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(In)competência da Justiça Federal
preliminar à atuação do Ministério Público Federal na tutela coletiva
(In)competência da Justiça Federal: preliminar à atuação do Ministério Público Federal na tutela coletiva
Publicado em 11/2006 . Elaborado em 10/2006 .
O presente artigo busca analisar a preliminar da incompetência da Justiça Federal, uma questão prejudicial que cerceia a atividade ministerial, buscando formas de delimitá-la e entendê-la.
A Constituição Federal de 1988 conferiu ao Ministério Público a autonomia necessária para, efetivamente, exercer seu papel perante a sociedade, defendendo a ordem jurídica, o Estado Democrático, o meio ambiente, os direitos difusos, coletivos e sociais.
Buscando garantir tal mister, a Constituição Cidadã libertou as amarras que prendiam o Parquet ao Executivo, passando a proibi-lo, expressamente, no seu art. 129, IX [01], de exercer atividades de representação judicial e consultoria jurídica para entidades públicas, atribuições que passavam a ficar sob o encargo da Advocacia Geral da União.
A promulgação da Carta Republicana revestiu o Ministério Público dos instrumentos e das garantias necessárias para se buscar o real respeito dos entes públicos e particulares aos direitos subjetivos dos cidadãos.
Hoje, com a liberdade assegurada constitucionalmente e as armas que lhe propiciam o ordenamento jurídico pátrio, notadamente, a Lei de Ação Civil Pública (7.347/85), o Código de Defesa do Consumidor (8.078/90), a Lei de Improbidade Administrativa (8.429/92), os Termos de Ajustamento de Conduta e as Recomendações, previstas nas respectivas Leis Orgânicas (Lei Complementar 75/93 e Lei 8.625/93), o Ministério Público, na área da Tutela Coletiva, passa a lutar, dentre outros, na defesa dos interesses sociais relevantes, dos consumidores, das minorias étnicas, do meio ambiente e da cidadania.
O Ministério Público, na defesa dos interesses transindividuais e da ordem democrática, pode atuar como parte, interpondo, por substituição processual, ações que visem resguardar interesses e direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos, ou como custos legis, agindo como fiscal da lei, fiscalizando, por meio de pareceres, as ações que envolvam as matérias elencadas no art. 82 do CPC, podendo, também em tais casos, conforme o art. 499, § 2º, CPC, interpor recurso quando entender cabível.
Porém, em meio a esta incessante batalha, há barreiras que obstruem o Ministério Público Federal de alcançar o seu objetivo, isto é, uma sentença de mérito favorável à sua pretensão: as preliminares de incompetência da Justiça Federal e de ilegitimidade ativa.
Em diversas ações movidas pelo Ministério Público Federal, a parte contrária invoca em sua defesa tais questões, visando impedir que a Instituição atinja o seu intento.
Enfocaremos o estudo, basicamente, sobre o art. 109, I, da Constituição Federal [02], por ser, em termos de competência da Justiça Federal, a situação que mais ocorre quando o Ministério Público Federal atua na defesa da Tutela Coletiva.
2.0 Jurisdição, Competência e Legitimidade: noções gerais
Inicialmente, cumpre-nos delinearmos o alcance e significado do conceito de "competência" e "legitimidade", fundamentais para o desenvolvimento do presente trabalho.
Athos Gusmão ensina-nos que competência é a "medida da jurisdição" [03]. Alexandre Câmara, por sua vez, a define como "conjunto de limites dentro dos quais cada órgão do Judiciário pode exercer legitimamente a função jurisdicional". [04] Para Humberto Theodoro, competência é "justamente o critério de distribuir entre vários órgãos judiciários as atribuições relativas ao desempenho da jurisdição" [05].
Assim, para entendermos o conceito de competência, temos que saber qual o significado de jurisdição.
Couture define jurisdição como uma função pública por meio da qual se determina o direito das partes, mediante decisões com autoridade da coisa julgada. [06]
Dinamarco, por sua vez, aprofunda o estudo do tema e nos revela que jurisdição é "a função exercida pelo Estado através de agentes adequados (os juizes), com vista à solução imperativa de conflitos interindividuais ou supra-individuais e aos demais escopos do sistema processual" [07].
Na visão do ilustre processualista paulista, três são os escopos do processo: o social, visando garantir a pacificação dos conflitos e a educação dos jurisdicionados, para lutarem por seus direitos e respeitarem os dos outros; o político, objetivando a estabilidade das instituições políticas e a efetiva participação dos cidadãos no destino do Estado; e, por fim, o jurídico, que visa realizar a vontade concreta do Direito, consagrando a Teoria Dualista do ordenamento jurídico de Chiovenda (que assevera que a ordem jurídica é dual, dividindo-se em dois planos distintos, o substancial ou material e o processual ou formal) [08].
Assim, jurisdição é o Poder do Estado de dizer o direito no caso concreto, cujas decisões têm a aptidão de gerar coisa julgada (definitividade), por meio da qual o Estado substitui a vontade das partes, apresentando-lhes uma solução para suas pretensões.
O Brasil é um Estado Federado, que tem como um dos fundamentos a descentralização das tomadas de decisão, por meio da repartição de competências entre seus Estados Membros, dotando-os de autonomia administrativa, política e funcional.
Desta forma, o Judiciário, que é uma das funções do Poder do Estado Brasileiro, aplica, em relação a jurisdição, alguns dos postulados do Princípio Federativo, notadamente, a descentralização, dotando cada órgão judiciário de competência, conferindo-lhes autonomia e singularidade.
Quando caracterizo a jurisdição como descentralizada, quero dizer que não há, no Brasil, um só Tribunal competente para exercer a atividade jurisdicional. Pelo contrário, o sistema judiciário brasileiro é amplo e diversificado, integrado por diversos órgãos da Justiça Comum (Estadual e Federal) e da Justiça Especializada (Trabalho, Eleitoral e Militar).
Assim, é preciso esclarecer que a jurisdição é Una, embora seja descentralizada e divisível, isto é, o Brasil possui apenas uma jurisdição, que é fracionada entre os diversos órgãos que compõem o aparato judicial pátrio.
Logo, a competência é a parcela de atuação jurisdicional legítima dos órgãos do Judiciário. Considerando que a jurisdição seja uma pizza, a competência é cada uma de suas fatias, de sabores diferentes, a fim de que cada órgão tenha o seu espaço delimitado, julgando matérias distintas, sem invadir no campo de atuação do outro.
Apenas devemos lembrar que o termo "competência" não se restringe ao âmbito judicial, uma vez que se aplica em todas as esferas das funções do Poder Estatal: Executivo, Judiciário e Legislativo. Percebe-se que competência está comumente associada a Poder, pois, sob o prisma da Teoria Geral do Direito, é sua fonte de limitação [09], exemplo disso temos a competência legislativa (Poder Legislativo), competência dos atos administrativos (Poder Executivo) e competência jurisdicional (Poder Judiciário).
E o que e vem a ser legitimidade?
Legitimidade das partes ou ad causam, prevista no art.3º do CPC [10], é uma das condições da ação, necessária para que o juiz profira um julgamento de mérito. Alfredo Buzaid a define como "a pertinência subjetiva da ação" [11].
Via de regra, o processo, para ser pertinente e conduzir a uma sentença de mérito – que, conforme Nelton dos Santos, é o seu desfecho natural [12] –, pressupõe a verificação de, conforme o art. 267, VI, do C.P.C [13]., três requisitos ou "condições da ação": legitimidade, interesse e possibilidade jurídica do pedido (ou da demanda), apesar desta última condição ser bastante criticada pela doutrina. [14]
Todo processo trás em seu bojo a discussão de uma relação jurídica que o motivou, chamada res in iudicium deducta. Desta forma, em toda demanda, o autor na inicial afirma a existência de uma relação jurídica, passando a discuti-la. Somente os titulares dessa relação jurídica estão legitimados (autorizados) para questioná-la em juízo, quer seja no pólo ativo (autor) ou no passivo (réu).
Assim, somente os condôminos (autores) estão habilitados para contestarem em juízo o aumento da taxa mensal em face do condomínio (réu) e somente aquele que sofreu o dano (autor) pode requerer em juízo indenização decorrente do prejuízo causado por um responsável (réu).
O que essas pessoas dos exemplos citados têm em comum? A titularidade de uma relação jurídica afirmada em juízo, quer seja na qualidade de autor (pólo ativo) ou réu (pólo passivo), que os legitima a participar do processo e conduzi-lo ao seu desfecho natural (prolatação de uma sentença de mérito ou definitiva).
Nos exemplos citados, todos podem acionar a jurisdição a fim de expor os fatos da maneira como entenderam que ocorreram, defender os direitos que compreendam possuírem e requererem as providências que julgarem cabíveis, com o escopo de obterem uma solução conferida pelo Estado-Juiz.
