Tributação e justiça social - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Alexandre Henrique Salema Ferreira| Suênia Aureliano Barreto
A atividade tributária depara-se com a crescente discussão sobre a possibilidade fática de cerceamento das disponibilidades financeiras necessárias à manutenção e ao desenvolvimento do ser humano. Neste particular, a política tributária brasileira é singular e merecedora de atenção, exatamente porque contraria os princípios inauguradores do Estado social.
O atual modelo da política tributária nacional sugere uma forte tributação sobre a pessoa física. Em sentido inverso, verifica-se o notório distanciamento da tributação direta sobre a atividade econômica privada. Apesar de a tributação ser dividida em categorias, incidindo sobre diversas bases econômicas – tais como o patrimônio, a renda e o consumo –, para a pessoa física toda a tributação, direta ou indireta, onera a renda individual. Fato diverso ocorre com a pessoa jurídica, que poderá transladar suas despesas tributárias ao preço final dos bens, produtos, mercadorias e serviços, transferindo, através deste artifício, seu ônus tributário direto ao consumidor final. Tal constatação se torna relevante na medida em que o ônus tributário sobre a pessoa física é suportado independentemente da disponibilidade de renda, cuja fonte, em muitas situações, é proveniente de salários e rendimentos decorrentes do esforço laboral.
Com o atual direcionamento da tributação à pessoa física, depara-se com a questão do limite possível da incidência tributária, de tal forma a não ultrapassar a mínima disponibilidade financeira individual necessária à existência humana digna. A capacidade contributiva individual sempre deverá ser respeitada, de modo que a tributação não venha a ferir o mínimo existencial. Contudo, a discussão sobre a eficácia do princípio da capacidade contributiva transcende o mero plano formal com a finalidade de alcançar a realidade material. É no interior da sociedade que a eficácia deste princípio jurídico deve ser observada e mensurada, a fim de garantir que a tributação delimite-se a parâmetros socialmente justos.
Na verdade, a dimensão social dos princípios jurídicos sempre apresenta uma face passível de mensuração material. Evidentemente que partimos do pressuposto que os princípios esculpidos na Constituição Federal não se esgotam no plano jurídico. Tais princípios só adquirem eficácia, seja ela mediata ou imediata, na medida em que se concretizam na sociedade, na proporção em que encontram uma valoração social, a partir do exato instante que passam a representar um valor comum da sociedade. Sem a dimensão social, os princípios jurídicos apresentam-se esvaziados de valor.
2 SOCIEDADE, ESTADO E ATIVIDADE TRIBUTÁRIA
O Estado, enquanto ente encarregado da proteção social, tem como função primária a realização do bem comum, com inúmeras obrigações perante uma sociedade cada vez mais complexa, que passa a reinvidicar, por exemplo, melhores condições de vida, segurança, saúde e educação. As atividades desenvolvidas pelo Estado carecem de fontes de financiamento distintas das originárias, isto é, daquelas decorrentes da exploração do próprio patrimônio estatal, especialmente porque estas são incapazes de gerar recursos públicos suficientes à satisfação das crescentes demandas coletivas. Por isso, o Estado passa a exigir do patrimônio alheio (privado) contribuições financeiras não-eventuais para o financiamento das atividades públicas.
Por invadir a esfera patrimonial privada de forma não-eventual, a atividade tributária deve ser exercida dentro dos estreitos limites que a ordem jurídica autoriza. Tais limites estão baseados em valores supremos de nossa sociedade – traduzidos juridicamente através dos princípios –, em especial o princípio da capacidade contributiva, limite material imposto à tributação para que esta não alcance a mínima riqueza necessária à existência humana digna.
A tributação é fato jurídico-econômico-social que transcende a vontade individual: todos os agentes privados, pessoas física ou jurídica, são impelidos a contribuir para a manutenção do Estado, através do pagamento de tributos. É relevante ressaltar que o dever fundamental de manter financeiramente o Estado não possui qualquer relação com a contraprestação estatal direcionada ao agente privado que assumiu o encargo. Mesmo que o Estado não oferte ou disponibilize, direta ou indiretamente, qualquer bem, serviço ou equipamento público, resta ao agente privado a obrigação de contribuir com a manutenção financeira do Estado, com fundamento na solidariedade que a vida em sociedade exige.
