Hugo Aparício1
hugoaparicio@gmail.com
Resumo: O presente artigo dedica-se à análise da responsabilidade civil do Estado por erro judiciário e os seus respetivos condicionalismos/pressupostos previstos no artigo 13.º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas. Alvo de um exame pormenorizado será o pressuposto processual específico para a efetivação da responsabilidade por erro judiciário previsto no n.º 2 do artigo 13.º, com o intuito de se inteligir o seu mérito e a sua validade face ao ordenamento jurídico português.
Abstract: This article is dedicated to the analysis of the civil liability of the State for judicial error and its respective constraints/requirements envisaged in article 13 of State's Civil Liability Regime. Target of a detailed examination will be the specific procedural requirement for the fulfillment of the responsibility for judicial error foreseen in article 13, n.º 2, in order to understand its merit and its validity in the Portuguese legal system.
Keywords: Non-contractual liability of the State; Judicial Error; Article 13.º, n.º 2, of RCEEP; European Union law; Portuguese legal system.
O primeiro pressuposto para a efetivação da responsabilidade civil do Estado é a existência de um erro judiciário que consubstancie um facto ilícito8. Nos termos do n.º 1 do artigo 13.º "(...) o Estado é civilmente responsável pelos danos decorrentes de decisões jurisdicionais manifestamente inconstitucionais ou ilegais ou injustificadas por erro grosseiro na apreciação dos respectivos pressupostos de facto."
À luz do n.º 2 do artigo 13.º do RCEEP, constitui requisito processual fundamental18 para a efetivação da responsabilidade por erro judiciário "o pedido de indemnização (...) ser fundado na prévia revogação da decisão danosa pela jurisdição competente", ou seja, exige-se um reexercício da função jurisdicional, prévio a uma eventual ação de indemnização, concluindo-se que se verifica um erro judiciário imputável ao órgão jurisdicional que proferiu a decisão.
2.2. Da imprudente consagração do artigo 13.o, n.o 2, do RCEEP
a) A (in)compatibilidade da norma com o Direito da União Europeia
b) A (des)conformidade da solução com o ordenamento jurídico português, em especial, com a lei fundamental
No citado acórdão, o TC admitiu, corretamente, tendo como ponto de apoio a jurisprudência do TJUE, que os problemas não se situam no "plano técnico-processual do respeito do caso julgado (...) ou no plano institucional da independência e autoridade do juiz (...)"74. Na visão do TC o que está em causa é, sim, a "racionalidade sistémica e a coerência institucional" e, como tal, apoiando-se na orientação seguida por aquele Tribunal desde o acórdão n.º 90/8475, entendeu que é "na própria natureza da função jurisdicional e no modo como o respetivo exercício se encontra estruturado – o sistema de recursos e a hierarquia dos tribunais – que se pode encontrar justificação para a não arbitrariedade e para a justificação de uma limitação como a estatuída no n.º 2 do artigo 13.º do RCEEP"76.
1 hugoaparicio@gmail.com, Mestrando em Direito Administrativo na Faculdade de Direito – Escola de Lisboa, Universidade Católica Portuguesa, Palma de Cima, 1649-023, Lisboa, Portugal.
2 M. AFONSO VAZ e C. SANTOS BOTELHO, "Comentário às disposições introdutórias da Lei n.o 67/2007, de 31 de dezembro", in Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2013, p. 38.
3 Esclarece também neste sentido o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça (doravante "STJ"), de 24.2.2015, processo n.o 2210/12.9TVLSB.L1.S1, pesquisável em http://www.dgsi.pt/: "II - O regime aprovado pela Lei n.o 62/2007, de 31-12, concretiza o princípio consagrado no citado art. 22.o sobre a responsabilidade do Estado e demais entidades públicas, considerando as suas diferentes funções: administrativa, jurisdicional e político-legislativa."
4 J. CARDOSO DA COSTA, "Sobre o novo regime da responsabilidade civil do Estado por actos da função judicial", in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Manuel Henrique Mesquita, vol. I, Coimbra, Coimbra Editora, 2009, p. 502.