Desta forma, podemos definir legitimidade ordinária como a titularidade ativa ou passiva de uma relação jurídica deduzida (ou questionada ou afirmada) em juízo, que conduz o processo ao seu desfecho natural (prolatação de uma sentença de mérito).
Em outras palavras, a legitimidade ordinária é a possibilidade de se acionar a jurisdição para defender, em nome próprio, um direito de que se é titular.
Se o interessado não provar sua legitimidade, o juiz prolatará tão-somente uma sentença terminativa, isto é, aquela que extingue o processo sem resolução do mérito, acarretando a chamada "extinção anômala do processo", não o conduzindo ao seu desfecho natural, que é o julgamento em definitivo do pedido.
Importante não confundirmos legitimidade ad causam (capacidade para ser parte), acima explanada, intimamente ligada ao conceito de capacidade de direito (possibilidade de ser sujeito de direito, conforme lições de Direito Civil), que é uma das condições da ação, prevista no art. 3º do CPC, com legitimidade ad processum (ou capacidade para estar em juízo), que é um pressuposto processual de validade necessário para o regular desenvolvimento do processo, que se relaciona com a capacidade de fato (possibilidade de atuar como sujeito de direito).
Tem legitimidade ad processum os pais, tutores ou curadores que representam ou assistem, respectivamente, os absoluta ou relativamente incapazes, na forma do Código Civil, bem como os arrolados no art. 12 do CPC.
Desta forma, possui capacidade para estar em juízo aquele que tem capacidade civil plena, que é a soma da capacidade de gozo, (ou fruição ou direito – que se adquire ao se nascer com vida, cf. art.1º C.C.), com a capacidade de fato (ou exercício ou ação – que se adquire com a maioridade ou emancipação, cf. art.5º C.C.).
Cumpre-nos, explicar o conceito de legitimidade extraordinária. Como vimos acima, só se pode demandar, em nome próprio, por um direito próprio, regra que é confirmada pelo art. 6º do CPC [15], o qual, por sua vez, traz uma exceção em sua parte final.
O referido dispositivo legal permite que se pleiteie, em nome próprio, um direito alheio, desde que haja autorização legal. Esta situação representa a legitimidade extraordinária.
Desta forma, o próprio ordenamento jurídico define os casos em que pode ocorrer a legitimidade extraordinária, como por exemplo, no caso da atuação dos sindicatos (em nome próprio) na defesa dos interesses dos seus associados (direito alheio), previsto no art. 8º, III, da C.F [16], ou na atuação do MPF (em nome próprio) na defesa de interesses difusos (direito alheio), garantido no art. 127 da C.F [17].
Como vimos anteriormente, a legitimação ordinária ocorre quando alguém demanda em nome próprio por um direito próprio, de que é titular, seja no pólo passivo ou ativo. Assim, há uma correspondência entre as partes do processo e os sujeitos da relação jurídica material discutida em juízo.
Nesse sentido, Araken de Assis [18] pontua que " a regra geral da legitimidade somente poderia residir na correspondência dos figurantes do processo com os sujeitos da lide".
Por outro lado, a legitimação extraordinária (ou legitimação anômala ou substituição processual) não traduz, necessariamente, esta simetria entre partes processuais e os sujeitos da relação jurídica material, pois, nesta legitimação excepcional aciona-se o Judiciário para defender, em nome próprio, interesse alheio.
Utilizei no parágrafo anterior o termo "necessariamente", pois é possível que, eventualmente, na legitimidade extraordinária, tal simetria aconteça, mesmo que não seja plenamente, quando o objeto litigioso também diga respeito ao legitimado extraordinário, hipótese em que ele acumulará as situações jurídicas de legitimado ordinário (defende direito também seu) e extraordinário (defende direito também de outrem), como p.ex., acontece com os condôminos, na ação reivindicatória do bem, art. 1.314 do C.C. [19]
Assim, Fredie Didier, em didática síntese, ensina-nos que "na legitimação extraordinária confere-se a alguém o direito de conduzir processo que versa sobre direito do qual não é titular ou do qual não é titular exclusivo". [20]
Desta forma, uma mesma pessoa pode ser, simultaneamente, legitimado ordinário e extraordinário, quando defende em juízo um direito que é seu (próprio) mas também de outrem (alheio), como, p.ex., no caso dos credores solidários, que vão a juízo cobrar uma dívida que é sua, mas também de outrem.
Cumpre, neste momento, destacar que a doutrina majoritária considera sinônimos as expressões "legitimidade extraordinária" e "substituição processual". Há, por sua vez, defensores de um sentido mais restrito de "substituição processual", que seria uma espécie do gênero da "legitimidade extraordinária" e existiria quando houvesse uma plena substituição do legitimado ordinário pelo extraordinário, nos casos de legitimação ordinária autônoma e exclusiva (quando só o legitimado extraordinário pode ir a juízo, mas não o legitimado ordinário [21]) ou autônoma e concorrente, quando o legitimado extraordinário atua em razão da omissão do legitimado ordinário, que não participou do processo como litisconsorte.
Em síntese, Alexandre Câmara [22], defensor desta diferença, sustenta que "só ocorre substituição processual quando alguém estiver em juízo em nome próprio, em lugar do (substituindo) legitimado ordinário". Assim, se o legitimado ordinário participa do processo como litisconsórcio, ao lado do extraordinário, não se teria, tecnicamente, substituição processual.
É preciso destacar que Nelson Nery Jr., a partir da doutrina alemã, sustenta que a legitimação coletiva não é ordinária nem extraordinária, mas sim uma legitimação autônoma para a condução do processo (selbstandige ProzeBfuhrungsbefugnis), afirmando que "a dicotomia clássica legitimação ordinária-extraordinária só tem cabimento para a explicação dos fenômenos envolvendo direito individual. Quando a lei legitima alguma entidade a defender direito não individual (coletivo ou difuso), o legitimado não estará defendendo direito alheio em nome próprio, porque não se pode identificar o titular do direito".
Porém, em que pese a importância desse rigor técnico e as divergências doutrinárias, por defendermos a necessidade da desburocratização do ensino, nos filiamos aos doutrinadores que consideram como sinônimos as expressões "legitimidade extraordinária" e "substituição processual", razão pela qual o Ministério Público Federal, quando atua no âmbito da Tutela Coletiva, age por substituição processual (ou, simplesmente, legitimação extraordinária).
3.0 Competência da Justiça Federal: para conhecer a ação e para processá-la e julgá-la
O art. 109 da Carta Magna enumera as diversas matérias de competência da Justiça Federal, tanto na área civil quanto na penal. O caput do referido artigo utiliza a expressão "compete processar e julgar", delimitando as causas que o Juiz Federal está habilitado a processar (que significa instruir, isto é, propiciar o amplo exercício do contraditório e da produção de provas) e julgar (que representa a prolatação de uma sentença, com a possibilidade de formação do seu convencimento sobre a matéria analisada, caso ela seja de mérito).
Consoante o disposto no art. 109, I, da Carta Magna, são da competência da Justiça Federal processar e julgar as causas nas quais a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes.
Cumpre esclarecer que o termo "entidade autárquica" é gênero e possui um amplo alcance, incluindo em seu conceito as fundações públicas federais (chamadas por alguns doutrinadores de fundações autárquicas [23]), as universidades públicas federais (UFC, UFPR, etc), as agências reguladoras (ANEEL, ANP, etc) e os conselhos reguladores de profissão [24] (CREA, CREMEC, OAB, etc).
É preciso estar atento para as exceções trazidas na parte final do próprio art. 109, I, CF, dentre elas as causas sujeitas a Justiça Eleitoral e do Trabalho, e as envolvendo acidentes do trabalho e falência (a esse respeito conferir Súmula 270 STJ [25]), que tramitarão na Justiça Estadual.
Ressalte-se que o supracitado artigo fala somente de empresa pública federal (CORREIOS, CEF, etc), assim as sociedades de economia mista (PETROBRÁS, BANCO DO BRASIL, etc) não possuem foro privilegiado, isto é, as causas envolvendo estas entidades serão processadas e julgadas na Justiça Estadual, que detém competência residual.
Verifica-se, assim, que, na seara civil, ressalvadas algumas exceções estabelecidas pela própria Carta Magna, o critério definidor da competência da Justiça Federal é ratione personae, isto é, leva-se em consideração a natureza dos entes envolvidos na relação processual, sendo, então, uma competência objetiva em razão da pessoa.
Cumpre esclarecer que a competência da Justiça Federal, na seara cível [26], não ocorre somente em relação à pessoa, podendo se verificar também em relação à matéria (art.109, III, V-A, X e XI) [27] e funcional (art. 109, X). Verifica-se que o art. 109, X, traz em seu bojo tanto competência funcional como em razão da matéria. [28]
Contudo, no presente trabalho desenvolveremos o critério objetivo em relação à pessoa, previsto no art.109, I, C.F., por ser o mais utilizado quando da atuação do MPF na Tutela Coletiva.
