Das funções essenciais à justiça: o Ministério Público GEN Jurídico
O Ministério Público, órgão de origem francesa, surgiu com a instituição da Justiça Pública, que tem como um dos princípios basilares a imparcialidade da jurisdição. Sendo imparcial a função estatal de dirimir os conflitos, houve necessidade de se criar um órgão que velasse pela aplicação da lei, mormente no campo penal, onde o interesse público sobrepõe-se ao do particular.
De mero acusador criminal e defensor do Estado, evoluiu o Ministério Público para "instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis" (CF/88, art. 127).
1.1 Natureza da atuação
Na Constituição de 1967, o Ministério Público figurava como órgão do Poder Executivo. Na atual ordem constitucional, em razão da autonomia e independência que lhe foram outorgadas, o legislador achou por bem desvincular o Ministério Público dos poderes do Estado, inserindo-o num capítulo à parte, denominado "Das Funções Essenciais à Justiça". Mesmo não figurando como órgão dos poderes da soberania nacional (Executivo, Legislativo e Judiciário), "pela natureza intrínseca de suas funções, indiscutivelmente o Ministério Público exerce atividade administrativa (promover a execução das leis não é atividade legislativa nem jurisdicional)".[1]
Não se pode deixar de mencionar, todavia, que a doutrina se divide com relação à natureza jurídica do próprio órgão ministerial.
Alfredo Valadão[2] afirma que o órgão ministerial não se enquadraria na clássica repartição dos poderes, configurando, assim, um quarto poder, ao lado do Executivo, Judiciário e Legislativo.
José Afonso da Silva[3], por outro lado, entende que as atribuições do Ministério Público são ontologicamente de natureza executiva, sendo, pois, uma instituição vinculada ao Poder Executivo, não obstante figure como instituição autônoma e independente.
Há, ainda, quem o considere como órgão do Estado Brasileiro, "dotado de especiais garantias, ao qual a Constituição Federal e as leis cometem algumas funções ativa ou interativas, em juízo ou fora dele, para a defesa de interesse da coletividade, principalmente os indisponíveis e os de larga abrangência social"[4].
Por fim, há quem entenda que se trata de uma instituição constitucional sui generis.[5]
Afora as diversas afirmações sobre a natureza jurídica do Ministério Público, o que interessa, a bem da verdade, é que, com a promulgação da Constituição de 1988, o Parquet passou a ser reconhecido como entidade indissociável do Estado Democrático de Direito e, por tal razão, não pode ser suprimido da ordem jurídica (art. 60, §4º, I, da Constituição).
1.2 Princípios institucionais
São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional (art. 127, § 1o, CF/88).
Pelo princípio da unidade entende-se que todos os seus membros fazem parte de um só órgão, embora subdividido em Ministério Público Federal, do Trabalho, do Distrito Federal e dos Estados. A existência da subdivisão se justifica pela forma federativa adotada pelo Estado brasileiro e pela distribuição das atribuições em decorrência da matéria e da pessoa. Na verdade, no que se refere à atuação do Ministério Público no processo, a atribuição do órgão é definida pela competência do órgão jurisdicional. Se a causa se encontra na Justiça estadual, a atribuição é do Ministério Público do Estado; se, posteriormente, a competência se desloca para a Justiça Federal, a atribuição passa a ser do Ministério Público Federal; finalmente, deslocando-se a competência para a Justiça do Trabalho, a atribuição será do Ministério Público do Trabalho. O que importa é que, em se caracterizando as hipóteses legais de intervenção do Ministério Público, este funcionará no feito, por meio de seus agentes (promotor de justiça, procurador da República ou procurador do Trabalho).
Por princípio da indivisibilidade, que é um corolário da unidade, entende-se que seus membros "podem ser indiferentemente substituídos por outro em suas funções, sem que com isso haja alguma alteração subjetiva nos processos em que oficiam (quem está na relação processual é o Ministério Público, não a pessoa física de um promotor)".[6]
Evidencie-se que a substituição não pode ser feita arbitrariamente, mas segundo a forma estabelecida na lei, sob pena de infringência ao princípio do promotor natural, segundo o qual cada promotoria tem suas atribuições definidas em lei. Não pode o procurador-geral, por capricho, retirar do promotor de justiça atribuição que é própria da promotoria na qual é titular. Igualmente, não pode o chefe do Ministério Público, sem previsão legal, designar promotor de justiça para acusar determinada pessoa (acusador de exceção).
