Mix público-privado no sistema de saúde brasileiro - PDF
Mix público-privado no sistema de saúde brasileiro
Download "Mix público-privado no sistema de saúde brasileiro"
Giulia Machado Vilanova
1 Mix público-privado no sistema de saúde brasileiro realidade e futuro do SUS Isabela Soares Santos Maria Angelica Borges dos Santos Danielle da Costa Leite Borges SciELO Books / SciELO Livros / SciELO Libros SANTOS, IS., SANTOS, MAB., and BORGES, DCL. Mix público-privado no sistema de saúde brasileiro: realidade e futuro do SUS. FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ. A saúde no Brasil em prospecção estratégica do sistema de saúde brasileiro: estrutura do financiamento e do gasto setorial [online]. Rio de Janeiro: Fiocruz/Ipea/Ministério da Saúde/Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, Vol. 4. pp ISBN Available from SciELO Books < All the contents of this chapter, except where otherwise noted, is licensed under a Creative Commons Attribution-Non Commercial-ShareAlike 3.0 Unported. Todo o conteúdo deste capítulo, exceto quando houver ressalva, é publicado sob a licença Creative Commons Atribuição - Uso Não Comercial - Partilha nos Mesmos Termos 3.0 Não adaptada. Todo el contenido de este capítulo, excepto donde se indique lo contrario, está bajo licencia de la licencia Creative Commons Reconocimento-NoComercial-CompartirIgual 3.0 Unported.
2 Mix Público-Privado no Sistema de Saúde Brasileiro: realidade e futuro do SUS
3 Mix Público-Privado no Sistema de Saúde Brasileiro: realidade e futuro do SUS 73 MIX PÚBLICO-PRIVADO NO SISTEMA DE SAÚDE BRASILEIRO: REALIDADE E FUTURO DO SUS Isabela Soares Santos Maria Angelica Borges dos Santos Danielle da Costa Leite Borges 1 INTRODUÇÃO A discussão sobre o chamado mix público-privado surge nos últimos vinte anos, no bojo dos movimentos de reforma do Estado. Seu foco são questionamentos sobre méritos e deméritos, escopo e limites da atuação do setor privado e do Estado no financiamento e na produção de bens e serviços nos diferentes segmentos da economia. Em essência, as investigações sobre o mix público-privado buscam definir as combinações ideais de participação dos setores público e privado nos diferentes segmentos das economias nacionais (KHAN, 2009). A participação pública e privada na economia pode abranger uma profusão de arranjos contratuais entre o Estado (setor público) e o setor privado. Portanto, a investigação do mix público-privado inclui as diversas relações que podem ser estabelecidas entre o setor público e o privado nas chamadas parcerias públicoprivadas, nas terceirizações de serviços públicos para o setor privado (RAJASULOCHANA e DASH, 2009) e em diversas novas formas de arranjos contratuais entre o Estado e o setor privado. Especificamente nas áreas de saúde e educação, setores da economia nos quais normalmente existem aportes de recursos governamentais (públicos) e de famílias (privados), o termo mix público-privado é frequentemente utilizado para referir-se às participações de governo e famílias no financiamento de bens e serviços de saúde e aos arranjos de financiamento utilizados, o que introduz outra dimensão à discussão do tema. As peculiaridades econômicas do produto saúde instigaram o surgimento de uma linha de debate acalorado sobre a composição ótima do mix público-privado na comunidade de pesquisa internacional, onde é crescente a produção de estudos
4 74 A SAÚDE NO BRASIL EM 2030 técnico-científicos que analisam como a relação entre o público e o privado se dá, na prática, nos sistemas de saúde. Exemplos de tal produção são os trabalhos de Chernichovsky (2000), Cutler (2002), van Doorslaer et al. (2002), OCDE (2004) Tuohy et al. (2004), Mossialos e Thompson (2004), Jones et al. (2005), Fusté et al. (2005) e Maynard (2005). Segundo Saltman (2003), o mix público-privado, seja da prestação de serviços, seja de seu financiamento, já ocorre em diversos países europeus há mais de meio século, pois desde que foram implantados os sistemas nacionais de saúde coexistem Estado e setor privado na prestação de serviços de saúde, sempre que é permitida a provisão por entes privados. Esses arranjos existem, segundo Stiglitz (1994), em quase todos os países; em suas palavras, na maioria dos países há uma combinação de ações públicas e privadas, mas esta combinação varia entre os países e no tempo. Para este autor, é preciso compreender como o mix público-privado se dará em cada sociedade e a sua relação com os princípios que norteiam cada sistema de proteção social: um problema fundamental com que se enfrentam muitos países é qual a combinação adequada para as circunstâncias atuais (STIGLITZ, 1994: 27). Nas últimas décadas, diversas mudanças vêm ocorrendo no contexto ideológico, político e socioeconômico de muitos países, diretamente relacionadas ao debate sobre o tamanho e as funções do Estado na sociedade. No caso dos sistemas nacionais de saúde, construídos com base nos alicerces de proteção social do welfare state, as transformações correspondem a um movimento de rearranjo e adequações de seu modelo, tendo sido agregadas questões que despontam na sociedade a partir da década de 1980, comumente identificadas por valores do individualismo e da valorização do mercado e do setor privado. Tais questões são elementos centrais do ideário neoliberal (UGÁ e MARQUES, 2005). Nesse sentido, uma crítica que se faz aos sistemas nacionais de saúde é justamente a de que estes têm dificuldade em atender às demandas individuais, por terem como prioridade aquelas coletivas. Muitas das mudanças são diretamente relacionadas ao papel do setor privado nos sistemas de saúde, como o aumento progressivo do peso do setor privado no financiamento total do setor Saúde e a tendência de transferência da execução, mais ou menos regulada, de serviços do setor público para o privado por exemplo, a privatização, que é um ponto amplamente defendido nas reformas administrativas e políticas dos Estados desde fins da década de 1970 e é quesito central nas reformas neoliberais. Estas mudanças resultam no imbricamento cada vez maior do Estado com os agentes privados na prestação e no investimento que se faz no sistema de saúde. Entretanto, o crescimento do setor privado nos países europeus e a maior inserção deste setor nos sistemas de saúde não necessariamente afetaram a estrutura
