A autonomia do Distrito Federal e a PEC nº 261/2008 - Jus.com.br | Jus Navigandi
Tem sido veiculada propaganda política do Deputado Federal Rodrigo Rollemberg (PPS-DF) a respeito de Proposta de Emenda à Constituição (PEC), de sua autoria, tendente a instituir a eleição direta para o cargo de Administrador das Regiões Administrativas do Distrito Federal.
Trata-se da PEC 261/2008, que "altera o art. 14, § 3º, inciso VI, alínea 'c', seus §§ 5º e 6º e o art. 32, dando nova redação ao § 2º, acrescentando os §§ 3º, 4º e 5º, renumerando-se os demais, para dispor sobre o cargo e instituir eleição direta para escolha de Administrador Regional do Distrito Federal."
Em que pese a nobre intenção do Deputado Rollemberg, há que se analisar se referida pretensão não esbarraria na autonomia do Distrito Federal enquanto ente político, único responsável por sua auto-organização. José Afonso da Silva leciona que:
"A capacidade de auto-organização do Distrito Federal efetiva-se mediante a elaboração de sua Lei Orgânica (...). Essa Lei Orgânica definirá os princípios básicos da organização dessa unidade federada, suas competências e a organização de seus Poderes Governamentais, em situação muito semelhante ao que se passa nos Municípios." [01]
Nesse ínterim, a Constituição Federal, em seu artigo 18 [02], assegura a autonomia dos entes políticos, entre eles o Distrito Federal. De igual sorte, o artigo 32 e seus parágrafos [03] estabelecem que o Distrito Federal reger-se-á por Lei Orgânica, que deverá abarcar a competência reservada aos Estados e Municípios.
Em síntese, é possível abstrair dos dispositivos acima citados que o Distrito Federal é um ente político, portanto autônomo, que deverá valer-se desta autonomia para se auto-regular e dispor sobre sua própria administração por meio de sua Lei Orgânica, sempre respeitando os princípios da Constituição Federal, e acumulando as competências reservadas tanto aos Estados quanto aos Municípios, por se tratar de uma unidade da Federação sui generis, sendo vedada, ainda, sua subdivisão em Municípios.
Nessa esteira, é certo que a autonomia no Estado Federativo importa na descentralização do poder, com a consequente criação de novos centros políticos e administrativos dos quais emanam a parcela de poder deslocada. Essa característica do Estado Federal não consiste numa "concessão da União", mas num direito dos entes federativos que não pode ser subtraído pela União. [04]
Ademais, ao Distrito Federal a Constituição assegurou a natureza de ente autônomo, evidenciada pela sua tríplice capacidade: auto-organização, por Lei Orgânica própria; autogoverno, consubstanciada na eleição, por seu povo, do Governador e demais representantes; e auto-administração, exercendo suas competências legislativas, tributárias e administrativas constitucionalmente asseguradas, sem interferência da União. [05]
As únicas flexibilizações da regra exposta acima são trazidas pela própria Constituição nos artigos 21, XIV, e 22, XVII, no que tange à organização das polícias e bombeiros do DF [06] e à competência da União para legislar sobre a organização da Defensoria Pública e do Ministério Público do Distrito Federal. [07] De resto, em matéria de organização e administração do DF, é o próprio ente competente para legislar e se auto-administrar.
Feitas essas considerações, convém traçar um panorama histórico sobre as administrações regionais do Distrito Federal.
As Regiões Administrativas (RAs) são delimitações territoriais dentro do Distrito Federal, com limites estabelecidos por lei da Câmara Legislativa que definem áreas de jurisdição da ação governamental, configurando verdadeira descentralização administrativa para gestão coordenada dos serviços públicos locais. Pode ser apontada como marco legal originário deste processo de "regionalização administrativa" a Lei n.º 3.751/1960 [08], que inaugurou a expressão "cidades-satélites". Em seguida, foram criadas as primeiras Subprefeituras do Distrito Federal, através do Decreto 43/1961.
A divisão definitiva do Distrito Federal nas chamadas Regiões Administrativas se deu com o advento da Lei nº 4.545/64, que instituiu as Administrações Regionais para representar a Prefeitura do Distrito Federal e coordenar os serviços públicos em consonância com o interesse público local.
Posteriormente, em 1965, o Decreto "N" 456 [09] definiu as diretrizes para funcionamento das oito [10] Administrações Regionais criadas pela Lei 4.545/64. [11]. O Paranoá ficou subordinado ao Gama e o Jardim ficou subordinado a Planaltina. Mais tarde, a RA VIII (Jardim) foi extinta e substituída pelo Núcleo Bandeirante, tendo sido mantida a numeração de RA VIII.