A justificativa social do tributo encontra guarida no atendimento das demandas coletivas. No Estado moderno as receitas tributárias se tornaram a principal fonte de custeio das atividades estatais. O problema a ser colocado não se situa, propriamente, na contribuição privada para a manutenção financeira do Estado, mas na medida do sacrifício financeiro individual, já que a tributação não deve atingir um determinado limite da riqueza necessário a uma existência humana digna. Deve alcançar, apenas, o excedente desta riqueza, deixando intacto o mínimo existencial (TIPKE; YAMASHITA, 2002, p.30). Por isso, a repartição do ônus tributário através dos agentes privados inseridos na sociedade demanda maiores preocupações.
A justa tributação é aquela que proporciona uma adequada repartição do ônus tributário entre os agentes privados, respeitando, sempre, a capacidade econômica individual. Por sua relevância, o tema capacidade contributiva foi trazido ao corpo da Constituição Federal, em seu artigo 145, §1°. Aplica-se indistintamente a pessoas física e jurídica. No caso específico da pessoa física, o princípio da capacidade contributiva tem por finalidade servir de limite à incidência tributária, a fim de preservar aquela menor quantia de renda absolutamente necessária para a sobrevivência digna do ser humano (ZILVETI, 2004).
A capacidade contributiva pode ser dividida em absoluta e relativa (COSTA, 2003, p. 27). A primeira está ligada à manifestação de riqueza que aponta para a existência de um sujeito passivo em potencial. Já a capacidade relativa leva em consideração o sujeito individualmente, ou seja, expressa a aptidão econômica individual.
Apesar da preocupação do constituinte em respeitar a capacidade econômica individual, nos tributos indiretos a mensuração da capacidade econômica relativa se mostra impossível, posto que tais tributos incidem sobre os signos exteriores da riqueza individual (por exemplo, o consumo) e, por isso, são inaptos a identificar a capacidade econômica do contribuinte de fato. Diferentemente da tributação direta, na qual existe a coincidência dos contribuintes de fato e de direito, na tributação indireta "ocorre o distanciamento entre aquele que deve cumprir a obrigação tributária, o contribuinte de direito, e aquele que efetivamente arcará com o ônus financeiro do tributo" (FERREIRA, 2007, p. 57), o contribuinte de fato. Por isso, quando se trata de tributos indiretos, tais como o IPI e o ICMS, não se consegue precisar a capacidade econômica individual.
3 A MENSURAÇÃO DA EFICÁCIA DO PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA: UMA PROPOSTA DE PERCURSO METODOLÓGICO
O Direito como ciência social aplicada enxerga além da técnica, do proceder. Em sentido contrário, o Direito como técnica possui exacerbado apego à coerência interna da ordem jurídica: o que importa é a verificação da adequação constitucional e/ou legal das normas, pouco importando se essas são socialmente justas, se afetam a dignidade da pessoa humana ou, ainda, se subtraem as possibilidades materiais de sobrevivência humana digna. O resultado mais imediato do Direito como técnica é o esvaziamento do discurso jurídico, que se apresenta à sociedade cada vez mais desprovido de sentido, distante da realidade cotidiana das pessoas.
Na seara tributária, o Direito como técnica nos leva a inaptidão das discussões meramente formais sobre a capacidade contributiva. Por isso, a presente pesquisa propõe um modelo de abordagem distinto, capaz de apreender o sistema tributário não como foi idealizado pelo constituinte, mas como materialmente se apresenta na sociedade.
A presente pesquisa se enquadra nos gêneros de pesquisa teórica e empírica. O recorte temporal da pesquisa empírica abrange o período de 1990 a 2007, de forma a possibilitar a análise dos resultados materiais do modelo tributário previsto na Constituição Federal de 1988. O método de abordagem da pesquisa é o hipotético-dedutivo, que consiste na construção de conjecturas, que devem ser submetidas a testes, os mais diversos possíveis, à crítica intersubjetiva, ao controle mútuo pela discussão crítica, à publicidade e ao confronto com os fatos, para verificar quais são as hipóteses que persistem como válidas resistindo às tentativas de falseamento.