5 Mix Público-Privado no Sistema de Saúde Brasileiro: realidade e futuro do SUS 75 desses sistemas, herdadaos de meados do século XX. Em quase todos os casos, a alteração na configuração das relações entre o público e o privado nos sistemas de saúde não correspondeu a uma retração das responsabilidades e funções do Estado do ponto de vista do financiamento, da elaboração de políticas públicas de saúde e condução do sistema de saúde, tampouco ao crescimento do setor de seguros privados de saúde. Contudo, ainda não está claro em que medida a dimensão crescentemente mercantil da prestação de serviços de saúde pode contribuir para ampliar os gastos em saúde ou, pelo contrário, e como é frequentemente alegado por seus defensores, tornar os sistemas de saúde mais eficientes (PREKER e HARDING, 2000). O que se verificou foi, fundamentalmente, a introdução e a coexistência pactuada e regulada de mecanismos de mercado no âmbito do setor público e o aumento do gasto privado direto, sobretudo aquele gasto realizado para fins de copagamento para garantir acesso a serviços de saúde parcialmente cobertos pelo sistema público, ou seja, cuja cobertura depende da complementação de seu financiamento (MOSSIALOS e THOMPSON, op. cit.). Além disso, e como já mencionado acima, as transformações que os arranjos público-privados vêm sofrendo se dão não apenas pelo crescimento do setor privado, mas também por mudanças no formato administrativo-jurídico e de financiamento das instituições que prestam serviços de saúde e no tipo de contrato de prestação dos serviços, fazendo com que os conceitos de público e privado venham se transformando e se tornando cada vez mais difusos (SALTMAN, 2003: 27). Todas essas mudanças conferem dinamismo ao mix público-privado que, ao contrário de um fenômeno estático, é uma situação em constante mutação. Assim, além da coexistência do público e do privado nos sistemas de saúde parecer inevitável em praticamente todos os países do mundo, como afirma Saltman (op. cit.), ela resulta de uma determinada configuração em dado momento e, por este motivo, é dinâmica. Além disso, o mix público-privado deve ser estudado considerando-se os diversos mecanismos e modelos de prestação de serviços utilizados pelos países, não sendo possível, por exemplo, extrapolar o desempenho dos vários tipos de mix entre sistemas de saúde diferentes (MARMOR, 2001). Cabe, portanto, estudar o mix públicoprivado no contexto das várias economias e sistemas de saúde nacionais. Diante deste contexto, colocamos questões que nortearão a análise aqui desenvolvida. Como vem se estruturando o sistema de saúde no Brasil, na perspectiva da presença e da produção de prestadores públicos e privados e de seu financiamento pelo governo e pelas famílias? Os arranjos público-privados são consistentes com os objetivos gerais do sistema de saúde de contribuição positiva aos resultados de saúde, ao desenvolvimento do próprio sistema de saúde e à garantia do direito social à saúde tal como previsto na Constituição Federal? Onde e de que maneira o setor
6 76 A SAÚDE NO BRASIL EM 2030 privado afeta e interfere no sistema de saúde e quais são suas interfaces com o setor público? Como os arranjos público-privados interferem na sustentabilidade do setor de saúde? Para proteger o interesse público, quais são as necessidades de fomento ou de regulação? E, finalmente, como formular políticas de investimento e de melhorias do SUS tendo em vista os arranjos público-privados? Considerando que as questões acima propostas são amplas e complexas, seria impossível respondê-las por completo em um único capítulo. No entanto, foi a busca por respostas para tais questões que norteou o desenvolvimento deste capítulo. Dessa forma, a primeira parte deste capítulo apresenta uma visão geral do sistema de saúde brasileiro. A segunda parte, Rede de Prestadores e Produção de Serviços, de autoria de Maria Angelica Borges dos Santos, apresenta as dimensões micro e macroeconômicas do mix público-privado no sistema de saúde brasileiro, especialmente no que toca à rede de prestadores e à produção de serviços. E a terceira parte A Cobertura Duplicada e os Impactos sobre a Desigualdade, de autoria de Isabela Soares Santos e Danielle da Costa Leite Borges, trata da questão da cobertura duplicada e de seus impactos sobre a desigualdade no acesso/uso dos serviços de saúde, concluindo com uma análise do papel do Estado na regulação de tais desigualdades. 2 VISÃO GERAL DO SISTEMA DE SAÚDE BRASILEIRO O sistema de saúde brasileiro segue, a partir da Constituição de 1988, o modelo dos sistemas nacionais de saúde. Assim, o Sistema Único de Saúde, SUS, está fundamentado nos princípios clássicos de um Sistema Nacional de Saúde, quais sejam: universalidade, integralidade, igualdade, acesso gratuito no momento do uso do serviço e financiamento por meio de tributos. Contudo, herdou do período precedente um forte segmento de prestadores e de empresas de assistência privada de saúde, os planos e seguros privados. A criação do SUS foi fortemente influenciada pelo Movimento da Reforma Sanitária Brasileira, que se desenvolveu inspirado tanto pelo ideal de proteção social solidária, o qual embasou as reformas dos sistemas de saúde europeus no pós Segunda Guerra Mundial, como pelo contexto interno do movimento contra a ditadura e pelas liberdades democráticas. Uma das características apresentadas pelo mix público-privado no sistema de saúde brasileiro diz respeito à prestação e produção de serviços. O SUS produz serviços em unidades de saúde, incluindo os hospitais públicos e os privados complementares, estes últimos podendo ser conveniados ou contratados. É nos casos em que os serviços de saúde não são prestados em unidades próprias (públicas), que ocorre uma primeira forma de imbricamento público-privado no campo da prestação
