PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA: um estudo nas redes municipal de Porto Alegre e estadual do Rio Grande do Sul - PDF Free Download
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Gabriel Henrique Cruz Frade
1 PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA: um estudo nas redes municipal de Porto Alegre e estadual do Rio Grande do Sul Vera Maria Vidal Peroni PPGEDU UFRGS Este trabalho é parte da pesquisa intitulada: PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA: uma proposta de redefinição do papel do Estado na educação? desenvolvida em nível nacional, com grupos de pesquisadores nas cinco regiões brasileiras. No Rio Grande do Sul, a pesquisa iniciou em 2002 e é desenvolvida no Núcleo de Estudos de Política e Gestão da Educação. Nos primeiros anos da pesquisa, foram coletados dados referentes ao processo de implantação/implementação no sistema estadual e municipal, para apreender os principais embates e sujeitos envolvidos, através principalmente de entrevistas e documentos, tanto das secretarias quanto do sindicato, no caso do RS, e documentos jurídicos, no caso de Porto Alegre. Na rede municipal de Porto Alegre, o estudo foi realizado duas escolas, onde verificamos muitas diferenças na gestão e, principalmente, na definição mais ou menos democrática de uso dos recursos, o que é muito interessante, pois apesar de fazerem parte da mesma rede, em nosso entendimento uma avançou mais do que a outra no cotidiano da gestão democrática. Para fins desse relatório, o grupo nacional definiu que seria apresentada uma escola de cada rede e uma APAE. Escolhemos, portanto, uma das escolas da amostra para apresentar. Na rede estadual, pesquisamos apenas uma escola desde o início, já que nos envolvemos muito com as entrevistas e documentos dos diversos sujeitos envolvidos no processo de implantação. Definimos pela APAE já nos últimos anos da pesquisa, o que se mostrou uma decisão acertada. Observamos peculiaridades interessantes, pois, mesmo sendo uma entidade filantrópica, trata-se de recursos públicos destinados a uma instituição privada, e neste caso recebendo valores maiores que os repassados para a rede pública.
2 Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) O atual Programa Dinheiro Direto na Escola iniciou-se em 1995, como Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE). A Resolução nº 12/95, considera necessário agilizar a assistência financeira do FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação) aos sistemas de ensino dos Estados, Distrito Federal e municípios, em consonância com a política e diretrizes para a educação, através do Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental. Os recursos para financiar esse programa são provenientes do Salário-Educação e distribuídos pelo FNDE, e o critério de distribuição é a matrícula no ensino fundamental. As regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste recebem um valor maior do que as regiões Sul, Sudeste e o Distrito Federal. Os recursos, inicialmente, eram destinados apenas ao custeio das despesas das escolas e poderiam ser usados na manutenção e conservação do prédio escolar, aquisição de material necessário ao funcionamento da escola, capacitação e aperfeiçoamento de profissionais da educação, avaliação da aprendizagem, implementação do projeto pedagógico, aquisição de material didático/pedagógico e desenvolvimento de atividades educacionais diversas. Em 1995, já estava colocada a possibilidade de repasse para a unidade executora, mas não era obrigatório. O dinheiro poderia se repassado para a Secretaria Estadual ou Municipal de Educação ou para a unidade executora das escolas (Brasil, 1995b). Em 1997, iniciou a obrigatoriedade de repasse diretamente para as unidades executoras e ainda se chamava PMDE - Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental. O Programa visava a repassar diretamente às escolas públicas de ensino fundamental e organizações não-governamentais sem fins lucrativos, que atuem com educação especial, dinheiro para custeio e manutenção de suas atividades. (Brasil, 1997a). Para terem acesso ao Programa, as escolas deveriam criar, obrigatoriamente, uma unidade executora, a qual, segundo a Resolução 03/97, é uma entidade de direito privado, sem fins lucrativos, representativos da comunidade escolar (caixa escolar, conselho escolar, associação de pais e mestres, etc.), responsável pelo recebimento e execução dos recursos financeiros recebidos pelo FNDE (...). Conforme o art. 7º da Resolução 03, os recursos são liberados diretamente às unidades executoras. De acordo com o manual de orientação: A Unidade Executora tem como função administrar recursos transferidos por órgãos federais, estaduais, municipais, advindos da comunidade, de entidades privadas e provenientes da promoção de campanhas escolares, bem como fomentar atividades pedagógicas da escola (BRASIL, 1997b, p.11) (grifo nosso). Portanto, a unidade executora deve arrecadar outros recursos além daquele repassado pelo Programa, guardando proximidade com a lógica do público não estatal, apresentado no documento de Reforma do Estado brasileiro. Em 1997, a verba já se divide em capital e custeio. Com esse dinheiro, a escola pode adquirir material permanente, fazer sua manutenção e conservação, capacitar e aperfeiçoar os profissionais da educação, contratar setores para elaborar processos e indicadores de avaliação da aprendizagem, implementar seu projeto pedagógico e