Em 1989, o Decreto nº 11.921, de 25 de outubro, fixou os novos limites das doze Regiões Administrativas do Distrito Federal, sendo que, em seguida, com a Lei nº 110, de 28 de junho de 1990, retificou-se o nome da RA I de Plano Piloto para Brasília e confirmou-se a divisão do Distrito Federal em doze Regiões Administrativas: Brasília (RA I), Gama (RA II), Taguatinga (RA III), Brazlândia (RA IV), Sobradinho (RA V), Planaltina (RA VI), Paranoá (RA VII), Núcleo Bandeirante (RA VIII), Ceilândia (RA IX), Guará (RA X), Cruzeiro (RA XI) e Samambaia (RA XII).
Já no ano de 1999, a Lei nº 2.384, de 20 de maio, criou na estrutura administrativa do Governo do Distrito Federal as Subadministrações Regionais de Águas Claras, Varjão, Vale do Amanhecer e Torto, e modificou a denominação da Circunscrição Administrativa da Vila Planalto para Subadministração Regional da Vila Planalto. Finalmente, em 2003, a Lei nº 3.153, de 06 de maio, criou mais quatro Regiões Administrativas, elevando para vinte e três o número de Regiões do Distrito Federal. Entre 2003 e 2005 esse número foi elevado para vinte e nove, que se mantém até a atualidade.
Feito esse breve escorço histórico, tem-se que as Administrações Regionais são órgãos de direção superior, responsáveis pela execução regionalizada das atividades da Administração Direta do Governo do Distrito Federal e pela administração de obras e serviços públicos de natureza local. Foram sendo criadas de acordo com o crescimento populacional e urbano do DF, partindo de uma série de premissas, exigências e pressões sociais voltadas para um gerenciamento público, por parte do Governo, mais próximo do cidadão. Nesse diapasão, as RA's mais se aproximam de descentralização administrativa por critérios de conveniência e harmonização das ações do governo que de uma desconcentração da autonomia política.
Dito isso, ressalte-se que até 2002 os Administradores Regionais eram indicados exclusivamente pelo Governador. Entretanto, para o exercício de 2003, os Administradores Regionais passaram a ser escolhidos pela comunidade, através de um processo seletivo dos candidatos indicados pelas entidades representativas dos diversos segmentos da sociedade, atendendo-se a determinação do próprio Governador do DF. [12]
Ou seja, por se tratar de competência privativa do Chefe do Executivo no que tange à organização da administração, e de interesse exclusivo do ente político autônomo distrital, segundo suas próprias peculiaridades, eventual alteração na escolha dos Administradores das RA's, quando houve, se deu por iniciativa do próprio Governador, agente legítimo para tal.
Não obstante as considerações acima, a Lei Orgânica do Distrito Federal prescreve ainda, em seu artigo 10, que o DF organiza-se administrativamente em Regiões Administrativas, e que a lei distrital disporá sobre a participação popular na escolha dos Administradores Regionais. [13]
Nessa linha, cabe uma discussão sobre a constitucionalidade da PEC 261/2008 enfocando alguns pontos. Primeiramente, haveria impedimento ao prosseguimento da matéria por limitação material existente no artigo 60, § 4º, I, da CF, com ofensa ao princípio federativo, vez que ente diverso estaria a legislar sobre matéria de competência e interesse exclusivo de outro ente. Nesse norte:
"O Estado Federal seria impensável sem a atribuição de uma parcela de poder autônomo aos Estados-membros. Por isso, a transformação da Constituição Federal em Constituição total subverteria os princípios essenciais do federalismo, ao negar aos Estados qualquer possibilidade normativa autônoma das matérias de interesse regional." [14]
Indo além, estariam feridos os artigos 18 e 32, da CF, que asseguram ao DF sua autonomia política e auto-administração por meio de sua Lei Orgânica, ensejando inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa.
Deve ainda servir de parâmetro para análise da constitucionalidade da PEC 261/2008 o § 3º, do artigo 25, da CF [15]. Da simples leitura de referido dispositivo se abstrai o mesmo propósito que ensejou a criação das Regiões Administrativas do DF. Nesse ponto, ressalte-se que a CF reserva à lei complementar estadual a instituição de regiões para "organização, planejamento e execução" de serviços públicos de interesse coletivo. Levando em conta que o DF acumula, além da competência dos Municípios, as competências dos Estados, é inequívoco que a instituição e regulação de macrorregiões delimitadas territorialmente, aí incluída a escolha do representante de governo responsável, caberia ao próprio DF, por reflexo da própria auto-organização e auto-administração do ente distrital. [16]
Noutro giro, como visto, as Regiões Administrativas mais se aproximam de uma descentralização administrativa do Distrito Federal, numa estratégia de gestão inteligente e diferenciada, que de uma emancipação das delimitações territoriais. Nessa senda, os Administradores Regionais são nomeados politicamente pelo Governador, segundo critérios semelhantes aos dos Secretários do Distrito Federal, enquanto representante político maior do Executivo distrital, e a ele subordinados.
A própria CF veda a subdivisão do DF em Municípios, sendo certo que, com eleições de Administradores Regionais, estes mais se assemelhariam a prefeitos do que auxiliares do Governador, hipótese em tela, criando-se novos pólos de poder não previstos pela Constituição Federal.