5 Cfr. M. RANGEL DE MESQUITA, "Âmbito e pressupostos da responsabilidade civil do Estado pelo exercício da função jurisdicional", Revista do CEJ, n.o 11, 1o semestre de 2009, Coimbra, Almedina, pp. 274-275, o erro judiciário integra os "factos materialmente jurisdicionais", consagrando um regime especial face ao regime geral disposto no artigo 12.o que abrange os danos ilicitamente causados pela administração da justiça (deixando de fora o erro judiciário). Neste sentido, veja-se também o acórdão do STJ de 24.2.2015, processo n.o 2210/12.9TVLSB.L1.S1.
6 R. PEDRO, "Anotação ao artigo 12o do RCEEP", in O regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas: comentários à luz da jurisprudência, C. AMADO GOMES, R. PEDRO E T. SERRÃO (coord.), Lisboa, AAFDL Editora, 2017, p. 659. Cfr., também, acórdão do STJ de 3.12.2009, processo n.o 9180/07.3TBBRG.G1.S1, pesquisável em http://www.dgsi.pt/.
7 No que diz respeito às situações de privação de liberdade, distingue-se, por um lado, o erro judiciário consubstanciado em sentença transitada em julgado (n.o 6 do artigo 29.o da CRP, e artigos 449.o, 461.o e 462.o do CPP) e, por outro, o erro judiciário cometido no decretamento de medidas provisórias de privação da liberdade (n.o 5 do artigo 27.o da CRP, e artigos 225.o e 226.o do CPP). Para mais desenvolvimentos sobre este tema, v. R. PEDRO, Responsabilidade civil do Estado pelo mau funcionamento da administração da justiça: Fundamento, conceito e âmbito, Coimbra, Almedina, 2016, p. 459 e ss.
8 O instituto circunscreve-se apenas aos atos jurisdicionais ilícitos, cfr. A. CELESTE CARVALHO, "Responsabilidade civil por erro judiciário", Responsabilidade civil do Estado, e-book CEJ, 2014, pp. 37- 69 (disponível em http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/civil/Responsabilidade_Civil_Estado.pdf).
9 Cfr., R. PEDRO, "Anotação ao artigo 13o do RCEEP", in O regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas: comentários à luz da jurisprudência, C. AMADO GOMES, R. PEDRO E T. SERRÃO (coord.), Lisboa, AAFDL Editora, 2017, p. 687, o erro judiciário apenas se verifica "no âmbito do exercício (por ação) da função jurisdicional".
10 C. CADILHA, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas Anotado, 2a Ed., Coimbra, Coimbra Editora, 2011, p. 262.
11 CADILHA, Regime, pp. 264-266, expõe situações que configuram erros de direito, por exemplo, o erro de qualificação jurídica, o incumprimento do direito comunitário, entre outros.
12 Cfr. acórdão do STJ de 24.2.2015, processo n.o 2210/12.9TVLSB.L1.S1. Esta corrente jurisprudencial, ainda hoje maioritária, assenta numa conceção restritiva de erro judiciário que "não se basta com a mera existência de ilegalidade ou inconstitucionalidade da solução jurídica adotada na decisão judicial, antes devendo resultar de uma decisão que, de modo evidente, seja contrária à Constituição ou à lei, e por isso desconforme ao direito, e que não possa aceitar-se como uma das soluções plausíveis de direito (...)". Neste sentido, v., entre outros, acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa (doravante "TRL") de 29.10.2013, processo n.o 1668/12.0TVLSB.L1-7, pesquisável em http://www.dgsi.pt/.
13 CADILHA, Regime, pp. 269-271, analisa diversas hipóteses que se traduzem em erro de facto, designadamente, as hipóteses de erro na apreciação das provas ou na fixação dos factos materiais, entre outras.
