Importante regulamentação da parceria entre Administração Pública ou instituição privada
Setembro de 2018 ficou marcado - em especial na história nacional - pelo lamentável incêndio no Museu Nacional do Brasil. Em decorrência desse episódio restou editada a Medida Provisória nº 851/18, oportunidade na qual o Governo de Michel Temer autorizou a administração pública a firmar instrumentos de parceria e termos de execução de programas, projetos e demais finalidades de interesse público com organizações gestoras de fundos patrimoniais.
Críticos desse modelo, contudo, sustentam a apropriação do patrimônio histórico e cultural nacional e o desmonte das instituições do estado brasileiro frente ao interesse privado. Em verdade, seja por opções políticas, seja pela escassez de recursos públicos, o financiamento das instituições públicas tem enfrentado dificuldades nos últimos anos.
Recentemente, em 04/01/2019, restou sancionada, com vetos, a Lei n° 13.800/19, que converteu em lei a referida MP nº 851/18.
Também conhecidos como endowment, os fundos representam um conjunto de recursos, no mais das vezes formado por doações privadas, voltado para a sustentabilidade financeira de longo prazo de instituições e projetos de interesse social ou público. A lei em tela regula apenas doações de pessoas físicas e jurídicas privadas, de Estados estrangeiros e de organismos internacionais e multilaterais, deixando de fora doações de pessoas jurídicas de direito público nacional.
O que se estabelece com a legislação em análise, portanto, é o surgimento de novas fontes de receita para programas de interesse público com o escopo de apoiar instituições relacionadas à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação, à cultura, à saúde, ao meio ambiente, à assistência social, ao desporto, à segurança pública, aos direitos humanos e a demais finalidades de interesse público.
Para a consecução de tal desiderato, a lei definiu e conceituou os integrantes dessa engrenagem, dentre os quais se destacam: Instituição Apoiada, instituição pública ou privada sem fins lucrativos e os órgãos a ela vinculados dedicados à consecução de finalidades de interesse público e beneficiários de programas, projetos ou atividades financiados com recursos de fundo patrimonial; Organização Gestora de Fundo Patrimonial, que é instituição privada sem fins lucrativos instituída na forma de associação ou de fundação privada com o intuito de atuar exclusivamente para um fundo na captação e na gestão das doações oriundas de pessoas físicas e jurídicas e do patrimônio constituído; Fundo Patrimonial, isto é, o conjunto de ativos de natureza privada instituído, gerido e administrado pela organização gestora de fundo patrimonial com o intuito de constituir fonte de recursos de longo prazo, a partir da preservação do principal e da aplicação de seus rendimentos e o Instrumento de Parceria, acordo firmado entre a Organização Gestora de Fundo Patrimonial e a Instituição Apoiada, que estabelece o vínculo de cooperação entre as partes e que determina a finalidade de interesse público a ser apoiada.
Ainda, a lei traz mecanismos bastante claros de governança desses Fundos, dispondo sobre as finalidades a que se destinam, as regras gerais das políticas de investimento e resgate, as regras de composição, o funcionamento e as competências dos órgãos e das instâncias de administração e supervisão dos fundos. Prevê ainda a existência de Conselho de Administração, de Conselho Fiscal e de Comitê de Investimentos, disciplinando suas competências.
Com o propósito de delimitar responsabilidades e de outorgar maior segurança jurídica aos envolvidos, por exemplo, definiu que as obrigações assumidas pela organização gestora de fundo patrimonial não são responsabilidade, direta ou indireta, da instituição apoiada ou da organização executora e, de outro lado, que as obrigações de qualquer natureza, inclusive civil, ambiental, tributária, trabalhista e previdenciária, da instituição apoiada ou da organização executora não são responsabilidade, direta ou indireta, da organização gestora de fundo patrimonial.
Outro ponto que merece destaque é o fato de que as doações efetuadas por meio das modalidades de que tratam os incisos II e III do caput do art. 14 da Lei nº 13.800/19 podem ser deduzidas do imposto devido na declaração do Imposto sobre a Renda, desde que relacionadas a incentivo a projetos culturais.
Além disso, constata-se a criação de um regime jurídico próprio aplicável aos instrumentos de parceria e aos termos de execução de programas, na medida em que há expressa referência sobre a inaplicabilidade da Lei de Licitações, da Lei nº 13.019/14 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil) e da Lei nº 9.790/99.
Dentre os dispositivos vetados pelo Governo Bolsonaro, destacam-se aqueles que versavam sobre benefícios tributários, pois "as proposições com possibilidades de benefícios tributários dos quais decorram potencial renúncia de receitas devem atender aos requisitos da legislação orçamentária e financeira" e aquele que equiparava as fundações de apoio credenciadas na forma da Lei nº 8.958/94 às organizações gestoras de fundo patrimonial, ante o fundamento de que "tal permissão, na forma da propositura, tende a possuir interesses conflitantes, comprometendo a segregação de funções entre as diferentes organizações que podem gerir ou se beneficiar dos fundos patrimoniais e trazer prejuízos à credibilidade da política, uma vez que poderia comprometer instrumentos importantes para a fiscalização, prestação de contas e transparência da gestão de doações.".
A regulamentação do tema por lei, portanto, certamente imprime a segurança jurídica indispensável na legítima expectativa de alavancar e potencializar esse importante canal, assegurando a longo prazo fonte de recursos para o fomento das instituições apoiadas e para a promoção de causas de interesse público, por meio de instrumentos de parceria e de execução de programas.
A par disso, diante de tal cenário normativo exsurge a seguinte indagação: embora a inspiração da MP convertida em lei tenha sido a carência de financiamento das instituições públicas, evidenciada em face do incidente do Museu Nacional do Brasil, a Instituição Apoiada poderia ser, por exemplo, um clube de futebol, já que instituição privada sem fins lucrativos e destinada a promoção do desporto? Ou, da mesma forma, um centro tecnológico? É um debate que merece enfrentamento.