Licitação: centralização ou descentralização?
Licitação - centralização ou descentralização?
O Decreto nº 20.375 de 12 de julho de 1999 do Distrito Federal veio reacender antigo tema sobre as licitações: o processo licitatório deve ser centralizado ou descentralizado?
Para melhor compreensão das conclusões aqui firmadas cumpre destacar três importantes aspectos que devem ser considerados. O primeiro é a adequação conceitual; o segundo, a definição de diretrizes político-econômicas; e o terceiro a qualidade do processo.
I - Adequação conceitual
A centralização, segundo Caldas Aulete, corresponde à reunião em um mesmo centro; e a descentralização é o sistema político oposto à centralização, que consiste em repartir pelos governos locais as diversas atribuições da administração pública, confiando-lhes a decisão dos negócios do seu distrito. Numa analogia, podemos usar a mesma definição do autor para definir a administração descentralizada como aquela em que há a repartição de poderes e atribuições entre diversos entes públicos, não subordinados ao Poder central, que de forma autônoma têm o poder de decidir sobre questões pertinentes ao próprio núcleo. A descentralização implica na existência de outros órgãos que não integrem diretamente o Poder central. São exemplos de descentralização as autarquias, as sociedades de economia mista e as fundações públicas.
No Direito é preciso distinguir ainda termos afins, como por exemplo a concentração. Essa expressa a reunião de competências no mesmo núcleo de poder. As competências podem ser delegadas à outros escalões inferiores, mas sempre dentro da mesma pessoa jurídica. Já a unificação pode ser conceituada como a reunião em um todo único de coisas diversas.
O Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, regulando o tema estabeleceu que a atividade administrativa será descentralizada, para que a Administração possa melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa. Descentralizar é, portanto, princípio que se faz imperativo para o Administrador Público quando:
as atividades executivas puderem comprometer as tarefas de planejamento, coordenação supervisão e controle, ou
crescimento da máquina administrativa for considerado desmedido.
Sob o aspecto do procedimento licitatório é inegável que quanto maior for o grau de descentralização e desconcentração tanto maior será o número de licitações dispensadas - arts. 24, I e II, da Lei 8666/93 e o número de licitações nas modalidades inferiores.
Para limitar eventuais interesses em fracionar a despesa, a jurisprudência firmou-se admitindo amplamente a descentralização e limitando a desconcentração. A viga mestra do processo decisório do controle repousa sobre a estruturação do orçamento: é permitida a desconcentração até o limite da unidade orçamentária; gestor individualizado.
O Tribunal de Contas da União - a quem compete definir a jurisprudência sobre o tema licitações, conforme enunciado da súmula TCU nº 222, - em alguns casos, entendeu irregular a desconcentração porque foi a mesma implementada na ausência de autonomia financeira e orçamentária, revelando nítido propósito de fracionar a despesa.
Não é caso isolado. Já verificou-se que uma Secretaria de Segurança Pública autorizou a realização de licitação por Delegacia e unidade prisional; noutro caso uma Secretaria de Educação o fez através de uma escola. Nos dois casos deu-se continuidade à gestão unificada, competindo a um ordenador de despesa, a autorização para várias licitações, sob responsabilidades de unidades diferentes.
II - definição de diretrizes político - econômicas
A Lei de licitações e contratos definiu algumas diretrizes político-econômicas para o procedimento licitatório, cabendo recordar:
1º) buscou ampliar a competição no certame licitatório, obrigando o parcelamento do objeto sempre que viável tecnicamente e conveniente sob o aspecto econômico;
2º) conforme jurisprudência firmada pelo TCU, nas compras, o parcelamento deve ser operacionalizado dividindo-se por itens - autônomos, tecnicamente - o que for pretendido pela Administração. Deve o edital assegurar a compatibilidade da qualificação técnica, a fim de que os interessados em cotar apenas alguns itens não sejam obrigados a ter qualificação correspondente à totalidade dos objetos pretendidos;
3º) a partir do advento da Lei 9.648, de 27 de maio de 1998, passou a ser permitida a cotação de quantidade inferior a estabelecida no edital, sempre que, sendo o objeto divisível, não houver prejuízo ao conjunto ou complexo em licitação.
Muitos governantes, ansiosos por desenvolverem a economia local, têm pretendido utilizar de subterfúgios - como contratos guarda-chuva com o SEBRAE, por exemplo. Reclamam que com a Lei nº 8.666/93 não conseguem privilegiar a economia local.
Tal queixa, entretanto, não procede. O instituto do parcelamento foi exatamente previsto para garantir o desenvolvimento da economia local. Dependendo de como for operacionalizado pode tornar inviável a participação de empresas não sediadas na região. Incrementando adequadamente essa idéia do parcelamento, com o sistema de registro de preços e a cotação por lotes é possível assegurar a absoluta prevalência de empresários da região nos processos licitatórios.
Releva notar que em alguns casos o legislador foi categórico ao referir-se ao propósito de que sejam considerados os recursos e a economia local: nos projetos deve ser considerada a possibilidade de emprego de mão-de-obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes, (art. 12, IV); o dever de parcelar considerando a expectativa de melhor aproveitar os recursos disponíveis no mercado (23, § 1º).
É preciso deixar claro que não é a centralização ou a concentração do procedimento licitatório que fomenta ou inibe a economia local. Antes de tudo é a diretriz político-econômica que, aplicada com competência no procedimento licitatório, pode convertê-lo em poderoso instrumento de desenvolvimento regional.
Nesse ponto em particular, a lei deixou ao prudente alvedrio do Administrador e dos governantes a opção de modo a propiciar ora a prevalência do interesse local, pela aplicação da regra do parcelamento, ora a redução dos custos diretos de aquisições com o interesse de prevalecer as compras em larga escala (art. 23 § 1º).
