30. 5. POLÍTICAS PÚBLICAS DE SANEAMENTO BÁSICO: POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES PARA ENFRENTAR PROCESSOS DE MUDANÇAS 5.1 Cenários As possíveis mudanças antevistas na seção anterior podem resultar em uma multiplicidade de cenários, acarretan- do diferentes consequências sobre a infraestrutura de saneamento básico. Com fins de simulação, pode-se considerar a eventual combinação de três diferentes fatores: as mudanças de diversas ordens a ocorrerem, conforme discutido, conco- mitantemente ou não; a característica da cidade ou da região em questão, se mais ou menos vulnerável à ocorrência das mudanças; o nível de organização do serviço de saneamento local. Nesse sentido, buscando vislumbrar cenários com diferentes níveis de resiliência, podem-se simular: (i) cenário em que um município não metropolitano disponha de serviço de saneamento universalizado, com planejamento estrategi- camente elaborado, visando enfrentar situações futuras; que seja afetado por mudanças de menor monta, perfeitamente capazes de ser assimiladas pelos sistemas, mediante adaptações de implementação factível; (ii) cenário de uma grande cidade, capital de estado localizada em região metropolitana, na qual permanecem situações pendentes de equacionamen- to da infraestrutura e em que o poder público municipal não detém completa autonomia gerencial para prover as soluções; (iii) um grande empreendimento econômico, com amplo e intenso impacto regional sobre a dinâmica demográfica e socioe- conômica, em sistemas de saneamento frágeis, com gestão deficiente e sem planejamento para ações futuras. Os boxes integrantes dessa seção procuram ilustrar e problematizar tais situações, a partir de um caso que, eventualmente, requer menores preocupações quanto à prospecção de mudanças e à preparação local para adaptação; um caso em que pode haver agravamento da situação, se não for organizado física e institucionalmente o sistema de saneamento básico para a realidade futura, pautado em um planejamento estratégico capaz de enxergar contingências e emergências; e um caso em que as mudanças já são previsíveis e cujo bom equacionamento exigirá esforço determinado, uma vez que os sistemas de saneamento local, pela sua trajetória histórica, já exibiriam baixa resiliência aos impactos socioambientais previstos. É fundamental vislumbrar que a administração desses cenários de mudança requer abordagens com visão estraté- gica, no sentido de assumir institucionalmente o quadro de incertezas, preparar as instituições para eventual e indefinida ocorrência dos cenários, projetando transições e prevendo adaptações. A literatura internacional vem se dedicando ao tema com propriedade, corroborando o acerto dessas preocupações e indicando a necessidade de maior incorporação dessa discussão na política pública brasileira. O caso das mudanças climáticas é ilustrativo. Bisaro et al. (2010) defendem, para enfrentar tais situações, a adoção de uma nova abordagem, denominada gestão adaptativa, concebida para operar em ambiente de incerteza e complexida- de, por meio da promoção da institucionalização em múltiplos níveis, com organizações robustas e capazes de mudar e de aprender com os processos de mudança. Esses autores aplicaram o modelo para compreender a gestão das águas em Lesoto, no contexto das mudanças climáticas, e, embora não tenham identificado processos adaptativos ideais, concluíram que a decisão descentralizada, as informações transparentes e o reconhecimento dos interesses de um amplo espectro de usuários conduzem a melhores resultados.
31. Sustentabilidade urbana: impactos do desenvolvimento econômico e suas consequências sobre o processo de urbanização em países emergentes – Volume 2 Saneamento Básico 34 Associado a esse conceito, encontra-se o modelo de gestão e transição – Management and Transition Framework – MTF (PAHL-WOSTL et al., 2010), definido como um modelo conceitual e metodológico interdisciplinar para a análise de sistemas de gestão das águas, que possibilitaria aperfeiçoar o conhecimento científico sobre as propriedades dos sistemas e fornecer orientações práticas para a implementação de processos de transição, em direção a sistemas mais adaptativos. Os autores defendem que se trata de um modelo apto a um conhecimento mais coerente da complexidade da gestão das águas, na interface entre as ciências sociais e naturais. As mesmas preocupações com a transição, em direção a serviços de saneamento urbano mais sustentáveis, são compartilhadas por Farrelly e Brown (2011), ao reconhecerem que essa transição requer novos arranjos de governança, preparados para acomodar as dimensões da complexidade e da incerteza. Os autores defendem que os processos de aprendizagem e de experimentação constituem metodologias adequadas para essa adaptação. No entanto, ao investigarem o setor de águas na Austrália, por meio de entrevistas com técnicos, identifi- caram dificuldades em implementar experimentações, visando à aprendizagem social, notadamente quando os serviços são operados de forma hierárquica e vertical e são orientados pelo mercado. Foi observado também um conservadorismo nesse setor, que coloca no centro de suas preocupações, sobretudo, a dimensão financeira dos riscos à saúde pública provocados pelas possíveis mudanças, o que é fator limitante para a emergência de uma cultura voltada para a experimentação. Essas abordagens destacam as atenções de parte da comunidade científica internacional quanto à necessidade de se pensar as questões relacionadas ao saneamento de forma mais abrangente e de preparar instituições para mudanças e processos adaptativos. Do ponto de vista de instrumentos de políticas públicas que possam colaborar nessa direção, é importante lembrar que uma das propostas fulcrais do Plansab pode ter estreita relação com a discussão. O Plano prevê a gradual substituição da atual prática predominante no financiamento do setor, centrada em medidas estruturais, pelo apoio a medidas estruturantes, entendidas como “aquelas que fornecem suporte político e gerencial para a sustentabilidade da prestação de serviços”, encontradas “tanto na esfera do aperfeiçoamento da gestão, em todas as suas dimensões, quanto na da melhoria cotidiana e rotineira da infraestrutura física” (HELLER; RODRIGUES, 2011). Essa mudança de paradigma, se combinada com uma visão estratégica, com capacidade de lidar com a complexidade das situações e as incertezas do futuro, pode ser um antídoto contra serviços calcificados e resistentes a mudanças.