7 Mix Público-Privado no Sistema de Saúde Brasileiro: realidade e futuro do SUS 77 dos serviços. Nesta, a compra e a venda de serviços de saúde se dá entre o poder público e os prestadores privados. Uma segunda forma de imbricamento público-privado no campo da prestação de serviços de saúde ocorre devido à superposição de demandas aos prestadores privados, os quais prestam serviços às operadoras privadas de assistência à saúde e, paralelamente, vendem também serviços ao poder público (SUS). A terceira forma de imbricamento no campo da prestação dos serviços ocorre pelo pagamento privado direto de empresas e indivíduos a prestadores privados de serviços de saúde, uma vez que tais pagamentos constituem outro grande segmento de consumo no mercado. Além disso, seja por meio dos seguros privados ou pelo pagamento privado direto, é possível comprar junto aos estabelecimentos públicos, serviços médico-hospitalares de média e alta complexidade, o que geralmente ocorre naqueles estabelecimentos com quadro de profissionais referenciados, como os hospitais universitários e de ensino, que realizam serviços de saúde para o SUS. Esse arranjo se dá porque, embora o SUS não permita o financiamento privado de seus serviços, existe um vácuo na legislação que faz com que, na prática, a venda dos serviços para o setor privado possa se dar por intermédio de fundações criadas ou contratadas para gerenciar serviços desses hospitais, as quais não têm impedimento para vender serviços para o setor privado, e aqui reside uma quarta forma de imbricamento público-privado neste campo da prestação. Finalmente, existem ainda outras formas de imbricamento públicoprivado na realidade brasileira que ocorrem no campo do financiamento. Elas se dão de três maneiras: (i) pelas desonerações fiscais a prestadores privados e consumidores dos seus serviços; (ii) pelo gasto de órgãos públicos com prestadores privados e operadoras de seguros de saúde para a assistência à saúde de seus trabalhadores e familiares, e; (iii) pelo uso de serviços do SUS por clientes de operadoras privadas, nos casos em que não ocorre o ressarcimento ao sistema público. A marcante participação dos prestadores privados nas três primeiras formas de imbricamento público-privado no campo da prestação, e das operadoras privadas nas quarta e quinta formas, conforma um mix público-privado que resulta de uma forma ampla e complexa de indução dos interesses de mercado sobre o desenvolvimento do sistema público de saúde no Brasil. Devido a esses arranjos entre o público e o privado na estrutura do sistema de saúde brasileiro, partimos da premissa de que ele é um sistema misto, onde o setor público e o privado coexistem no provimento, no financiamento, na demanda e na utilização dos serviços de saúde.
8 78 A SAÚDE NO BRASIL EM 2030 O SUS é responsável por uma produção de serviços de saúde de importância fundamental para o país (SANTOS, 2007): grandes quantidades de atendimentos por unidades básicas, a quase totalidade das vacinações feitas no país, consultas, procedimentos especializados e exames, internações, transplantes, programas bem sucedidos como o de controle e tratamento de pacientes com HIV/AIDS, Programas de Agentes Comunitários de Saúde e de Saúde da Família (PACS/PSF), ações de vigilância em saúde, desenvolvimento de conhecimentos e tecnologias em imunobiológicos, fármacos, informação, gestão, etc.. A cobertura e o leque de serviços oferecidos pelo SUS vêm aumentando desde sua criação. Como mostrou o estudo de Porto et al (2006), entre 1998 e 2003 houve um importante avanço no uso de serviços de atenção básica, tratamentos hospitalares e exames de alta complexidade fornecidos pelo SUS, em todas as regiões do país. Ao mesmo tempo, o SUS possui pontos de estrangulamento, como a baixa oferta de serviços de apoio diagnósticos e terapêuticos (SADT), frequente impossibilidade de agendamento do serviço e de escolha do profissional e do prestador, hotelaria precária, dificuldade de acesso aos serviços e grande tempo em lista de espera para cirurgias eletivas, SADT e consultas a especialistas. Essas são características diferentes das do seguro privado e possivelmente contribuem para o alto uso de determinados serviços financiados por gasto privado direto e por intermédio de seguros privados entre 1998 e 2003, tais como internações para cirurgias e exames, cirurgias ambulatoriais, gesso e imobilizações, consulta a outros profissionais de saúde, conforme mostraram os resultados da mencionada pesquisa de Porto et al. (op. cit.). Como bem explicam Cordeiro et al, as diferenças entre o SUS e o segmento suplementar podem ser assim colocadas: convivem de forma contraditória a abundância e a escassez de alguns serviços e de tecnologias, tanto no SUS como no segmento suplementar, ainda que de natureza e graus diferentes. No primeiro, nota-se o aparecimento e o recurso a tecnologias leves enquanto que no segundo predominam as tecnologias duras (...) diferença importante entre o SUS e o segmento suplementar (...) é a ocorrência de abundância de tecnologias leves e da escassez de procedimentos mais complexos no SUS, ocorrendo o contrário no segmento suplementar. Essa situação tem implicações importantes para a qualidade da atenção, ainda que de natureza diferente (CORDEIRO et al., 2010: 131). Tendo em vista as diversas formas de imbricamento entre o publico e o privado na realidade do sistema de saúde brasileiro, especialmente no campo da
9 Mix Público-Privado no Sistema de Saúde Brasileiro: realidade e futuro do SUS 79 prestação de serviços de saúde, conforme exposto acima, este capitulo passa agora a investigar como a prestação de serviços de saúde se dá e, posteriormente, como as relações público-privadas impactam sobre a desigualdade. 