Visconde do Uruguai e o nascimento do Direito Administrativo no Brasil - Estado da Arte
A história de um país é composta por mais do que os meros fatos concretos publicados em livros especializados, biografias e periódicos. Uma parte igualmente importante da trajetória de um Estado diz respeito à história das ideias, seja porque constituem – conscientemente ou não – influxo para os atos e fatos que ali tomam lugar, seja porque integram a cultura do povo que habita seu território.
O mesmo vale para o campo específico da história do pensamento jurídico, na medida em que Direito e cultura se imbricam, condicionam-se mutuamente e respondem por muito do que se passa em um país. Essa afirmativa se mostra particularmente válida para o Brasil, onde boa parte dos grandes nomes da política e das letras tem suas origens no ambiente jurídico – Ruy Barbosa e Raymundo Faoro, por exemplo – e onde as corporações e órgãos desse meio renovam continuamente seu enorme poder sobre os destinos da nação.
Mostra-se oportuno começar a pensar a história do pensamento jurídico brasileiro por aquele que, segundo José Murilo de Carvalho, melhor pensou a vida política do Brasil-Império a partir do campo conservador: Paulino José Soares de Sousa, o Visconde do Uruguai[1]. Seu Ensaio sobre o Direito Administrativo, escrito em 1862, não foi o primeiro livro do ramo no Brasil, mas foi, por muito tempo, o mais importante. Corresponde à análise cuidadosa de um homem que, tendo ocupado cadeiras no Senado e no Conselho de Estado, conheceu como poucos a política e a administração pública brasileiras e dedicou-se a seu aperfeiçoamento.
Logo no preâmbulo, Uruguai deixa claro seu intuito:
esclarecer e interessar a opinião do público, chamando a atenção sobre esses assuntos que tão de perto o tocam, preparando-o . . . para formar o seu juízo, e auxiliar . . . quaisquer reformas e melhoramentos que possam ser necessários [2].
Como homem de política e de administração, Uruguai sabia que esses dois campos inexoravelmente vinculados deveriam ser diferenciados para se conterem nos seus devidos limites: de um lado, o Poder Executivo "governamental e político", de outro, o Poder Administrativo. Isso porque as instituições administrativas têm, além da função de prover as necessidades coletivas, uma função de garantia para os indivíduos, a qual se aniquila sempre que interesses políticos invadem a administração. Aí aparece a primeira denúncia, por parte do autor, de desvirtuamento da administração pública no Brasil:
Não há talvez país em que a administração esteja mais confundida com a política do que o Brasil, e onde menos tenha feito a legislação para distingui-las e separá-las. Tudo é política, principalmente pessoal. . . . As grandes questões econômicas e administrativas, que tanto importam ao futuro do Império, são postas de lado, exceto quando acidental e ocasionalmente, se manifesta a urgência da solução de algum caso especial. [3]
Contudo, Uruguai tinha plena consciência de que não bastam leis para organizar administrativamente um país. Ao examinar a administração pública na Inglaterra e nos Estados Unidos, ressaltava o pragmatismo inglês e o self-government estadunidense, que permitia aos munícipes satisfazerem, em âmbito local, praticamente todas as suas necessidades e garantia que o povo dirigiria o governo, e não o contrário. Lembrava, ainda, que self-government tem a ver com hábito, educação, costume – em suma, com a cultura de um povo.
Não se trata aqui do que exaltados afoitos chamariam de "síndrome de vira-lata". Trata-se, antes, de um alerta para aqueles que acreditam que a importação e a cópia de instituições bastam para corrigir os rumos de uma nação ou que estudos superficiais de Direito Comparado permitem, por si sós, a aplicação de soluções jurídicas estrangeiras aos problemas nacionais. Como conservador cioso da ordem e das reformas – não das revoluções –, Uruguai defendia que as mudanças demandam, além de tempo, estudo profundo, uma descentralização administrativa prudente e calculada, bem como a educação do povo, para que se habitue pouco a pouco a tocar sua própria vida, prescindindo da tutela e da interferência do Estado. Em suas próprias palavras:
Não procurar o melhor em abstrato, teoricamente e no papel, mas o que é relativamente possível e atualmente aplicável. Remover os inconvenientes que é possível arredar, resignar-nos aos inevitáveis, ou procurar atenuá-los, e esperar do tempo, do desenvolvimento do espírito público e do senso prático da população, aquele maior grau de melhoramento que podem atingir as sociedades humanas. [4]
Mesmo naquilo em que via proveitosa inspiração no Direito estrangeiro, Uruguai apontava seus defeitos. O contencioso administrativo, de origem francesa, que implicava a retirada de competência do Poder Judiciário para decidir litígios envolvendo a administração pública, era, no Brasil, mais um caso de deturpação de uma boa ideia: a administração contenciosa era arbitrária, obscura e acessível a poucos e corajosos que se empenhavam em "desempoeirar maços de papel enormes, onde tudo jaz sepultado no pó do esquecimento[5].
Avaliando os benefícios de uma descentralização administrativa à maneira europeia, expôs que, aqui, o governo local não se diferenciava do central quanto ao fato de que grande – ou a maior – parte das leis e das receitas ia para aumento de pessoal, criação de empregos públicos, gratificações, aposentadorias e favores particulares.
Não se tenha, porém, a falsa impressão de que Uruguai via nos países estrangeiros o Éden na Terra. Destacou desapaixonadamente as idas e vindas revolucionárias na França e, escrevendo no alvorecer da Guerra de Secessão americana, manifestou os riscos envolvidos na autonomia local, que sofria à época com a tirania de minorias turbulentas, as quais "a si mesmas apelidam pomposamente de povo", substituindo a noção de justiça pelas de conveniência e interesse[6].
Certamente nem todas as lições de Uruguai podem ser aproveitadas no presente, sendo boa parte útil como nada mais que um testemunho histórico. Por um lado, sua aguerrida defesa do Poder Moderador e da irresponsabilidade do Imperador talvez seja o melhor exemplo. Por outro, em um país onde a política insiste em se imiscuir na administração, dando margem a intervenções – ora corretivas, ora atrapalhadas – do Poder Judiciário, não parece inoportuno abandonar preconceitos e repensar a importância de um contencioso administrativo verdadeiramente técnico e imparcial.
Julgar um homem e suas ideias fora do contexto em que surgiram e viveram é, mais do que injustiça, um erro crasso; desprezá-los a partir de um rótulo, sem combater seus argumentos, é um erro ainda mais grave, porque, para além da injustiça, oblitera o diálogo e obscurece a verdade, em prejuízo não do autor, mas da própria sociedade para a qual escreveu. Ao resgatarmos as obras de nossos grandes juristas, podemos, mais do que lhes fazer justiça, examinar o caminho que trilhamos, identificar onde nos desviamos e, quem sabe, corrigir nosso rumo.
[1] CARVALHO, José Murilo de. Entre a autoridade e a liberdade. In: CARVALHO, José Murilo de (org.). Visconde do Uruguai. São Paulo: Ed. 34, 2002, p. 11.
[2] URUGUAI, Visconde do. Ensaio sobre o direito administrativo. In: CARVALHO, José Murilo de (org.). Visconde do Uruguai. São Paulo: Ed. 34, 2002, p. 73.