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A livre circulação de pessoas e trabalhadores e o processo de integração no MERCOSUL
Osvaldo Alencar Silva| Renata Cristina de Oliveira Alencar Silva
Publicado em 05/2003 . Elaborado em 10/2002 .
SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. A livre circulação de pessoas e trabalhadores. 3. O modelo europeu. 4. O caso MERCOSUL. 5. O Conselho Mercado Comum e seu Subgrupo. 6. Conclusões. 7. Referências Bibliográficas.
RESUMO: Uma das etapas do processo de integração é a livre circulação de pessoas e serviços, sendo que esta última está ligada ao estabelecimento comercial e ao livre exercício profissional, técnico, científico ou liberal Baseados no princípio da não-discriminação, o ordenamento mercosulino obriga os Estados-partes a tratar os trabalhadores estrangeiros da mesma forma com que são tratados os trabalhadores nacionais, em todos os sentidos e não somente com relação ao labor. Aos seus dependentes é assegurado as mesmas proteções. Esta proteção é essencial para o exercício da livre circulação. O mesmo se pode dizer quanto ao princípio da igualdade de trato, posto que somente serão impostas restrições aos estrangeiros que também forem impostas aos nacionais. Vale dizer que o princípio da não-discriminação se aplica também aos prestadores de serviços, bem como às demais liberdades e garantias sociais.
O Tratado de Assunção de 26 de março de 1991 que instituiu o MERCOSUL, estabelece em seu artigo 1º a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos [1].
Neste sentido, a liberdade de circulação de pessoas constitui-se em uma das etapas do processo de integração do Mercado do Cone Sul. Esta liberdade permite que qualquer cidadão nacional de um Estado-parte possa movimentar-se livremente para exercer atividades econômicas ou não, estabelecer-se ou disponibilizar-se profissional e comercialmente no território dos demais membros sem que contra si sejam impostas quaisquer medidas impeditivas ou restritivas, ou ainda controles fronteiriços [2]. É a garantia de que o não-nacional poderá desenvolver suas atividades nas mesmas condições dos nacionais, como se estivesse em seu próprio país.
Além disso, trata-se de direito fundamental, protegido pelo ordenamento jurídico internacional.
Contudo, o que seria apenas uma etapa a ser cumprida pode se transformar num entrave ao processo de integração. Isto porque, não só os fatores econômicos devem ser considerados, mas também os fatores sociais dos Estados-partes envolvidos.
2. A LIVRE CIRCULAÇÃO DE PESSOAS E TRABALHADORES
Uma das etapas do processo de integração é a livre circulação de pessoas e serviços, sendo que esta última está ligada ao estabelecimento comercial e ao livre exercício profissional, técnico, científico ou liberal.
A Declaração Universal dos Direitos do Homem estabelece, em seu art. 2º que todos os seres humanos podem invocar os direitos e as liberdades proclamados na presente Declaração, sem distinção alguma, nomeadamente de raça, de cor, de sexo, de língua, de religião, de opinião política ou outra, de origem nacional ou social, de fortuna, de nascimento ou de qualquer outra situação. Além disso, não ser feita nenhuma distinção fundada no estatuto político, jurídico ou internacional do país ou do território da naturalidade da pessoa, seja esse país ou território independente, sob tutela, autônomo ou sujeito a alguma limitação de soberania.
Nesse mesmo sentido, baseados no princípio da não-discriminação, o ordenamento comunitário obriga os Estados-partes a tratarem os trabalhadores estrangeiros da mesma forma com que são tratados os trabalhadores nacionais, em todos os sentidos e não somente com relação ao labor. Aos seus dependentes são asseguradas as mesmas proteções. Esta proteção é essencial para o exercício da livre circulação.
O mesmo se pode dizer quanto ao princípio da igualdade de trato, posto que somente serão impostas restrições aos estrangeiros que também forem impostas aos nacionais.
Vale dizer que o princípio da não-discriminação se aplica também aos prestadores de serviços, bem como às demais liberdades e garantias sociais.
Portanto, pode-se dizer que a livre circulação de trabalhadores implica na abolição total de toda e qualquer discriminação baseada na nacionalidade, bem como estabelece condições de igualdade de direitos com os nacionais em todos os países-membros de um mercado comum [3].