14 Nos termos do n.o 1 do artigo 202.o da CRP, "os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo".
15 G. CANOTILHO e V. MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4a Ed., Coimbra, Coimbra Editora, 2007, p. 513.
16 Recorde-se, neste sentido, que o instituto dos assentos (artigo 2.o do Código Civil) foi declarado inconstitucional pelo acórdão do Tribunal Constitucional (doravante "TC") n.o 810/93, processo n.o 474/88, pesquisável em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/, e foi, consequentemente, revogado pelo Decreto-Lei n.o 329-A/95, de 12 de dezembro.
17 CANOTILHO e MOREIRA, Constituição, vol. II, p. 515.
18 P. COSTA E SILVA, "A ideia de Estado de Direito e a responsabilidade do Estado por erro judiciário: The King can do [no] wrong", O Direito, I, Ano 142.o, 2010, p. 75.
20 À luz do n.o 2 do artigo 616.o do CPC "não cabendo recurso da decisão, é ainda lícito a qualquer das partes requerer a reforma da sentença quando, por manifesto lapso do juiz: a) Tenha ocorrido erro na determinação da norma aplicável ou na qualificação jurídica dos factos; b) Constem do processo documentos ou outro meio de prova plena que, só por si, impliquem necessariamente decisão diversa da proferida".
21 A não utilização prévia da via processual adequada à eliminação do ato jurídico lesivo poderá apenas relevar em sede de determinação da culpa do lesado, nos termos do artigo 4.o do RCEEP, mas não faz precludir o exercício do direito de indemnização – consequência que se deduz no caso de responsabilidade por erro judiciário (artigo 13.o do RCEEP).
22 Cfr. CADILHA, Regime, p. 275, tendo presente o segmento do n.o 2 do artigo 13.o "pela jurisdição competente", conclui-se que o erro judiciário, fundamento de responsabilidade do Estado, "pode ser imputado a um tribunal de qualquer ordem de jurisdição, visto que se trata de uma responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional em qualquer das suas modalidades de competência contenciosa".
26 Cfr. nota o acórdão do TC n.o 363/2015, processo n.o 185/15, pesquisável em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/, ao excluir da jurisdição administrativa e fiscal a "apreciação das ações de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição", a norma veio resolver uma das razões invocadas pelo legislador, na proposta de lei n.o 95/VIII, para justificar o n.o 2 do artigo 13.o do RCEEP, nomeadamente "(...) limitar a possibilidade de os tribunais administrativos, numa acção de responsabilidade, se pronunciarem sobre a bondade intrínseca das decisões jurisdicionais, exigindo que o pedido de indemnização seja fundado na prévia revogação da decisão danosa pela jurisdição competente".
28 J. MACHADO, "A responsabilidade dos Estados Membros da União Europeia por atos e omissões do Poder Judicial", Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 144o, março-abril de 2015, n.o 3991, p. 246.
29 Cfr. acórdão do TJUE de 5.2.1963, processo C-26/62 (Van Gend & Loos/Nederlandse Administratie der Belastingen), pesquisável em https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/pt/.
30 MACHADO, "A responsabilidade", Revista de Legislação e de Jurisprudência, p. 246.
31 MACHADO, "A responsabilidade", Revista de Legislação e de Jurisprudência, p. 247.
32 Acórdão do TJUE de 19.11.1991, processos C-6/90 e C-9/90, pesquisável em https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/pt/.
33 MACHADO, "A responsabilidade", Revista de Legislação e de Jurisprudência, p. 248.
34 MACHADO, "A responsabilidade", Revista de Legislação e de Jurisprudência, p. 248.
35 MACHADO, "A responsabilidade", Revista de Legislação e de Jurisprudência, p. 256.
36 MACHADO, "A responsabilidade", Revista de Legislação e de Jurisprudência, p. 248.
37 Acórdão do TJUE de 30.9.2003, processo C-224/01, pesquisável em https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/pt/.
