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Sistema Intermunicipal de Capacitação em Planejamento e Gestão Local Participativa
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Maria Terra Regueira
1 Sistema Intermunicipal de Capacitação em Planejamento e Gestão Local Participativa MÓDULO BÁSICO 1. Objetivos Conforme previsto no Projeto Sistema Intermunicipal de Capacitação em Planejamento e Gestão Local Participativa, um dos produtos a serem gerados é o Módulo Básico, juntamente com os demais módulos das cidades sócias. O módulo básico deve ser um elemento articulador e de introdução a cada um dos módulos, evitando, assim a atomização das ofertas. Isto significa que as ofertas dos módulos devem ser acompanhadas de um marco teórico-prático mais amplo sobre planejamento e gestão local participativa. Este marco pretende ter um caráter conceitual acessível e se, possível, ilustrativo. Isto é, deve apresentar os conteúdos embasados em seus conceitos fundamentais possibilitando, aos que cursarão os módulos, obter uma visão coerente e de conjunto dos temas relativos à gestão local e ao planejamento participativo, que auxiliarão a discussão posterior sobre a especificidade temática de cada um dos módulos a serem demandados. O caráter conceitual pretendido não implica apenas teoria. Serão utilizadas experiências ilustrativas e estudos de casos preferencialmente extraídos das cidades sócias do sistema. O conteúdo proposto não representa uma simples soma dos temas desenvolvidos em cada um dos módulos. Ao contrário disso ele contém as principais questões presentes no desafio de implantar e/ou fortalecer processos de gestão local participativos. Estas questões, de certa forma, foram selecionadas na própria representação das experiências que fazem parte do Projeto B. São questões complementares e articuladas (como por exemplo: transversalidade, informação, co-resposabilidade, medição de impactos e avaliação), que constituem, por meio do módulo básico, a arquitetura do sistema de capacitação. Como elemento introdutório aos futuros demandantes, espera-se que contribuam para construir uma consciência sobre a complexidade e a multidimencionalidade dos processos participativos proporcionando maior qualidade na capacitação.
2 2. Resultados pedagógicos esperados - Aquisição de bases teóricas e críticas sobre democracia participativa. - Compreensão dos conceitos usados nos diferentes módulos oferecidos pelo sistema de capacitação. - Conhecimento dos conteúdos dos diferentes módulos especializados. - Exposição a perguntas transversais. 3. Duração do curso extra-classe. O módulo básico tem uma duração de 18 horas. O restante das atividades serão 4. Trabalho individual de final de módulo. O participante terá opção de escolher entre duas modalidades: - Ensaio a partir de um dos textos de referência (bibliografia base). Esta análise critica terá um caráter analítico e crítico, de no máximo 1500 palavras (5 páginas). Este trabalho é individual. - Perfil de uma experiência participativa, se fosse possível em sua cidade de residência, atual ou passada. Uma guía para documentar o caso será entregue no início do curso. A preparação do perfil de experiência será coletivo (duas a três pessoas).
3 5. Certificação A base de avaliação do participante será a partir de três critérios - Presença nas sessões. Será aceito somente uma ausência justificada (40% do valor da nota final) - Participação durante as sessões (30%) - Trabalho final (30%) O participante que não passar na média requerida não receberá o certificado e não estará habilitada para os módulos especializados. 6. Modalidades pedagógicas de cada sessão - Introdução ao tema da sessão de forma presencial, ou filmada, ou através de uma videoconferência. - Discussão entre os participantes, o conferencista e o instrutor local do módulo. - Cada sessão será teórico-práctica e construída a partir de estudos de caso. Os estudos de caso serão fundamentalmente sobre as demais cidades que fazem parte do Sistema de Capacitação: Córdoba, Porto Alegre, Rosário, Barcelona, Quito, Cuenca, San Salvador, Região Toscana e Belo Horizonte. 8. Descrição de cada uma das sessões SESSÃO 1. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, DEMOCRACIA DELIBERATIVA e GOVERNANÇA Introdução aos conceitos de democracia representativa, deliberativa e democracia direta. Apresentação do conceito de Governança a nível global e contribuição de algumas cidades ao conceito (em particular governança solidária).