3 REDE DE PRESTADORES E PRODUÇÃO DE SERVIÇOS 1 A forte presença de prestadores privados é uma marca distintiva do sistema de saúde brasileiro. Em estudo realizado por Hanson e Berman (1995), que abordava o final dos anos 80 e início da década de 90, o Brasil era o país com o maior número de leitos privados por habitante entre 52 países de baixa e média renda nos continentes americano, africano e asiático 2,5 leitos privados por habitante comparado à média de 0,45 leitos privados por habitante para o conjunto dos países estudados. Desde então, e ainda que o SUS tenha sido criado e fortalecido, persiste uma importante participação do setor privado, com expansões e retrações que acompanham conjunturas econômicas e políticas. Permanecem pertinentes as indagações sobre as segmentações e especializações assumidas por cada setor no mix público-privado e como as estruturas de mercado interagem com a formulação de políticas para influenciar a alocação do gasto e gerar impactos sobre o acesso à saúde e a equidade (BORGES DOS SANTOS e GERSCHMAN, 2004; MACKINTOSH e KOIVUSALO, 2005; SANTOS et al., 2009). A possibilidade de modular a participação do setor privado na saúde (SMITH, 2004) e definir em que áreas e graus ela potencializa resultados mais alinhados a metas públicas de equidade e eficiência continua a ser reconhecidamente um atributo fundamental para a elaboração e implementação de políticas de saúde (DEBER, 2002; RAJASULOCHANA e DASH, 2009). No entanto, bem mais difícil é dar respostas a algumas questões fundamentais, tais como: quais tipos de configuração de mercado geram inovações socialmente benéficas e quais são as mais perversas (MACKINTOSH e KOIVUSALO, 2005). Em um país com as dimensões e a diversidade do Brasil, é natural que o mix público-privado difira não somente entre especialidades médicas e tipos de serviços, mas também entre as regiões do país. Alguns autores apontam a descentralização das políticas de saúde como um dos elementos que impulsiona o aumento dos custos ao imprimir maior diversidade e dificuldades de articulação aos sistemas de saúde nacionais 1 Esta seção conta com disponibilização do trabalho do projeto Inovaensp: Avanços para a Conta-Satélite de Saúde: características econômicas da produção de serviços de saúde privados e do consumo de serviços de saúde pelas famílias.
10 80 A SAÚDE NO BRASIL EM 2030 (CRIVELLI et al., 2006). O exame detalhado das variações do mix segundo fatores regionais e tipos/especialidades de serviços por meio de estudos comparativos configuraria enormes oportunidades de aprendizado. Entretanto, foge às possibilidades deste capítulo. Nesta Seção será feito um diagnóstico estrutural resumido do mix públicoprivado, o qual incluirá uma descrição de suas dimensões macro e microeconômicas, além de informações que evidenciam, na medida do possível, a evolução do mix ao longo do tempo. As dimensões macroeconômicas captam informações sobre valor e volume da produção, valor adicionado pelas atividades de saúde, despesas de consumo (gastos) e financiamento (custos) e, dados sobre geração de renda e emprego. São informações dessa natureza que permitem dimensionar o tamanho e a atratividade do mercado de saúde e os vários interesses que podem transitar em seu entorno de interesses empresariais aos de financiadores e beneficiários, passando pelo de trabalhadores empregados pelo setor Saúde (BORGES DOS SANTOS e GERSCHMAN, op. cit.). Na dimensão que convencionamos denominar microeconômica são sistematizados os recursos disponíveis e utilizados para oferecer esses serviços fundamentalmente a capacidade instalada e suas especializações e distribuição regional ou segundo financiador e alguns aspectos do uso e decisões sobre utilização desses serviços. Esses dados permitem traçar algumas análises sobre estruturação e tendências do mix público-privado de prestação de serviços de saúde no Brasil. Ainda assim, permanece a carência de informações para a tomada de decisões sobre interfaces com o setor privado que tenham impactos potenciais sobre o SUS. Decisões dessa natureza vêm sendo cada vez mais frequentemente tomadas no âmbito do SUS e devem ser pautadas em estudos mais detalhados, que considerem os tipos de especialidade/serviços e as regiões específicas envolvidas, além do contexto nacional e global. 3.1 Dimensões Macroeconômicas do Mix Público-Privado Os dados da Conta-Satélite de Saúde, CSS (IBGE, 2008; IBGE, 2009), dimensionam o mercado de serviços de saúde brasileiro e sua evolução. Tais dados mostram que a produção de serviços de saúde no Brasil em valor (Tabela 1) atingiu R$ 136 bilhões em 2007, sendo de R$ 77 bilhões por prestadores privados e R$ 59 bilhões por prestadores públicos. A partir da Tabela 1 podemos observar que, em 2007, a produção de serviços de saúde (hospitalares e não hospitalares) por estabelecimentos públicos do SUS correspondeu, em valor, a 40% da produção de serviços no país e a produção em estabelecimentos privados a 60% do total. Em 2009 (IBGE, 2012), a produção de serviços
11 Mix Público-Privado no Sistema de Saúde Brasileiro: realidade e futuro do SUS 81 de saúde por prestadores públicos e privados no país atingiu R$ 174bilhões, mantendose uma relação entre responsabilidade pela produção ainda marginalmente favorável ao setor privado. Durante todo o período coberto pela CSS (2000 a 2009), verificamos que o faturamento do segmento de prestadores de serviços não hospitalares privados que inclui clínicas e centros de tratamento, o crescente segmento de SADT e outras atividades desenvolvidas fora do âmbito hospitalar, inclusive atenção domiciliar ultrapassou, no agregado, o do hospitalar privado. Em outras palavras, não há respaldo para se considerar que o setor privado de saúde brasileiro seja hoje, sob uma perspectiva econômica, hospitalocêntrico. Entretanto, observa-se uma tendência ao crescimento do faturamento do setor hospitalar no total dos serviços privados nesse período. Em 2000, as receitas hospitalares equivaliam a 60% do total do faturamento dos serviços não hospitalares privados e, em 2007, a 70%. A tendência é ascendente ao longo de todo o período. Dados sobre o comportamento do volume de serviços também captados pela CSS (BORGES DOS SANTOS et al., 2011) mostram que quase não há crescimento real da oferta de serviços hospitalares privados no período, o que indica que esse aumento deve-se a aumento do preço desses serviços. Tabela 01. Produção e consumo de serviços de saúde (valores correntes em milhões de R$ correntes). Brasil, 2000 a 2007 Produção Saúde Pública Serviços hospitalares e não hospitalares Saúde Privada Serviços hospitalares privados Nd Nd Nd Nd Nd Serviços não hospitalares privados Total serviços de saúde privados Consumo Serviços Privados adquiridos via SUS Serviços Privados adquiridos via Planos/Seguros Nd Nd Nd Nd Fonte: Elaborado a partir de IBGE. Macroeconomia da Saúde e Conta Satélite de Saúde e ANS.
