https://doi.org/10.1590/S0102-69092013000100008
Diversas análises produzidas nas duas últimas décadas argumentam que o mix institucional brasileiro – separação de poderes, federalismo "robusto" e sistema eleitoral proporcional de lista aberta – produz fortes incentivos para a produção de políticas clientelistas e distributivas. O argumento central desta literatura concerne aos efeitos deletérios da fraqueza organizacional e da baixa nacionalização dos partidos, além da força do regionalismo e do personalismo na política brasileira, para o processo decisório nacional. Como nota Ames (2001, p. 42), o sistema proporcional de lista aberta adotado no Brasil tende a enfraquecer a liderança nacional dos partidos vis-à-vis as lideranças estaduais. Isto porque os distritos eleitorais são os estados e a seleção dos candidatos é realizada pelos diretórios estaduais dos partidos. Outro aspecto é que o sistema de lista aberta fortalece os candidatos individuais em relação às lideranças partidárias, promovendo a personalização do processo eleitoral (Ames, 1995; Mainwaring, 1995; Mainwaring, 2001).
Segundo Melo (2008), embora a continuidade da política econômica entre os governos FHC e Lula – especialmente durante o primeiro mandato deste último – possa ser explicada em parte pelos constrangimentos colocados pela ordem monetária internacional, o mesmo não pode ser dito da continuidade observada no campo da política social. Lula e seu partido, o PT, disputaram as campanhas presidenciais de 2002 e 2006 com duras críticas à agenda "neoliberal" de Cardoso e do PSDB. No entanto, importantes iniciativas de política social adotadas pelo PSDB, como o Fundef e o Bolsa Escola, não apenas foram mantidas, como aperfeiçoadas e fortalecidas durante as gestões do PT.
O PT e o PSDB são normalmente considerados pela literatura organizações que se diferenciam perante os demais grandes partidos, pelo seu maior grau de programatismo e disciplina no legislativo. Uma pesquisa de survey realizada por Power (2008) no Congresso demonstrou que, no início dos anos de 1990, o PT apresentava os mais baixos escores de atitudes antipartido – medidas por um índice de "individualismo político" – enquanto PMDB e o PFL apresentavam os escores mais altos. O PSDB se situava numa posição intermediária entre o PT e os demais partidos. De modo geral, os políticos do PT e do PSDB apresentam comportamento mais coeso no legislativo e uma maior preocupação com a reputação partidária do que a média dos partidos brasileiros (Hunter, 2008; Roma, 2002; Samuels, 2008). O PT apresentava, porém, maior institucionalização, uma vez que o partido contava, no início dos anos 2000, com as mais altas taxas de identificação partidária, em torno de 20% do eleitorado (Carreirão e Kinzo, 2004). Como nota Hunter (2008), o PT e o PSDB também se diferenciavam, até recentemente, pelo caráter mais radical, ativista e esquerdista do primeiro, em contraste com a plataforma reformista de centro-direita do segundo. Ao longo do primeiro governo Lula, no entanto, o PT se moveu em direção ao centro do espectro político, aproximando-se do seu principal adversário nas eleições presidenciais (Power, 2008).
Mudanças recentes na organização e financiamento das políticas sociais vêm aumentando a participação dos municípios na execução das despesas – financiadas em boa medida por transferências federais – em paralelo à redução paulatina do papel dos estados (Afonso, 2006; Almeida, 2005; Fenwick, 2009; Montero, 2000; Souza, 2002). Muito embora muitas dessas mudanças no federalismo fiscal tenham envolvido a aprovação de emendas constitucionais por maiorias qualificadas, os governadores não foram capazes de barrá-las (Arretche, 2007).
No que diz respeito a este último ponto, cabe fazer, no entanto, algumas importantes ressalvas. Embora este trabalho adote o pressuposto de que fatores eleitorais influenciam as escolhas de política pública dos governos, isso não implica concordância com uma visão reducionista sobre o processo decisório governamental, limitado à análise dos condicionantes da arena eleitoral. Dentre outros aspectos, é preciso reconhecer que um dos atores centrais na formulação de políticas – a burocracia pública – opera a partir de incentivos distintos relativamente aos partidos políticos e ocupantes de cargos eletivos. O argumento que pretendo defender é que os fatores eleitorais são um elemento explicativo importante – embora não o único – da formulação de políticas sociais, especialmente porque políticas pouco eficazes na produção de apoio político terão menor probabilidade de sobreviver e garantir sua expansão ao longo do tempo. Assim, as coalizões eleitorais e a dinâmica da competição partidária demandam uma análise mais aprofundada, especialmente porque trabalhos anteriores sobre as políticas sociais federais, como é o caso do já citado texto de Melo (2008), não exploram suficientemente essa dimensão.