Desta forma, a competência da Justiça Federal é constitucional, sendo, portanto taxativa, só admitindo modificação em virtude de, no mínimo, processo de Emenda Constitucional, e possui natureza absoluta, ressalvados os casos de competência territorial, que são relativas e admitem prorrogação.
É preciso frisar que a competência para processar e julgar do Juiz Federal pressupõe um juízo prévio positivo emanado quando do exercício da sua competência para conhecer a causa. Ou seja, primeiro o magistrado conhece a lide e, somente se ele reconhecer a sua competência, é que ele passará a processá-la e julgá-la. Este é o Princípio da Competência sobre a Competência (chamado pelos doutrinadores alemães de Kompetenz Kompetenz), através da qual todo juiz tem competência para examinar a sua própria competência, a fim de se declarar competente ou incompetente para processar e julgar a demanda.
A esse respeito, Marinoni, precisamente, ensina-nos que:
De acordo com esse princípio (chamado, pelos alemães, de Kompetenz-Kompetenz), todo juiz tem competência para apreciar sua competência para examinar determinada causa. Trata-se de decorrência inevitável da cláusula que outorga ao magistrado da causa o poder de verificar a satisfação dos pressupostos processuais. Se a competência é um destes pressupostos, é natural que o juiz da causa tenha o poder de decidir (ao menos em primeira análise) sobre sua competência. [...] Dessa forma, as questões relativas à competência do órgão jurisdicional para apreciar certa questão devem ser levadas a ele diretamente, competindo-lhe avaliar, em primeiro plano, a argüição promovida. [29] (negrito e grifo nosso).
Logo, com base nesses conceitos, primeiro o juiz federal conhecerá o processo que lhe foi distribuído, analisando os fatos, os fundamentos jurídicos e o pedido constantes na inicial, a fim de que ele reconheça a existência de algumas das situações elencadas ao longo do art.109 da C.F., que seja capaz de firmar a sua competência para processar e julgar a causa.
O fato do magistrado conhecer a ação não implica, necessariamente, que ele irá processá-la e julgá-la, que se trata de um segundo estágio. Somente se o Juiz Federal, durante esta primeira fase (competência para conhecer), verificar a existência de alguma das situações previstas ao longo do art. 109 da Carta Magna é que passará para a segunda fase (competência para processar e julgar a lide).
Conclui-se, então, que a competência para conhecer a ação é aquela através da qual o Juiz Federal tem o primeiro contato com a demanda após a sua distribuição, conhecendo os fatos, os fundamentos jurídicos e o pedido narrados na inicial, a fim de reconhecer a sua adequação a algum dos incisos do art.109 da CF, que seja capaz de firmar a sua competência para processar e julgar a causa.
Em relação ao art. 109, I, somente após o conhecimento da ação e a verificação da existência de algum interesse jurídico da União, entidade autárquica ou empresa pública federal é que o magistrado será competente para processar e julgar a lide, isto é, instruir a demanda, propiciando o amplo exercício do contraditório e da produção de provas, visando a formação do seu convencimento para prolatar uma sentença de mérito.
Visto tal distinção, podemos afirmar que o Juiz Federal é competente para conhecer toda ação proposta pelo Ministério Público Federal. Note que o termo utilizado foi "competência para conhecer" e não "competência para processar e julgar".
Existe uma inquietude doutrinária para saber se o simples fato do MPF ser parte na ação, como na interposição de uma Ação Civil Pública, acarreta, de per si, a competência da Justiça Federal para processar e julgar a demanda.
A esse respeito, Fredie Didier Jr. arremata:
[...] não se pode equiparar o MPF à União ou a um dos seus entes, de modo que a sua simples presença na relação jurídica processual determinasse a competência, em razão da pessoa, da Justiça Federal, quer porque a sua atuação é desvinculada da dos entes políticos, quer porque o rol do art. 109 da Cf/88 é exaustivo e nele não há referência ao Ministério Público Federal. [30]
É preciso destacar que, conforme art. 127 da CF, o Ministério Público é instituição permanente e essencial a função jurisdicional do Estado, dotado de autonomia funcional e administrativa, razão pela qual o MPF, um dos ramos do Ministério Público, não se equipara à União ou a qualquer autarquia ou empresa pública federal.
Desta forma, a simples presença do MPF no pólo ativo da demanda não tem o condão de firmar a competência da Justiça Federal para processar e julgar a lide.
Porém, a despeito de não estar relacionado no art.109, I, da CF, pode-se afirmar que o MPF tem como foro natural a Justiça Federal, que é, implicitamente, reconhecida pela própria Constituição Federal, em seus arts. 104, § único, II [31] e 107, I [32], ao disporem, respectivamente, que um terço dos assentos do Superior Tribunal de Justiça e um quinto das vagas dos Tribunais Regionais Federais serão preenchidas por advogados e membros do Ministério Público Federal, com mais de 10 anos de carreira.
Verifica-se, desta forma, a afinidade, estabelecida pela própria Carta Magna, entre o Parquet Federal e a Justiça Federal, a ponto de reservar aos membros do MPF vaga para a composição do seu órgão de 2º grau (TRF) e 3º grau (STJ).
O fundamento de tal garantia, chamada quinto constitucional, é oxigenar os Tribunais da Justiça Brasileira, compondo-os de três classes distintas: magistratura, advocacia e Ministério Público, situação que se repete em relação aos Tribunais de Justiça (art.94, C.F. – no qual um quinto das vagas destinam-se aos advogados e membros do Ministério Público do respectivo Estado), no Tribunal Regional do Trabalho (art. 115,I, CF. - no qual um quinto das vagas destinam-se aos advogados e membros do Ministério Público do Trabalho), no Tribunal Superior do Trabalho (art. 111-A, I, CF – no qual um quinto das vagas também se destinam aos advogados e membros do Ministério Público do Trabalho) e no Superior Tribunal Militar (art. 123, II, C.F. – no qual dois ministros são escolhidos dentre juízes auditores e membros do Ministério Público da Justiça Militar).
Esta vinculação entre a composição de cada Tribunal da Justiça Brasileira com o respectivo ramo do Ministério Público decorre em virtude do seu foro natural de atuação, o que faz com que os membros do Parquet mantenham um constante contado com a respectiva jurisdição, especializando-se nas matérias de competência dos juízes vinculados ao respectivo Tribunal, a ponto de, atendidos os requisitos e havendo a nomeação, ingressem na magistratura.
Assim, creio não restar dúvida que, implicitamente, a Constituição Federal determinou que o foro natural do Ministério Público Federal é a Justiça Federal; o do Ministério Público dos Estados, a Justiça Estadual; o do Ministério Público do Trabalho, a Justiça do Trabalho e o do Ministério Público Militar, a Justiça Militar.
Essa constatação é observada pelo Juiz do Tribunal Regional Federal da 5º Região, Dr. Ridalvo Costa, que assim prolatou seu voto vencedor no seguinte acórdão:
"A delimitação do campo de atuação de cada um dos Ministérios Públicos consagrados no sistema jurídico brasileiro tem reflexos na distribuição de competência entre os órgãos encarregados da função jurisdicional: o Ministério Público Federal, enquanto órgão integrante da União, tem como foro natural a Justiça Federal; o Ministério Estadual, a Justiça Estadual" (TRF 5º Região, Agravo de Instrumento nº 56633-CE)
Feitas essas considerações, sendo o MPF parte em uma ação, principalmente na qualidade de autor, quando da sua atuação na Tutela Coletiva, o Juiz Federal é competente para dela conhecer, em virtude deste ser seu foro natural.
Assim, o Juiz Federal, ao ter o primeiro contato com a ação ajuizada pelo Parquet, conhecerá os fatos, os fundamentos jurídicos e o pedido narrados na inicial e verificará se estes se adequam a algum dos dispositivos previstos no art. 109 da C.F, a fim de declarar-se competente para processar e julgar a causa.
No tocante ao art. 109, I, da CF, o juiz federal analisará se existe o interesse jurídico da União, entidade autárquica ou empresa pública federal, com o escopo de firmar ou não, por meio de um juízo positivo ou negativo, a sua competência para processar e julgar a lide.
Cumpre ressaltar que esse entendimento possui guarita na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (S.T.J.), conforme trecho de decisão do Min. Humberto Gomes de Barros, nos seguintes termos:
PROCESSUAL - MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - PARTE - COMPETENCIA - JUSTIÇA FEDERAL.
Se o Ministério Público Federal é parte, a Justiça Federal é competente para conhecer do processo.
(CC 4927/DF, Rel. Ministro Humberto Gomes de Barros, 1º Seção, julgado em 14.09.1993, DJ 04.10.1993 p. 20482)
Porém, como ressaltamos, o fato do Juiz Federal ser competente para conhecer o processo ajuizado pelo Parquet Federal não significa, necessariamente, que o magistrado terá competência para processá-lo e julgá-lo, o que pressupõe, no caso do art. 109, I, da C.F., a existência de interesse jurídico da União, entidade autárquica ou empresa pública federal.
