No Brasil, é preciso prosseguir neste processo de revisão permanente do nosso sistema eleitoral-partidário, não com uma grande reforma que reconstrua todo o "edifício a partir da estaca zero", mas, sim, por meio de medidas pontuais, cirúrgicas e refletidas. Dito isso, este artigo está organizado da seguinte maneira. Após um diagnóstico do funcionamento do sistema político brasileiro apresentado na segunda seção, apresentamos, na seção seguinte, uma proposta de reforma no sentido acima apontado. A proposta mantém o sistema de representação proporcional com lista aberta, mas redesenha parte do mapa eleitoral do país, alterando também a regra de distribuição das cadeiras no interior das coligações eleitorais. Esta proposta se funda na suposição de que o sistema político é uma arquitetura complexa e delicada. Portanto, a possibilidade de piorá-lo com mudanças ambiciosas e intempestivas é bem maior do que a de aperfeiçoá-lo. Em seguida, na quarta seção, apresentamos os resultados de um exercício de simulação feito com base nos dados das eleições de 2006, por meio do qual recalculamos a composição partidária da Câmara dos Deputados com as regras defendidas no artigo. A última seção discute os objetivos políticos que podem ser alcançados pela reforma preconizada.
Iniciamos a análise do sistema político nacional citando o artigo clássico e seminal de Sérgio Abranches (1988). No texto, a expressão "presidencialismo de coalizão" indica certo sincretismo entre o presidencialismo e o parlamentarismo. Assim, temos uma presidência sempre às voltas com a costura de maiorias parlamentares, numa interação cotidiana e íntima com deputados e senadores que lembra os regimes parlamentaristas. A análise de Barry Ames (2001), em certo sentido, aprofunda esta visão, ao identificar a dificuldade do Executivo e dos líderes partidários em obter a cooperação dos representantes dos partidos, uma vez que muitos atores políticos têm poder de veto sobre as decisões a serem tomadas (basta pensar nos "caciques" nas duas casas do Congresso).
A literatura acadêmica sugere que aquelas características estão fortemente ligadas a alguns elementos do nosso sistema eleitoral. Um dos principais é a grande dimensão das nossas circunscrições eleitorais, que são os próprios estados, cuja representação na Câmara de Deputados varia de 8 a 70 parlamentares. Outros traços fundamentais do nosso arranjo político são o voto proporcional e o voto nominal com lista aberta (ainda que este seja facultativo, já que se pode votar na legenda).
Esse desenho institucional, em interação com uma sociedade heterogênea, leva a uma elevada fragmentação legislativa, tal qual indicam vários estudos2. Como? Um sistema eleitoral permissivo – isto é, com uma baixa barreira de entrada gerada por um grande número de cadeiras disputadas nas circunscrições eleitorais – facilita a obtenção de votos por parte de pequenas legendas, porque os eleitores facilmente intuem que os votos dados a estas têm boas chances de eleger pelo menos um parlamentar. Por sua vez, as pequenas legendas serão tanto mais numerosas quanto mais heterogênea for a sociedade, seja em termos socioeconômicos ou culturais ou regionais ou étnicos ou linguísticos ou religiosos. E se a regra de tradução de votos em cadeiras for proporcional, a percentagem de votos obtida pelas pequenas legendas se transforma em uma percentagem bastante semelhante de cadeiras legislativas. Por exemplo, em uma circunscrição eleitoral socialmente heterogênea com 70 cadeiras e votação proporcional, como é o caso do estado de São Paulo, qualquer partido com apenas 1,4% dos votos pode-se fazer representar no Congresso Nacional.
De maneira complementar, como demonstra Nicolau (1996), a fragmentação no Brasil também está associada à facilidade de criação de legendas, ao troca-troca partidário e às coligações eleitorais. Por sua vez, o voto nominal com lista aberta amplia ainda mais o cacife de políticos com capacidade de disputar pequenos quinhões eleitorais, uma vez que, em boa medida, tira das lideranças partidárias o poder de definir e hierarquizar as candidaturas. No ambiente formado por aquele conjunto de características, não é de se estranhar que surja um grande número de partidos. Esta fragmentação, por sua vez, torna mais difícil para o presidente da República conseguir uma sólida maioria no Congresso no momento em que é eleito, mesmo com eleições legislativas simultâneas à presidencial.
As implicações deste tipo de sistema político são múltiplas. Há, por exemplo, uma ampla evidência empírica segundo a qual aquelas características estão associadas à elevação do gasto público, do gasto social e da carga tributária, como verifica Mukherjee (2003). O Brasil, diga-se de passagem, destaca-se claramente nestas características em comparação com os seus pares. O aumento da despesa pública e da carga tributária deriva, evidentemente, da permanente necessidade do Executivo de angariar sustentação política, como mostram Amorim Neto (2006) e Schröder (2009). Isto significa atender às demandas dos inúmeros grupos de pressão representados por políticos que sabem que uma fatia relativamente pequena do eleitorado, quando bem atendida, é suficiente para levá-los ou mantê-los no Legislativo.
Outro problema que surge em um arcabouço político como o brasileiro é o da competição intrapartidária. Como as lideranças nacionais dos partidos não controlam as candidaturas, os colegas de sigla, nos estados, tendem a disputar acirradamente os votos do eleitorado simpatizante daquela agremiação. Para isto, evidentemente, não basta defender as cores, a ideologia e o programa do partido, porque esta plataforma eleitoral estimulará os eleitores a votar na legenda, mas não naquele candidato específico. O postulante à vaga na Câmara, pelo contrário, tem que procurar a diferenciação ante seus colegas de partido, sendo isto, evidentemente, um estímulo para que o candidato não enfatize a linha partidária, como mostra Nicolau (2006).