4 Relações entre governabilidade, formas de democracia e debates políticos sobre estas relações. Um debate com os participantes sobre as relações entre planejamento, orçamentos participativos e formas de democracia. SESSÃO 2. PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO E GESTÃO DO TERRITÓRIO: POTENCIAIS E LIMITES A legislação da Região Toscana em matéria de Gestão do Território (lei 2005/1) e de Participação (lei 69/2007) será apresentada em termos de conteúdos, finalidades e instrumentos. Durante o debate ou do trabalho em grupo as relações existentes e desejáveis entre participação e Território serão discutidas. A segunda parte da sessão aborda os princípios, base do planejamento estratégico, principalmente a partir de dois ângulos: participativo e territorial. A experiência de Rosário será analisada, e discutida durante a sessão, mostrando seus alcances e as dificuldades encontradas. O módulo oferecido por Rosário será apresentado durante a sessão. SESSÃO 3. MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE PARTICIPAÇÃO Nesta sessão do módulo será apresentado a metodologia participativa aplicável a diversos níveis institucionais e a diversos casos de política local e territorial. Com particularidade e profundidade sobre uma recente experiência, havidas inclusive após a aplicação da normativa regional. Apresentação de política de participação e dos canais de participação de San Salvador. Experiências ilustrativas: Toscana e San Salvador, Córdoba. Módulo específico que será introduzido durante a sessão: San Salvador SESSÃO 4. ORÇAMENTOS PARTICIPATIVOS - INTRODUÇÃO Contextos internacional e nacional do Brasil que ambientaram o surgimento dos Orçamentos Participativos como novas formas de gestão pública que se expande no mundo a partir dos anos 1990.
5 Destaque para alguns elementos da realidade brasileira, onde brotaram as principais experiências desde o final da década de Histórico do surgimento do OP de Porto Alegre e seu funcionamento atual, como ilustração e estudo de caso. Discussão dos principais elementos que estão em jogo na construção dos Orçamentos Participativos e as principais condições e variáveis que interferem na construção dessa forma de democracia participativa. Exemplos ilustrativos Apresentados: Porto Alegre, principalmente; os demais de forma secundária ou comparativa. Módulo específico que será introduzido durante a sessão: Porto Alegre SESSÃO 5. COMO DIFERENCIAR ENTRE OS ORÇAMENTOS PARTICIPATIVOS (OPs) - ANÁLISE CRÍTICA Uma das dificuldades, porém também uma das riquezas dos Orçamentos Participativos, é de que nenhuma experiência se parece exatamente com outra. Possuem diferenças, as vezes qualitativas, que as fazem totalmente diferentes, e em certas ocasiões, estas diferenças são somente quantitativas. Para facilitar a compreensão das experiências que se autodenominam como Orçamentos Participativos, se propõe 18 variáveis organizadas em quatro dimensões consideradas chaves: a) Participativa, que considera tanto a participação cidadã como a participação do governo local. Trata-se da dimensão mais analisada na literatura existente e nos debates atuais; b) Financeira, fiscal e orçamentária; c) Normativa, legal e d) Territorial. Para cada uma das variáveis se tentou identificar ajustes mínimos, ajustes medianos e ajustes avançados. A proposta de diferenciação será ilustrada e experimentada a partir das experiências das cidades de Belo Horizonte e de Córdoba. Ao final da sessão, será discutido de forma crítica os riscos relacionados com a modernização dos OPs e com a vontade de unificar os OPs. Módulo específico que será introduzido durante a sessão: Córdoba. SESSÃO 6. INFORMAÇÃO, COMUNICAÇÃO E PARTICIPAÇÃO A modalidade participativa de gestão reserva um papel especial para a informação e a comunicação. Para que uma discussão se torne verdadeiramente pública faz-se necessário a máxima igualdade de condições de informações, seja das informações sobre o