38 MACHADO, "A responsabilidade", Revista de Legislação e de Jurisprudência, p. 257.
39 Cfr. acórdão do TJUE de 30.9.2003, processo C-224/01, n.o 33.
40 Cfr. acórdão do TJUE de 30.9.2003, processo C-224/01, n.o 39.
41 Cfr. acórdão do TJUE de 30.9.2003, processo C-224/01, n.o 42.
42 Cfr. acórdão do TJUE de 30.9.2003, processo C-224/01, n.o 43.
43 Acórdão do TJUE de 13.6.2006, processo C-173/03, pesquisável em https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/pt/
44 Cfr. acórdão do TJUE de 13.6.2006, processo C-173/03, n.o 24.
45 MACHADO, "A responsabilidade", Revista de Legislação e de Jurisprudência, p. 259.
46 MACHADO, "A responsabilidade", Revista de Legislação e de Jurisprudência, p. 265.
47 MACHADO, "A responsabilidade", Revista de Legislação e de Jurisprudência, p. 252, citando W. FRENZ, Handbuch Europarecht, Wirkungen and Rechtschutz, V, Heidelberg, 2010, p. 613 e ss.
48 Cfr. acórdão do TJUE de 5.3.1996, processos C-46/93 e C-48/93 (Brasserie du pêcheu, Factortame III), pesquisável em https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/pt/. No n.o 56, o TJUE determinou critérios objetivos para qualificar a violação do direito da União Europeia: "(...) o grau de clareza e de precisão da regra violada, o âmbito da margem de apreciação que a regra violada deixa às autoridades nacionais ou comunitárias, o caracter intencional ou involuntário do incumprimento verificado ou do prejuízo causado, o carácter desculpável ou não de um eventual erro de direito, o facto de as atitudes adoptadas por uma instituição comunitária terem podido contribuir para a omissão, a adopção ou a manutenção de medidas ou práticas nacionais contrárias ao direito comunitário". No acórdão do TJUE de 30.9.2003, processo C-224/01, n.os 55 e 56 acrescentou-se "(...) o não cumprimento, pelo órgão jurisdicional em causa, da sua obrigação de reenvio prejudicial por força do artigo 234.o, terceiro parágrafo, CE." e "(...) a decisão em causa (...) tomada violando manifestamente a jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria." MESQUITA, "Âmbito", Revista do CEJ, p. 285, explica que estes elementos não são de verificação cumulativa, nem revestem caráter taxativo, podendo existir outros que revelem uma violação suficientemente caraterizada.
49 Cfr. acórdão do TJUE de 13.6.2006, processo C-173/03, n.o 44, os Estados membros podem precisar os "critérios, relativos à natureza ou ao grau de uma infracção, que devem estar preenchidos para que possa existir responsabilidade do Estado por violação do direito comunitário imputável a um órgão jurisdicional nacional (...), mas esses critérios não podem, em nenhum caso, impor exigências mais restritivas do que a decorrente da condição de violação manifesta do direito aplicável".
50 MACHADO, "A responsabilidade", Revista de Legislação e de Jurisprudência, p. 254.
51 M. RANGEL DE MESQUITA, "Influência do Direito da União Europeia nos regimes da responsabilidade pública", Cadernos de Justiça Administrativa, 88, 2011, p. 8.
52 MACHADO, "A responsabilidade", Revista de Legislação e de Jurisprudência, p. 255.
53 MESQUITA, "Influência", Cadernos de Justiça Administrativa, p. 8.
54 MACHADO, "A responsabilidade", Revista de Legislação e de Jurisprudência, p. 256.
55 MESQUITA, "Âmbito", Revista do CEJ, pp. 284 e 285.
56 MESQUITA, "Âmbito", Revista do CEJ, pp. 287 e 288, aponta quatro desconformidades: "i) omissão, no conceito de ilicitude de qualquer referência ao Direito da União Europeia; ii) omissão de qualquer referência aos requisitos comunitários da responsabilidade do Estado; iii) omissão de qualquer referência ao requisito comunitário da violação suficientemente caraterizada ou violação manifesta, bem como aos elementos relevantes para a sua aferição quando o incumprimento é imputável à função jurisdicional; iv) no caso de responsabilidade por erro judiciário, a sujeição do pedido de indemnização à prévia revogação da decisão danosa pela jurisdição competente (...)".