Os estudos indicam ainda que quanto maior for a circunscrição eleitoral, maior será a competição intrapartidária, uma vez que o grande número de vagas oferecidas é um chamariz para que muitas candidaturas sejam postuladas. Na mesma linha de causalidade, os custos de campanha aumentam, já que, envolvidos neste tipo de competição de cada um contra todos, os candidatos sabem que o dinheiro pode ser o mais eficaz dos diferenciais. Segundo Samuels (2006), o custo das campanhas presidenciais no Brasil é maior do que o das estadunidenses, e o custo das campanhas legislativas é três vezes maior em termos per capita, levando-se em conta a paridade do poder de compra (PPP). Altos custos de campanha e nível elevado de gastos públicos, por sua vez, são fatores que podem impulsionar a corrupção, que, desta forma, também está ligada à combinação de representação proporcional, listas abertas e grandes circunscrições.
Uma última consequência das características do sistema eleitoral brasileiro, segundo Carvalho (2003) e Monroe e Rose (2002), é o número reduzido de representantes das áreas metropolitanas. Embora sejam mercados com número abundante de eleitores, são muito fragmentados. Por conta disso, é mais fácil para os candidatos terem base política nas regiões interioranas e buscarem alguns votos nos grandes centros do que construírem fortes bases políticas nas capitais e grandes cidades dos estados. A conseqüência imediata é o déficit de representação das metrópoles.
A fragmentação e o personalismo na política nacional são amplificados pelo horário eleitoral gratuito e pelas regras muito frouxas de acesso aos recursos do fundo partidário, as quais reduzem significativamente o custo de criação de novas agremiações partidárias. Com poucas barreiras à entrada de novos atores, o sistema torna-se permissivo, havendo, portanto, mais partidos do que interesses vitais a serem representados. Na verdade, dado o personalismo e o baixo comprometimento programático de um número expressivo de políticos, a profusão de siglas não representa nem mesmo os interesses que, de fato, deveriam estar organizados no parlamento. Um exemplo desta distorção é a presença das chamadas "bancadas" ruralista, da saúde ou da educação, que agem de forma mais coerente – em algumas votações – do que os partidos, e cujos integrantes esparramam-se pelas mais diversas agremiações. Não seria de se esperar, evidentemente, que os interesses de qualquer um daqueles setores estivessem representados por apenas um partido. Mas o mais saudável seria a existência de distintas posições partidárias relativas a cada um deles, e que os políticos votassem de acordo com a sua filiação partidária, e não com as determinações de "bancadas" suprapartidárias.
Todos esses problemas não sugerem, como afirmamos de início, que o sistema político brasileiro seja imprestável. Na verdade, este é um terreno onde cada característica funciona como moeda de duas faces, e em que, frequentemente, um defeito tem uma contrapartida positiva, e vice-versa. A permissividade do sistema, mencionada acima, tem uma faceta democrática, já que as minorias conseguem representação. No sistema inglês, de voto distrital puro – o antípoda do brasileiro –, é sabido que apenas três partidos estão solidamente representados no Parlamento, sendo praticamente impossível que uma importante corrente de opinião, os verdes, por exemplo, transforme-se em partido legislativo, como aconteceu em tantos países. Já a forte competição eleitoral, mesmo quando ocorre no interior dos partidos, é um antídoto contra o monopólio da seleção das candidaturas pelas lideranças partidárias, sendo também, como tal, um elemento democratizante.
Mais significativo, porém, é o fato de haver fartas evidências segundo as quais o sistema de governo brasileiro funciona com razoável efetividade. Os trabalhos de Figueiredo e Limongi (2006), de Limongi (2006), e de Santos (2003) indicam que o Executivo tem capacidade de pautar o Congresso e fazer aprovar a sua agenda legislativa. A ideia, por exemplo, de que uma reforma mais profunda da Previdência não é aprovada por causa de impasses políticos é apenas parcialmente verdadeira, já que outra razão plausível é simplesmente o fato de a sociedade não estar plenamente convencida da sua necessidade. Assim, o sistema político parece estar funcionando como canal de transmissão das preferências do eleitorado para as decisões governamentais, ainda que numa direção criticada pelos especialistas em contas públicas.
Quando se tenta compreender a origem daquela surpreendente funcionalidade, é importante notar que as principais características do atual sistema – os estados como circunscrições eleitorais, o voto proporcional e a lista aberta – existiam também no período democrático de 1946 a 1964. Todavia, aqueles foram tempos de forte instabilidade e radicalização políticas, que contrastam com a experiência atual. A taxa de sucesso do Executivo na aprovação de projetos na fase contemporânea da democracia brasileira é de 85%, próxima da obtida em sistemas parlamentaristas, e muito maior do que a que se verificou entre 1945 e 1964 (ver Figueiredo e Limongi, 2006).
Segundo Figueiredo e Limongi, a diferença entre os dois regimes democráticos reside no fato de o atual ter mantido as extensas prerrogativas legislativas conferidas ao presidente pelos militares. Assim, uma série de faculdades dos presidentes do período pós-autoritário não existia para aqueles que governaram antes de 1964: ter iniciativas exclusivas em projetos orçamentários e tributários; iniciar emendas constitucionais; editar medidas provisórias; editar leis sob requerimento de delegação do Congresso; solicitar urgência; e impor restrições a emendas parlamentares. Figueiredo e Limongi mostram ainda que os líderes partidários da fase democrática atual também detêm uma série de poderes que os seus antecessores, antes do regime militar, não possuíam: determinar a agenda do plenário; representar a bancada; retirar projetos de lei das comissões por meio de requerimento de urgência; e indicar e substituir membros das comissões mistas, de CPIs e das comissões do orçamento.