3. O MODELO EUROPEU
A imigração para países europeus tem diversas origens. Contudo, na maioria das vezes está baseada no recrutamento de mão-de-obra. Os agrupamentos familiares também são responsáveis pelo aumento do número de imigrantes. Além do fator colonial, a presença de com-patriotas, a reputação de um país, notadamente em termos de crescimento econômico, além da existência de intermediários facilitando o acesso dos estrangeiros são fatores que justificam o aumento de imigrações para determinados países europeus.
O fenômeno da globalização está agindo diretamente sobre as relações de trabalho, a fim de retirar qualquer barreira à disputa internacional do mercado. E esta disputa internacional acarreta a circulação de trabalhadores.
Assim, trabalhador pode ser conceituado como aquele que exerce atividade subordinada e por conta alheia. É a pessoa física que se desloca para outro país integrante da mesma comunidade para fins de emprego por conta alheia e que perante o país onde presta serviços é considerado não-nacional, segundo as palavras de Norris [4].
No caso da União Européia, o Tratado de Roma de 1958 já previa a situação dos trabalhadores migrantes. Assim, na opinião de Norris [5] a livre circulação era conceituada pelo deslocamento de pessoas exercentes de uma atividade produtiva. Referida atividade gerava direitos e obrigações decorrentes de sua natureza propriamente laboral e instrumental.
Contudo, ainda que exista a liberdade de entrada em outro país, o Estado-membro tem liberdade de adotar critérios que lhe assegure informações sobre os migrantes em seus territórios, haja vista que o Estado é soberano para fixar condições de entrada e permanência dos estrangeiros em seu território [6].
A Diretiva 68/360 de 15 de outubro de 1968 da União Européia, assegura o direito de permanência no território em caso de emprego comprovado. O mesmo direito é assegurado ao trabalhadores e a seus dependentes em caso de cessação da atividade laboral. Neste caso, não é necessário provar que não precisarão do auxílio Estatal para subsistência, o que acontece com os estrangeiros de países que não fazem parte da comunidade. Ou seja, o trabalhador desempregado não precisa provar que não dependerá do Estado para sobreviver.
Vale ressaltar que aos estrangeiros é assegurada igualdade de tratamento com relação aos nacionais. Isto porque o art. 6º do Tratado da Comunidade Econômica Européia veda qualquer tipo de discriminação em razão da nacionalidade [7].
O art. 48 do Tratado de Roma, em seu item 2, dispõe que a livre circulação suporá a abolição de toda discriminação em razão da nacionalidade dos trabalhadores dos Estados-membros, no que concerne ao emprego, à remuneração e às demais condições de trabalho [8]. Além disso, o item 3 estabelece que o princípio da livre circulação compreende o direito de aceitar ofertas de trabalho; o direito de se deslocar livremente para estes fins dentro do território nacional dos Estados-partesl; o direito de residir em um dos Estados-partes para exercer livremente o trabalho, bem como o direito de permanecer no território de um Estado-parte após haver ocupado um emprego.
Durante muito tempo, a livre circulação de trabalhadores não teve regulamentação supranacional dentro da União Européia, sendo que os Estados-partes eram os próprios encarregados de buscar a solução dos conflitos. E este fato impediu a efetiva circulação dos trabalhadores.
Com o passar do tempo, houve uma evolução nas relações entre os países. Num primeiro momento, havia a preferência por nacionais na ocupação de vagas de emprego. Posteriormente, os Estados passaram a aceitar trabalhadores estrangeiros desde que a vaga não fosse preenchida por nacionais, sendo que esta ficaria à disposição por três a quatro semanas. Finalmente, os estrangeiros passaram a ser aceitos sem restrições.
Evidentemente que alguns limites foram impostos, dentre eles, a demonstração da capacitação profissional para as tarefas para as quais o trabalhador foi contratado. Foi então que a Comunidade Econômica Européia aprovou a Diretiva 89/48, que reconhecia os diplomas de ensino superior, desde que os programas de estudo tivessem duração mínima de três anos.
No mesmo sentido de proteção dos direitos humanos, o art. 8º-A do Tratado de Maastricht dispõe que Todo cidadão terá direito a circular e residir livremente no território dos Estados-membros, com sujeição às limitações e condições previstas no presente Tratado e nas disposições adotadas para sua aplicação.
4. O CASO MERCOSUL
Como não podia deixar de ser, no Tratado de Assunção estão presentes as quatro liberdades, quais sejam, a livre circulação de bens, de serviços, de capitais e de pessoas.
Os textos constitucionais dos países do MERCOSUL são similares e estão pautados na dignidade da pessoa humana.