Autonomia funcional significa que, no exercício de suas funções, o membro do Ministério Público tem plena liberdade, age de acordo com sua convicção jurídica. A hierarquia existente no órgão é meramente administrativa e não funcional, pelo que não se pode impor determinado procedimento, mas apenas recomendá-lo, sem caráter normativo. Afinal, tais garantias têm por escopo viabilizar a atuação como garantidor da ordem jurídica e dos interesses coletivos, não objetivando a defesa do Estado e de seus governantes.
Se a autonomia funcional, por um lado, não permite violentar a consciência jurídica do membro do Ministério Público, por outro não lhe confere a última palavra quando se trata da defesa de determinados interesses sociais. Na ação civil pública, por exemplo, pode o Conselho Superior do Ministério Público, não concordando com o pedido de arquivamento de inquérito civil público, designar outro promotor de justiça para propor a ação (Lei nº 7.347/85, art. 9º, § 4º). Salienta-se, todavia, que o princípio do promotor natural, ao vedar a nomeação do promotor ad hoc e garantir que nas designações se observem critérios previamente fixados, impede a substituição arbitrária do promotor.
No processo civil, o Ministério Público atua como parte ou como fiscal da lei (custos legis). Sua atuação como parte se dá conforme as suas atribuições institucionais (art. 177, CPC/2015). Como fiscal da lei atua nas hipóteses elencadas no art. 178, CPC/2015.
O Ministério Público jamais atua como mandatário ou procurador da parte. Intervém no processo apenas na qualidade de parte ou de fiscal da lei. Mesmo nas hipóteses em que a lei prevê a defesa de terceiros (art. 748, I e II[7], CPC/2015), a atuação é no sentido de tutelar a ordem jurídica ou interesses sociais e individuais indisponíveis.
a) O Ministério Público como parte
Inicialmente há que distinguir parte material de parte processual. Geralmente, a parte processual é também a parte do direito material controvertido. Ocorre, todavia, de a lei, em casos extraordinários, autorizar certas pessoas e órgãos, inclusive o Ministério Público, a pleitear em nome próprio direito alheio (art. 18, CPC/2015). Na primeira hipótese, temos a parte material, que também pode figurar como parte no processo; na segunda, temos a ideia de parte num sentido meramente processual.
Assim, quando o Ministério Público age na qualidade de Estado (como órgão estatal, compõe o próprio Estado), por exemplo, exercendo a titularidade da ação penal, ou, no processo civil, fazendo requerimento por meio de procedimento de jurisdição voluntária, sua atuação se dá como parte material. Quando pleiteia em nome próprio direito alheio, seja de pessoas ou da coletividade, como, por exemplo, na ação civil pública, na ação civil ex delicto, diz-se que é parte apenas no sentido processual (substituto processual). De qualquer forma, nas duas hipóteses sua atuação é como parte.
Geralmente, como parte, tem legitimidade apenas ativa. Ocorre-me apenas uma hipótese em que o Ministério Público figura como réu: na ação rescisória de sentença, em cujo processo atuou como autor. Exemplo: ação rescisória de sentença proferida em ação de inventário e partilha proposta pelo Ministério Público na hipótese de existir herdeiro incapaz (art. 616, VII, CPC/2015).
São casos mais comuns de atuação do Ministério Público como parte (parte material ou substituto processual):
Ação rescisória de sentença fruto de colusão das partes para fraudar a lei (art. 966, III, b, CPC/2015);
Ação de nulidade de casamento (CC, art. 1.549);
Ação direta de inconstitucionalidade (CF/88, art. 129, IV);
Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/85, art. 5º);
Pedido de interdição em caso de doença mental grave, quando o cônjuge, companheiro, parente ou entidade na qual se encontrar o interditando não propuserem o pedido, bem como quanto os primeiros legitimados também forem incapazes (art. 748, I e II, CPC/2015);
Pedido de abertura de inventário e partilha na hipótese de herdeiro incapaz (art. 616, VII, CPC/2015).