Quanto ao procedimento metodológico, a pesquisa adota o método comparativo para a pesquisa teórica; e estatístico, para a pesquisa empírica. O método comparativo "permite analisar o dado concreto, deduzindo do mesmo os elementos constantes, abstratos e gerais". (MARCONI; LAKATOS, 2005, p. 107). Assim, através do método comparativo é possível explicar como a repartição da carga tributária entre pessoas física e jurídica, no lapso temporal de 1990 a 2007, está relacionada com os fenômenos sociais associados à pobreza.
A pesquisa empírica faz uso do método estatístico para analisar os dados oficiais disponíveis na Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRF), no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). A pesquisa empírica também tem a pretensão de apontar relações lineares entre dados da carga tributária brasileira e indicadores sociais, período de 1990 a 2007. Na pesquisa estatística fez-se uso do aplicativo Statistical Package for the Social Sciences (SPSS), versão 17.0.
4.1 Indicadores tributários
O gráfico 1 mostra a variação real acumulada, descontado o deflator implícito, no período 1990 a 2007, da carga tributária, do PIB e dos Salários e Rendimentos.
Fonte: SRF, IPEA.
Gráfico 1 – Variação real acumulada da CTB, PIB e Salários/Rendimentos
No período analisado, a carga tributária teve incremento real acumulado de 101,58%; o PIB de 67,04% e a conta Salários e Rendimentos de 51,52% [01]. Como o incremento real da carga tributária no período foi superior ao do PIB e da conta Salários e Rendimentos, uma maior parcela da riqueza privada foi suprimida para pagamento de tributos. No caso específico da pessoa física, a diferença entre o incremento da carga tributária e da conta Salário e Rendimentos é ainda mais acentuada, o que provoca o comprometimento de uma maior parcela da renda para pagamento de tributos, com conseqüente diminuição da renda individual disponível.
O gráfico 2 mostra a variação real acumulada dos tributos diretos, suportados pelas pessoas física e jurídica, e dos tributos indiretos.
No período de 1990 a 2007, os tributos diretos suportados pela pessoa física tiveram incremento real de 181,18%, superior aos tributos diretos suportados pela pessoa jurídica, cujo incremento real foi 128,23%. Os tributos indiretos apresentaram incremento real de 67,00%. Deve ser observado que tanto os tributos diretos suportados pela pessoa física como os tributos indiretos tiveram variação real acumulada superior à conta Salários e Rendimentos no período de 1990 a 2006.
Através do gráfico 3 é possível visualizar a composição da carga tributária, segundo a classificação (tributos diretos e indiretos).
No período de 1990 a 2007 observa-se a tendência de elevação da participação dos tributos diretos em relação ao total da carga tributária, o que é extremamente positivo na medida em que torna o sistema tributário nacional menos regressivo. A experiência internacional aponta que esta relação deve ficar em torno de 30%.
O gráfico 4 mostra a repartição do ônus dos tributos diretos.
Em 2007 os tributos diretos representavam 55,72% (gráfico 3) da carga tributária brasileira, sendo 32,45% suportados pela pessoa jurídica e 22,41% pela pessoa física. A somatória dos tributos diretos suportados pela pessoa física (22,41%) com os tributos indiretos (43,45%, gráfico 2), indica que sobre a pessoa física recaem 63,86% do total da carga tributária brasileira. Este resultado é corroborado através do gráfico 5, onde estão dispostos os índices: i) carga tributária brasileira em relação ao PIB (CTB/PIB); ii) tributos diretos suportados pela pessoa jurídica em relação ao PIB (TDPJ/PIB); e iii) somatória dos tributos indiretos com os tributos diretos suportados pela pessoa física em relação ao PIB [(TDPF + TI)/PIB].
Gráfico 5 – Índices da carga tributária brasileira
O gráfico 5 mostra que em 2007 a carga tributária total representava 34,74% do PIB, com a seguinte composição: 22,89% da carga tributária suportada pelas pessoas físicas e 11,27% pelas pessoas jurídicas, ou seja, aproximadamente 2/3 da carga tributária brasileira é suportada pela pessoa física. Este resultado se repete em todo período analisado de 1990 a 2007.