Ressalte-se que quando defendemos que o seu foro natural é a Justiça Federal, não significa que o MPF não possa atuar na Justiça Estadual. O Parquet Federal, consoante expressa disposição do art. 5º, §5º da Lei de Ação Civil Pública [33], está autorizado a atuar na Justiça Local, ao lado do Ministério Público Estadual, em litisconsorte facultativo, na defesa conjunta dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.
Ora, ex vi legis, trata-se de um litisconsorte unitário facultativo ativo, o que pressupõe que ambos sejam co-legitimados para ingressarem em juízo, sozinho, discutindo a mesma relação jurídica material, isto é, a defesa dos interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos.
Nesse sentido, convém transcrever as elucidativas palavras de Fredie Didier:
A possibilidade de litisconsórcio facultativo entre Ministérios Públicos para a propositura de Ação Civil Pública (art.5º, §5º, Lei Federal n.7.347/85) revela nitidamente a possibilidade de o Ministério Público poder demandar em Justiça que não lhe seria correspondente. Esse litisconsorte é facultativo e unitário; como tal, exige que cada um dos litisconsortes, sozinho, tenha legitimidade para demandar o mesmo pedido, fato que por si só já demonstra o acerto da tese ora defendida. [34]
Assim, a delimitação do raio de atuação de cada ramo do Ministério Público deve ser visto sob o ângulo de racionalização dos serviços prestados à comunidade, propiciando a especialização dos membros da Instituição, com vistas a maximizar a qualidade da tutela ministerial.
Desta feita, a divisão das atribuições de cada um de seus órgãos não pode ser encarada de forma estanque, imutável, pois não é um fim em si mesmo, mas uma forma de propiciar uma adequada e efetiva atuação do Ministério Público, realizando as missões que lhe foram reservadas pela Constituição Federal de 1988.
O próprio art. 104, § único, II, da CF, acima transcrito, garante a participação de membros do Ministério Público dos Estados na composição do STJ, órgão de cúpula da Justiça Federal, o que nos permite concluir que a própria idéia de "foro natural" não pode ser vista de uma forma absoluta, mas sim de uma forma relativa, visando atingir os preceitos que regem e harmonizam o ordenamento jurídico pátrio.
Desta forma, a própria Carta Magna, sabiamente, estabeleceu uma vinculação relativa implícita entre os ramos do Ministério Público e a respectiva Justiça em que constantemente demandam, criando a idéia do "foro natural", mas não estabeleceu explicita e taxativamente que cada membro do MP só poderia atuar em determinada Justiça Comum (Federal e Estadual) ou Especializada (Trabalho, Eleitoral e Militar).
Por esta razão, eventualmente e na busca da defesa da coletividade, que é o fim do Ministério Público, em situações de emergência e da possibilidade de acarretar danos irreparáveis ou de difícil reparação aos interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, determinado ramo da Instituição pode atuar em um foro que não é, naturalmente, o seu.
Defendemos esta tese, pois é preciso ressaltar que o função do MPF não é defender interesse jurídico da União, entidade autárquica ou empresa pública federal, uma vez que, para tais atribuições, existe a Advocacia Geral da União (A.G.U.), criada pela própria Carta Magna de 1988, que em seu art. 129, IX, desvinculou o Ministério Público da representação judicial e consultoria jurídica do Executivo.
Desta forma, devemos perceber que a função precípua do Ministério Público é defender os direitos essencialmente coletivos (interesses difusos e coletivos) e os acidentalmente coletivos (individuais homogêneos), velando pela defesa da ordem jurídica e do Estado Democrático.
O fato do MPF, ao ingressar com uma ação, ter que demonstrar em juízo a presença de interesse jurídico de qualquer das entidades previstas no art. 109, I, CF, tem o condão de fixar a competência da justiça federal para processar e julgar a lide e não a sua legitimidade ad causam, tanto é que, caso o juiz federal não reconheça tal interesse, ele remete os autos a Justiça Estadual, que detém a competência residual, foro em que passará a ser processada e julgada a demanda.
Achar que o MPF só pode demandar em juízo visando guarnecer interesse da União ou qualquer de suas entidades autárquicas ou empresas públicas é confundir as atribuições do Parquet com as da A.G.U., as quais a própria Carta Política, em seus arts. 127 e 137, cuidou de claramente delinear, libertando o MP do manto do Executivo, a fim de que ele pudesse, com efetiva independência e autonomia, defender os interesses coletivos que foram assegurados à sociedade brasileira com o processo de redemocratização do país.
Note-se que a possibilidade do MP atuar em um foro que não lhe é correspondente pode se aplicar em qualquer dos seus ramos e não somente no MPF, porém seus membros devem sempre atuar pautado na razoabilidade e bom-senso, e somente em situações de emergência e de manifesto dano iminente aos direitos coletivos, pois seria dessarazoado que um Procurador da República, p.ex., impetrasse a maioria das A.C.P´s na Justiça Local, pois, desta forma, estaria violando o próprio preceito de "foro natural" estabelecido pela CF/88 que, no caso, é a Justiça Federal.
Entendo ser, com base em tais premissas, que a Lei de ACP, em seu art.5º, §5º, permite a atuação conjunta do Ministério Público Federal e Estadual, na luta pelos interesses transindividuais indisponíveis.
4.0 Interesse jurídico: graus, alcance e significado
Inicialmente, temos que entender o que significa interesse jurídico apto a permitir a intervenção de terceiros no processo, no caso a União, empresa pública ou entidade autárquica, apto a firmar a competência do Juiz Federal para processar e julgar a lide, nos termos do art. 109, I, da C.F.
Arruda Alvim nos ensina, de maneira ampla e didática, que "recebe, pela lei processual vigente, a qualificação de jurídico o interesse do terceiro se vislumbrado estiver, atual ou potencial, atingimento de fato na sua esfera jurídica [35]".
Cumpre-nos esclarecer que há dois graus de interesse jurídico, um forte (direto ou imediato) e outro fraco (indireto ou mediato), cuja intensidade é diretamente proporcional à participação do terceiro interveniente no processo.
A esse respeito, Marinoni é claro ao ensinar:
Quanto maior a atuação direta da ação de direito material sobre as relações jurídicas do sujeito, tanto maior deverá ser sua possibilidade para efetivamente participar da relação processual. Contrariamente, quanto menor for esse impacto sobre as relações jurídicas da pessoa, menor será sua qualidade para participar (exercer poderes e faculdades processuais) no processo formado, chegando ao limite em que o sujeito não será diretamente atingido (prejudicado juridicamente) em suas relações sociais por conta da atuação da ação de direito material, sendo-lhe então vedada a participação no processo, ao menos na condição de sujeito parcial (podendo, eventualmente, ser convocado a colaborar, como testemunha, perito etc)... É, assim, o interesse jurídico a verdadeira medida da participação do sujeito parcial do processo. [36]
Devemos, inicialmente, perceber que o interesse jurídico forte gera a assistência litisconsorcial, enquanto que o interesse jurídico fraco origina a assistência simples, delineadas nos arts. 50 a 55 do CPC.
Visto os graus do interesse jurídico e os tipos de assistência gerados por cada um, cumpre-nos responder a seguinte indagação: o que vem a ser interesse jurídico forte e fraco?
O interesse jurídico forte (ou direto ou imediato), na visão de Marinoni é representado quando o assistente é o titular do direito discutido em juízo [37], isto é, discute-se uma relação jurídica de que o terceiro faz parte diretamente, como, p.ex., quando o adquirente de coisa alienada não é admitido a suceder o alienante no feito, passando a intervir no processo, nos termos do art. 42, § 2º, CPC.
Esclarecendo tal conceito, Fredie Didier nos ensina que, para a configuração do interesse jurídico imediato, apto a gerar a assistência litisconsorcial, a titularidade do direito discutido pode ser tanto exclusiva como concorrente do assistente, nos seguintes termos:
A assistência litisconsorcial cabe quando o terceiro alegar a existência de um interesse jurídico imediato na causa. Diz-se que há esse tipo de interesse quando a decisão puder afetar relação jurídica de que seja o terceiro, também ou só ele, titular. [38]
Essa titularidade concorrente do assistente pode ser verificada nos casos de co-legitimação, como, p.ex., na intervenção da FUNASA [39] – co-legitimada nos termos do art. 17 da Lei 8.429/92 [40], por ser a pessoa jurídica interessada – em uma Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo MPF em que se discute a não prestação de contas em relação ao convênio celebrado com a referida fundação autárquica federal e o ex-prefeito de determinado Município.