Além da legislação nacional dos países-membros, o Regulamento da Comissão Parlamentar Conjunta do MERCOSUL também traz dispositivos que visam proteger a paz, a liberdade, a democracia e os direitos humanos.
Há também o Protocolo de Ushuaia, assinado em 24/07/1998 e a Declaração Sociolaboral do MERCOSUL, assinada em 10/12/1998 no Rio de Janeiro.
Na América Latina, os diversos movimentos integracionistas têm caracterizado-se pela ausência de preocupação com a circulação de trabalhadores. Foi assim com a ALALC, ALADI, Pacto Andino e CARICOM. Prima-se pelas questões econômicas, deixando de lado as questões sociais.
Assim, o processo migratório dos países latinos está restrito à movimentação interna de cada país.
O MERCOSUL também seguiu a mesma linha, justificando que em um sistema de integração regional deve ser dada prioridade às questões econômicas. Contudo, referida liberdade não poderia ser ignorada por completo, haja vista o disposto no art. 1º do Tratado de Assunção.
A previsão de cláusulas de salvaguarda e a referência aos fatores de produção no Tratado de Assunção representam, de certa forma, a preocupação social.
Em 9 de maio de 1991, os Ministros do Trabalho dos quatro países emitiram a Declaração Conjunta onde seriam adotadas medidas para atender aos aspectos trabalhistas e sociais do MERCOSUL.
Na seqüência, em dezembro de 1991, o Protocolo Adicional de Brasília criou o Subgrupo n.º 11, onde pudesse ser deliberado sobre relações individuais e coletivas de trabalho, migrações laborais, formação profissional, certificado de aptidão profissional, segurança e higiene, seguridade social, setores específicos e princípios.
O Protocolo de Ushuaia [9], em seu preâmbulo, reitera os princípios e objetivos do Tratado de Assunção, bem como prioriza a vigência do regime democrático como condição essencial para o desenvolvimento do processo de integração do MERCOSUL. Nesse sentido, também ratifica a Declaração Presidencial sobre compromisso Democrático no MERCOSUL e o Protocolo de Adesão correspondente.
A Declaração Política do MERCOSUL, ao declarar o MERCOSUL, Bolívia e Chile como zona de paz, reconhece que o respeito aos princípios da Carta das Nações Unidas e da Carta da Organização dos Estados Americanos, bem como que a paz, são a base do desenvolvimento da humanidade e condição primordial para a existência e continuidade do MERCOSUL. [10]
A Declaração Sociolaboral do MERCOSUL trata, de maneira específica, dos princípios e direitos na área do trabalho, na medida que reconhecem um patamar mínimo de direitos dos trabalhadores no âmbito do MERCOSUL. Vale ressaltar que os Estados-partes, quando da assinatura da Declaração, ratificaram as declarações, pactos, protocolos e outros tratados que integram o patrimônio jurídico da humanidade na medida que já haviam assinado referidos acordos [11].
Nessa linha, a Carta de Buenos Aires sobre compromisso social no MERCOSUL, Bolívia e Chile, assinada em 30/06/2000, reconhece a importância da dimensão social do processo de integração.
Contudo, mesmo com todos os compromissos assinados, o MERCOSUL esbarra em alguns problemas, que impedem a sua consolidação. Dentre eles, podemos citar a ausência de órgãos supranacionais de caráter decisório, o que dificulta a apreciação de matérias sociais.
Além disso, a dependência da vontade política dos Estados-partes impede a eficácia do MERCOSUL, haja vista que a eliminação dos controles sobre as pessoas nos territórios fronteiriços comuns depende diretamente dela.
A ausência de pessoal treinado e equipamentos adequados nas aduanas, portos e pontes, constitui-se em um terceiro entrave, posto que houve um significativo aumento de estrangeiros atraídos pelo desenvolvimento econômico no MERCOSUL. Mais uma vez, esbarra-se na vontade política para a busca de soluções para esses problemas, na medida em que o investimento na capacitação de funcionários, bem como na compra de equipamentos, depende dos governantes.
O modelo de educação nas escolas, que deverão ensinar que o país do outro lado da fronteira é parceiro, além da desburocratização dos atos administrativos (transferências, equivalências, etc.) e a falta de incentivo à pesquisa também são considerados obstáculos ao processo de integração. Neste aspecto, podemos incluir a questão da formação universitária e o reconhecimento de diplomas dos Estados-partes da comunidade.
