Parceiros ou "mulambos"? A Cooperação Sul-Sul e as eleições – IESP nas Eleições
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Marília Closs*
A Cooperação Sul-Sul (CSS) é um tipo de relação entre dois países em desenvolvimento que busca enfrentar desafios socioeconômicos particulares da periferia do sistema internacional por meio do intercâmbio de expertise, práticas e políticas públicas pensadas e testadas pelas partes. [1] A CSS procura se distinguir da Cooperação Norte-Sul, relação entre países ricos e pobres, ao não envolver a imposição de condicionalidades que costuma ser característica desta. Condicionalidades são medidas políticas ou econômicas que os países ricos exigem que os países pobres adotem para que, em troca, recebam recursos e auxílios importantes para seu desenvolvimento. A assimetria de poder entre as partes se reflete em um menor poder de barganha dos países pobres nas negociações, que assim são pressionados a implementar ideias pensadas em contextos socioeconômicos distintos dos seus.
A CSS pode ocorrer em diversas modalidades: cooperação técnica, humanitária, acadêmica, científica, tecnológica, entre outras. No Brasil, frequentemente é executada ou intermediada pelos atores e pelas agências mais tradicionais da política externa, como o Ministério das Relações Exteriores (MRE), a Agência Brasileira de Cooperação (ABC) e a Agência de Promoção de Exportações (APEX). Todavia, a depender do tema, outras agências também se envolvem: por exemplo, a EMBRAPA participa de projetos de agricultura, enquanto que, em projetos de saúde, costuma ser a FIOCRUZ. O Brasil tem sido um dos países que, globalmente, mais tem promovido e inovado na CSS. Executa-a especialmente com vizinhos latino-americanos e africanos, que, além de compartilharem a condição de países em desenvolvimento, lhe são estratégicos por conformarem o seu entorno geopolítico de defesa.
O destaque internacional do Brasil na área é recente, datando da última década e meia. Historicamente, princípios como o multilateralismo, a busca pelo desenvolvimento e a autonomia sempre serviram como norteadores da inserção internacional do país. No entanto, o modo como foram perseguidos diferiu conforme o governo de ocasião. A depender das preferências do grupo político no poder, as relações com o Sul – e, com mais ênfase, com os países africanos – ganharam maior ou menor intensidade em oposição às relações com o Norte – especificamente, com Estados Unidos e países europeus. Projetos de cooperação com o Sul foram mais raros, tendo tido expressão durante as administrações de Jânio Quadros (1961) e João Goulart (1961-64). Durante a ditadura militar, o governo de Ernesto Geisel (1974-79) fez um ensaio de CSS com alguns países africanos, em especial com Angola. Nos demais governos, foram privilegiados projetos com o Norte.
Apenas a partir de 2003, quando o Partido dos Trabalhadores assumiu a presidência da República, o Sul ganhou proeminência na agenda externa – que, ainda assim, jamais se descuidou da relação com o Norte. O conceito de CSS passou a figurar com ênfase no discurso oficial. Em termos materiais, entre 2005 e 2010, os recursos destinados pelo Brasil à cooperação internacional para o desenvolvimento (CID) subiram de US$ 158 milhões de dólares para US$ 923 milhões de dólares, tendo sido a maior parte destinada à América Latina e à África. No continente africano, os países de língua portuguesa (PALOPs) e os países da costa atlântica foram prioritários. Em 2013, os PALOPs chegaram a receber cerca de 75% dos recursos da CID. [2]
O papel da ABC – braço técnico do MRE – foi fundamental para a implementação dos projetos na África, que corresponderam a 60% dos projetos totais da agência em 2010. [3] Mais da metade dos projetos africanos foram nas áreas de saúde, educação e agricultura, seguidas de desenvolvimento industrial, capacitação de mão de obra profissional, energia e meio ambiente. Tais projetos foram classificados como "projetos estruturantes", pois eram concebidos com uma perspectiva de longo prazo, dentro do qual a instalação de capacidades levadas pelo Brasil – como fazendas experimentais e centros de qualificação – deveriam impulsionar um desenvolvimento autoreproduzido na comunidade local. Os projetos foram adaptados para cada contexto e geralmente contaram com consulta aos atores envolvidos.