57 Cfr. acórdão do TJUE de 9.9.2015, processo C-160/14, pesquisável em https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/pt/.
58 Cfr., entre outros, acórdão do TJUE de 25.11.2010, processo n.o C-429/09 (Günter Fuß/Stadt Halle), n.o 62 e acórdão do TJUE de 30.9.2003, processo C-224/01, n.o 58, pesquisáveis em https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/pt/.
59 MACHADO, "A responsabilidade", Revista de Legislação e de Jurisprudência, p. 273, e MESQUITA, "Influência", Cadernos de Justiça Administrativa, p. 88.
60 Concluem neste sentido, entre outros, MACHADO, "A responsabilidade", Revista de Legislação e de Jurisprudência, p. 273, M. RANGEL DE MESQUITA, O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas e o Direito da União Europeia, Coimbra, Almedina, 2009, p. 56, e L. FÁBRICA, "Anotação ao artigo 13o da Lei n.o 67/2007, de 31 de dezembro", in Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2013, p. 359.
61 Princípio instituído no acórdão do TJUE de 15.7.1964, processo n.o 6/64 (Costa/Enel), pesquisável em https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/pt/.
62 Nos termos do artigo 628.o do CPC "a decisão considera-se transitada em julgado logo que não seja suscetível de recurso ordinário ou de reclamação". Com o trânsito em julgado, "(...) a decisão sobre a relação material controvertida fica a ter força obrigatória dentro do processo e fora dele (...)", de acordo com o artigo 619.o do CPC.
63 Acórdão do TJUE de 30.9.2003, processo C-224/01, n.o 38.
64 No âmbito da jurisdição administrativa, o CPTA, no n.o 1 do artigo 142.o, reproduz, de forma semelhante, o conteúdo do artigo 629.o do CPC: "o recurso das decisões que, em primeiro grau de jurisdição, tenham conhecido do mérito da causa é admitido nos processos de valor superior à alçada do tribunal de que se recorre, quando a decisão impugnada seja desfavorável ao recorrente em valor superior a metade da alçada desse tribunal, atendendo-se, em caso de fundada dúvida acerca do valor da sucumbência, somente ao valor da causa." A diferença do regime dos recursos entre as duas jurisdições prende-se, essencialmente, com o facto de na jurisdição civil haver duplo grau de jurisdição (recurso) e na jurisdição administrativa não.
65 Recorde-se que existem duas espécies de recursos, nos termos do artigo 627.o do CPC: os recursos ordinários (o recurso de apelação (artigo 644.o e seguintes do CPC), isto é, recurso de uma decisão proferida por um tribunal de primeira instância para um tribunal da Relação; e o recurso de revista (artigo 671.o e seguintes do CPC), ou seja, recurso de uma decisão proferida por um tribunal da Relação para o Supremo Tribunal de Justiça) e os recursos extraordinários (recurso para uniformização de jurisprudência (artigo 688.o e seguintes do CPC); e o recurso de revisão (artigo 696.o e seguintes do CPC)). Note-se que o CPTA segue, de perto, o regime dos recursos previsto no CPC, cfr. artigo 140.o e seguintes.
66 Em caso de dúvida em relação ao valor da sucumbência, atende-se apenas ao valor da causa (artigo 629.o, n.o 1, in fine, do CPC).
67 Cfr. n.o 1 do artigo 44.o da Lei da Organização do Sistema Judiciário, "em matéria cível, a alçada dos tribunais da Relação é de (euro) 30 000,00 e a dos tribunais de primeira instância é de (euro) 5 000,00." Os referidos valores de alçada também se aplicam aos tribunais administrativos (artigo 6.o do ETAF).