Assim sendo, por inconstitucionalidade formal e material, em não havendo centro de poder nas Regiões Administrativas a justificar eleições dos Administradores Regionais e por serem estes fruto de mera descentralização administrativa, subordinados ao Governador, este sim, representante legitimamente eleito e detentor das competências do ente da Federação, não há que se falar em iniciativa da União a furtar do DF competência atinente a sua própria organização administrativa, ainda que pela via de diploma "superior" [17], qual seja a Constituição Federal.
Não bastassem esse argumentos, a Lei Orgânica do Distrito Federal, texto maior do ente político distrital, reservou à lei instrumentos de participação popular na escolha dos Administradores Regionais, sendo um atropelo a iniciativa proposta pela PEC 261/2008 em intrometer-se na competência de auto-organização do DF, que, como se viu acima, seguiu uma série de instrumentos e peculiaridades históricas desde sua criação.
Caso realmente se quisesse propor a escolha direta dos Administradores Regionais pelos cidadãos, tal mudança deveria ser iniciada no âmbito distrital, através de lei específica ou alteração da Lei Orgânica, e não na Constituição Federal, sob pena de se impor ao DF uma mudança nos critérios administrativos de organização do ente.
Sintetizando essa digressão, analisando-se a autonomia do Distrito Federal enquanto ente autônomo, responsável por organizar-se através de diploma próprio, a conclusão desta singela contribuição é pela inconstitucionalidade formal e material da PEC n.º 261/2008.
GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL. SECRETARIA DE COORDENAÇÃO DAS ADMINISTRAÇÕES REGIONAIS. PROJETO MEMÓRIA. VOLUME I - 11ª Edição - Junho/2003. Disponível em http://www.brasilia.df.gov.br/005/00502001.asp?ttCD_CHAVE=4803 Acesso em 15/06/2009.
GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL. SECRETARIA DE COORDENAÇÃO DAS ADMINISTRAÇÕES REGIONAIS. PROJETO MEMÓRIA. VOLUME I - 11ª Edição - Junho/2003. Disponível em http://www.brasilia.df.gov.br/005/00502001.asp?ttCD_CHAVE=4793 Acesso em 15/06/2009.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 27ª ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2006.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 27ª ed. rev. e atual., 2006, p. 650.
Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger- se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição. § 1º - Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. § 2º - A eleição do Governador e do Vice-Governador, observadas as regras do art. 77, e dos Deputados Distritais coincidirá com a dos Governadores e Deputados Estaduais, para mandato de igual duração. § 3º - Aos Deputados Distritais e à Câmara Legislativa aplica-se o disposto no art. 27. § 4º - Lei federal disporá sobre a utilização, pelo Governo do Distrito Federal, das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar.
MENDES, Gilmar Ferreira; Coelho, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 4ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 848.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 270.
Art. 21. Compete à União: (...)XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio. Nessa mesma esteira a Súmula 647, do STF: "Compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das polícias civil e militar do Distrito Federal."
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (...) XVII - organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como organização administrativa destes.
DISTRITO FEDERAL. Lei n.º 3.751, de 13 de abril de 1960. Dispõe sobre a organização administrativa do Distrito Federal. D.O.U. 13/04/1960.
DECRETO "N" n° 456, de 21 de outubro: regulamentou "para fins de administração de serviços de natureza local" o sistema de Administração Regional, bem como estabeleceu a numeração seqüencial das seguintes Regiões Administrativas: Brasília (RA I), Gama (RA II), Taguatinga (RA III), Brazlândia (RA IV), Sobradinho (RA V), Planaltina (RA VI), Paranoá (RA VII) e Jardim (RA VIII). Regulamentou, ainda, as respectivas Administrações Regionais, das quais apenas três deixaram de ser implementadas: Brasília, Paranoá e Jardim. Esta situação perdurou até a Lei n° 049 em 25.10.89
Brasília, Gama, Taguatinga, Sobradinho, Planaltina, Paranoá e Jardim.
As Administrações Regionais de Brasília e do Paranoá só foram implementadas de modo efetivo em 1989 com a edição da Lei nº 049, que criou, ainda, mais quatro regiões administrativas.
Art. 10. O Distrito Federal organiza-se em Regiões Administrativas, com vistas à descentralização administrativa, à utilização racional de recursos para o desenvolvimento socioeconômico e à melhoria da qualidade de vida. § 1º A lei disporá sobre a participação popular no processo de escolha do Administrador Regional.
LEONCY, Léo Ferreira. Controle de constitucionalidade estadual. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 29.
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. (...) § 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
Nessa linha, conferir a Constituição do Estado de Minas Gerais, que se utiliza largamente da faculdade assegurada pela Constituição Federal. Este exemplo nos é trazido por HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4ª ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 650.
"Não existe hierarquia na organização federal, porque a cada esfera de poder corresponde uma competência determinada." DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24ª ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 258.
NÓBREGA, Guilherme Pupe da. A autonomia do Distrito Federal e a PEC nº 261/2008. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 14, n. 2219, 29 jul. 2009. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/13240. Acesso em: 30 set. 2020.