6 que está em jogo na decisão, seja sobre as alternativas possíveis ou sobre os conhecimentos técnicos necessários. A Região Toscana, por exemplo, tem fornecido aportes teóricos e práticos que ressaltam a relação direta entre a qualidade democrática do processo decisional e certas características organizativas, estruturais e metodológicas, para garantir a máxima inclusividade dos cidadãos Considerando-se as experiências latino-americanas, a informação adquire o estatuto de comunicação inclusiva quando consegue adotar linguagens específicas e procedimentos que levem em consideração as condições desiguais e assimétricas do público, em especial em contextos de forte desigualdade social em termos de nível de ensino. A valorização do saber-fazer das classes populares é um poderoso instrumento de construção de decisões públicas que reconhece os diversos tipos de conhecimento existente. Conectar e interagir, democraticamente, os diversos tipos de conhecimento é um grande desafio para o avanço da democracia participativa, no contexto atual onde cada vez mais se fazem presentes os elementos e o discurso da ciência e da tecnologia. - Exemplos ilustrativos: Lei Toscana de participação, Belo Horizonte, Porto Alegre SESSÃO 7. FINANÇAS MUNICIPAIS E DIMENSÃO FINANCEIRA DOS OPs Estrutura de um orçamento municipal e das finanças municipais: valores, entradas, saídas, origem dos recursos. Ciclo anual de formulação, aprovação, execução e prestação de contas de um orçamento não participativo. Aprofundamento da dimensão financeira dos OPs, tanto em sua fase de programação/aprovação acontecendo no ano 1 (um), como em sua fase de execução (desembolsos, controle financeiro, regras de licitação, etc) que podem acontecer no ano 2 (dois). Os pontos nevrálgicos para facilitar um bom desenvolvimento do OP serão identificados e discutidos coletivamente. A apresentação será ilustrada com dois casos, um da Europa e outro da América Latina (Barcelona e San Salvador). SESSÃO 8. ASSIMETRIA E INIQUIDADES DA PARTICIPAÇÃO Um dos maiores mitos da democracia participativa, mesmo das formas mais diretas, é supor a igualdade de condições da participação de todos os indivíduos e atores
7 sociais. Outro equívoco é entender que a desigualdade é basicamente de ordem material, como se essa dimensão uma vez resolvida estabelecesse níveis de homogeneidade social. Ao contrário desses supostos, as práticas de participação (mesmo as mais diretas, isto é, sem delegação comunitária), apresentam atores variados, com histórias, interesses, motivações, trajetórias e, sobretudo, recursos (sociais, políticos, culturais e simbólicos) desiguais entre si. A participação, portanto, deve ser assumida como um processo que coloca em jogo as desigualdades, as iniquidades, as assimetrias e as exclusões de variada ordem que existem nas sociedades e nos contextos específicos onde elas ocorrem. É fundamental a adoção de métodos que objetivem incorporar os valores do pluralismo, da heterogeneidade, da transversalidade das políticas e da equidade em termos de participação e de seus resultados. A experiência de Quito é uma das que mais avançou no sentido prático de promover a equidade entre gêneros. Pelo destaque que Quito vem obtendo, tanto em termos teóricos quanto práticos, será adotada como exemplo que ilustra as possibilidades da participação com equidade e transversalidade das políticas públicas a partir desse enfoque. Exemplo ilustrativo: Quito SESSÃO 9. RISCOS E TENSÕES INERENTES AOS PROCESSOS PARTICIPATIVOS Os processos participativos, embora sejam específicos a uma série de variáveis que interagem entre si, geralmente enfrentam resistências tanto de origem cultural e ideológica, como também decorrentes das condições objetivas que conformam a historicidade do seu contexto local e do entorno nacional e internacional. A vontade política dos dirigentes é uma variável chave. Todavia, o sucesso da criação de um novo modelo participativo em geral é confrontado com restrições inerentes às tensões dos processos de criação de novas instituições democráticas, seja no plano técnico, político, administrativo, cultural, etc. Trata-se de tensões que não podem ser resolvidas de forma unilateral. Isto é, precisam ser gerenciadas, bem administradas e negociadas para que não se tornem empecilhos à participação. Por outro lado, a participação popular não é panacéia para todos os problemas. Colocá-la em movimento supõem estar aberto para as incertezas e os diversos tipos de riscos que todo inovador processo democrático contêm, tais como a cooptação, a burocratização, novas formas de clientelismo, o reforço à cultura paternalista, etc.