32. Mudanças e saneamento básico: impactos, oportunidades e desafios para o Brasil. 35 BOX 1 O caso de Penápolis: resiliência conquistada pela evolução histórica Nesta seção, apresenta-se uma discussão sobre as condições de saneamento básico no município de Penápolis - SP, reconhecido como um exemplo de experiência bem-sucedida (COSTA et al., 2005), à luz da visualização dos prováveis impactos de um projeto econômico industrial de grande porte na região, sobre a qualidade da prestação dos serviços. Para tanto, baseia- se em estudos desenvolvidos na UFMG (SILVEIRA, 2011; LISBOA, 2012), com entrevistas com atores sociais locais, pesquisa observacional no 10º Fórum de Saneamento de Penápolis e pesquisa documental em fontes secundárias como Simon (2010); Informações do Brasil (2012); IBGE (2012); Penápolis (2012); Penápolis (2008b); Penápolis (2008a). O município de Penápolis, segundo o Censo Demográfico de 2010 (IBGE, 2012), possui 58.529 habitantes, sendo 55.882 na área urbana, apresentando IDH-M de 0,81, sendo o IDH-M Renda de 0,756, o IDH-M Longevidade de 0,777 e o IDH-M Educação de 0,897. Sua economia conta, atualmente, com expressiva participação da agroindústria canavieira, além da pecuária, de laticínios e da cultura do café. Penápolis possui também um distrito industrial, onde estão instaladas empresas nos segmentos da indústria calçadista, moveleira, de embalagens plásticas, de chapas de acrílico, de artefatos de borracha e de vedações industriais. A cidade conta com a Fundação Educacional de Penápolis, que mantém 10 cursos universitários de graduação, sete cursos de pós-graduação e seis cursos técnicos. Já a Faculdade de Saúde São Paulo mantém dois cursos de graduação. Outras instituições educacionais mantêm convênios com escolas locais para graduação a distância. A infraestrutura instalada, bem como a logística disponível, acrescida da vocação regional pela agroindústria, potencializam Penápolis, em princípio, para uma expansão desse segmento econômico. Osserviçosdeabastecimentodeágua,esgotamentosanitárioemanejoderesíduossólidossãoconsideradosuniversalizados, segundo a Prefeitura Municipal. As ações referentes ao saneamento ambiental no município são coordenadas e implementadas pelo Departamento Autônomo de Água e Esgoto de Penápolis (Daep), configurado como autarquia municipal. Embora não esteja formalmente sob sua responsabilidade, o Daep também elabora o planejamento e realiza as intervenções necessárias à ampliação e à manutenção da drenagem urbana. No entendimento dos atores sociais, Penápolis tem uma história de cuidados para com o saneamento local, que antecede a própria criação do Daep. Ainda na década de 1920, foi instalada a primeira estação de tratamento de água, mostrando uma antiga preocupação do município com o saneamento básico. Essa posição fica ainda mais evidente quando, na década de 1980, o Governo estadual ofereceu significativo recurso financeiro para aplicação no município, com possibilidade de destinações diversas, tendo este optado por aplicá-lo na expansão dos serviços de saneamento. Hoje, as autoridades locais ressaltam o acerto daquela opção, ao comparar os indicadores de saúde do município com os de uma cidade vizinha, que, na mesma época, optou pelo seu Distrito Industrial, relegando os investimentos em saneamento a um plano secundário. Há, porém, dissonâncias, na medida que alguns sujeitos, apesar de não abrirem mão da qualidade dos serviços de saneamento, manifestem o desejo de maior industrialização do município. Na pesquisa, detectou-se que a sociedade local possui diversas convergências relativas à política de saneamento, as quais transcendem posições ideológicas ou partidárias. Entre elas, destaca-se a opção pela prestação dos serviços diretamente por uma autarquia municipal, fato expresso na lei orgânica do município, por meio de um artigo que veda a concessão para terceiros, inviabilizando tanto a sua estadualização, via Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (Sabesp), quanto a sua privatização. Outro consenso seria o modelo adotado para a estruturação do Daep que, segundo a legislação municipal, deve ter o seu quadro de pessoal composto por profissionais qualificados e legalmente habilitados. Esses consensos acabaram por fundamentar a construção tanto da política municipal de saneamento quanto do seu planejamento. 5 Redigido a partir de texto elaborado por Rogério Braga da Silveira.