Incidente de resolução de demandas repetitivas (art. 977, III, CPC/2015): aqui se o Ministério Público não for o requerente, deve intervir obrigatoriamente no incidente;
Reclamação para preservar a competência de tribunal, garantir a autoridade de suas decisões ou a observância de súmula vinculante ou acórdão proferido no julgamento de demandas repetitivas (art. 988, CPC/2015);
b) O Ministério Público como custos legis
Art. 178, CPC/2015. O Ministério Público será intimado para, no prazo de 30 (trinta) dias, intervir como fiscal da ordem jurídica nas hipóteses previstas em lei ou na Constituição Federal e nos processos que envolvam:
Qualquer que seja o interesse justificador da intervenção do Ministério Público, incumbe ao órgão, precipuamente, a defesa da ordem jurídica. Pouco importa figure num dos polos da relação processual um incapaz ou a Fazenda Pública. O primeiro aspecto a ser tutelado é a ordem jurídica, até porque, preservada esta, na demanda, preservado estará o regime democrático, os interesses sociais e individuais indisponíveis (CF/88, art. 127).
Afora a tutela da ordem jurídica, cada hipótese revela o interesse que deva ser tutelado pelo órgão ministerial.
Interesses sociais são aqueles de transcendem o âmbito individual para atingir o interesse da coletividade. Eles podem até mesmo ultrapassar os limites jurídico-axiológicos estabelecidos no art. 6º da Constituição Federal, trazendo para seu bojo outros valores além daqueles ali expressamente referidos (educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados).
Nas causas que envolvam interesse público este será evidenciado pela natureza da lide e, em regra, a necessidade de intervenção é ditada pela própria lei. Entretanto, quando não houver disposição que determine a manifestação do órgão do Ministério Público, deverá o juiz, verificando a existência de interesse público, provocar a intervenção do Parquet.
A Justiça Estadual comumente adotava praxe viciosa de intimar o Ministério Público para todas as causas em que num dos polos figurasse uma pessoa jurídica de direito público, ainda que o direito controvertido tivesse reflexo meramente econômico. Por tal razão é que o novo CPC precisou regulamentar a matéria, de modo a dispor, expressamente, que "a participação da Fazenda Pública não configura, por si só, hipótese de intervenção do Ministério Público" (art. 178, parágrafo único). Assim, não é a simples presença de entidade de direito público que justifica a intervenção, cabendo ao juiz, em cada caso, examinar a existência de interesse, levando-se em conta, além da qualidade da parte, a repercussão da demanda, determinando a intervenção do Parquet somente quando o interesse público estiver relacionado com o interesse geral, da coletividade, e não com o mero interesse patrimonial da Fazenda Pública.
Nas ações em que há interesses de incapazes (inciso II), a atuação justifica-se pela proteção que a lei outorga ao incapaz, seja a incapacidade absoluta ou relativa.
Na hipótese do inciso III ("nas causas que envolvam litígios coletivos pela posse de terra rural ou urbana"), a intervenção do Ministério Público objetiva garantir o direito social à moradia, expressamente incluído no rol do art. 6º, da Constituição Federal, pela Emenda Constitucional nº 26 de 14/02/2000. Segundo José Afonso da Silva[8], o direito à moradia possui duas faces: uma negativa e outra positiva. A primeira significa que o cidadão não pode ser privado de sua moradia, nem impedido de conseguir uma. A segunda corresponde ao direito de obter uma moradia digna e adequada, que deve ser viabilizada pelo Estado (direito de caráter prestacional).
Vale lembrar que de acordo com a redação do art. 82, III, do CPC/73, a intervenção do Ministério Público esta restrita aos litígios coletivos pela posse de terra rural. Com a nova legislação, estendeu-se a atuação do órgão ministerial aos conflitos coletivos de posse das terras urbanas, sobretudo nos assentamentos informais de baixa renda que rotineiramente são objetos de demandas que envolvem o exercício do direito à moradia.