Assim, em virtude desse elevado grau de interesse, o assistente litisconsorcial tem ampla possibilidade de participar do processo e do contraditório, sendo na verdade parte e não terceiro, pois discute em juízo sobre direito próprio, se submetendo aos efeitos da coisa julgada, na balizada lição de Marinoni:
Ora, aquele que discute em juízo sobre direito seu, e assim pode ser atingido pela coisa julgada material, é parte, e não terceiro. Se é chamado de assistente litisconsorcial logicamente não perde a natureza de parte para assumir a conformação de terceiro. [41]
Logo, o interesse jurídico forte (direto ou imediato) propicia a formação da assistência litisconsorcial, que, a despeito da nomenclatura, trata-se de parte, que possui ampla participação no processo e na formação da convicção do julgador, pois discute um direito próprio, submetendo-se aos efeitos da coisa julgada.
Por outro lado, o interesse jurídico fraco (indireto ou mediato) resta-se configurado quando, apesar do assistente não fazer parte da relação jurídica discutida em juízo, ele integra uma outra relação jurídica que é conexa com a res in iudicium deducta, sofrendo relação de prejudicialidade, o atingindo indiretamente.
A esse respeito, Celso Agrícola Barbi arremata, ao afirmar que "o interesse é jurídico quando, entre o direito em litígio e o direito que o credor quer proteger com a vitória daquele, houver uma relação de conexão ou de dependência, de modo que a solução do litígio pode influir, favorável ou desfavoravelmente, sobre a posição jurídica de terceiro [42]".
De forma mais profunda, Dinamarco complementa que:
o interesse que legitima a assistência é sempre representado pelos reflexos jurídicos que os resultados do processo possam projetar sobre a esfera de direitos do terceiro. Esses possíveis reflexos ocorrem quando o terceiro se mostra titular de algum direito ou obrigação cuja existência ou inexistência depende do julgamento da causa pendente, ou vice-versa.(...) É de prejudicialidade a relação entre a situação jurídica do terceiro e os direitos e obrigações versados na causa pendente. Ao afirmar ou negar o direito do autor, de algum modo o juiz estará colocando premissas para a afirmação ou negação do direito ou obrigação de terceiro – e daí o interesse deste em ingressar. [43]
Ainda sobre o conceito de interesse jurídico fraco, convém transcrever as elucidativas palavras de Marinoni, ao nos ensinar que "É preciso que o assistente simples tenha interesse jurídico em sentença favorável ao assistido, seja porque possui interesse na correta interpretação dos fatos e do direito colocados em litígio que diretamente não lhe diz respeito, seja porque possui relação jurídica com o assistido, a qual depende da solução a ser dada ao litígio que deve ser decidido [44]".
Desta forma, este interesse jurídico de menor intensidade resta-se configurado quando, p.ex., o sublocatário intervém numa ação de despejo formulada contra o locatário (possui uma relação jurídica com o assistido), ou no caso do tabelião que intervém em processo em que se questiona a validade de escritura por ele elaborada (possui interesse na correta interpretação dos fatos e do direito) [45], dando origem, em ambos os casos, a intervenção ad coadjuvantum, não perdendo a qualidade de terceiro, pois não é titular da relação jurídica discutida em juízo, sendo apenas coadjuvante, auxiliar, não se submetendo aos efeitos da coisa julgada, mas sim à eficácia da intervenção, prevista no art.55 do CPC.
Assim, no magistério de Marinoni, "o assistente simples sempre será terceiro em relação ao litígio a ser decidido, uma vez que não é titular da relação jurídica de direito material posta em juízo (e por isso não é parte, ao contrário do que sucede com a assistente litisconsorcial). Justamente porque o direito em discussão não lhe pertence, ele não pode ser atingido pela coisa julgada (a qual atinge as partes), mas apenas pelos efeitos reflexos da sentença (que atinge o verdadeiro terceiro). [46]"
Por fim, cumpre registrar que, atualmente, em relação às pessoas de direito público, no caso em estudo a União, não somente o seu interesse jurídico, mas também o seu interesse econômico é apto a firmar a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 5º da Lei 9.469/97 [47], criando a figura da "intervenção anômala".
Assim, em uma causa proposta, p.ex., contra o Banco do Brasil, que tem curso perante a Justiça Estadual, a União poderá intervir, demonstrando tão-somente interesse econômico, o qual, se for reconhecido pelo Juiz Federal, acarretará a competência da Justiça Federal para processar e julgar a demanda.
Tal forma de intervenção vem sendo considera inconstitucional por diversos processualistas, por ofensa ao art. 109, I, C.F., que exige a demonstração do interesse jurídico para intervir no Feito. A esse respeito, Marinoni destaca:
A falta de técnica com que o instituto foi concebido e a inusitada regência que se lhe emprestou geram figura insólita, de difícil trato pelo direito processual. Não são poucos, com efeito, que sustentam a inconstitucionalidade da intervenção anômala, quando menos pela forma absolutamente estranha com que tratou o tema da competência diante da intervenção (violando, nisso, a regra expressa do art. 109, I, da CF). [48]
5.0 Interesse jurídico apto a firmar a competência da Justiça Federal para processar e julgar a lide
Visto o seu conceito e grau, passemos à seguinte indagação: como se verifica, no caso concreto, a existência desse interesse jurídico, a que se refere o art. 109, I, C.F/88, capaz de firmar a competência da Justiça Federal?
Bom, podemos nos defrontar, basicamente, com duas situações distintas.
A primeira ocorre se alguma das entidades referidas no citado artigo fizerem parte da demanda na qualidade de autor ou réu, verificando-se, com certa facilidade, o interesse jurídico exigido constitucionalmente, pois são titulares, no pólo ativo ou passivo, do direito debatido em juízo, gerando a competência do juiz federal em razão da pessoa, nos termos do, inúmeras vezes citado, art. 109, I, CF.
Porém, neste caso, em que a União, autarquia ou empresa pública federal encontram-se no pólo ativo ou passivo da demanda, o Juiz Federal, ao exercer a sua competência para conhecer a demanda, pode verificar a ilegitimidade ad causam ativa ou passiva dessas entidades, o que pode acarretar, a depender da situação concreta, o reconhecimento da sua incompetência, oportunidade na qual declinará da competência e determinará a remessa dos autos a Justiça Estadual, em virtude da sua competência residual, foro no qual passará a ser processada e julgada a causa interposta pelo MPF, quando, p.ex., o pólo passivo for composto pela C.E.F. (que fora excluída da lide) e o Estado do Ceará.
A segunda situação, mais complicada que a primeira, se verifica quando não se identifica, em uma análise superficial, nenhuma das entidades referidas no art. 109, I, da C.F., na qualidade de autor ou réu na demanda, muito embora possam intervir na causa como assistente ou oponente, o que também acarreta, como vimos, a competência da Justiça Federal.
No tópico anterior falamos sobre a assistência, mas a competência do juiz federal pode ser firmada mediante a oposição (arts. 56 a 61 do CPC) de qualquer das entidades arroladas no art. 109, I, CF, por meio da qual se deduz em juízo pretensão incompatível com os interesses conflitantes de autor e réu. Reconhecemos, porém, que a oposição não é normalmente verificada quando o MPF atua na Tutela Coletiva, ao contrário do que ocorre com a assistência simples.
Assim, nesta segunda situação, como se verifica a presença do interesse jurídico apto a firmar a competência da Justiça Federal?
A Súmula 150 do STJ responde esta pergunta ao enunciar que:
Súmula 150 do STJ – Compete a Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas públicas.
Convém lembrar que esta Súmula veio regulamentar a seguinte situação: se determinada causa, em curso na Justiça Estadual, p.ex., acarretar o pedido de intervenção de qualquer das entidades referidas no art. 109, I, CF, o magistrado local deve remeter os autos à Justiça Federal, a quem compete decidir sobre a existência de seu interesse jurídico (ou interesse econômico da União, em se tratando de intervenção anômala).
Desta forma, ao receber a petição da União, p.ex., requerendo o ingresso no feito na qualidade de assistente simples da parte ré, o juiz estadual não tem competência para despachá-la, devendo remeter os autos a Justiça Federal.
Apenas a título de registro, há as Súmulas 224 e 254, ambas do STJ, que complementam a Súmula 150, enunciando:
Súmula 224 do STJ – Excluído do Feito o ente federal, cuja presença levara o juiz estadual a declinar da competência deve o juiz federal restituir os autos e não suscitar conflito.
Súmula 254 do STJ – A decisão do Juízo Federal que exclui da relação processual ente federal não pode ser reexaminada no Juízo Estadual.
Assim, o STJ pôs fim a uma controvérsia judicial: o juiz federal que não reconheceu a existência de interesse jurídico da União, no caso do exemplo anterior, indeferindo sua petição que requeria a intervenção no Feito, deve devolver os autos a Justiça Estadual e não suscitar Conflito de Competência, pois este não existe, uma vez que conforme art. 109, I, da CF, compete a Justiça Federal decidir sobre a existência ou não de interesse jurídico da União, na qualidade de autora, réu, assistente ou oponente.