33. Sustentabilidade urbana: impactos do desenvolvimento econômico e suas consequências sobre o processo de urbanização em países emergentes – Volume 2 Saneamento Básico 36 Nesse contexto, o Daep possui um quadro de funcionários de carreira que não tem sofrido modificações em função das alterações partidárias do governo municipal. Observou-se que há respeito da população local pelos serviços prestados, o que se reflete no ânimo dos próprios funcionários do Daep, que manifestam grande satisfação profissional e forte comprometimento. O planejamento municipal de saneamento baseia-se em três tipos de diagnósticos. O primeiro, envolvendo exclusivamente os componentes abastecimento de água e drenagem, tem caráter técnico e foi elaborado por consultoria externa. O segundo diagnóstico, com características situacionais, foi elaborado a partir da visão dos funcionários do Daep. O terceiro diagnóstico, construído de forma participativa, segue uma metodologia que baliza as ações de saneamento local há cerca de 20 anos: a realização periódica dos fóruns de saneamento ambiental, realizados no mês de março, a cada dois anos. Esses eventos são abertos a todos os atores sociais locais interessados no tema, que participam das discussões e possuem direito a voto para a escolha das diretrizes que guiam as ações de saneamento nos dois anos subsequentes. Observa-se que as diretrizes aprovadas nas plenárias dos fóruns contemplam amplo espectro de temas, incluindo a gestão dos serviços, a integração com outras áreas de interface com o saneamento e propostas para soluções de problemas técnicos. Tal sistemática vem ao encontro de recomendações de autores da área de planejamento, como Friedmann (1992), Godet e Durance (2009), de que o envolvimento dos segmentos sociais na prospecção em um planejamento público, além de possibilitar o aprofundamento do conhecimento do problema, contribui para a quebra de resistência às mudanças. Nessa perspectiva, percebe- se que o planejamento negociado, desenvolvido no município, trouxe a população para uma prática proativa, criando um sentimento de solidariedade coletiva, além de possibilitar aos especialistas a expansão do seu universo do saber. Entretanto, verificam-se certos dissensos entre os atores sociais quanto à eficácia dos fóruns. Por exemplo, alguns questionam que as diretrizes nele aprovadas nem sempre são devidamente apropriadas pela administração municipal, ao que os planejadores contra-argumentam que, para se justificar ou não essa apropriação, são desenvolvidos estudos de viabilidade, posteriormente disponibilizados à população. Os fóruns têm também a atribuição de eleger os representantes dos usuários residenciais no Conselho Gestor de Saneamento Ambiental. Os usuários eleitos, com mandato de dois anos, e os representantes indicados por associações de profissionais compõem 50% dos membros do Conselho, sendo o restante dos membros indicados pela administração municipal. Esse colegiado, de natureza consultiva, tem funções propositivas e fiscalizadoras referentes às ações de saneamento ambiental. Entretanto, em Penápolis, como em qualquer sociedade democrática e plural, existem grupos com diferentes visões de mundo e divergentes explicações da realidade. Assim, foi estabelecida uma disputa em torno da autonomia política do Daep. A questão colocada seria: a quem cabe, em última instância, o poder decisório sobre o saneamento local, ao Daep ou ao Conselho Gestor do Saneamento Ambiental? Essa divergência impediu por três anos a aprovação da legislação que formalizou a política de saneamento. Apesar de ter prevalecido o entendimento de que o poder decisório cabe à autarquia, os atores que defendem o outro entendimento prometem lutar para reverter a situação, deixando claro que, apesar de todas as conquistas em relação à prestação dos serviços, continua a existir significativa disputa pelo poder decisório sobre a política de saneamento local. O modelo participativo de gestão do saneamento, institucionalizado em Penápolis nos últimos 20 anos, tem se mostrado adequado para proporcionar uma prestação de serviços de saneamento básico de qualidade que, atingindo a cobertura de 100% da população urbana, oferece também assistência técnica ao saneamento rural. As disputas pelo poder decisório, que se manifestam entre os atores sociais, são próprias de uma sociedade plural e democrática, não tendo impedido a evolução da prestação dos serviços de saneamento local. Dessa forma, não seria exagero esperar que o modelo participativo no saneamento praticado em Penápolis seja suficientemente estruturado para suportar uma forte aceleração da industrialização local, sem, contudo, prejudicar as conquistas sociais obtidas no setor.