Nos litígios coletivos pela posse de imóvel o Ministério Público é chamado para intervir e, inclusive, para acompanhar a audiência de mediação prevista no art. 565, §2º, CPC/2015.
Destaque-se que o novo CPC não repetiu a redação do art. 82, II, do CPC/73, que prevê a intervenção do Ministério Público "nas causas concernentes ao estado da pessoa, pátrio poder, tutela, curatela, interdição, casamento, declaração de ausência e disposições de última vontade". Não há mais, portanto, necessidade de intervenção obrigatória do órgão ministerial em todas as ações de família, mas somente quando houver interesse de incapaz. Esta regra também está prevista no novo Código:
1.4 Consequências da ausência do Ministério Público no processo
Atuando como parte, não se pode falar em ausência do Ministério Público no processo. Já na qualidade de fiscal da ordem jurídica, caso o Ministério Público não seja intimado a intervir, poderá ser considerado nulo o processo (art. 279, CPC/2015).
Dizemos que "poderá" ser considerado nulo o processo porque, mesmo na hipótese de não ocorrer intimação do órgão do Ministério Público para intervir nas causas elencadas no art. 178, a nulidade só poderá ser decretada depois que o Parquet for efetivamente intimado e se manifestar sobre a existência ou inexistência de prejuízo (art. 279, §2º, CPC/2015). Este é, inclusive, o entendimento que se consolidou na jurisprudência, mesmo antes da publicação do novo CPC. Vejamos:
"[…] a jurisprudência desta corte já assentou entendimento no sentido de que a ausência de intimação do Ministério Público, por si só, não enseja a decretação de nulidade do julgado, a não ser que se demonstre o efetivo prejuízo para as partes ou para a apuração da verdade substancial da controvérsia jurídica, à luz do princípio pas de nullités sans grief. Até mesmo nas hipóteses em que a intervenção do Parquet é obrigatória, como no presente caso em que envolve interesse de incapaz, seria necessária a demonstração de prejuízo deste para que se reconheça a nulidade processual". (Trecho de acórdão proferido no REsp nº. 818.978/ES, de relatoria do Ministro Mauro Campbell, julgado em 09/08/2011).
O que enseja a nulidade nas ações em que há obrigatoriedade de intervenção do Ministério Público é a falta de intimação do seu representante e não a ausência de manifestação. Em outras palavras, o que não pode faltar é a concessão de oportunidade para se manifestar. Havendo intimação, pouco importa a efetiva manifestação do Ministério Público, não há nulidade.
1.5 Prazos e responsabilidades
O Código de 1973 concede à Fazenda Pública e ao Ministério Público[9] prazo em dobro para contestar e em quádruplo para recorrer (art. 188, CPC/73), sem especificar, no entanto, quais seriam os prazos para a manifestação relacionada a outros atos processuais.
Para sanar qualquer dúvida, o novo CPC disciplinou a matéria de forma distinta, possibilitando ao Ministério Público, à Fazenda Pública e à Defensoria Pública o prazo em dobro para qualquer manifestação nos autos, exceto nas hipóteses em que a lei estabelecer, de forma expressa, outro prazo próprio para esses entes. O prazo começa a correr a partir da citação, da intimação ou da notificação da instituição (art. 230, CPC/2015), a qual será preferencialmente por meio eletrônico, conforme art. 246, §1º e 270, parágrafo único, ambos do CPC/2015.
O membro do Ministério Público não pode se recusar a intervir no processo, quando assim for ordenado pelo juiz. Se a determinação não tem amparo legal, poderá utilizar-se de correição parcial, a fim de restabelecer a ordem do processo.
Caso haja simples negativa de emissão de parecer, ao fundamento de inexistência de interesse público, pode o juiz, não acatando as razões da recusa, remeter os autos ao procurador-geral, na forma do art. 28 do CPP, por analogia. Entretanto, a melhor solução é dar normal prosseguimento ao feito, sem interveniência do Ministério Público, uma vez que nulidade não haverá, porquanto foi dada oportunidade de manifestação. Essa é, inclusive, a providência sugerida pela redação do atual art. 180, §1º. Nada obsta, contudo, que se dê ciência à Corregedoria Geral de Justiça, para apuração de eventual falta disciplinar.
