Tempo de trabalho de pessoal móvel da aviação civil – Até onde chega a Segurança Operacional? - Transportes & Negócios
A ideia de tempos de trabalho no exercício da atividade profissional está longe de ser um conceito novo, sendo mesmo um direito fundamental dos trabalhadores. De acordo com a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 31.º, n.º 2, "Todos os trabalhadores têm direito a uma limitação da duração máxima do trabalho e a períodos de descanso diário e semanal, bem como a um período anual de férias pagas".
Em Portugal, o regime geral do tempo de trabalho encontra-se previsto no Código do Trabalho. No entanto, este regime geral é incompatível com o exercício da atividade de pessoal móvel da aviação civil, o qual, pela particularidade da atividade desenvolvida, requer um regime especifico.
O regime nacional específico a tempos de trabalho
Não é difícil compreender que conceitos como o de Período Normal de Trabalho nos termos em que está previsto na lei geral não se coaduna com a atividade de prestação de serviços a bordo de aeronaves, e isto ocorre por várias razões.
A começar pela impossibilidade do trabalhador em prestar o seu trabalho dentro dos limites rígidos da lei laboral na prestação de trabalho, mas também pela necessidade do regime contabilizar respostas satisfatórias a problemas específicos que levam à acumulação de fadiga, como a gestão de diferentes fusos horários, a prestação de trabalho fora do ciclo normal de vida, ou fadiga acumulada da realização de voos sucessivos com possíveis consequências de segurança operacional.
Este ponto, da importância do tempo de trabalho para a segurança de voo, já se encontra previsto no anexo 6 da Convenção de Chicago de 1944, o qual prevê: "The State of the Operator shall establish regulations specifying the limitations applicable to the flight time and flight duty periods for flight crew members. These regulations shall also make provision for adequate rest periods and shall be such as to ensure that fatigue occurring either in a flight or successive flights or accumulated over a period of time due to these and other tasks, does not endanger the safety of a flight."[i].
Adicionalmente, e não obstante a falta de adequação da lei nacional geral relativa a tempos de trabalho e a atividade em causa, nada obsta a que se faça uso dos instrumentos coletivos de regulação do tempo de trabalho enquanto ferramenta para a determinação do regime ideal de prestação do trabalho a bordo de aeronaves. Logo, a existência de um regime legal diferenciado não é, por si, causa para a não aplicação de instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho à atividade realizada a bordo de aeronaves.
Do exposto resulta que o regime de tempo de trabalho assume, no ordenamento jurídico nacional, várias fontes. Temos um regime legal especial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139/2004 de 5 de Junho, podendo este ceder perante normas resultantes de instrumentos de negociação coletiva quando mais favoráveis ao trabalhador. Adicionalmente, existem normas de direito comunitário que têm um papel extremamente relevante na determinação desta matéria e que importa referir.
Note-se que por vezes a legislação comunitária e a legislação nacional complementam-se, sendo sempre necessário consultar ambas em conjunto.
Como dito acima, a questão de tempos de trabalho já se encontra vertida nos anexos da Convenção de Chicago atendendo o peso que a fadiga das tripulações pode ter na segurança operacional dos voos.
É importante ter em conta que a intervenção comunitária nesta matéria era incontornável por vários motivos e interesses divergentes. Se do lado dos trabalhadores e a sua representação coletiva a matéria enquadra-se primordialmente num tema de direitos laborais, para as autoridades de aviação civil e para a EASA a mesma é enquadrada preferencialmente como matéria de segurança operacional. Adicionalmente, um terceiro elemento a considerar prende-se com o interesse da própria União em garantir a uniformização do mercado comum, com a consequente redução ao atrito da circulação ao capital dentro do espaço comunitário e a eliminação de vantagens comparativas de operadores baseados em países com regulamentação menos restritiva.
Não recuando aos tempos de colaboração no seio da ECAC e da JAA, é imprescindível referir a Diretiva 2000/79/CE, a qual estabeleceu um conjunto de normas mínimas, acordadas entre sindicatos e associações de operadores aéreos a nível comunitário, de transposição obrigatória pelos Estados-Membros. Mais uma vez, importa referir que esta Diretiva Comunitária definiu regras mínimas, com base nas quais os Estados-Membros eram livres de aprovar medidas mais favoráveis. Estas normas encontram-se no já referido Decreto-Lei 139/2004. De certa forma, nesta fase, há uma concertação de interesses. A subida dos níveis mínimos, em teoria, aumenta a segurança operacional dos voos, garante uma maior igualdade entre operadores e, na medida em que normas nacionais mais restritivas se mantenham, os direitos dos trabalhadores continuariam salvaguardados.