III - qualidade do processo licitatório.
Há ainda, um terceiro aspecto a ser considerado na decisão de centralizar ou concentrar procedimentos
licitatórios: é a qualidade que se pretende obter no processo.
A atual lei de licitações é complexa por abrigar extensa regulamentação de procedimentos, muitas vezes com admissão de variadas e alternativas interpretações; o processo de contratação exige não apenas operadores do Direito com amadurecido senso crítico, mas administradores com conhecimento de mercado e, como visto acima, agente públicos instrumentalizados para implementar políticas econômicas.
É utópico pressupor que esse perfil profissional exista em abundância. Ao contrário, revela a imprensa formidáveis equívocos cometidos por agentes públicos na aplicação prática dessa legislação. Nos Tribunais de Contas chega a ser dramático como a inexperiência, a falta de treinamento e a negligência vêm ensejando citações e contas irregulares.
Sob esse aspecto, parece mais lógico e faticamente possível reunir um pequeno grupo de servidores qualificados, ou que pelo empenho, entusiasmo e experiência anterior sejam "qualificáveis", e determinar a centralização ou a concentração dos procedimentos licitatórios.
A par das vantagens que a descentralização e a desconcentração podem trazer, forçoso é reconhecer que ambas têm por pressuposto maior contingente de especialistas, trazendo imediata variável negativa no processo decisório em desfavor dessa opção.
A qualidade do processo decisório, porém, sofre a interferência de outros fatores como a facilidade para os licitante conhecerem os atos convocatórios, a relação de pertinência entre transparência e controle, a dedicação exclusiva como condição e aprimoramento da qualificação/especialização.
Também sob esses aspectos a centralização e a concentração revelam-se vantajosas.
Há porém outras variáveis como tramitação burocrática e tempo entre pedido e entrega sobre os quais a descentralização pode parecer à primeira vista vantajosa. Com relação a esses aspectos, cabe asserir que será a forma como os trabalhos centralizados ou descentralizados serão conduzidos que implicará em fator positivo ou negativo sobre essas variáveis. Não é a decisão de centralizar ou descentralizar, mas a atitude e o comportamento dos encarregados do processo licitatório que poderão torná-lo ágil e desburocratizado.
Alguns aspectos têm implicação direta na qualidade do processo licitatório, valendo a pena registrá-los:
a) qualificações dos servidores
A lei nº 8.666/93 expressamente o exige no art. 51. A qualificação implica em:
motivação: reconhecimento por parte da organização que deverá priorizar a tarefa, remunerá-la condignamente, estabelecer a dedicação exclusiva, subministrar os recursos materiais necessários;
competência: experiência e visão de mercado, adquirida também por meio de treinamento - que é direito e dever do servidor, cabendo-lhe exigi-lo – e reciclagem periódica;
b) especialização da atividade, mediante :
pareceres técnicos a serem emitidos por grupo auxiliar de apoio a grupo central, com priorização de tarefas sobre as demais;
pareceres jurídicos acerca dos editais, convites e minutas de contrato. As rotinas de desenvolvimento dessas atividades por órgãos jurídicos centrais tem se mostrado absolutamente contraproducente. Se a Administração de médio porte pretende centralizar procedimentos, deve agregar à sua estrutura profissional ou profissionais do direito, que desenvolvam com celeridade e competência essa tarefa diretamente voltada para o órgão central.
c) padronização de rotinas, mediante:
utilização de formulários padronizados;
descrição padronizada de produtos a serem requisitados
padronização de projetos e cláusulas de editais e contratos.
a comissão centralizadora deve ter presente que é um órgão público, prestador de serviços para outros órgãos públicos. Periodicamente avaliar a satisfação do cliente revela-se como fator de aprimoramento da atividade;
a busca da proposta mais vantajosa deve ser sempre considerada à luz dos preços praticados no âmbito da Administração Pública (15, V);
a qualidade dos produtos também deve ser objeto de permanente pesquisa junto aos "clientes";
a fiscalização entre o que foi pedido, o que foi licitado e o que foi efetivamente entregue e pago, exige intervenção dos agentes do processo, a ser considerado como um todo orgânico.
Há possibilidade jurídica de centralizar e concentrar o processo licitatório, assim como proceder-se de forma inversa.
A opção política pela centralização e concentração mostra-se mais vantajosa porque:
viabiliza a avaliação técnico-econômica das vantagens de economia de escala e do parcelamento;
possibilita a utilização do processo licitatório como instrumento da implementação da economia local;
otimiza a racionalização dos recursos;
facilita a qualificação dos agentes encarregados da atividade e a subministração dos recursos mínimos imprescindíveis;
facilita a fiscalização e dá transparência aos processo.
Por esses motivos, como regra, a centralização pode representar qualidade na gestão pública. O Governo Distrital, ao implantar a central de compras, dá importante passo rumo à sistematização do processo de aquisições, diminuindo a carga de ações burocráticas dos órgãos fins dos órgãos do Distrito Federal, os quais certamene poderão dedicar-se melhor às suas atividades principais.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes é Procurador do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Distrito Federal, Professor titular da Disciplina Licitações e Contratos da UDF, e Instituto Serzedello Corrêa do TCU . Foi Procurador-Geral do Ministério Público junto ao TCDF no biêncio 1997/1998 e autor de livros como "Contratação Direta sem Licitação", 4ª edição e Tomada de Contas Especial, 2ª edição, ambos pela editora Brasília Jurídica e "Compras pelo Sistema de Registro de Preços", editora Juarez de Oliveira.