8 SESSÃO 10. AVALIAR, MONITORAR E CONTROLAR PROCESSOS PARTICIPATIVOS Uma das aprendizagens mais importantes das experiências participativas diz respeito às formas, métodos e procedimentos adotados para monitorar os processos de participação e, ao mesmo tempo, controlá-los. O primeiro aspecto a ser ressaltado na seção é a construção da consciência sobre a importância de avaliar as práticas como parte do próprio ciclo da participação. Porém, avaliar pode adquirir aspectos complexos: o que se avalia, para que se avalia, como se avalia, quem avalia. Trata-se de métodos mais políticos ou mais instrumentais ou metodológicos? Avaliar requer marcos conceituais, tipologias e indicadores que possam auxiliar o procedimento das ações e o controle das decisões por parte dos atores e dos agentes governamentais. A elaboração do Guia Prático coordenado por Barcelona e pelo OIDP é uma contribuição para a rede URB-AL e para todas as práticas que queiram adotar a avaliação como forma sistemática dos processos participativos. Nos marcos do trabalho do OIDP, a criação do Observatório da Cidade de Porto Alegre e a produção de informações sobre bens públicos, sejam georeferenciadas, sejam por estudos acadêmicos sobre o perfil social, associativo e a avaliação dos participantes do Orçamento Participativo, também ilustram as possibilidades das funções de monitoramento e de controle do próprio movimento participante. Da mesma forma, a criação de uma metodologia específica para avaliar os impactos distributivos das decisões, por parte da Prefeitura de Belo Horizonte, tem se revelado como uma inovação de grande significado para o aperfeiçoamento dos casos de participação. Exemplos ilustrativos: Barcelona; Belo Horizonte; Porto Alegre Módulo específico introduzido durante a sessão: Barcelona SESSÃO 11. RELACÕES ENTRE OPS E O SISTEMA DE PLANEJAMENTO. DIMENSÃO TERRITORIAL DOS OPS Um dos conceitos centrais estudados será de inversão de prioridades, em particular a nível territorial. Breve introdução dos OPs existindo diversas escalas territoriais (Inframunicipal, provincial y regional) e suas especificidades. As múltiplas pontes entre OPs e sistema de planejamento (físico, setorial, estratégico, etc.) serão abordados e os problemas e soluções serão discutidos. Uma atenção especial será dados aos OPs dos pequenos municípios e
9 dos municípios rurais. Os OPs em áreas rurais de municípios são detalhados a partir da experiência de Cuenca. Módulo específico que será introduzido durante a sessão: Cuenca. SESSÃO 12. LIÇÕES APRENDIDAS Breve descrição da sessão: Formulário de avaliação; discussão dos temas mais importantes; retomada de temas que não forem suficientemente trabalhados. Possível entrega e apresentação dos trabalhos finais por parte dos participantes. BIBLIOGRAFIA SESSÃO 1. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, DEMOCRACIA DELIBERATIVA e GOVERNANÇA SANTOS, Boaventura Souza (org). Democratizar a democracia. Os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro:Civilização Brasileira, Cabannes, Y. La democracia en la ciudad, Documento base, Red Tematica 3 URB-AL, Issy Les Moulineaux, (disponível em 5 idiomas). Pp 5 a 30. SILVA, Filipe Carreira. Democracia deliberativa: avaliando seus limites (www.ces.uc.pt/publicacoes/oficina/203/203.pdf) FEDOZZI, Luciano. Presupuesto Participativo y esfera pública: Elementos para un debate conceptual. In: FISCHER, Nilton e MOLL, Jaqueline (orgs.) Por uma nova esfera pública. Rio de Janeiro: Vozes, SESSÃO 2. PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO E GESTÃO DO TERRITÓRIO: POTENCIAIS E LIMITES Leyes Region Toscana 2005/1 sobre Gestión del Territorio y Ley 69/2007 sobre Participación. Extractos del Plan Estratégico de Rosario (la dimensión participativa) Relaciones entre Plan estratégico y descentralización SESSÃO 3. MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE PARTICIPAÇÃO
