O sistema tributário de um país, conforme as boas práticas internacionais, deve se orientar pelos seguintes princípios: equidade, neutralidade, progressividade e simplicidade. Isso quer dizer que o sistema tributário deve ser: i) justo, no sentido que cidadãos em mesma situação econômica devem arcar com o mesmo ônus; ii) capaz de não interferir nas decisões dos agentes econômicos, no que tange à alocação de investimentos; ii) mais oneroso para aqueles que possuem maior capacidade contributiva; iv) de fácil compreensão pelos contribuintes, sobre o que está sendo cobrado e como podem quitar essas obrigações.
O sistema tributário brasileiro é mundialmente conhecido por ser um dos mais complexos, confusos e de difícil interpretação do mundo. Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, foram editadas, em média, 37 normas tributárias por dia. Como consequência, as empresas gastam cerca de R$ 181 bilhões por ano para manter pessoal, sistemas e equipamentos no acompanhamento das modiﬁcações da legislação.
No Brasil, todos os entes – 5.570 municípios, 26 estados, Distrito Federal e União – possuem competência para instituir seus respectivos tributos. Os impostos indiretos, incidentes sobre o consumo (IPI, PIS/COFINS, ICMS e ISS), são de competência das três esferas de governo e cobrados tanto no local em que o bem é produzido (origem) quanto no local onde é consumido (destino). Esse modelo de tributação incentiva a guerra ﬁscal entre os entes e gera incertezas, aumentando os custos de compliance tributária para os contribuintes.
A consolidação anual, em texto único, da legislação tributária vigente, relativa a cada um dos tributos, pelos Poderes Executivos federal, estaduais e municipais já seria uma medida que beneﬁciaria os contribuintes, visto que haveria uma fonte única de consulta em matéria tributária para cada ente. No entanto, essa prática ainda não é adotada sequer em nível federal.
A complexidade também contribui para o aumento e a morosidade do contencioso tributário, seja administrativo ou judicial. Em âmbito federal, o tempo médio de duração do contencioso administrativo tributário é muito superior ao prazo legal, de 360 dias, e ao prazo recomendado internacionalmente, de 90 dias. O processo administrativo dura em torno de 2 anos e 7 meses nas Delegacias da Receita Federal do Brasil de Julgamento (DRJ); 4 anos no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf); e sobre para 9 anos na execução ﬁscal, a cargo da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN).
Além da demora, o elevado índice de cancelamento das autuações tributárias, de 47% nas DRJ e de 45% no Carf, compromete a efetividade do contencioso tributário. Vencidas todas as etapas processuais, apenas 5% do valor das autuações são arrecadados aos cofres do Tesouro Nacional.
Do mesmo modo, os programas de parcelamento tributário (Reﬁs), editados reiteradamente pelas casas legislativas, possuem baixa efetividade para garantir a arrecadação de débitos tributários, conforme evidenciam os elevados percentuais de exclusão de contribuintes por não pagamento de parcelamentos (87% na Lei 9.964/2000, 77% na Lei 11.94½009, e 64% na Lei 11.94½009).
As falhas que afetam o contencioso tributário também podem impactar toda a gestão tributária, responsável pela principal fonte de ﬁnanciamento do setor público. Em 2021, RFB, Carf e PGFN foram responsáveis por: receitas federais arrecadadas no valor de R$ 1,89 trilhão; estoque de créditos tributários no valor R$ 2,06 trilhões; créditos efetivamente inscritos em Dívida Ativa da União no valor de R$ 2,71 trilhões; gastos tributários no valor de R$ 325,7 bilhões. Observa-se a grande sensibilidade das atividades desses órgãos no que se refere ao Pacto Federativo, tendo em vista a repartição da receita tributária arrecadada pela União com estados, municípios e Distrito Federal, nos termos do art. 159, inciso I, da CF/1988.
Propostas
Desburocratizar o cumprimento das obrigações tributárias e previdenciárias (Acórdão 1.152/2021-TCU-Plenário, relator Min. Augusto Sherman).
Melhor divulgar e incentivar a utilização do Sistema Público de Escrituração Digital (Sped) pelas administrações tributárias estaduais e municipais, para ﬁns de simpliﬁcação do cumprimento das obrigações tributárias acessórias pelos contribuintes (Acórdão 1.105/2019-TCU-Plenário, relator Min. Vital do Rêgo).
Consolidar a legislação tributária federal vigente, relativa a cada um dos tributos, em texto único, até o dia 31 de janeiro de cada ano (Acórdão 1.105/2019-TCU-Plenário, relator Min. Vital do Rêgo).Assegurar que, na alocação de recursos da política pública de banda larga, sejam utilizados critérios que promovam a redução das desigualdades sociais e regionais (Acórdão 2.053/2018-TCU-Plenário, relatora Min. Ana Arraes).
Aprimorar a priorização e o monitoramento dos processos de contencioso tributário, por meio de soluções automatizadas e do aperfeiçoamento de índices que permitam medir o tempo de redução de estoque de processos de contencioso tributário (Acórdãos 2.497/2018, relator Min. José Múcio Monteiro, e 336/2021, relator Min. Bruno Dantas, ambos do Plenário).
Aprimorar o mecanismo de comprovação de regularidade ﬁscal, reduzindo o prazo de validade da Certidão Positiva com Efeitos de Negativa (CPEND), para promover a isonomia tributária e prevenir distorções na ordem econômica e na livre concorrência (Acórdão 2.497/2018-TCU-Plenário, relator Min. José Mucio Monteiro).