12 82 A SAÚDE NO BRASIL EM 2030 No período entre 2005 e 2009, para o qual se dispõe de informações, o mercado de serviços públicos cresceu com maior velocidade do que o de serviços privados, tanto em valor quanto em volume de produção (BORGES DOS SANTOS et al., op. cit.). Em 2007, os seguros privados de saúde intermediaram 54% do faturamento a prestadores de serviços de saúde privados e o SUS 16%. Estes mesmos percentuais em 2009 eram de 60% e 14%. Entretanto, não estão incluídos nesses dados os serviços privados adquiridos pelo SUS por meio de compras de serviços, contratualizações, além de outras transferências financeiras do SUS para prestadores privados efetuadas no âmbito dos novos modelos de gestão, que não são adequadamente captadas pelos sistemas de informações existentes. Estimamos que a inclusão dessas novas formas de transferência de recursos do SUS para prestadores privados poderia, em 2007, ter acrescentado em torno de R$ 4 bilhões aos serviços privados adquiridos pelo SUS, o que expandiria a parcela de financiamento de serviços privados pelo SUS para aproximadamente 20 a 21% neste período. Em 2009, transferências a instituições sem fins de lucro não computadas nesse percentual já atingiam R$ 7,4 bilhões, fazendo com que o financiamento de serviços privados pelo SUS atingisse patamares pouco acima de 22%. Assim, no período cresceram tanto o financiamento de serviços privados via planos quanto, em menor proporção, via SUS. Segundo essas mesmas estimativas, o desembolso direto (inclusive copagamentos de seguro privado) das famílias residentes no país e, possivelmente, outras fontes ainda não mapeadas, tais como empresas que pagam diretamente ou o turismo médico (exportação de serviços de saúde), estariam financiando em torno de um quinto dos serviços privados de saúde no país, porém com participação decrescente. A CSS mostra, também, uma produção de serviços por unidades do SUS para o mercado que variou, em valores correntes, entre R$ 1,278 milhões, em 2000, e R$ 1,541, em O pico ocorreu em 2005, quando essa produção atingiu R$ 2,269 bilhões. Em princípio, essa produção mercantil indica a prestação de serviços por um fenômeno de dupla porta, como forma deliberada de aumentar as fontes de financiamento por parte das unidades públicas. O ressarcimento ao SUS, ainda pouco formalizado, também seria computado nessa rubrica. Desde 2009, último ano para o qual há dados da CSS disponíveis, ocorreu aquecimento do mercado privado de serviços de saúde. Para 2010, as estimativas do mercado para faturamento dos serviços privados de saúde eram de mais de R$100 bilhões. O período de 2007 a 2010 foi de intensas mudanças no setor Saúde e na economia mundial. Apesar da crise financeira mundial, no Brasil houve aumento da renda da população e maior oferta de crédito, com aquecimento do consumo. Em função disso, a tendência tem sido um forte investimento das empresas, entre elas as operadoras de seguro de saúde, na ampliação das linhas de produtos e do marketing direcionado às classes C e D.
13 Mix Público-Privado no Sistema de Saúde Brasileiro: realidade e futuro do SUS 83 Os impactos já começam a ser percebidos no aumento das receitas das seguradoras, provocando um cenário que pressiona a composição do mix públicoprivado no sentido do crescimento do poder de mercado das operadoras de seguros privados de saúde e da necessidade de ampliação de sua rede de prestadores devido ao aumento da quantidade de segurados com cobertura para assistência médicahospitalar no período, que passou de 36,7 milhões em 2006 para 45,5 em 2010 (MS, 2011). As expectativas do mercado privado para 2011 são ainda de continuidade do crescimento dos beneficiários, embora com menor intensidade que em 2010 (ANAHP, 2010), sendo certo que as expectativas mais otimistas torcem por uma ampliação da cobertura de seguros privados para 50% da população. A receita das operadoras p/c (por segurado) cresceu de R$ 1.158/ ano em 2007 para R$ 1.594/ano em Esse substancial crescimento do mercado de seguros privados de assistência à saúde no período, com um salto das receitas da ordem de R$ 20 bilhões, sustentou o aumento na participação dos seguros de saúde no financiamento do mercado de serviços de saúde. O ingresso da gigante de planos de saúde americana United Health pela aquisição da AMIL, maior operadora de planos de saúde brasileira em meados de 2012 evidencia da expectativa de crescimento desse setor por parte do mercado internacional. A esse movimento se associa a ampla divulgação dos planos de internacionalização de hospitais de elite brasileiros, com a abertura de alas de atendimento a pacientes estrangeiros (BORGES DOS SANTOS e PASSOS, 2010). Para além desse indício claro de internacionalização, o mercado de saúde suplementar no Brasil vem se tornando mais e mais concentrado nas grandes operadoras. Entre as operadoras que em dezembro de 2010 atuavam no ramo de assistência médico-hospitalar e possuíam clientes (MS, 2011 op cit.), as seis maiores detêm 21,8% dos segurados, enquanto que as 694 menores operadoras ficam com 10% dos segurados. Tal concentração do mercado aponta para crescente poder das maiores operadoras sobre o mercado. Intervir nessa concentração é um grande desafio. Em 2008 (MS, 2009) as 8 maiores operadoras detinham 21% dos clientes e agora esta clientela está concentrada em apenas 6 operadoras (MS, 2011 op cit.). A internacionalização do segmento, com intensificação das estratégias de fusão e aquisição, tende a contribuir para intensificar essa concentração de mercado em curso desde o início da operação da Agencia de Saúde Suplementar, com repercussões ainda não mensuráveis sobre preços. 3.2 Dimensões Microeconômicas do Mix Público-Privado A classificação da organização dos serviços de saúde utilizada no SUS atenção básica, de média e alta complexidade não permite uma correlação clara