O indicador social é um modelo matemático que reduz a realidade social a um valor numérico, "é uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse teórico (para pesquisa acadêmica) ou programático (para formulação de políticas)" (JANNUZZI, 2003, p. 15). No Brasil, o IBGE é o órgão oficial responsável pela produção das estatísticas que compõem o sistema de indicadores sociais através das pesquisas censitárias e por amostra de domicílio – PNAD.
Para este trabalho, os indicadores sociais necessários à pesquisa empírica se restringem àqueles classificados na área temática renda e pobreza, levantados pelo IBGE e disponibilizados em séries históricas pelo IPEA. Esses indicadores são Renda média, Apropriação da Renda, Pobreza e Indigência e Coeficiente de Gini. Evidentemente que a escolha dos indicadores sociais demarca a realidade de parcela considerável da sociedade brasileira. Além disso, a esta escolha levou em consideração a possibilidade de apreender os comportamentos relacionais (tendências) entre tributação e justiça social.
A correlação estatística entre dados da carga tributária e indicadores sociais é conseguida através do procedimento de regressão. No caso específico de nossa pesquisa, a regressão linear apresenta-se suficiente para apreender as relações entre as variáveis numéricas em análise. Na verdade, a regressão linear se presta a desenvolver um modelo estatístico que permite prever os valores da variável dependente (ou de resposta) diante de determinada alteração na variável independente (ou explanatória). A partir de um diagrama de dispersão dos dados numéricos relacionados, é possível encontrar uma linha reta que expresse matematicamente esta relação [02], ou seja, o modelo linear específico que represente o melhor ajuste para os dados relacionados (LEVINE et al, 2005, p. 474). É importante salientar que a correlação estatística entre variáveis independente e dependente não permite determinar relações de causa e efeito. Neste sentido, Levine et al(2005, p. 126) alerta:
[...] as relações são descritas como tendências e não como causa e efeito [...] A correlação por si mesma não pode provar que existe causa e efeito – ou seja, que a alteração no valor de uma variável causou uma alteração na outra variável. Uma forte correlação pode ser produzida simplesmente pelo acaso, pelo efeito de uma terceira variável não considerada no cálculo da correlação ou, ainda, por uma relação causa e efeito.
A proposta do percurso metodológico para a mensuração da eficácia material do princípio da capacidade contributiva fundamenta-se exatamente na observação das tendências de comportamento dos indicadores sociais diante das variações da carga tributária. A seguir os principais resultados obtidos.
O primeiro indicador social escolhido, renda média [03], consiste na razão entre o somatório da renda per capita de todos os indivíduos e o número total desses indivíduos. Os valores a seguir expostos foram apurados através da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio – PNAD, realizada pelo IBGE.
Tabela 1 – Renda média
Fonte: IBGE, IPEA.
Nota: A PNAD não foi realizada nos anos de 1991, 1994 e 2000.
No período de 1990 a 2007, a renda média teve um incremento de 28,36%, apesar da forte oscilação entre 1999 a 2005. Este comportamento não linear refletiu-se na regressão entre carga tributária e o indicador, cujo coeficiente de determinação de 0,351 indica que as duas variáveis numéricas não estão relacionadas. As análises das regressões lineares entre renda média e tributos diretos (0,519), tributos diretos suportados pela pessoa jurídica (0,395), tributos diretos suportados pela pessoa física (0,586), tributos indiretos (0,096) e tributos incidentes sobre a pessoa física (0,338), mostram que não existem relações lineares entre variáveis numéricas.
O segundo indicador social é a Renda – parcela apropriada, que consiste na proporção da renda apropriada pelos indivíduos pertencentes a quatro segmentos – quais sejam, 1% [04] mais ricos, 10% [05] mais ricos, 50% [06] mais pobres e 20% [07] mais pobres –, segundo a renda domiciliar per capita. Os valores a seguir expostos foram apurados através da PNAD, realizada pelo IBGE.
Tabela 2 – Parcela da renda apropriada por 1% mais ricos, 10% mais ricos, 50% mais pobres e 20% mais pobres.