Não obstante, o trabalho a nível comunitário com influência nos tempos de voo e de descanso das tripulações manteve-se sob a égide da EASA. Note-se que o trabalho desenvolvido pela EASA nesta matéria, cujo resultado foi a aprovação da "Subparte Q" em 2008, sempre se justifica com o desenvolvimento de normas comuns de segurança operacional.
Porém, olhando para o resultado do trabalho realizado na "Subparte Q", é impossível deixar de reconhecer que teve um cariz mais político do que cientifico. Note-se como a "Subparte Q" se focou desproporcionalmente nas operações de médio curso em detrimento das normas de longo curso, deixadas ainda ao cuidado do legislador nacional, o que condiz com a preocupação em assegurar condições idênticas para as operações comunitárias e desenvolvidas principalmente por operadores comunitários. Adicionalmente, a "Subparte Q" não cobria todas as situações ou tipos de operações prevendo a possibilidade da legislação nacional suprir as lacunas da legislação comunitária[ii] e, em matérias onde a legislação nacional se apresentasse mais favorável, a legislação nacional deve ser aplicada[iii] em detrimento do regime comunitário.
Desta forma, a "Subparte Q" funcionou, o que é lógico na ótica de legislação de segurança, como um conjunto de medidas aplicáveis a todos os tripulantes de voo para garantir as condições mínimas de voo. Adicionalmente,[iv] atendendo as lacunas do regime, teria sempre de ser aplicado em conjunto com normas puramente nacionais para as matérias omissas, e com flexibilidade suficiente para permitir a aplicação de regimes nacionais de tempo de voo desde que dentro dos intervalos da "Subparte Q".
Em teoria, a unanimidade de interesses dos vários intervenientes mantinha-se salvaguardada. Ao aprovar regras mínimas de segurança mantendo-se as normas nacionais mais favoráveis em vigor, os regimes menos protecionistas para o pessoal de voo teriam de melhorar as condições de trabalho por imposição comunitária, enquanto que os regimes com maior solidez na proteção dos tripulantes se manteriam em vigor. Para os fins de mercado comum, em resultado da melhoria das condições dos estados menos protecionistas dos tripulantes, a possibilidade de dumping social seria reduzida. A competência da EASA na matéria de segurança operacional ficava assim salvaguardada.
Porém, o problema da qualificação da matéria de tempo de trabalho como matéria de segurança operacional sempre seria redutora e as consequências e efeitos nas relações laborais eram inevitáveis. O cariz de defesa do mercado comum que compõe todo o normativo comunitário acabou por transparecer, não só na incompatibilidade entre processos de unificação e preservação de regimes nacionais, como na influência do regime comunitário na definição dos valores "aceitáveis" do que seriam tempos de trabalho. Em virtude da sua superior força legal e omnipresença, a "Subparte Q" fixou-se como sendo o padrão definidor dos tempos de serviço para tripulantes e operadores comunitários.
As normas de limitação de tempo de serviço criam a noção de que voar dentro dos seus limites é sempre seguro, enquanto que voar fora dos seus limites será consequentemente, uma operação perigosa.
Essa aparente legitimidade da "Subparte Q" levantou subsequentemente dificuldades de legitimidade deste conjunto de regras de segurança operacional derivadas da falta de prova cientifica categórica que o demonstrasse. Enquanto normas de índole social representativas do resultado da negociação entre operadores e tripulantes (e seus representantes), sempre seria tolerável que a fixação dos limites de trabalho tenham uma componente arbitrária resultante de um processo negocial. Contudo, quando os limites propostos se pretendem justificar de um ponto de vista de segurança operacional a sua imposição sobre os regimes negociados a título nacional, é necessária outra solidez cientifica que a "Subparte Q", a nosso ver, nunca apresentou. Para suprir essa falta, a EASA encomendou em Novembro de 2008 um relatório técnico com investigação sobre a fadiga de tripulações. Aquele que ficaria conhecido como " o relatório Moebus"[v], incluía recomendações amplamente diversas na matéria com a finalidade de atribuir solidez cientifica às normas projetadas a nível comunitário. Não repetindo aqui hoje a acesa discussão que recebeu o relatório entre os seus defensores e críticos, o facto das questões por este levantadas nunca terem tido uma solução pacífica, leva à única conclusão possível sobre a matéria da fadiga em tripulações: Não é possível obter recomendações quantitativas precisas sobre o ambiente operacional em que os tripulantes executam as suas funções. Logo, as análises cientificas não poderão identificar mais que tendências e áreas de especial cuidado na segurança operacional, encontrando aí o seu limite.