10 Extractos de la ley Toscana de participación. Ordenanza de San Salvador sobre Participación y Transparencia. Manual sobre S. Salvador SESSÃO 4. ORÇAMENTOS PARTICIPATIVOS - INTRODUÇÃO FEDOZZI, Luciano. Orçamentos Participativos: potencialidades, limites e principais dilemas dessa invenção democrática contemporânea. Cabannes, Yves. Preguntas frecuentes sobre OP (portugués). UN Habitat. BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUÇÃO E DESENVOLVIMENTO. Rumo a um Orçamento Participativo mais inclusivo e efetivo em Porto Alegre. Washington, DC, (versão completa ) SESSÃO 5. COMO DIFERENCIAR ENTRE OS ORÇAMENTOS PARTICIPATIVOS (OPs). ANÁLISE CRÍTICA. Cabannes, Yves. Presupuestos Participativos: Marco conceptual y análisis de su contribución a la Gobernanza Urbana y a los objetivos de Desarrollo del Milenio. Documento Conceptual. Quito, 2004, PGU-ALC, UN-HABITAT, UNDP, 44p. (cap 1, pp 7 a 23, Diferencias entre los presupuestos participativos) FERNÁNDEZ, Ernesto Ganuza y FORTES Braulio Gomes. Control político y participación en democracia: los presupuestos participativos. Fundación Alternativas, 2008 SESSÃO 6. INFORMAÇÃO, COMUNICAÇÃO E PARTICIPAÇÃO Libro comunicar para informar Documento Observatório da Cidade de Porto Alegre SESSÃO 7. FINAÇAS MUNICIPAIS E DIMENSÃO FINANCEIRA DOS OPs Cabannes, Yves. Presupuesto participativo y finanzas locales. Documento Base. PP 42 a 64, sección finanzas y presupuesto participativo. Segunda versão ampliada, Ayuntamiento Municipal de Porto Alegre, Red Urbal N 9, Porto Alegre, Mayo 2005, 183p. Bajar en (disponível em cinco idiomas) SESSÃO 8. ASSIMETRIA E INIQUIDADES DA PARTICIPAÇÃO
11 FEDOZZI, Luciano. Democracia participativa, lutas por igualdade e iniqüidades da participação. Rio de Janeiro:CEBES, 2009 (prelo). SESSÃO 9. RISCOS E TENSÕES INERENTES AOS PROCESSOS PARTICIPATIVOS FEDOZZI, Luciano. A invenção permanente da democracia. Contribuições à discussão sobre o presente e o futuro do OP de Porto Alegre. In: VERLE, J. e BRUNET, L. Construindo um novo mundo. Porto Alegre: Guayí, DOC BASE URBAL: PARTE DE LOS DESAFIOS NAVARRO, Zander. O Orçamento Participativo de Porto Alegre ( ): Um conciso comentário crítico. In: Avritzer e Navarro. A inovação democrática no Brasil. Ed. Cortez, 2002, p SESSÃO 10. AVALIAR, MONITORAR E CONTROLAR PROCESSOS PARTICIPATIVOS EVALUACION DE PROCESSOS PARTICIPATIVOS. Guia Prática. Documento de apoyo Observatorios Locales de Democracia Participativa. Octubre-Novembre OIDP. URB- AL. Acciones afirmativas en beneficio de áreas más necesitadas. El IQVU de Belo Horizonte. Instrumentos de Articulación entre Presupuesto Participativo y Ordenamiento Territorial. URBA-AL (2007, p, 20-34) FEDOZZI, Luciano. Observando o Orçamento Participativo de Porto Alegre. Análise histórica de dados: perfil social e associativo, avaliação e expectativas. Tomo Editorial e Observapoa (2007) (estudo de caso) SESSÃO 11. RELACÕES ENTRE OPS E O SISTEMA DE PLANEJAMENTO. DIMENSÃO TERRITORIAL DOS OPS. Cabannes, Yves. Presupuesto participativo y finanzas locales. Documento Base. Segunda versión ampliada, Alcaldía Municipal de Porto Alegre, Red Urbal N 9, Porto Alegre, Mayo 2005, 183p. Download (disponible en cinco idiomas) Cabannes, Y. Instrumentos de Articulación entre Presupuesto Participativo y Ordenamiento Territorial, CIGU, marzo Proyecto URBAL. Una síntesis basada en las experiencias de Ariccia (Italia), Belo Horizonte y Guarulhos (Brasil) y Córdoba, España (disponible en español, inglés, portugués),
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