Renda – parcela apropriada por 1% mais ricos - (% renda total)
Renda - parcela apropriada por 10% mais ricos - (% renda total)
Renda - parcela apropriada por 50% mais pobres - (% renda total)
Renda - parcela apropriada por 20% mais pobres - (% renda total)
Nota: A PNDA não foi realizada nos anos de 1991, 1994 e 2000.
A tabela 6 mostra que a apropriação de renda tem se mantido, com pequenas alterações, ao longo do período de 1990 a 2007. A renda apropriada por 1% mais ricos teve, no período, uma redução de 1,72% e a apropriada por 10% mais ricos caiu 4,95%. A renda apropriada por 50% mais pobres aumentou 3,29% e a renda apropriada por 20% mais pobres teve incremento de apenas 0,76%.
As regressões lineares entre carga tributária e o indicador renda apropriada por 1% mais ricos, por 10% mais ricos e por 50% mais pobres apresentam coeficientes de determinação 0,462; 0,485 e 0,578, respectivamente. Não existe, portanto, relações lineares entre as variáveis.
Deve ser observado, apenas, que a correlação linear entre a carga tributária e a renda apropriada por 20% mais pobres apresenta coeficiente de determinação um pouco mais elevada (0,712), o que indica uma fraca relação linear positiva entre as variáveis numéricas, conforme apresentado no gráfico 6.
Gráfico 6 – Correlação Linear entre carga tributária e renda apropriada por 20% mais pobres
As regressões lineares entre tributos diretos e tributos diretos suportados pela pessoa jurídica e o indicador renda apropriada por 20% mais pobres apresentam coeficientes de determinação iguais a 0,719 e 0,746, respectivamente. Estas análises apontam existência de fracas relações lineares entre as variáveis.
As regressões lineares entre tributos diretos e tributos diretos suportados pela pessoa jurídica e o indicador renda apropriada por 50% mais pobres apresentam coeficientes de determinação de 0,617 e 0,641 respectivamente. Estas regressões não apontam relações lineares consideráveis entre as variáveis.
As regressões lineares entre tributos diretos suportados pela pessoa física, tributos indiretos e tributos incidentes sobre a pessoa física e o indicador renda apropriada por 20% mais pobres apresentam coeficientes de determinação iguais a 0,682; 0,427 e 0,651, respectivamente, ou seja, inexistem relações lineares.
Com relação à variável tributos indiretos, os resultados das regressões apontam a inexistência de relação linear entre esta variável e o indicador renda apropriada (1% mais ricos, 10% mais ricos, 50% mais pobres e 20% mais pobres).
Um terceiro indicador é a Proporção de pessoas abaixo da linha de pobreza e de indigência. Para esta pesquisa adotamos o critério de renda para definir estatisticamente pobreza e indigência, desta forma os indivíduos qualificados como pobres ou indigentes são aqueles com insuficiência de renda para o consumo mínimo. Assim, "Pobres são aqueles com renda se situando abaixo do valor estabelecido como linha de pobreza, incapazes, portanto, de atender ao conjunto de necessidades consideradas mínimas naquela sociedade. Indigentes, um subconjunto dos pobres são aqueles cuja renda é inferior à necessária para atender apenas às necessidades nutricionais" (ROCHA, 2005, p. 13). A tabela 3 mostra a proporção de pessoas abaixo da linha de pobreza e de indigência.
Tabela 3 – Proporção de pessoas abaixo da linha de pobreza e de indigência
Proporção de pessoas abaixo da linha de pobreza - (% população total)
Proporção de pessoas abaixo da linha de indigência - (% população total)
A proporção de pessoas abaixo da linha de pobreza [08] diminuiu 17,31% entre 1990 e 2007. Tal fenômeno também foi verificado em relação à proporção do número de pessoas abaixo da linha de indigência [09], com queda de 10,60% no mesmo período.