Não obstante a dificuldade de análise cientifica dos efeitos de fadiga das tripulações e, logo, a impossibilidade lógica de se inferir quais os limites da fadiga humana aceitáveis de um ponto de vista de segurança operacional, em 2014, o Regulamento Comunitário (CE) 83/2014 veio substituir a "Subparte Q", aprovando a "Subparte FTL", aplicável a operadores que realizem operações CAT, definidas como tal de acordo com o regulamento base. A "Subparte FTL" entrou em vigor em 2016 sendo aplicável a operadores comerciais. Como consta do Considerando 4 do Regulamento, as mesmas não visam justificar reduções dos níveis de proteção dos tripulantes. "não impedem e são sem prejuízo de eventuais regras sociais e convenções coletivas de trabalho nacionais cujo nível de proteção seja mais elevado no que respeita às condições laborais…", justificando-se na criação de um quadro competitivo mais leal entre operadores.
Da colisão de regimes
A entrada em vigor da "Subparte FTL" e, em geral, a revisão das normas comunitárias de tempos de voo, levanta várias questões, nomeadamente, quanto à própria razão de ser quando não respaldadas por conhecimento cientifico sólido que garanta que as mesmas são uma melhoria das condições de segurança operacional que justifiquem o desvio à aplicação de soluções nacionais de natureza laboral. Na verdade, o teórico equilíbrio entre legislação nacional mais favorável e uma legislação comunitária que se anuncia como uma rede mínima de segurança e de regras de tempo de trabalho é uma ilusão, pois apenas ocorreria se não existisse uma influência do normativo comunitário sobre os regimes nacionais e os comportamentos dos operadores aéreos. Ora, não são situações estanques, já que o regime comunitário apresenta-se como detentor de um nível de legitimidade específico que influencia o desenvolvimento legislativo e negocial da matéria em cada Estado-Membro.
Alterações da regulamentação existente de tempos de trabalho a nível comunitário sem a existência de prova cientifica sólida que a justifique, removem o argumento da superior segurança operacional da equação, deixando em confronto a oposição entre os interesses divergentes que se encontram presentes na matéria do tempo de trabalho. Do lado dos operadores, embora a segurança operacional seja um requisito essencial, as normas de limitação de tempo de serviço tendem a ser vistas como normas rígidas, limitadoras da flexibilidade operacional das companhias aéreas e, em última análise, fonte de custos adicionais. Para os tripulantes, o aumento do tempo de serviço e tempo de voo é visto como um agravamento das condições de trabalho.
Contudo, o aspeto mais preocupante das existência de normas de limitação de tempo de serviço é a ilusão de segurança operacional indiscutível que estas criam. As normas de limitação de tempo de serviço criam a noção de que voar dentro dos seus limites é sempre seguro, enquanto que voar fora dos seus limites será consequentemente, uma operação perigosa. Esta noção que subjaz ao regime de tempo de serviço poderá ter como efeito o tratamento do normativo comunitário como regra padrão a ser seguida nos processos de revisão da legislação nacional e instrumentos coletivos de negociação aplicáveis aos tempos de voo dos tripulantes, independentemente do Regulamento Comunitário prever a aplicação da legislação nacional que seja mais favorável.
No final, vende-se que toda a legislação nacional que preveja um maior tempo de descanso dos tripulantes em comparação com a "Subparte FTL" é regalia social e não segurança operacional. Tal é o efeito da auto-proclamada maior legitimidade do regime comunitário sobre os regimes nacionais.
[i] "O Estado do operador deverá estabelecer regras que especifiquem as limitações aplicáveis aos tempos de voo e tempos de serviço dos tripulantes de voo. Estas regras devem garantir tempos adequados de repouso e ser preparadas de forma a garantir que a fadiga resultante de um voo ou acumulada pela realização de vários voos sucessivos não coloque a segurança operacional de um voo em risco", tradução nossa. O preceito em causa corresponde à norma 9.6 do Anexo 6 da Convenção de Chicago.
[ii] Artigo 8/4 do Regulamento (CE) 1899/2006, permite a Estados-Membros adotar ou manter legislação nacional onde exista uma lacuna legal na legislação comunitária.
[iii] Considerando 7
[iv] Considerando 11
[v] Disponível em https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/FTL%20Study%20Final%20Report.pdf