçar o binómio sustentabilidade económica/financeira da segurança social, o Governo e os Parceiros Sociais acordam no reforço da adequação do financiamento de um conjunto de prestações ou despesas à sua natureza não contributiva, consagrando o seu financiamento exclusivo, de forma progressiva, através do Orçamento de Estado, sem que de tal decorra um aumento da carga fiscal. Estão neste âmbito, por exemplo, o Abono de Família, o Subsídio Social de Desemprego e as Isenções ou Reduções de Taxas Contributivas sem contrapartida ao nível de prestações. Acordam que o regime contributivo não deve financiar isenções ou reduções da Taxa Social Única, bem como prestações que decorram da esfera da solidariedade social e que, por conseguinte, nada têm a ver com as eventualidades cobertas por aquele regime. O Governo e os Parceiros Sociais consideram muito importante que, no quadro do reforço do financiamento da segurança social, o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social possa vir a ser reforçado nos próximos 7
8 anos, nomeadamente por via dos saldos do regime contributivo, das vendas de património mobiliário e imobiliário e dos recursos do Orçamento de Estado a ele eventualmente afectos. 9- Aprovação de um Código Contributivo Considera-se essencial a aprovação de um Código Contributivo, que sistematize a relação jurídica contributiva com a Segurança Social e clarifique as componentes a abranger no que se refere à base de incidência contributiva (procedendo ao seu alargamento, em aproximação à base de incidência fiscal). Neste quadro, considera-se ainda essencial a avaliação e a reconfiguração dos regimes especiais de taxas reduzidas, devendo ser alterados ou eliminados os que se apresentem desconformes com as eventualidades protegidas ou os que se revelem inadequados no contexto actual. Esta discussão deverá ser iniciada ainda em Regime dos Trabalhadores Independentes Tendo em conta a situação que subsiste, propiciadora de relações contributivas diferenciadas com a Segurança Social, acorda-se a revisão progressiva do regime de segurança social dos trabalhadores independentes, tendo nomeadamente em consideração: A aproximação das remunerações convencionais às remunerações reais, tendo em conta a base relevante para efeitos fiscais; A avaliação da progressiva separação dos regimes, ao nível contributivo e da protecção social garantida, respeitando a mobilidade entre trabalho por conta de outrem e trabalho independente; Uma adequada relação entre o esforço contributivo e a protecção social, particularmente em situações com elevada especificidade dentro do regime dos Trabalhadores Independentes, tais como os produtores agrícolas. 11- Reforço do Combate à Evasão e Cobrança da Dívida à Segurança Social O combate à fraude e evasão contributiva e a redução do stock da dívida existente constituem-se como dimensões fundamentais para aumentar os recursos financeiros da Segurança Social. 8
9 Por isso, o Governo e os Parceiros Sociais consideram positivos todos os esforços a desenvolver neste âmbito, nomeadamente: Eliminação da sub-declaração e ausência pontual de declaração de remunerações à Segurança Social, nomeadamente através do desenvolvimento de um novo processo de emissão de DR oficiosas sempre que as entidades empregadoras não cumpram esta obrigação; Reforço dos procedimentos de cruzamento de dados com a administração fiscal, nomeadamente com vista ao combate à evasão contributiva e ao falso trabalho independente; Revisão do regime de contra-ordenações da Segurança Social, criando novos ilícitos e alargando as situações qualificáveis em termos contra-ordenacionais; Desenvolvimento de um sistema de monitorização das D.R. s e notificação centralizada e automática em situação de incumprimento; Implementação de um novo modelo de gestão da dívida, de automatização do processo executivo; Novo sistema informático de gestão da conta-corrente. 12- Reforço das Poupanças Complementares Neste âmbito, o Governo e os Parceiros Sociais acordam discutir detalhadamente o aprofundamento dos benefícios fiscais às poupanças de base profissional, com particular benefício aos planos resultantes da negociação colectiva e aos que garantam os direitos individuais de cada trabalhador. Entretanto, neste quadro, e no que respeita aos trabalhadores do sector bancário, o Governo compromete-se a dar concretização ao Acordo de Modernização da Protecção Social de 2001, promovendo de forma efectiva e sistemática a discussão tripartida e proposição de soluções para a protecção social destes trabalhadores. Tendo em conta a necessidade de reforçar o quadro de mecanismos de poupança individual existentes, com vista, designadamente, ao alargamento das possibilidades de compensação do efeito do Factor de Sustentabilidade, e para além da promoção dos mecanismos complementares individuais de natureza privada, o Governo e os Parceiros Sociais acordam ainda no princípio de implementação de um regime complementar de natureza pública, de contas individuais, assente nos princípios de contribuição definida, capitalização real e individualização dos direitos. 9
10 As contribuições para este novo regime serão capitalizadas num fundo gerido publicamente, pelo Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social, podendo esta gestão vir a ser parcial ou totalmente contratualizada com o sector privado, tendo em vista o aumento da sua rentabilidade. 13- Organização do Sistema O Governo compromete-se a reforçar a informação aos parceiros sociais sobre o financiamento da Segurança Social, nomeadamente em sede de Comissão Executiva do Conselho Nacional da Segurança Social. Sem prejuízo da defesa da unidade do sistema, defende-se a desagregação das contas da segurança social por subsistemas. Assim, o Governo compromete-se a disponibilizar os mapas de receitas e despesas da segurança social desagregados, quer em sede de Orçamento da Segurança Social, quer aquando da aprovação da Conta da Segurança Social. Alargar-se-á ainda a informação disponível, relativa aos diversos regimes de desconto para a segurança social. 14- Participação dos Parceiros Sociais na Gestão da Segurança Social O Governo e os Parceiros Sociais acordam que, na sequência do Acordo Global sobre a Reforma da Segurança Social, seja activado o Conselho Nacional de Segurança Social (CNSS), até ao início do 4º trimestre de Acorda-se ainda que durante o 2º semestre de 2006 se activem os Conselhos Consultivos dos Organismos Nacionais do Sistema de Segurança Social que não têm funcionado adequadamente (designadamente ISS, IGFSS e IIESS), devendo ser ainda debatida em sede de CPCS, no mesmo prazo, a eficácia conceptual dos órgãos de participação de nível inferior. O acompanhamento do Acordo será efectuado em sede de Comissão Executiva do CNSS, prevendo-se a realização de reuniões trimestrais para o efeito. O Governo e os Parceiros Sociais acordam em continuar as discussões em CPCS para a celebração de um Acordo Final Global sobre a Reforma da Segurança Social, de modo a permitir a apresentação à Assembleia da República da revisão da Lei de Bases da Segurança Social, em tempo útil, com vista à sua entrada em vigor em Janeiro de
11 Tal Acordo deverá resultar da discussão e estabelecer linhas de orientação para a concretização posterior de matérias como a Promoção da Natalidade, o Código Contributivo, a avaliação das Taxas Sociais Reduzidas, os Regimes Complementares, em particular os criados por via da negociação colectiva e o Regime de Trabalho Independente. 11