O órgão do Ministério Público será civil e regressivamente responsável quando, no exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude (art. 181, CPC/2015). O prejudicado por ato doloso ou fraudulento praticado por representante do Ministério Público terá o direito de ressarcir-se por meio de ação dirigida contra o Poder Público. Em tal hipótese, o membro do Ministério Público é responsável perante o Estado, devendo indenizá-lo em regresso. Nada obsta a que o prejudicado intente ação diretamente contra o membro do Ministério Público ou contra este e o Estado, conjuntamente (nesse sentido o REsp nº. 1.325.862/PR).
Já o comportamento culposo não é suficiente para caracterizar a responsabilidade pessoal do representante do Ministério Público, a teor do dispositivo legal citado, embora não exima a Fazenda Pública de responsabilidade (objetiva).
1.6 Impedimento, suspeição e incompetência
Ao órgão do Ministério Público (pessoa física do promotor de justiça, procurador de justiça, procurador do trabalho, procurador da República), aplicam-se os motivos de impedimento e suspeição previstos nos arts. 144 e 145 (art. 148, I, CPC/2015).
Na hipótese de suspeição prevista no art. 145, IV, CPC/2015 (interesse no julgamento de causa em favor de qualquer das partes), é preciso que reste demonstrado haver um interesse próprio do membro do Ministério Público, o que não se confunde com o interesse da instituição. A partir do momento em que o Ministério Público só se faz presente no processo em razão do exercício regular de suas funções, não há como desvincular o interesse institucional do interesse no julgamento da lide. Por exemplo, se o membro do Parquet atua na defesa dos interesses de incapaz, certamente se empenhará a que o julgamento lhe seja favorável.
Quanto à matéria de competência, não há como relacioná-la ao Ministério Público. A competência, do ponto de vista jurídico, é a limitação da jurisdição. Como o Ministério Público não tem jurisdição, mas sim atribuições, impróprio seria falar em incompetência.
No Estado de Minas Gerais, cada Promotoria de Justiça tem suas atribuições fixadas em ato normativo (art. 57, § 2o, da Lei Complementar no 34/93), oficiando em uma ou mais varas. Exemplificando, a Promotoria de Justiça com atuação perante o Juízo da Fazenda Pública atua em todas as varas de Fazenda Pública da comarca. Assim, se um processo em curso numa das varas de Fazenda, em razão da incompetência desse juízo, deslocar-se para uma vara cível, a Promotoria de Justiça que antes tinha atribuição para oficiar no processo passa a não tê-la. O mesmo ocorre se, em razão de incompetência absoluta do juízo, o processo se deslocar para a Justiça Federal, hipótese em que a atribuição para nele oficiar passará a ser de um Procurador da República. Em todos esses casos, a vedação decorre da falta de atribuição, não da incompetência.
O STJ vem firmando entendimento no sentido de que os Ministérios Públicos vinculam-se às respectivas Justiças. Isto é, no âmbito da Justiça Federal, atuará o MPF (Ministério Público Federal), na Justiça Estadual, o MPE (Ministério Público Estadual), e na Justiça do Trabalho, o MPT (Ministério Público do Trabalho).[10]
1.7 Legitimidade para recorrer
O Ministério Público tem legitimidade para recorrer tanto quanto atua como parte, como quando oficia como fiscal da lei. Além disso, até mesmo nas hipóteses em que a intervenção se dá como fiscal da ordem jurídica, pode o Ministério Público produzir provas e requerer medidas processuais pertinentes (art. 179, II, CPC/2015).
Legitimidade não se confunde com interesse. O Ministério Público pode ter legitimidade, porque interveio no processo, mas não ter interesse para recorrer no caso concreto, em razão de o desfecho da demanda ter sido favorável ao interesse justificador de sua intervenção. Assim, se a sentença foi favorável ao incapaz, carece o Ministério Público de interesse para recorrer.