A CSS desenvolvida com a África foi impulsionada ainda pela abertura de 17 embaixadas brasileiras, além de uma intensa diplomacia presidencial durante o governo de Lula da Silva (2003-2010), que visitou o continente 12 vezes. Essas ações criaram relações de proximidade que se reverteram em benefícios expressivos para a economia brasileira. O comércio com o continente vizinho subiu de US$ 4 bilhões de dólar, em 2003, para U$ 20 bilhões de dólares em 2010. Já o investimento externo direto feito pelo Brasil alcançou patamares inéditos, registrando US$ 32 bilhões de dólares em 2010 [4]. As empresas brasileiras que passaram a atuar na África concentraram-se, principalmente, nas áreas de energia, mineração e infraestrutura.
Após 2010, as ações de CSS com a África passaram a perder intensidade. Apesar de o governo de Dilma Rousseff (2011-16) ter mantido as mesmas orientações na política externa que o seu antecessor, houve menos atenção a questões internacionais, tanto por limitações internas quanto externas [4], o que se refletiu em uma perda substancial de recursos destinados ao continente africano. Efeitos disso foram a queda no número de projetos de cooperação técnica iniciados durante seu governo e o corte de cerca de 70% do orçamento da ABC. Já no atual governo de Michel Temer, o que tem se observado é um retorno ao padrão anterior a 2003 de relações com a África, em que não há expressividade da CSS, dando-se destaque eminentemente à agenda comercial, ainda que esta também venha diminuindo. A corrente comercial entre o Brasil e o continente africano, que teve seu valor mais alto em 2008, com cerca de US$ 28 bilhões de dólares, tinha caído para o patamar de US$ 12 bilhões de dólares em 2016 [7].
Na presente eleição, a CSS está sendo pauta de debate. As parcerias feitas durante os anos de administração petista com o Sul são questionadas, refletindo as diferentes agendas políticas que marcam a trajetória da política externa brasileira. Em setembro, o general Hamilton Mourão, candidato à vice-presidência na chapa de Jair Bolsonaro (PSL), que atualmente lidera as pesquisas de intenção de voto, afirmou que o Brasil errou ao se aliar à "mulambada" da África e da América Latina, colocando-se na oposição do que se referiu como "aquela diplomacia que foi chamada de Sul-Sul", por ter envolvido países que "não nos trariam retorno aos investimentos que fizemos". Por sua vez, Fernando Haddad (PT), segundo colocado nas pesquisas, reitera seguidamente que o governo Temer assumiu uma postura de submissão aos interesses do Norte e promete retomar as relações pragmáticas com países de todas as regiões do mundo que vigoraram nos governos Lula e Dilma. Eliminar visões racistas e valorizar dados empíricos é um primeiro passo para qualificar esse debate.
* Mestranda em Ciência Política no IESP-UERJ. Pesquisadora no Observatório Político Sul-Americano (OPSA) e no Núcleo de Estudos de Teoria Social e América Latina (NETSAL)
[IMAGEM] Sede das operações africanas da Embrapa, em Accra, Gana. Fonte: Embrapa.
[1] MILANI, Carlos R.S.; LOPES, Roberta Nunes. Cooperação Sul-Sul e Policy Transfer em Saúde Pública: análise das relações entre Brasil e Moçambique entre 2003 e 2012. Carta Internacional: Belo Horizonte, v.9, n.1, 2014.
[2] BANCO MUNDIAL & IPEA. Ponte Sobre o Atlântico – Brasil e África Subsaariana: parceria Sul-Sul para o crescimento. Brasília: Ipea, 2011.
[5] CORNETET, João Marcelo Conte. A política externa de Dilma Rousseff: contenção na continuidade. Conjuntura Austral, v. 5, n. 24, 2014.
[6] REVISTA FÓRUM. Mourão diz que Brasil errou ao se aliar à "mulambada" na África e América Latina. Publicado em: 17/9/2018. Acesso em: 23/9/2018. Disponível em: https://www.revistaforum.com.br/mourao-diz-que-brasil-errou-ao-se-aliar-a-mulambada-na-africa-e-america-latina/.
[7] REUTERS. Brasil tenta recuperar espaço na África de olho em mercado crescente. Publicado em: 9/10/2018. Acesso em: setembro / 2018. Disponível em: https://br.reuters.com/article/topNews/idBRKBN1CE235-OBRTP.
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