A regressão linear entre a carga tributária e o indicador proporção de pessoas abaixo da linha de pobreza apresenta coeficiente de determinação igual a 0,575. Já as regressões lineares entre tributos diretos, tributos diretos suportados pela pessoa jurídica, tributos indiretos e tributos incidentes sobre a pessoa física apresentam coeficientes de determinação iguais a 0,746, 0,644, 0,212 e 0,535, respectivamente. Apenas em relação aos tributos diretos constata-se a existência de fraca relação linear entre as variáveis numéricas. Os tributos diretos suportados pela pessoa física, cujo coeficiente de determinação é 0,789, apresenta fraca relação linear negativa, ou seja, a elevação dos tributos diretos suportados pela pessoa física corresponde a uma redução linear no indicador proporção de pessoas abaixo da linha de pobreza, conforme mostrado no gráfico 7. Este mesmo fenômeno se reproduz em relação aos tributos diretos e tributos diretos suportados pela pessoa jurídica.
Gráfico 7 – Correlação Linear entre tributos diretos suportados pela pessoa física e proporção de pessoas abaixo da linha de pobreza
A regressão linear entre a carga tributária e o indicador proporção de pessoas abaixo da linha de indigência apresenta um coeficiente de determinação 0,666, o que indica a inexistência de relação linear entre as variáveis. A regressão linear entre os tributos diretos e o indicador proporção de pessoas abaixo da linha de indigência apresenta coeficiente de determinação igual a 0,829, apresentando fraca regressão linear negativa entre as variáveis, ou seja, a elevação dos tributos diretos corresponde a uma redução linear no indicador proporção de pessoas abaixo da linha de indigência, conforme mostrado no gráfico 8.
Gráfico 8 – Correlação linear entre tributos diretos e proporção de pessoas abaixo da linha de indigência
A regressão linear entre os tributos diretos suportados pela pessoa jurídica e o indicador proporção de pessoas da linha de indigência apresenta coeficiente de determinação igual a 0,739, apontando existência de fraca relação linear negativa entre as variáveis, conforme mostrado no gráfico 9.
Gráfico 9 – Correlação Linear entre tributos diretos suportados pela pessoa jurídica e proporção de pessoas abaixo da linha de indigência
A regressão linear entre os tributos diretos suportados pela pessoa física e o indicador proporção de pessoas abaixo da linha de indigência apresenta coeficiente de determinação igual a 0,855, apontando relação linear negativa entre as variáveis numéricas, conforme gráfico 10.
As regressões lineares entre as variáveis tributos indiretos e tributos incidente sobre a pessoa física e o indicador proporção de pessoas abaixo da linha de indigência têm coeficientes de determinação iguais a 0,270 e 0,615, respectivamente, apontando inexistência de relação linear entre as variáveis numéricas.
Por fim, o quarto indicador social, o coeficiente de Gini [10]. Este indicador é usado como medida de desigualdade e foi proposto por Corrado Gini em 1914. O índice de Gini "pode ser associado à curva de Lorenz, que é definida pelo conjunto de pontos que, a partir das rendas ordenadas de forma crescente, relacionam a proporção acumulada de pessoas e a proporção acumulada de renda" (ROCHA, 2005, p. 34). A tabela 4 mostra o coeficiente de Gini.
Tabela 4 – Coeficiente de Gini
Desigualdade de Renda - Coeficiente de Gini
Fonte: IBGE, IPEA
No período de 1990 e 2007, o Coeficiente de Gini manteve-se acima de 0,5, evidenciando a extrema desigualdade de renda no Brasil. A regressão linear entre a carga tributária e o indicador coeficiente de Gini apresenta coeficiente de determinação igual a 0,564 e a análise da regressão aponta inexistência de relação linear entre as variáveis numéricas.
As regressões lineares entre tributos diretos, tributos diretos suportados pessoa jurídica, tributos diretos suportados pela pessoa física, tributos indiretos e tributos incidentes sobre a pessoa física e o indicador coeficiente de Gini, apresentam coeficientes de determinação, respectivamente, de 0,598; 0,628; 0,560; 0,296; 0,495. A partir dos resultados obtidos nas regressões lineares é possível apontar que a desigualdade, medida através do coeficiente de Gini, não é afetada significativamente pelas variações nos indicadores tributários.
Suênia Aureliano Barreto
Graduanda em Direito pela Universidade Estadual da Paraíba e Pesquisadora-bolsista do Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica (PIBIC/UEPB).
FERREIRA, Alexandre Henrique Salema; BARRETO, Suênia Aureliano. Tributação e justiça social. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 2643, 26 set. 2010. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/17450. Acesso em: 12 jul. 2020.