O Ministério Público, exercendo a função de fiscal da lei, não tem legitimidade para recorrer adesivamente. Isso porque a interposição de recurso adesivo pressupõe mútua sucumbência, o que não ocorre quando o Ministério Público atua como custos legis. E também porque, no caso, o Ministério Público não é parte e, nos termos do art. 997, §1º, somente quem figura nessa qualidade pode recorrer adesivamente.
1.8 Outras hipóteses de atuação do Ministério Público no Processo Civil
A seguir, algumas hipóteses de atuação do Ministério Público:
O Ministério Público tem legitimidade para arguir a incompetência relativa, nas causas que atuar (art. 65, parágrafo único, CPC/2015).
O Ministério Público é parte legítima para propor ação de investigação de paternidade (Lei no560/92, art. 2o, § 4o) e ação de alimentos (ECA, art. 201, III), podendo cumular ambas as ações. Em tais hipóteses, ele é parte (substituto processual) e não mandatário.
A intervenção do Ministério Público na insolvência civil se impõe em razão do que dispõe o art. 178, I, CPC/2015. Há interesse público nas execuções contra devedor insolvente, pois a finalidade dessa ação não é apenas evitar que o patrimônio dele seja dilapidado, mas também impedir prejuízos à ordem econômica geral. (STJ, REsp nº. 488432/MG, j. 01/11/2012).
Segundo disposto no art. 721, CPC/2015, o Ministério Público deve ser intimado para se manifestar nos procedimentos de jurisdição voluntária, se presente alguma das hipóteses do art. 178, CPC/2015.
O órgão do Ministério Público promoverá a extinção da fundação quando ocorrer uma das hipóteses: tornar ilícito o seu objeto, for impossível a sua manutenção ou vencer o prazo de sua existência (art. 765 do CPC/2015).
É obrigatória a intervenção do Ministério Público em ação de nulidade de compra e venda que for objeto de registro imobiliário, uma vez que a anulação do negócio jurídico implicará a desconstituição do registro e, nesse caso, há interesse público evidenciado pela natureza da lide. Aliás, a atuação do Ministério Público é exigida em muitos procedimentos previstos na Lei de Registros Públicos (Lei no015/73), sobretudo no que tange ao registro civil e registro imobiliário.
O Ministério Público, órgão componente do Estado, em razão de sua incumbência de defender a ordem jurídica, é parte material em ação direta de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais, em face da Constituição Estadual (art. 125, § 2o, CF/88, e Lei no625/93, art. 29, I).
O Ministério Público da União, representado pelo Procurador-Geral da República, pode propor ação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual em face da Constituição da República (arts. 102, I, a, e 103, I, todos da CF/88).
O Ministério Público deve ser ouvido no incidente de arguição de inconstitucionalidade, em controle difuso, de lei ou de ato normativo do poder público (art. 948, CPC/2015). Igualmente, ainda que figure como suscitante, será ouvido como custos legis no incidente de resolução de demandas repetitivas – IRDR (art. 976, CPC/2015).
[1] MAZZILLI, Hugo Nigro. O Ministério Público na Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 1989. p. 44.
[2] VALADÃO, Alfredo apud GARCIA, Emerson. Ministério Público: organização, atribuições e regime jurídico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 45
[3] SILVA, José Afonso da. Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p. 586.
[4] MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurídico do Ministério Público. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 2.
[5] GARCIA, Emerson. Ministério Público: organização, atribuições e regime jurídico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 47.
[6] CINTRA, Antônio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cândido R. Op. cit., p. 209.
[7] CPC/2015, Art. 748. O Ministério Público só promoverá interdição em caso de doença mental grave: I – se as pessoas designadas nos incisos I, II e III do art. 747 não existirem ou não promoverem a interdição; II – se, existindo, forem incapazes as pessoas mencionadas nos incisos I e II do art. 747.
[8] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 318.
[9] Doutrina e jurisprudência já estendiam o prazo à Defensoria Pública.
[10] Nesse sentido, ver STJ – AgRg no AgRg no CC 104.375/SP e CC 100.300/PI.
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