Parcerias do Estado com o terceiro setor: impacto da lei 13.019/14 sob o enfoque da insegurança jurídica e instabilidade das relações - Migalhas
Com a reforma, sobreveio o contrato de gestão firmado com as Organizações Sociais - OS (lei 9.637/98) e os termos de parcerias celebrados com as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP (lei 9.790/99). No ano de 2007, editou-se a lei 6.170/07, dispondo acerca de normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, alterada pelos decretos 7.592/11 e 7.568/11 e regida, ainda, pela Portaria Interministerial 507/11. E, no ano de 2009, a lei 12.101/09 foi promulgada para dispor acerca da Certificação das Entidades Beneficentes de Assistência Social - CEBAS, que confere isenção de tributos e prioridade na celebração de convênios e instrumentos congêneres.
Verifica-se um arcabouço jurídico a respeito de instrumentos de fomento para estabelecimento de relações entre o Estado e a sociedade civil. Porém, o manuseio dos recursos públicos recebidos por essas parcerias foi desvirtuado por via da corrupção, sendo, inclusive, objeto de Comissões Parlamentares de Inquérito, vulgarizadas como "CPIs das ONGs", que concluíram pela necessidade de propositura de um marco legal a fim de normatizar a relação entre o Poder Público e as entidades de direito privado, sem fins lucrativos, no tocante às parcerias1. O relatório final de uma dessas Comissões originou o Projeto de Lei ao Senado 7/03, recebido na Câmara sob o nº 3.877/04, por sua vez, apensados ao projeto de lei das parcerias voluntárias. Daí surge a propulsora justificativa da lei 13.019/14.
A lei 13.019/14, ainda, fortalece a participação social por meio da previsão do Procedimento de Manifestação de Interesse Social - PMIS (arts. 18 a 21) e o controle social por meio da previsão de regras de publicidade e acesso às informações (arts. 9, 10 e 11), de modo a conferir transparência ao manuseio da verba pública, como reconhecer a necessidade de capacitação dos gestores públicos, conselheiros e sociedade civil.
Isto ocorre pelo fato de a lei 13.019/14 ter como objetivo o combate à corrupção, o que acabou por inserir regras extremamente burocráticas com rigoroso formalismo, que se contradiz com um dos princípios norteadores das parcerias entre o Poder Público e as entidades sem fins lucrativos de interesse social, concernente ao princípio da eficiência. Tal burocratização pode levar ao afastamento do controle por resultados, na medida em que "não há como priorizar a análise dos resultados exigindo-se grande rigor sobre os meios empregados para o atingimento daqueles resultados"6. Não se está aqui fazendo uma crítica ao combate à corrupção, mas sim à forma pela qual a lei objetivou combatê-la.
Mais do que este viés, a lei 13.019/14 se restringiu à uniformização do regramento dos convênios, que acabou por excluir do seu âmbito de incidência as organizações sociais e as transferências voluntárias regidas por lei específica, aqui podendo englobar desde as subvenções sociais até as fundações de apoio e os fundos especiais, a exemplo dos Fundos da Criança e do Adolescente7. Além disso, por mais que a lei preveja a sua aplicação no que couber às Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, tais organizações continuam a ser regidas pela lei 9.790/99 e pelo decreto 3.100/99.
No que toca a MP 684/15, no dia 11 de novembro, a Câmara dos Deputados aprovou na íntegra o Projeto de Lei de Conversão - PLV 21/15, encaminhando-o à sanção presidencial. Caso sancionado entrará em vigor nova Lei de Parcerias Voluntárias diante das substanciais alterações promovidas ao texto original. Destaca-se a previsão de mais um instrumento ao lado do termo de fomento e do termo de colaboração concernente ao acordo de cooperação, que será formalizado nas relações que não envolvam a transferência de recursos financeiros. Há, ainda, a ampliação do rol de não incidência da norma, prevendo expressamente que a figura do convênio continuará a existir para a atuação de forma complementar da iniciativa privada na assistência à saúde. Mesmo com todas as modificações introduzidas, verifica-se que outras regras surgirão com a entrada da Lei, de modo que a falta de compreensão das parcerias e da atuação do Terceiro Setor permanecerá.
Neste cenário, coloca-se em discussão mais uma vez a necessidade de um marco regulatório para o Terceiro Setor que promova os preceitos e condições essenciais para funcionamento das organizações por meio de um Estatuto. O anteprojeto de lei do Estatuto do Terceiro já existe e foi fruto de pesquisa desenvolvida pelo Instituto Pro bono, sob minha Coordenação-Geral, e teve por referência as diretrizes e normas contidas na Convocação 2/08 - Seleção de Projetos, área temática Estado Democrático de Direito e Terceiro Setor, integrada ao Projeto Pensando o Direito, desenvolvido pela Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça - SAL-MJ em parceria com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento-PNUD.
O Anteprojeto de Lei - Estatuto Jurídico do Terceiro Setor possui duas dimensões normativas marcantes. Uma dimensão de regras disciplinadoras dos direitos, deveres e obrigações das entidades do Terceiro, frente ao Estado, à população e à própria sociedade civil e uma dimensão de necessária promoção de políticas públicas para o desenvolvimento do Terceiro Setor. Neste sentido, a norma não será assimilada com o único diploma legislativo a disciplinar o Terceiro Setor, mas como o principal diploma legislativo, o qual, por suas características aglutinadoras e principiológicas, passa a representar o núcleo central do marco regulatório do Terceiro Setor no país.
6 SCHIEFLER, Gustavo Henrique Carvalho. Comentários sobre a convivência do controle de resultados e de meios nas parcerias voluntárias: uma análise a partir da Lei Federal n.º 13.019/2014. Revista de Direito do Terceiro Setor - RDTS, Belo Horizonte, ano 8, n. 16, p. 123-135, jul./dez. 2014.