68 No mesmo sentido, MESQUITA, "Âmbito", Revista do CEJ, pp. 280-281.
69 Recorde-se que, como já referimos, a decisão danosa também pode ser revogada através de reclamação ou pedido de reforma, mas, como bem refere SILVA, "A ideia de Estado", O Direito, p. 72, "dir-se-á que o meio é pouco eficaz uma vez que a reclamação é apreciada pelo juiz que praticou o acto que a parte alega ser ilegal. Ora, dificilmente reconhecerá o juiz, como qualquer um de nós, que errou".
70 Neste sentido também FÁBRICA, "Anotação ao artigo 13o", p. 360, referindo que "retirar ao titular dos direitos a via indemnizatória de reparação da sua esfera jurídica por circunstâncias estritamente processuais, e até nalguns casos fortuitas, significa uma restrição injustificada do direito fundamental à efetiva tutela jurisdicional (artigo 20.o da Constituição) – tanto mais chocante quanto o dano sofrido não resulta de ilicitudes comuns, mas de ilegalidades manifestas e de erros grosseiros, imputáveis precisamente aos órgãos a quem a Constituição comete a tarefa de proteger os direitos e interesses legalmente protegidos (n.o 2 do artigo 202.o)."
71 FÁBRICA, "Anotação ao artigo 13o", pp. 357-361.
72 FÁBRICA, "Anotação ao artigo 13o", p. 359.
73 V. acórdão n.o 365/2015, processo n.o 185/15.
74 V. subcapítulo 2.2.a).
75 Segundo o acórdão do TC n.o 90/84, processo n.o 82/83, pesquisável em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/, "um órgão judicial «diz o direito» - o «direito do caso» -, e a sua declaração é plenamente válida (...) se e enquanto não for revogada, em sede de recurso, por um tribunal superior. (...) compreende-se que este último – não havendo sido impugnado, ou como quer que seja, apreciado pela competente instância de recurso – não possa vir a ser ulteriormente «desautorizado» por outro tribunal (porventura até de diferente espécie, ou pertencente a uma diversa ordem de jurisdição, ou inclusivamente da mesma espécie, mas de grau inferior) mesmo só para aqueles limitados efeitos." No mesmo sentido, o relator do acórdão citado, COSTA, "Sobre o novo regime", vol. I, pp. 512-515.
76 V. acórdão do TC n.o 365/2015, processo n.o 185/15, n.o 11.2.
77 Cfr., entre outros, J. MIRANDA e R. MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, tomo I, 2a Ed., Coimbra, Coimbra Editora, 2010, p. 480; na jurisprudência, v. acórdão do TC 45/99, processo n.o 101/98, pesquisável em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/.
78 Cfr., entre outros, MIRANDA e MEDEIROS, Constituição Portuguesa, tomo I, pp. 477-480, e CANOTILHO e MOREIRA, Constituição, vol. II, pp. 428 e 429. V., também, acórdão do TC n.o 363/2015, processo n.o 185/15, n.o 8.
79 V., entre outros, D. DUARTE e I. SARLET e P. BRANDÃO, Ponderação e Proporcionalidade no Estado Constitucional, Rio de Janeiro, Lumen Juris Editora, 2013, pp. 290-300, e CANOTILHO e MOREIRA, Constituição, vol. II, pp. 392-393.
80 Solução semelhante vigora no direito espanhol, nomeadamente no artículo 293o, n.o 1, da Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, pesquisável em https://www.boe.es/legislacion/:"la reclamación de indemnización por causa de error deberá ir precedida de una decisión judicial que expresamente lo reconozca. Esta previa decisión podrá resultar directamente de una sentencia dictada en virtud de recurso de revisión."
81 Poderia o legislador aproveitar o movimento de alterações ao ETAF (proposta de lei n.o 167/XIII, pesquisável em http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/IniciativasLegislativas.aspx) e promover a criação de um juízo especializado em matéria de responsabilidade civil extracontratual do Estado.