Este trabalho atualiza a análise de Zucco incluindo as eleições de 2010 e adotando como indicadores das características econômicas e sociais dos municípios a taxa de pobreza – percentual de pessoas abaixo da linha oficial da pobreza – e a contribuição do setor da administração pública para o PIB municipal.4 Esta segunda variável é utilizada como um proxy da dependência da economia local com respeito ao gasto das três esferas governo (aqui indicada abreviadamente como "depgov"). Todas as informações foram obtidas no site <www.ipeadata.gov.br>, à exceção dos dados de votação do PSDB e PT nas eleições presidenciais de 2010.5 Os dados eleitorais de 2010 foram obtidos através da base disponibilizada pelo CEM (Centro de Estudos da Metrópole) na sua página da WEB. A tabela 1, a seguir, mostra as correlações da votação do PT e do PSDB nas eleições presidenciais por ano de eleição no nível municipal com as variáveis taxa de pobreza e dependência do governo:
As diferenças entre o Bolsa Família e os programas anteriores não dizem respeito apenas à sua magnitude – o Bolsa Escola, no seu auge, atendia cerca de cinco milhões de famílias, menos da metade dos beneficiários do Bolsa Família (Fenwick, 2009) – mas também aos mecanismos de implementação e seleção de beneficiários. No programa criado pelo governo F. H. Cardoso, o dinheiro era transferido diretamente aos municípios. Uma vez que as prefeituras e os administradores do programa tinham informações diferenciadas sobre o contexto local, havia a possibilidade de os recursos serem utilizados indevidamente. O Bolsa Família reduziu sensivelmente essa possibilidade através da administração centralizada do cadastro de beneficiários. Os municípios são encarregados de registrar os beneficiários em potencial no cadastro do Bolsa Família, porém o processo é rigorosamente controlado pelo governo federal através de auditorias e transferências condicionais que premiam os municípios capazes de desempenhar satisfatoriamente as atividades de implementação local do programa (Lindert et al., 2007; Melo, 2008). Ao reduzir ao máximo a influência de intermediários locais, o Bolsa Família leva ao extremo a lógica da competição vertical, estabelecendo um vínculo direto entre o governo nacional e os beneficiários do programa. Além disso, como observado por Fenwick (2009, p. 117), os principais perdedores com a implantação do Bolsa Família foram os governos estaduais, excluídos, na prática, da implantação do programa e da intermediação dos recursos.
O pressuposto básico do modelo é que, do ponto de vista do eleitorado em condição de carência extrema, o que efetivamente importa não é tanto o nível ou a natureza do gasto público alocado pelo governo federal, mas, sim, o resultado efetivo das políticas públicas federais sobre o seu bem-estar. Assim, analisar o resultado das políticas sociais (queda da pobreza) é uma escolha teoricamente defensável, ainda mais considerando as dificuldades de separar os efeitos de políticas específicas e de dar conta de mudanças nos programas ao longo do tempo. O segundo pressuposto, que se ampara no trabalho de Kawakani, Neri e Son (2005), é de que as variações na redução da pobreza no tempo e no espaço (isto é, entre os estados da federação) é em parte consequência de variações nas taxas de crescimento econômico e em parte resultado das diferenças na alocação do gasto social federal entre os distintos estados e regiões. Assim, o modelo inclui a variação do PIB per capita no estado j, na eleição realizada no ano i (var_PIB_per_capita). Presume-se que o nível de apoio ao governo varia em função do crescimento econômico e da redução da pobreza, e que esses dois componentes estão inter-relacionados, mas que, no entanto, há razoável grau de independência entre as variáveis, uma vez que a pobreza pode cair mesmo em situação de queda do PIB, em função de maior esforço redistributivo das políticas sociais. A variá­vel que mede a redução da pobreza foi calculada tendo como base a variação (absoluta) entre o terceiro e o quarto ano de mandato. Para facilitar a interpretação dos coeficientes, os percentuais foram multiplicados por –1, de modo que quedas (acréscimos) na taxa de pobreza no estado j no ano i apresentam sinal positivo (negativo).
Os incentivos ao universalismo são reforçados por processos de competição vertical, induzidos pela combinação entre federalismo e multipartidarismo. O PT e o PSDB ascenderam ao poder nacional sem contar com uma estrutura consolidada na esfera estadual, motivando a produção de políticas capazes de contornar as redes de distribuição de patronagem controladas pelos governadores. A ampliação das transferências sociais federais aos municípios a partir de critérios universalistas e a reafirmação da capacidade de coordenação e formulação de políticas dos ministérios da área social são evidências nesse sentido. O mesmo se pode dizer do desenvolvimento das políticas de transferência de renda do governo federal, cujo exemplar de maior sucesso – o programa Bolsa Família – se caracteriza pela capacidade de evitar por completo intermediários estaduais ou locais, garantindo a nacionalização dos dividendos eleitorais. Ainda que o sucesso eleitoral de políticas de transferência de renda como o Bolsa Família possa levar os céticos a crer que nosso sistema político estimula a produção de programas compensatórios com efeitos de curto prazo, o caráter universalista e o forte impacto redistributivo desse e de outros programas sociais indica que a competição política democrática pode sim ser compatível com a redução da desigualdade e da pobreza, não obstante os supostos efeitos centrífugos advindos de instituições como o sistema eleitoral e o sistema federativo.
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