3 desenvolver atividades pedagógicas diversas (Resolução 03/97, art. 2º). Em 1998, o Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE) passa a se chamar Programa Dinheiro Direto na Escola. Aparece pela primeira vez com esta denominação na Medida Provisória nº 1.784, de 14 de dezembro de A Resolução 03/CD/FNDE, de 27 de fevereiro de 2003, em vigor atualmente, é uma reedição das resoluções anteriores. As Unidades executoras das escolas públicas passam a ser organizações sociais. A Medida Provisória nº 1590, de 9 de outubro de 1997, dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais e a criação do Programa Nacional de Publicização. O artigo 1º define que cabe ao Poder Executivo qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos. Portanto, quando analisamos a obrigatoriedade de todas as escolas terem unidades executoras para receber os recursos da União, verificamos que, por um lado, há uma centralização por parte do ente federativo União, retirando a autonomia dos municípios de construir seus processos de gestão democrática, e, por outro, um avanço no processo de implantação de organizações sociais, que são parte da passagem das políticas públicas para o público não-estatal. O PDDE no RS Como principais questões levantadas pela pesquisa, após quatro anos de trabalho, passamos a destacar alguns aspectos. Em Porto Alegre, há o embate jurídico acerca dos Conselhos Escolares poderem ser ou não Unidades Executoras de direito privado. Lembramos, ainda, o debate acerca da autonomia dos entes federados, já que a centralização da União não respeitou a proposta feita por Porto Alegre e a sua trajetória de gestão democrática. Na rede estadual, a principal questão foi o dilema vivido entre avançar na gestão democrática e escolher como Unidade Executora o Conselho e não correr o risco de ter uma instituição de direito privado no interior da escola ou, por outro lado, fortalecer o CPM. E na APAE, ressaltamos a quantidade de verbas públicas que recebe, das mais variadas fontes e a sua forma de gestão centralizada, apesar de ser não-estatal. Porto Alegre viveu 16 anos de administração de uma frente de esquerda, que tinha na democratização da gestão uma de suas maiores bandeiras. Mesmo com todos os impasses vividos no cotidiano das instituições, o objetivo estava bem definido e as principais estratégias eram o fortalecimento do conselho escolar, a autonomia financeira e a eleição para diretores, além de toda a discussão da democratização do acesso e do conhecimento. Sem esquecer que as questões estão intimamente interligadas, para fins deste trabalho vamos nos deter mais no conselho escolar e autonomia financeira. O ente federado município, em um processo de correlação de forças, tinha construído suas políticas, inclusive, muitas vezes em contraposição às políticas do governo federal, que tinha outros objetivos políticos, entre eles a diminuição do papel do Estado para com as políticas sociais, e o que ficava sob a propriedade do Estado deveria ter a lógica do mercado, para ser mais eficiente e produtivo. O Programa Dinheiro Direto na Escola foi concebido dentro dessa lógica, de por um lado repassar para o privado a administração do dinheiro público, e ainda enfraquecer as instituições públicas, tanto os sistemas estaduais quanto municipais, quanto a própria escola, entendida como instituição estatal. Neste sentido, a União não respeitou a autonomia dos entes
4 federados, impondo em um período democrático não mais através da força física, mas econômica, já que os municípios que não se ajustassem à sua lógica não receberiam o recurso. No caso da rede estadual do RS, apesar de no início do Programa (1995), ter aprovado a sua Lei de Gestão Democrática - muito por pressão dos profissionais da educação-, o fato é que o governo estadual, na época, era alinhado politicamente com o governo federal, e sem nenhum tipo de resistência aderiu ao Programa. É interessante observar, ainda, que a Associação de Pais no RS é muito influente desde o período da ditadura. Com o debate acerca da gestão democrática e o fortalecimento dos conselhos, essa instituição estava sem forças e praticamente acabada. Com o recebimento do dinheiro do governo federal, através do PDDE ela sobrevive, ganha força, onde não existia foi organizada, e passa a disputar novamente os espaços de gestão na escola. Outro aspecto a ressaltar na rede estadual foi o embate vivido, durante o governo Olívio Dutra, entre duas formas de participação na democratização do sistema. A mais direta, através da Constituinte Escolar e