Assim, esta decisão do juízo Federal não pode ser reexaminada pelo magistrado Estadual. Caso a União não concorde com a decisão interlocutória que não reconheceu seu interesse em intervir na lide, deve interpor agravo de instrumento perante o respectivo TRF.
Cumpre apenas registrar que, apesar de não poder reexaminar a decisão do Juiz Federal, o Juiz Estadual pode, caso não concorde com o entendimento do magistrado federal, suscitar, neste momento, o Conflito de Competência, remetendo os autos ao S.T.J., que decidirá o conflito, nos termos do art. 105, I, "d" da C.F [49].
Feitas estas digressões, a fim de melhor compreender as Súmulas ora apresentadas, vamos verificar a sua aplicação em situações que envolvem a atuação do MPF como parte na defesa dos interesses individuais indisponíveis e sociais relevantes.
Pensemos na seguinte situação: o MPF interpõe Ação Civil Pública contra uma companhia de seguros, em virtude de práticas abusivas ao consumidor, como o aumento exagerado do preço do prêmio das apólices pagas pelos segurados.
Em uma análise superficial, não há qualquer das entidades elencadas no art. 109, I, da CF, capaz de firmar a competência da justiça federal. Porém, o órgão ministerial alega, em sua inicial, que a referida empresa está legitimando a aumento dos preços à autorização expedida pela SUSEP – Superintendência de Seguros Privados, autarquia federal, vinculada ao Ministério da Fazenda, criada pelo Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966, que é o órgão responsável pelo controle e fiscalização dos mercados de seguro, previdência privada aberta, capitalização e resseguro.
Por estas razões, o MPF requer que a referida autarquia federal seja intimada para integrar a lide proposta, por entender que a SUSEP, apesar de não integrar a res in iudicium deducta, deve intervir no processo para interpretar corretamente os fatos e o direito postos em litígio, uma vez que a empresa de seguros demandada está informando aos consumidores que o aumento de preços realizado está autorizado pela referida autarquia federal, gerando, assim, seu interesse jurídico fraco a permitir a sua intervenção no processo como assistente simples.
Nesta situação, como o magistrado federal procederá para firmar a sua competência, se a SUSEP, ao ser intimada, informar que não tem interesse jurídico algum na lide? Essa alegação é suficiente para que o juiz federal declare a sua incompetência?
Entendemos que a Súmula 150 do STJ pode ser usada para responder a este questionamento. No exemplo anteriormente analisado, o magistrado federal utilizou esta Súmula para denegar o pedido da União com vistas a intervir na demanda, isto é, a União queria ingressar na lide, mas o magistrado não a habilitou, por não vislumbrar seu interesse jurídico.
Ora, defendemos que o inverso também pode ocorrer, isto é, a União pode peticionar informando que não tem interesse na lide, contudo o magistrado pode reconhecer o seu interesse jurídico na demanda, habilitando-a na qualidade de assistente, a depender da situação concreta, declarando, desta forma, sua competência para processar e julgar a causa.
Desta forma, utilizando o enunciado da Súmula 150 do STJ, a fim de firmar a sua competência ou incompetência, o juiz federal, ao conhecer da demanda, pode tanto não vislumbrar nenhum grau de interesse jurídico de qualquer das entidades previstas no art. 109, I, mesmo quando elas peticionem alegando que possuem tal interesse (realizando, assim, um juízo negativo da sua competência) como reconhecer o interesse jurídico de tais instituições, mesmo quando elas sustentem que não tem interesse na lide (realizando, assim, um juízo positivo da sua competência).
Caso contrário, chegaríamos à absurda constatação de que a competência do Juiz Federal estaria sendo delimitada não por ele próprio (Kompetenz Kompetenz), mas sim de acordo com o bel prazer das alegações realizadas pelas entidades referidas no art. 109,I, CF, quando intimadas para se pronunciarem a respeito do interesse na demanda.
Enfim, em síntese, consoante a Súmula 150 do STJ, quem decide a respeito do interesse jurídico das entidades previstas no art. 109, I, da C.F., quer seja em sua intensidade forte ou fraca, é o juiz federal e não elas próprias.
Assim, voltando para o exemplo envolvendo a SUSEP, se o juiz federal, ao conhecer a demanda, verificar que está presente o seu interesse jurídico fraco, (realizando, assim, um juízo positivo da sua competência), a habilitará nos autos como assistente simples, sendo competente para processar e julgar a causa, independente do fato da referida autarquia federal, ao ser intimada, ter informado que não tinha interesse jurídico algum na lide.
Em última análise, esta atitude do magistrado representa uma garantia ao Direito Fundamental ao Acesso a Ordem Jurídica Justa, Adequada e Imparcial (art.5º, XXXV e LIV da C.F. [50]), pois, caso contrário, se o juiz federal tivesse sua competência atrelada ao posicionamento das entidades relacionadas no art. 109, I, CF, poderia conduzir a que se privilegiassem interesses específicos de determinadas entidades federais em detrimento da sociedade, tendo em vista que o MPF, quando atua na Tutela Coletiva, defende direitos trasindividuais.
A visão tradicional que temos do instituto da intervenção de terceiro é caracterizado pelo interesse deste em voluntariamente participar da lide, requerendo o seu ingresso ao juiz competente. Pela sistemática do CPC de 1973, a intervenção determinada de ofício pelo juiz (jussu judicis) está restrita ao chamamento dos litisconsortes necessários não arrolados na inicial, nos termos do art. 47 do CPC [51].
Porém, com a dinâmica da relação processual, principalmente em processos que envolvam os chamados princípios estruturantes do ordenamento jurídico pátrio, como o Princípio Democrático, a doutrina vem relativizando esta regra, aumento os poderes do magistrado em conduzir o processo.
Essa relativização foi utilizada no STF, pelo Min. Celso Melo, no Mandado de Segurança nº 24831/DF, interposto contra o Presidente do Senado Federal tendo em vista a sua omissão em indicar os parlamentares para a formação da "CPI dos Bingos". Em seu voto, o eminente ministro possibilitou a intervenção dos líderes partidários, mesmo sem serem arroladas como autoridade coatora, em virtude da importância jurídico-institucional do direito das minorias legislativas à investigação parlamentar, que está fundado no Princípio Democrático.
Vale a pena transcrever trechos da referida decisão:
Na realidade, ao ensejar o ingresso formal, nesta causa mandamental, dos Senhores Líderes do bloco majoritário, busquei impedir, com a possibilidade dessa intervenção processual, que se frustrasse a definição, pelo Supremo Tribunal Federal, de um tema impregnado da maior importância jurídico-institucional, como este que se traduz na discussão em torno do pretendido reconhecimento fundado no princípio democrático – da existência, em nosso sistema jurídico, do direito das minorias legislativas à investigação parlamentar.
Cumpre ressaltar, neste ponto, que a intervenção "jussu judicis" – que tem fundamento em norma legal expressa (CPC, art. 47) – compreende-se no poder de direção processual do magistrado, inclusive do Relator da causa no Tribunal, mesmo tratando-se de processo de mandado de segurança, em que se revele indispensável a intervenção de terceiros, na condição de litisconsortes passivos necessários, cuja presença, na relação processual, se mostre essencial à própria eficácia da decisão a ser nela proferida.
Esse poder de direção - que permite ao Relator determinar, até mesmo "ex officio", o chamamento de terceiros para integrar a relação processual - é reconhecido pelo magistério da doutrina (FRANCISCO ANTONIO DE OLIVEIRA, "Mandado de Segurança e Controle Jurisdicional", p. 98/99, item n. 5.6, 3ª ed., 2001, RT; HELY LOPES MEIRELLES, "Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, Habeas Data", p. 66/67, 26ª ed., atualizada por Arnoldo Wald, 2003, Malheiros; CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, "Manual do Mandado de Segurança", p. 111, 4ª ed., 2003, Renovar; ALFREDO BUZAID, "Do Mandado de Segurança", vol. I/181-184, itens ns. 107/111, 1989, Saraiva, v.g.), além de proclamado pela jurisprudência dos Tribunais (RSTJ 40/154 - RSTJ 180/78-80), inclusive a desta Suprema Corte (RTJ 82/618 – RTJ 94/481 - RTJ 148/724).
Daí porque, Senhor Presidente, atento a essa orientação, embora assim procedesse por simples cautela, determinei o chamamento processual dos Senhores Líderes dos partidos majoritários.
(STF, MS nº 24831/DF, Min. Celso de Melo, in 22.05.2005) [52]
Verifica-se que, neste julgamento, houve uma relativização do conceito estanque do art. 47 do CPC, pois os líderes partidários, mesmo sem serem litisconsortes passivos necessários, foram chamados para intervir no processo por determinação judicial (intervenção jussi judicis), por medida de cautela e visando, em ultima ratio, resguardar o princípio democrático.