34. Mudanças e saneamento básico: impactos, oportunidades e desafios para o Brasil. 37 BOX 2 O caso de Belo Horizonte: a síndrome de Leopardo? Belo Horizonte, com seu peso político e importância simbólica, tem passado por uma evolução no campo do saneamento básico que, no mínimo, pode ser classificada como ambígua. Essa ambiguidade revela-se, de um lado, na melhoria dos indicadores de cobertura populacional e, de outro, em avanços retóricos, mas na realidade duvidosos, no modelo de gestão dos quatro componentes do saneamento básico. Os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário foram prestados em regime de concessão à companhia estadual (Copasa) entre 1973 e 2002, nos moldes prevalentes nos contratos firmados na década de 1970: nenhum poder decisório ao município; decisões verticais por parte da prestadora; ausência de participação social na gestão; fixação de tarifas à revelia do poder concedente; desvio do superávit financeiro para atender outras demandas de saneamento, mantendo déficits no município. Os serviços de manejo de resíduos sólidos e de manejo de águas pluviais são de responsabilidade de autarquias municipais, respectivamente a Superintendência de Limpeza Urbana (SLU) e a Superintendência de Desenvolvimento da Capital (Sudecap). Em 1993, iniciou-se importante processo político no município, resultando na formulação de uma Política Municipal de Saneamento, promulgada em 2001, e na assinatura de um convênio com a Copasa em 2002, prevendo a gestão associada dos serviços de água e esgotos, visando à continuidade da prestação de serviços por aquela companhia, em um novo formato de gestão. Tal negociação foi motivada principalmente pelo vencimento do contrato de concessão do município com a Copasa, assinado em 1974 e expirado no ano 2000. No processo de negociação, poder-se-ia inicialmente prever um resultado com mudanças mais profundas que as observadas, uma vez que este se inicia com o Partido dos Trabalhadores à frente da administração municipal, partido cujo discurso em âmbito nacional sempre valorizou o fortalecimento da instância municipal na gestão dos serviços públicos, e com um governo de estado exercido por partido historicamente adversário político do PT, o PSDB. Embora com uma pretensa mudança estrutural na política pública, no desfecho desse processo, pode-se identificar um conjunto de permanências (definição de tarifas; sanções por descumprimento contratual) e de mudanças apenas parciais (planejamento de investimentos, controle social; prestação de contas ao município), além de algumas mudanças mais completas, como a criação de estrutura organizacional no município, para exercer atribuições previstas na política, e a criação de espaço institucionalizado de participação, o Conselho Municipal de Saneamento (Comusa) (OLIVEIRA, 2011). A criação do espaço participativo, no entanto, tem se revelado muito limitado como meio de expressão das camadas populares, especialmente aquelas sem acesso ou com acesso precário aos serviços, e como meio democrático de tomada das principais decisões da política municipal, a exemplo da definição quanto à destinação de recursos e da observância do planejamento municipal realizado (MELLO, 2010). Após todo o emaranhado de negociações visando à precoce – porque é anterior à nova legislação federal – definição de inovador arranjo institucional para o saneamento municipal, podem-se identificar, sob o ponto de vista da preparação do município para cenários futuros, algumas questões cruciais ainda não muito bem equacionadas. No campo do abastecimento de água e do esgotamento sanitário, a privatização parcial da companhia estadual, com a venda de 47% de suas ações no mercado aberto, pode dificultar ainda mais uma gestão municipal efetivamente compartilhada, dada a visão mercantil que tal medida impõe à gestão. Aspectos como a expansão da malha de interceptores, a definição do modelo tarifário, a conciliação entre as intervenções urbanas, em especial em vilas e favelas, e a infraestrutura de água e esgotos, a adequada utilização do significativo superávit tarifário arrecadado no município, o planejamento estratégico para contingências e emergências, serão merecedores de atenção. A questão fundamental é se haverá uma adequada conciliação entre essas necessidades da infraestrutura e da gestão municipal, e o caráter privatizado assumido pela prestadora de serviços, com o possível agravante de que o caráter que se associa à gestão por parte do governo do estado, muitas vezes não está alinhado politicamente ao prefeito municipal.