14 84 A SAÚDE NO BRASIL EM 2030 com classificações habitualmente usadas para acompanhar as atividades de prestação de serviços de saúde e realizar comparações internacionais. A comparação necessária das características dos segmentos de prestadores públicos e privados para descrever o mix de prestadores pressupõe que critérios de classificação uniformes sejam aplicados aos dois setores institucionais. As informações disponíveis nas principais pesquisas nacionais sobre prestadores (Pesquisa da Assistência Médico Sanitária AMS/IBGE e Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde CNES) e produção no setor Saúde (Sistema de Informações Hospitalares e Sistema de Informações Ambulatoriais SIH e SIA/ DATASUS) permitem organizar os prestadores de saúde segundo tipo de atendimento em estabelecimentos com internação (proxy de hospitalares, ainda que serviços de internação não caracterizem, por si só, a existência de um hospital), sem internação (ambulatoriais) e de SADT (esses dois últimos são, às vezes, agregados em não hospitalares) e de acordo com as esferas administrativas ao qual pertencem (pública e privada). Do ponto de vista da vinculação ao SUS, consideram-se as divisões entre estabelecimentos públicos e privados e entre disponíveis ao SUS (privado SUS) e não disponíveis ao SUS (exclusivamente privado). A primeira dimensão a se considerar para descrever os prestadores diz respeito à quantidade de prestadores públicos e privados no Brasil e suas respectivas filiações às redes do SUS (Tabela 2) e de operadoras de seguros privados (Tabela 3). Na perspectiva da AMS/IBGE, os prestadores são divididos em: com internação, sem internação e SADT. Ressalte-se que a Pesquisa da AMS/IBGE não contempla os estabelecimentos de saúde que não se constituem como pessoas jurídicas e os que sejam pessoas jurídicas, mas que tenham menos de três profissionais de saúde, não sendo, portanto, possivelmente contabilizada uma parcela significativa dos consultórios privados. A situação em 2009 era a seguinte:
15 Mix Público-Privado no Sistema de Saúde Brasileiro: realidade e futuro do SUS 85 Tabela 02. Estabelecimentos de saúde segundo esfera administrativa, tipo de atendimento e região. Brasil, 2009 Pública Privada Privada/SUS Total Com internação Sem internação Apoio à diagnose e terapia Total Com internação Sem internação Apoio à diagnose e terapia Total Com internação Sem internação Apoio à diagnose e terapia Brasil N NE SE S CO Fonte: IBGE, Pesquisa de Assistência Médico-Sanitária, O fato de um estabelecimento ser classificado como privado/sus não indica que a totalidade de sua capacidade instalada está disponível ao SUS. Quando examinamos, por exemplo, a disponibilidade ao SUS dos equipamentos mais sofisticados em estabelecimentos privados conveniados ao SUS, observa-se que, em média, um terço dos endoscópios, laparoscópios e microscópios cirúrgicos, raios X para hemodinâmica e ressonância magnética permanece para uso exclusivamente privado. Deve ser destacado que a disponibilidade ao SUS cresce em se tratando de tecnologias menos atuais, como ultrassonógrafos e tomografia computadorizada. Tabela 03. Estabelecimentos de saúde privados segundo região e tipo de convênio. Brasil, 2009 Total estabelecimentos privados Particular Planos terceiros Planos próprios SUS Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Fonte: Elaborado a partir de IBGE, Pesquisa de Assistência Médico Sanitária, 2009.
16 86 A SAÚDE NO BRASIL EM 2030 No Brasil, excluídos os consultórios particulares de profissionais de saúde não contabilizados na AMS/IBGE-2009, 28,3% dos estabelecimentos privados são conveniados ao SUS e 83,3% a planos de terceiros. A região Sul é aquela que apresenta a maior proporção de estabelecimentos privados credenciados pelo SUS (40%) e por planos de terceiros (86%). Entretanto, 2707 dos prestadores privados com internação (67%), entre os 4036 identificados na AMS, referem convênio com o SUS, o que mostra a importância do SUS para esse segmento, talvez como decorrência das regras que regem a concessão de certificados de filantropia. Ainda assim, houve uma importante mudança de panorama nas últimas décadas, já que na década de 80 quase 100% dos hospitais privados brasileiros eram conveniados ao INAMPS (MÉDICI, 1990) Segmento hospitalar Para acompanhar a evolução dos estabelecimentos hospitalares no mix público- privado, mais do que nos concentrarmos no número de estabelecimentos com internação, que nos remete às indefinições sobre o que seria um hospital (RIBEIRO, 2009), vale a pena estudar o grau de especialização desses estabelecimentos e a evolução do número de leitos e internações. O Gráfico 1 mostra a segmentação dos estabelecimentos com internação segundo seu grau de especialização, confirmando a maior especialização dos prestadores exclusivamente privados. Entre os 1329 prestadores com internação exclusivamente privados, 27,5% são hospitais gerais e 17,4% especializados. Para os estabelecimentos públicos esses percentuais são de 45,5% e 5,2%,e, para os privados conveniados ao SUS, de 48,2 % e 9,6 %. Gráfico 01. Estabelecimentos com internação segundo natureza jurídica, especialização e relação com o SUS. Brasil, Com especialidades 2000 Especializado Público Privado Privado SUS Exclusivo Fonte: Elaborado a partir de IBGE, Pesquisa de Assistência Médico Sanitária, Geral