Com base nestes fundamentos, notadamente, tendo em vista que as ações coletivas envolvem direitos supraindividuais, que despertam o interesse de toda a sociedade, defendemos a possibilidade do juiz federal determinar de ofício a intervenção no processo de qualquer das entidades elencadas no art. 109, I, CF, na qualidade de assistente, quando ele reconheça a presença de seu interesse jurídico em qualquer grau, mesmo que não admitido por tais instituições.
Cumpre destacar que, no caso em estudo, a possibilidade da intervenção de terceiro (entidades previstas no art. 109, I, CF) como assistente adquire maior importância, pois acarretará a competência do próprio juiz federal em processar e julgar a lide.
Não permitir, neste caso, a determinação judicial da intervenção de terceiro como assistente, quando presente seu interesse jurídico, nos levaria à absurda constatação de que a competência do Juiz Federal estaria sendo delimitada não por ele próprio (Kompetenz Kompetenz), mas sim de acordo com o bel prazer das alegações realizadas pelas entidades referidas no art. 109, I, CF, quando intimadas para se pronunciarem a respeito do interesse na demanda.
Ademais, é preciso lembrar que as ações coletivas podem gerar aspirações refratárias por parte dos entes públicos federais, fazendo com que se furtem à sua discussão em juízo, sob o pálio de que não possuem qualquer interesse na demanda.
Os postulados da efetividade do processo, com as idéias trazidas pelas "ondas renovatórias" [53] de Mauro Cappelletti [54], visam além de garantir a plena entrega do bem da vida almejado pelo jurisdicionado, consagrar seus direitos fundamentais, como, no caso em analise, o Acesso a Ordem Jurídica Justa, Adequada e Imparcial, que, a nosso sentir, integra, ao lado do princípio democrático, o bloco das normas estruturantes do ordenamento jurídico nacional, combatendo interesses escusos que se manifestam em atos processuais dessarazoados e inconvenientes, como aqueles que afirmam não possuírem interesse jurídico na demanda, quando o magistrado federal estiver convencido da sua existência, mesmo que em grau indireto, acarretando a sua competência para processar e julgar a causa.
Logo, tendo em vista que as ações coletivas, dentre as quais estão aquelas propostas pelo MPF, protegem interesses revelantes e de abrangência, muitas vezes, nacional (quando, p.ex, envolver direitos difusos), somos partidários da possibilidade do juiz federal determinar a intervenção ex-ofício de qualquer das entidades relacionadas no art. 109, I, C.F. na qualidade de assistente, caso ele reconheça a existência de interesse jurídico que a fundamente, mesmo quando tais pessoas jurídicas aleguem, quando intimadas, que não possuem interesse algum na demanda.
Em última análise, a possibilidade da intervenção jusso judicis no caso da assistência é admitida pela própria lógica jurídica de que quem pode o mais pode o menos, isto é, se o magistrado pode determinar, caso entenda cabível, que se promova a inclusão no processo de um terceiro como parte, na qualidade de litisconsorte passivo necessário (art. 47, CPC), é razoável lhe permitir que promova a inclusão de um terceiro como simples assistente, ainda mais quando tal intervenção seja determinante para fixar a sua competência para processar e julgar a demanda.
Pode, neste momento, surgir a seguinte indagação: ora, se, consoante tais argumentos, é o juiz federal quem decide a respeito do interesse da instituição federal, porque, então, ele a intima para se pronunciar?
A intimação prévia das entidades referidas no art. 109, I, CF é uma exigência do devido processo legal, tanto em sua dimensão formal, que visa garantir o contraditório, como em sua dimensão substancial, que é o poder de interferir, de argumentar, enfim, de efetivamente influenciar na formação da convicção do julgador.
Assim, no exemplo acima enunciado, a SUSEP tem o direito constitucional de se manifestar, alegando ou não a existência de interesse jurídico na demanda, porém, a decisão final é do juiz federal, com base nos argumentos expostos na inicial e na manifestação da própria autarquia federal.
Desta feita, apesar de qualquer das entidades previstas no art.109, I, CF, ao serem intimadas, informarem que não tem interesse na lide, defendemos que o juiz federal, caso o reconheça, com base na causa de pedir da demanda e das informações prestadas pela entidade, possa determinar a intervenção ex-ofício no processo da pessoa jurídica envolvida na qualidade de assistente, firmando, assim, a sua competência para processar e julgar a demanda proposta pelo MPF, nos termos do art. 109, I, CF.
Diante dos argumentos ora expostos, fazemos as seguintes conclusões:
1.A simples presença do Ministério Público Federal como parte na demanda não tem o condão de acarretar a competência da Justiça Federal para processar e julgar a lide, porém a Justiça Federal é competente para conhecer toda ação proposta pelo MPF, em virtude desta ser seu foro natural;
2.A competência para conhecer a ação é aquela através da qual o Juiz Federal tem o primeiro contato com a demanda após a sua distribuição, conhecendo os fatos, os fundamentos jurídicos e o pedido narrados na inicial pelo MPF, a fim de reconhecer a sua adequação a algum dos incisos do art.109 da CF, que seja capaz de firmar a sua competência para processar e julgar a causa;
3.O fato do magistrado conhecer a ação não implica, necessariamente, que ele irá processá-la e julgá-la, que se trata de um segundo estágio. Somente se o Juiz Federal, durante esta primeira fase (competência para conhecer), verificar a existência de alguma das situações previstas ao longo do art. 109 da Carta Magna é que passará para a segunda fase (competência para processar e julgar a lide);
4.Em relação ao art. 109, I, somente após o conhecimento da ação e a verificação da existência de algum interesse jurídico (imediato ou mediato) da União, entidade autárquica ou empresa pública federal é que o juiz federal será competente para processar e julgar a lide, isto é, instruir a demanda, propiciando o amplo exercício do contraditório e da produção de provas, visando a formação do seu convencimento com a possibilidade de prolatar uma sentença definitiva, caso ela seja de mérito;
5.Sustentamos que, utilizando o enunciado da Súmula 150 do STJ, a fim de firmar a sua competência ou incompetência, o juiz federal, ao conhecer a demanda, pode tanto não vislumbrar nenhum grau de interesse jurídico de qualquer das entidades previstas no art. 109, I, da CF, mesmo quando elas peticionem alegando que possuem tal interesse (realizando, assim, um juízo negativo da sua competência) como reconhecer a presença do interesse jurídico de tais instituições, mesmo quando elas sustentem que não tem interesse na lide (realizando, assim, um juízo positivo da sua competência);
6.A doutrina vem relativizando o disposto no art. 47 do CPC, conferindo maiores poderes ao magistrado para conduzir o processo (STF, MS nº 24.831/DF), determinando, em alguns momentos, a intervenção ex-ofício de terceiros na lide, desde que seja para garantir a integridade de princípios estruturantes do ordenamento jurídico pátrio;
7.Tendo em vista que as ações coletivas propostas pelo MPF, envolvem direitos supraindividuais, que, em muitos casos, despertam o interesse de toda a sociedade, defendemos a possibilidade do juiz federal determinar de ofício a intervenção no processo de qualquer das entidades elencadas no art. 109, I, CF, na qualidade de assistente, quando ele reconheça a presença de seu interesse jurídico, mesmo que não admitido por tais instituições, tendo em vista que:
7.1.desta forma, efetiva-se o Direito Fundamental ao Acesso a Ordem Jurídica Justa, Adequada e Imparcial (art.5º, XXXV e LIV da C.F.) que, a nosso sentir, integra o bloco das normas estruturantes do ordenamento jurídico nacional;
7.2.a possibilidade da intervenção do terceiro, adquire, em tal situação, maior relevância, pois acarretará a competência do próprio juiz federal em processar e julgar a lide. Assim, não permitir, neste caso, a determinação judicial da intervenção de terceiro como assistente, nos levaria à absurda constatação de que a competência do Juiz Federal estaria sendo delimitada não por ele próprio (kompetenz kompetenz), mas sim de acordo com o bel prazer das alegações realizadas pelas entidades previstas no art. 109, I, CF, quando intimadas para se pronunciarem a respeito do interesse na demanda;
7.3.Em última análise, a possibilidade da intervenção jusso judicis no caso da assistência em ações coletivas é admitida pela própria lógica jurídica de que quem pode o mais pode o menos, isto é, se o magistrado pode determinar, caso entenda cabível, que se promova a inclusão no processo de um terceiro como parte, na qualidade de litisconsorte passivo necessário (art. 47, CPC), é razoável lhe permitir que promova a inclusão de um terceiro como simples assistente, ainda mais quando tal intervenção seja determinante para fixar a sua competência para processar e julgar a demanda.
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MARINONI, Luiz Guilherme. Manual do Processo de Conhecimento. 3º ed. São Paulo: RT, 2004.
