Bacharel em Direito pelas Faculdades Metropolitanas Unidas - FMU, Pós-graduação "lato sensu" em Direito Tributário pela Coordenadoria Geral de Especialização, Aperfeiçoamento e Extensão - PUC/SP - COGEAE, Cursando Pós-graduação em Administração pela Fundação Getúlio Vargas FGV - CEAG, Advogada integrante do escritório Benício Advogados.
Artigo - Federal - 2006/1357
"A Ameaça do Protesto da Certidão de Dívida Ativa"
Alessandro Barreto Borges*
Renata Kalil Sadi*
Nos últimos meses os contribuintes vêm observando os desdobramentos dos procedimentos adotados pelas Fazendas Federais e Estaduais(1) quanto ao protesto das Certidões de Dívidas Ativas - CDAs. A referida medida iniciou-se com base em parecer proferido pela Corregedoria do Estado de São Paulo cujo posicionamento é o de que qualquer título extrajudicial pode ser protestado, para fins de incremento da arrecadação de débitos inscritos de pequeno valor cuja cobrança pela via judicial não compense em razão do custo.
Recentemente, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional - PGFN -, corroborando com a referida política, publicou a Portaria nº 321/2006, estabelecendo que as CDAs de valores inferiores ao limite de R$ 10.000,00 (fixado pela Portaria MF nº 49/2004), poderão ser levadas a protesto antes do ajuizamento da ação de execução fiscal.
Conforme veremos, o procedimento em destaque configura-se em aparente desvio de finalidade por parte da administração pública pelos motivos a seguir detalhados.
Protesto, segundo disciplina o artigo 1º, da Lei nº 9.492/97, é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.
Nota-se, a partir do dispositivo legal acima transcrito que o termo protesto revela-se em um instituto cuja finalidade é demonstrar de maneira formal a inadimplência e o descumprimento de uma dívida devidamente documentada.
Tal conceito nos permite concluir que a CDA, por ser tratar que um documento de dívida, pode, em uma primeira análise, ser levada a protesto. Ocorre que a mencionada conduta não deve prosperar haja vista afastar-se dos preceitos administrativos consolidados em nosso ordenamento jurídico.
O artigo 3º, da Lei nº 6.830/80 esclarece que a dívida ativa goza da presunção de certeza e liquidez. Na verdade, a CDA é um título executivo que faz prova contra o contribuinte de sua inadimplência perante a Fazenda Pública.
Diante do exposto, se a CDA demonstra o inadimplemento ou o descumprimento de determinadas obrigações por parte daquele que configura no pólo passivo da certidão e o único objetivo do protesto é o de provar o inadimplemento e o descumprimento da obrigação documental, cuja finalidade já foi devidamente alcançada pela própria CDA, o interesse da Fazenda em protestar a Certidão de Dívida Ativa é simplesmente o de executar a cobrança dos débitos inscritos.
Em que pesem os argumentos fazendários na defesa dos procedimentos que vêm sendo adotados, nós, operadores do direito, não podemos nos calar diante da sede da Administração Fazendária. Ora, se a finalidade da norma de protesto, conforme já comentado é o de simplesmente provar a inadimplência/descumprimento de obrigação constante em documento e, se sua utilização gera, mesmo que de forma indireta, o pagamento das dívidas levadas a protesto, notamos um evidente desvio de finalidade na atribuição da Fazenda ao levar as CDAs a protesto.
A Administração Pública, no uso de suas atribuições, deve respeitar o princípio da estrita legalidade, onde somente é permitido fazer o que a lei expressamente autoriza, pautado no interesse público (princípio da supremacia do interesse público) e na finalidade daquela norma.
Nesse contexto, tendo em vista que a CDA é a prova do inadimplemento e descumprimento de obrigação documental e que o objetivo do protesto é exatamente o mesmo, mostra-nos a total falta de interesse jurídico da Fazenda em levar a CDA a protesto.
Ademais, o motivo para a adoção do procedimento sob apreço pelas autoridades fazendárias, objetiva receber o montante devido e não apenas demonstrar a inadimplência, desviando, portanto, a finalidade do instituto.
Outrossim, o fato de não existir previsão legal específica no sentido de possibilitar a adoção do procedimento sob apreço, demonstra grave lesão à legalidade, que deve ser rechaçado.
A Fazenda Pública possui formas específicas de cobrar seu crédito através dos meios legais colocados à sua disposição, não podendo coercitivamente buscar a satisfação de seus direitos com abuso de poder. Trata-se da Lei de Execução Fiscal (Lei nº 6.830/80) que estabelece, em sua artigo 1º, que a cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas autarquias será regida por esta lei e, subsiadiariamente pelo Código de Processo Civil.
Apesar da mencionada subsidiariedade a respeito da aplicação do Código de Processo Civil, temos que a a Fazenda possui uma série de privilégios que assegura o bom andamento da cobrança dos créditos devidamente constituídos, não podendo agora os Entes em questão utilizarem-se de instituto aplicável ao Direito Privado para assegurar seu crédito.
Em que pese a supremacia do interesse público em relação ao particular, não podemos simplesmente ignorar o princípio do contraditório aplicável ao processo de execução em relação ao contribuinte. Aliás, muito mais hoje em dia, haja vista as inúmeras cobranças indevidas realizadas por parte do Fisco e os vários processos de execução julgados improcedentes.
Dessa forma, as medidas atualmente adotadas pela Administração não podem prevalecer por desconfigurar a natureza e objeto do instituto de protesto, razão pela qual alguns contribuintes já buscaram no Judiciário decisões de forma a aniquilar o referido anseio arrecadador.
Recentemente a 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça - STJ(2), ao julgar recurso da Fazenda Estadual de Minas Gerais, manifestou-se sobre o impasse, posicionando-se no sentido de que configura-se indevido o protesto de certidão de dívida ativa emitida pela Fazenda.
Esperamos, assim, que o Poder Judiciário não altere seu posicionamento inicial, curvando-se a mais um desrespeitoso e danoso ato da Administração Pública.
(1) Fisco do Município de São Paulo desistiu de protestar inadimplentes em decorrência da existência do Programa de Parcelamento Incentivado (PPI).