17 Mix Público-Privado no Sistema de Saúde Brasileiro: realidade e futuro do SUS 87 As sucessivas edições da AMS apontam os prestadores privados como titulares da maior parte dos leitos disponíveis no país. Ainda que venham crescendo os leitos públicos e caindo os leitos privados ao longo das últimas duas décadas, os leitos públicos no Brasil correspondem a apenas 35,4 % do total de leitos disponível no país, quando a média de leitos públicos na OCDE é de 72% (OCDE, 2010). Em termos de disponibilidade de leitos por habitante, o Brasil também se situa bem abaixo da média OCDE 2,3 por habitante para o Brasil, com 3,8 por habitante na OCDE. Abaixo da média brasileira na OCDE encontramos apenas o México (1,0 leito/habitante) e alguns países próximos (Espanha, Reino Unido e Estados Unidos). Tabela 04. Leitos hospitalares públicos e privados. Brasil, Região Total Público Privado Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total Fonte: Elaborado a partir de IBGE, Pesquisa de Assistência Médico Sanitária, A redução dos leitos verificada nos últimos anos tanto na OCDE quanto no Brasil é tradicionalmente atribuída (OECD, 2010; IBGE, 2010) à migração de procedimentos hospitalares para o ambiente ambulatorial. No caso específico do Brasil, a queda de leitos concentra-se nos leitos privados, tendo havido aumentos dos leitos públicos em todas as regiões do país, exceto na região sul. Na prática, houve uma substituição parcial dos leitos privados SUS por leitos públicos, com saldo de queda de leitos. Uma terceira explicação para a redução de leitos seria uma transformação nas atividades de prestação de serviços hospitalares, no sentido de maior empresariamento e pressão por eficiência. Assim, em 2005, observa-se não só uma redução dos leitos privados conveniados ao SUS, mas também redução dos leitos privados não credenciados ao SUS (IBGE, 2010), que persiste em 2009 (AMS, 2010). A definição sobre suficiência ou insuficiência dos leitos passa não somente pelo estudo de sua quantidade. A eficiência do uso dos leitos pode ser mais importante do que o número absoluto. Portanto, mais informativos são o exame da especificidade desses leitos e o estudo dos padrões de internações na população.
18 88 A SAÚDE NO BRASIL EM 2030 Os padrões de internações hospitalares no SUS foram estudados por poucos autores e mereceriam mais atenção. Ribeiro (2009) chama a atenção para a possibilidade de estar ocorrendo, concomitantemente aos avanços evidentes de cobertura, um racionamento das internações oferecidas pelo SUS. Os dados da PNAD/IBGE-2008 para internações realizadas pelo SUS ( mil pessoas internadas nos últimos 12 meses, algumas com mais de uma internação) evidenciam uma razoável convergência com os dados da Pesquisa da Assistência Médico Sanitária (AMS, 2010) para seu ano de referência. Os dados da ANS convergem com os da PNAD ( do Sistema de Informações sobre Produtos/ ANS para 2009 e pessoas com seguro de saúde internadas, segundo a PNAD- 2008). Maiores estudos são necessários para definir a significância estatística dessas aparentes convergências. Diferentemente do que fica evidenciado pelos dados SIH na Tabela 5, as PNADs mostram um crescimento das internações financiadas pelo SUS de mil em 2003 para mil em Entretanto, ainda que tenha de fato ocorrido um incremento no número total de internações, as taxas de internações no Brasil situam-se, segundo as PNADs da última década, entre 103 e 106 saídas anuais por 1000 habitantes. A média de países da OCDE para 2007 foi de 158 saídas por mil habitantes (variação de 55 por mil habitantes para o México a 278 por mil habitantes para a Áustria) (OECD, 2010 op cit.). Tabela 05. Evolução das internações pelo SUS segundo natureza jurídica do prestador. Brasil, Ano Públicos Privados-SUS Fonte: SIH/SUS.
19 Mix Público-Privado no Sistema de Saúde Brasileiro: realidade e futuro do SUS 89 Países com uma média de leitos por habitante próxima à média brasileira fazem seu uso aparentemente igual ou pouco mais eficiente de seus leitos (Espanha com 107 altas por mil habitantes, EUA e Reino Unido com 126). A substancial diferença do número de internações em relação aos padrões médios da OCDE, aliada aos padrões de vida menos favoráveis da população brasileira, levantam a questão da suficiência da quantidade de internações no Brasil. Hipóteses possíveis para um eventual comportamento decrescente das internações no SUS proporcionalmente ao crescimento populacional podem incluir o fato de o gargalo da média complexidade estar dificultando a identificação de internações necessárias e uma insuficiência de leitos especializados para atendimento a casos de maior complexidade do SUS. Entretanto, essas hipóteses não explicam o uso crescente do SUS pelos segurados de planos, que podem já estar refletindo uma crise de disponibilidade de capacidade instalada para atendimento a planos. As diferenças de valores desembolsados pelas internações pelo SUS e planos e a receita por saída dos hospitais da ANAHP (Tabela 6), associação que congrega 34 dos mais conceituados hospitais do Brasil, é bastante informativa. De um lado, explica a inversão entre a quantidade de internações SUS efetuadas por estabelecimentos públicos e privados ao longo da última década (Tabela 5), que confirma o descredenciamento de prestadores privados do SUS. As internações realizadas em hospitais públicos vêm crescendo e devem estar ocorrendo à custa de forte coparticipação de financiamento estadual e municipal (RIBEIRO, 2009). De outro lado, a Tabela 6 reforça a tese de que as redes de prestadores privados do SUS podem estar oferecendo, em média, produtos mais baratos ou menos sofisticados do que a média das redes de prestadores privados conveniados a seguros privados de saúde. É possivel que parte das diferenças de preço possa ser atribuída às chamadas amenidades (GOLDMAN e ROMLEY, 2008), mas evidentemente também há distintos graus de incorporação tecnológica envolvidos (Tabela 8). Tabela 06. Remuneração das internações segundo classes de financiadores e prestadores. Brasil, SUS público (1) SUS privado (1) Plano geral (2) Hospitais ANAHP (3) ,42 629,65 Nd 8.386, ,58 681, , , ,71 783, , , ,94 921, , , ,79 975,01 Nd ,00 Fonte: Elaborado a partir de (1)AIH média SIH/SUS; (2) SIP/ANS e (3) Receita líquida de saída (indicadores ANAHP).