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Público. 4º ed. 7º tiragem. São Paulo: Malheiros, 2006
VIANA, Juvêncio Vasconcelos. Efetividade do Processo em Face da Fazenda Pública. São Paulo: Dialética, 2006.
01 Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
02 Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
03 CARNEIRO, Athos Gusmão. Jurisdição e Competência.5º ed. São Paulo: Saraiva, 1993, p.45.
04 CÂMARA, Alexandre. Lições de Direito Processual Civil. 11º ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p.96.
05 JÚNIOR, Humberto Theodoro. Curso de Direito Processual Civil. 36º ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001, pág.137.
06 COUTURE, Eduardo. Fundamentos del Derecho Procesal Civil. 1974, nº 25, p.40.
07 DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de Direito Processual Civil. Vol 1. São Paulo: Malheiros, 2001, p.126.
08 DINAMARCO, Op. Cit., p.52-54.
09 SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Público. 4º ed. 7º tiragem. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 112, nesse sentido, assim dispõe: "A expressão competência é usada no Direito com intenção muito definida. Significa-se, com ela, o poder conferido pelo ordenamento, cujo exercício só é licito se realizado: a) pelo sujeito previsto; b) sobre o território sob sua jurisdição; c) em relação às matérias indicadas na norma; d) no momento adequado; e) à vista da ocorrência dos fatos indicados na norma; e, especialmente, f) para atingir a finalidade que levou à outorga do poder. Em outras palavras, a competência é um poder intensamente condicionado."
10 Art. 3º Para propor ou contestar ação é necessário ter interesse e legitimidade.
11 BUZAID, Alfredo. Do Agravo de Petição no Sistema do Código de Processo Civil. São Paulo: Saraiva, 1956, p.89.
12 MARCATO, Antonio Carlos et ali. Código de Processo Civil Interpretado. 1º ed. 2º tiragem.São Paulo: Atlas, 2004, p.768, dispõe: "O natural é que o processo se extinga no momento em que atingir a sua finalidade. Assim, no processo de conhecimento, o desejável é que o processo se extinga mediante o julgamento do pedido, em definitivo; no processo de execução a extinção ideal é produzida pela satisfação do direito do credor; e no processo cautelar, a melhor extinção será a que decorrer da constatação de que se garantiu o resultado útil do processo principal."
13 Art. 267. Extingue-se o processo, sem resolução de mérito:
14 CÂMARA. Alexandre. Op.Cit. p.122, a esse respeito, dispõe: "A existência desta última como requisito autônomo, porém, é discutível, sendo certo que o próprio Liebman renegou sua inclusão entre as "condições da ação".
15 Art. 6º Ninguém poderá pleitear, em nome próprio, direito alheio, salvo quando autorizado por lei
16 Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte:
17Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
18 ASSIS, Araken de. Substituição Processual. Revista Dialética de Direito Processual. São Paulo: Dialética, 2003, n.09, p.12.
19 DIDIER. Fredie. Direito Processual Civi. Salvador: JusPODIVM, 2005, p.191.
21 A esse respeito CÂMARA, Alexandre, Op.Cit. p.125: "[...] não se pode admitir a existência de legitimidade extraordinária exclusiva nos casos em que exista um legitimado ordinário, por ferir a garantia constitucional da inafastabilidade do acesso ao judiciário. Admite-se, assim, a existência de legitimidade extraordinária exclusiva, em nosso sistema constitucional vigente, apenas nos casos em que inexista um titular do direito subjetivo ou da posição jurídica de vantagem afirmada, como, p.ex., na ação popular, em que a legitimidade do cidadão é extraordinária, mas não há legitimado ordinário, uma vez que o interesse submetido à tutela jurisdicional é um interesse supra-individual."
22 CÂMARA, Alexandre, Op.Cit. p.125.
23 BANDEIRA DE MELO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo.20ºed. São Paulo: Malheiros, 2006.
24 Nesse sentido, Súmula 66 do STJ – "Compete à Justiça Federal processar e julgar execução fiscal promovida por Conselho de fiscalização profissional."
25 Súmula 270 STJ – "O protesto pela preferência do crédito, apresentada por ente federal em execução que tramita na Justiça Estadual, não desloca a competência para a Justiça Federal."
26 Assim, não trataremos no presente artigo da competência no âmbito penal da Justiça Federal.
27 Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
XI - a disputa sobre direitos indígenas
28 Isso ocorre pois, consoante tal artigo, os juízes federais tem, além da função de executar as cartas rogatórias e as sentenças estrangeiras após o exaquatur e a homologação do STJ, que julgar as demandas envolvendo nacionalidade, inclusive opção e naturalização (matéria).
29 MARINONI, Luiz Guilherme. Manual do Processo de Conhecimento. 3º ed. São Paulo: RT, 2004.p.51.
30 DIDIER. Fredie.Op. Cit. p.161.
31 Art. 104. O Superior Tribunal de Justiça compõe-se de, no mínimo, trinta e três Ministros.
II - um terço, em partes iguais, dentre advogados e membros do Ministério Público Federal, Estadual, do Distrito Federal e Territórios, alternadamente, indicados na forma do art. 94.
32 Art. 107. Os Tribunais Regionais Federais compõem-se de, no mínimo, sete juízes, recrutados, quando possível, na respectiva região e nomeados pelo Presidente da República dentre brasileiros com mais de trinta e menos de sessenta e cinco anos, sendo:
33 Lei 7.347/85, art 5º, §5º - Admitir-se-á o litisconsorte facultativo entre os Ministérios Públicos da União, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que cuida esta lei.
34 DIDIER. Fredie. Op. Cit. p.161
35 Assistente simples. Direito Processual Civil – 1 (Coleção Estudos e Pareceres). São Paulo: RT, 1995, pp. 95/106.
36 MARINONI, Op. Cit. p.188
37 Ibidem, p.205, "Em certas situações, aquele que é titular do direito material discutido em juízo pode ingressar ulteriormente no processo e aderir à posição de uma das partes para ´assistí-la´ frente ao em embate que trava com o adversário, que lhes é comum. Melhor explicando: o assistente litisconsorcial é titular do direito discutido em juízo – e, dessa forma, será atingido pela coisa julgada – que ingressa ulteriormente no processo."
38 DIDIER, Fredie. Op. Cit. p.280.
39 Fundação Nacional de Saúde, vinculada ao Ministério da Saúde, nos termos da Postaria M.S. nº 1.776/2006.
40 Art. 17 – A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
42 BARBI, Celso Agrícola. Comentários ao Código de Processo Civil. 9a ed. Rio de Janeiro: Forense, 1994, p. 174. vol. I.
43 DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de Direito Processual Civil. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 384. Vol. II.
44 MARINONI, Op. Cit. p.209.
45 Exemplos expostos por MARINONI, Op. Cit. p. 209.
46 Ibidem, p.208.
47Art. 5.° A União poderá intervir nas causas em que figurarem, como autoras ou rés, autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas federais.
Parágrafo único. As pessoas jurídicas de direito público poderão nas causas cuja decisão possa ter reflexos, ainda que indiretos, de natureza econômica, intervir, independentemente da demonstração de interesse jurídico, para esclarecer questões de fato e de direito, podendo juntar documentos e memoriais reputados úteis ao exame da matéria e, se for o caso, recorrer, hipótese em que, para fins de deslocamento de competência, serão consideradas partes".
48 MARINONI, Op. Cit. p.226.
49 Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:
50 XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;
51 Art. 47. Há litisconsórcio necessário, quando, por disposição de lei ou pela natureza da relação jurídica, o juiz tiver de decidir a lide de modo uniforme para todas as partes; caso em que a eficácia da sentença dependerá da citação de todos os litisconsortes no processo.
Parágrafo único. O juiz ordenará ao autor que promova a citação de todos os litisconsortes necessários, dentro do prazo que assinar, sob pena de declarar extinto o processo.
52 Disponível em Acesso em: 05.10.2006.
53 Nesse sentido VIANA, Juvêncio Vasconcelos. Efetividade do Processo em Face da Fazenda Pública. São Paulo: Dialética, 2006, p.16, enuncia: "A primeira onda voltou-se à assistência judiciária aos necessitados; a segunda deu ênfase à tutela em juízo dos grupos sociais (tutela coletiva). A terceira volta-se, justamente, à efetividade da prestação jurisdicional, caracterizando-se por uma reforma técnica processual atenta a ´pontos sensíveis` do sistema"
54 CAPPELLETTI, Mauro e GARTH, Bryant. Acesso à Justiça. Trad. Ellen Gracie Northfleet, Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1988.
LA BRADBURY, Leonardo Cacau Santos. (In)competência da Justiça Federal: preliminar à atuação do Ministério Público Federal na tutela coletiva. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 11, n. 1229, 12 nov. 2006. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/9139. Acesso em: 27 maio 2022.