a representativa, através da Comissão Paritária, que tinha os representantes da forças (sindicato, CPM, UGES e governo). Enquanto a Constituinte escolheu o conselho escolar para ser a unidade executora, o sindicato e a Associação dos CPM s escolheram o CPM. O governo representou os interesses da Constituinte escolhendo o conselho. È um interessante debate - quem tem mais legitimidade e quem fala em nome de quem -, já que duas instâncias que tinham por objetivo democratizar a elaboração das políticas estaduais no período decidiram sobre um mesmo ponto de forma diferente. E, ainda na rede estadual, o grande debate apresentado pelo sindicato, entre fortalecer a gestão e o receio de transformar o conselho escolar, como instância do interior da escola pública, em entidade de direito privado. Dilema provocado pela obrigatoriedade das UEX ter CNPJ próprio. Quanto à arrecadação de recursos por parte da Unidade Executora, é uma das questões mais controversas do programa, já que estimula a busca de recursos na comunidade, desobrigando assim o Estado de financiar totalmente a escola pública. Esta prática já existia nas escolas anteriormente, não nasce com o Programa, mas a luta dos profissionais da educação por autonomia financeira da escola era justamente acabar com essa prática, pois a escola receberia dinheiro para seus gastos cotidianos e não precisaria mais buscar através de rifas, festas juninas, rainha da primavera... O Programa anda na contramão dessa luta e estimula a arrecadação de recursos pela escola, montando inclusive a estrutura da Organização social (proposta pelo MARE) através da Unidade executora. Na pesquisa do RS, este tema teve impactos diferentes na rede estadual e na rede municipal de Porto Alegre. Na capital gaúcha, a UEX não está autorizada a arrecadar recursos na comunidade, por acreditar que a escola pública deveria ser financiada pelo poder público; já na rede estadual, verificamos que esta é uma prática que tem tomado muito tempo tanto do CPM quanto do Conselho e estas duas instituições podem ou não conviver bem na escola, de qualquer maneira foi fortalecida a prática da arrecadação e já praticamente naturalizada. Por fim, vale destacar o fluxo do dinheiro, que é público, mas passa por uma instituição privada para ser gasto pelo poder público. E ainda que os pais, no caso da UEX ser o CPM, têm que ressarcir o poder público se houver qualquer problema na prestação de contas. Levando em consideração que as escolas públicas são para filhos de trabalhadores, muitas vezes com pouca escolaridade e familiaridade com a burocracia, repassar mais esta responsabilidade para os pais que já são expropriados pela sociedade e pagam seus impostos, parece um abuso de
5 poder, porque se nenhum pai responsabilizar-se, o dinheiro simplesmente não vai para a escola. Quanto à APAE, chamou a atenção principalmente a diversidade de fontes de recursos públicos, sendo que o PDDE, mesmo repassando mais recursos para essas escolas do que para as públicas, ainda assim foi responsável por apenas 4% do total de recursos públicos recebidos em Outro aspecto a ressaltar é que apesar de ser uma Instituição proveniente da organização da sociedade, a gestão é totalmente centralizada, assim como a destinação dos recursos. Não encontramos na pesquisa nenhum vestígio de gestão democrática na Instituição, além de pouca transparência na destinação dos recursos, já que a prestação de contas pública, inclusive publicada em um jornal local, é muito geral e em linguagem contábil. Percebemos, assim um menor controle social, tanto no que se refere a escolha de onde seria gasto o recurso, quanto da sua prestação de contas para a comunidade educativa, na APAE do que nas escolas das redes públicas estudadas. A questão que permanece é a opção de criar uma entidade de direito privado no interior da escola, já que as escolas formaram Organizações Sociais (Uex) em pleno contexto de reforma do Estado no Brasil, e as conseqüências disso para a escola pública e a sua gestão. Referências Bibliográficas BRASIL, Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE). Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, Brasília, Ministério da Educação. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Conselho Deliberativo. Resolução nº 12, de 10 de maio de Brasília: FNDE, 1995b.. Ministério da Educação. Dinheiro na escola: procedimentos operacionais. Brasília, 1997a.. Ministério da Educação. Manual de orientação para constituição de unidades executoras. Brasília, 1997b.. Ministério da Educação. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Conselho Deliberativo. Resolução nº 03, de 04 de março de Brasília: FNDE, 1997c.. Casa Civil. Medida Provisória nº 1.784, de 14 de dezembro de Brasília, Resolução nº 003, de 27 de fevereiro de Dispõe sobre os critérios e as formas de transferência e de prestação de contas dos recursos destinados à execução do Programa Dinheiro Direto na Escola PDDE, e dá outras providências. Disponível em acesso em 13 de dezembro de 2005.