20 90 A SAÚDE NO BRASIL EM 2030 Os preços, muitas vezes abaixo do valor que são propostos aos prestadores privados pela tabela SUS, comprometem a contestabilidade do mercado e promovem uma seleção adversa de prestadores do SUS, que tende a privilegiar o oportunismo. Na visão de Williamson (1979), a análise das situações propícias ao oportunismo é central para a compreensão das relações contratuais. Além de promoverem a seleção adversa dos prestadores, outra resposta a essa realidade tem sido a proliferação de arranjos contratuais alternativos com o setor privado, que provavelmente tenderão a revigorar o mercado de prestadores privados e recuperar a parcela de financiamento via SUS perdida desde sua implantação Segmento ambulatorial Se na área hospitalar existem informações potencialmente conflitantes quanto às características do avanço do SUS, na área ambulatorial confirmou-se a expansão da Estratégia de Saúde da Família (Tabela 7) responsável em grande parte pela ampliação do acesso e do número de estabelecimentos públicos de saúde no país na última década. Tabela 07. Evolução da cobertura e financiamento da Estratégia de Saúde da Família. Brasil, Equipes de Saúde da Família Total de Equipes de Saúde da Família implantadas Total de Municípios Cobertura populacional 35,70% 39% 44,40% 46,20% 46,60% 49,30% 50,70% População coberta (em milhões de pessoas) 62,3 69,1 78,6 85,7 87,7 93,5 96,1 Equipes de Saúde Bucal Total de Equipes de Saúde da Família implantadas Total de Municípios Agentes Comunitários de Saúde Total de Equipes de Saúde da Família implantadas Total de Municípios Cobertura populacional 54% 55,50% 58,40% 59,10% 56,80% 60,10% 60,90% População coberta (em milhões de pessoas) 94 98,3 103,5 109, ,9 115,4 Recursos transferidos (em milhões de reais) Fonte: Departamento de Atenção Básica/Ministério da Saúde.
21 Mix Público-Privado no Sistema de Saúde Brasileiro: realidade e futuro do SUS 91 A exemplo do observado nos estabelecimentos com internação (Gráfico 2), confirma-se entre os estabelecimentos sem internação do SUS uma tendência ao padrão mais generalista. Neste segmento, os estabelecimentos privados conveniados ao SUS assemelham-se bastante aos privados exclusivos, com forte predomínio de estabelecimentos especializados. Gráfico 02 Estabelecimentos sem internação segundo natureza jurídica, especialização e relação com o SUS. Brasil, Público Privado Privado SUS Exclusivo Com especialidades Especializado Geral Fonte: Elaborado a partir da Pesquisa da AMS/IBGE Disponibilidade de equipamentos Segundo a AMS/IBGE-2009, a expansão da disponibilidade de equipamentos de tecnologia mais avançada foi observada em quase todas as regiões do país, tendo ocorrido um aumento de 120% nos equipamentos de ressonância magnética. Os equipamentos de raio x, embora ainda tenham aumentado nas regiões Norte e Nordeste, diminuíram na regiões Centro-Oeste e Sul, indicando uma possível substituição dessa tecnologia de imagem por outras mais sofisticadas (IBGE, 2010 op cit.). Evidências diretas dos distintos graus de incorporação tecnológica entre prestadores públicos e privados são fornecidas pelos levantamentos da AMS/IBGE sobre equipamentos segundo a natureza do estabelecimento (Tabela 8). Estabelecimentos públicos com e sem internação dispõem de uma quantidade menor de equipamentos mais sofisticados. As menores diferenças entre estabelecimentos públicos e privados são observadas para tecnologias mais antigas, como eletrocardiógrafos e raios x.
22 92 A SAÚDE NO BRASIL EM 2030 Tabela 08. Disponibilidade de equipamentos selecionados em estabelecimentos públicos e privados com e sem internação. Brasil, 2009 Públicos sem internação Públicos com internação Total público Privados sem internação Privados com internação Total privado Eletrocardiógrafo na na na na RX simples RX odontológico na na 4398 na na 9703 Mamógrafo na na 596 na na 3547 Ultrassom Tomógrafo Ressonância na na 52 na na 796 Videolaparoscopio Hemodiálise na na 1926 na na Fonte: AMS/IBGE Alguns recursos tecnológicos estão fortemente concentrados nos prestadores privados, sendo os principais exemplos os equipamentos de ressonância magnética e hemodiálise. A primeira situação talvez se deva à incorporação tecnológica que vem ocorrendo no Brasil desde a extinção do INAMPS, com o setor privado precedendo a incorporação em relação ao setor público e incorporando tecnologia em muito maior intensidade. Já à hemodiálise corresponde um segundo fenômeno, o de um segmento para o qual se criou uma clara segmentação de mercado, onde quase 90% da capacidade instalada concentram-se em prestadores privados. A diferença entre equipamentos de raios x odontológicos deve ser analisada à luz das limitações do âmbito da Pesquisa AMS, que não contempla consultórios privados. Se os equipamentos nesses consultórios fossem contados, as diferenças seriam ainda maiores. A informação sobre disponibilidade desses equipamentos nos setores públicos e privado também faz suspeitar que, mesmo com a expansão da oferta de atendimento odontológico no SUS, esta possa ter se restringido a atendimento básico em odontologia, sem necessariamente um aumento expressivo de acesso a procedimentos mais complexos. Observa-se, também, que os recursos tecnológicos mais avançados no setor público estão concentrados em ambientes hospitalares (com internação). Destacam-se aí os casos da ultrassonografia e dos tomógrafos onde, entre os prestadores privados, os estabelecimentos sem internação mais especificamente os dedicados à realização de procedimentos de apoio diagnóstico e terapêutico (SADT) concentram a maioria dos equipamentos.