Finalmente, a questão trabalhista e a previdenciária são outros fatores que impedem a efetivação do Mercado do Cone Sul. Isto porque, no âmbito da legislação trabalhista, cada Estado tem suas normas, conceitos, definições, o que pode gerar conflito de interpretação e aplicação das normas.
No âmbito da legislação previdenciária, os conflitos são mais complexos, pois envolvem a concessão de benefícios existentes em um ou em outro Estado-parte (e não em todos), a possibilidade de exportação dos seguros, entre outros.
Assim, é essencial harmonizar as legislações pertinentes para evitar distorções de concorrência entre os Estados-partes [12].
5.O CONSELHO MERCADO COMUM E SEU SUBGRUPO
A II Reunião do Conselho do Mercado Comum aprovou, em 1992, uma medida que previu que até dezembro de 1994 o Subgrupo 11, hoje Subgrupo 10, se voltaria às relações de trabalho e previdência social, devendo formalizar uma carta de direitos fundamentais na área laboral e de seguro social.
A principal preocupação do Subgrupo 10 é com a migração de mão-de-obra. Contudo, segundo Carlos Alberto Robinson [13]do ponto de vista da int3egração, há uma diferença jurídica enorme. Para o autor, migrante é o trabalhador que se desloca de um país para o outro, sendo considerado estrangeiro e estando sujeito às normas de Direito Internacioanl Público. Por outro lado, à luz do modelo integracionista, esse trabalhador é um nacional, vez que estaria se deslocando dentro de um espaço do mercado comum e sujeito às normas de Direito desse mercado comum.
Além dos trabalhos do Subgrupo 10, a Comissão de Integração da Agrimensura, Agronomia, Arquitetura e Engenharia para o MERCOSUL (CIAM) tem contribuído para a harmonização legislativa de algumas profissões.
Formada por representantes dos Conselhos ou Entidades do Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai, referida Comissão constitui-se em um órgão consultivo dos Conselhos de Fiscalização do exercício profissional das profissões de Engenharia, Arquitetura, Agrimensura e Agronomia dos países que integram o MERCOSUL.
Através de suas resoluções, em especial as de n.º 11, 12 e 17, estabelecem regras para o exercício das atividades de Engenharia, Arquitetura, Agrimensura e Agronomia no âmbito dos Estados-partes.
Nesse sentido, o art. 2º do Regimento Interno estabelece como objetivos da CIAM (a) harmonizar e compatibilizar a legislação profissional dos países membros com vistas a viabilizar a livre circulação de profissionais, serviços e empresas, garantindo o eficaz controle sobre a responsabilidade técnica no âmbito do Mercosul; (b) estabelecer normas conjuntas que viabilizem o intercâmbio técnico-científico e o desenvolvimento profissional; (c) buscar, através do estudo da legislação comparada, harmonização com os dispositivos dos tratados internacionais, visando alcançar uma legislação baseada em padrões internacionais; (d) colaborar com as autoridades dos Países Membros em ações relativas ao aperfeiçoamento da legislação profissional e normas que disciplinem o desenvolvimento tecnológico.
É evidente que livre circulação de trabalhadores que não se enquadram nas profissões regulamentadas pela CIAM esbarra na ausência de regulamentação e/ou harmonização da legislação trabalhista.
Portanto, a falta de harmonização das legislações trabalhistas dos Estados-partes é um entrave à circulação de mão-de-obra. Os profissionais liberais e os trabalhadores autônomos são aqueles que encontram maiores dificuldades no mercado de trabalho, face a inexistência de condições de igualdade entre eles e os nacionais, acarretando prejuízos econômicos, sociais e até mesmo intelectuais entre os Estados-partes envolvidos.
O fator econômico não deve ser o único contemplado em um processo de integração. A questão social é essencial.
Neste sentido, de nada adianta a formação de um mercado comum, que priorize liberdades de circulação, se não são estabelecidos mecanismos de efetivação destas liberdades.
É necessário proteger a dignidade da pessoa humana e as liberdades fundamentais. É necessário criar mecanismos supranacionais de solução de conflitos. É preciso aplicar os princípios da não-discriminação e da igualdade de trato de forma efetiva.
É essencial uniformizar as legislações trabalhistas e previdenciárias, como forma de garantir direitos mínimos sociais. É igualmente essencial eliminar as barreiras existentes, tais como a falta de vontade política por parte dos Estados-membros na uniformização das legislações pertinentes, para o avanço do processo de integração.
Para que haja a livre circulação de trabalhadores deve-se cuidar com as conseqüências sociais. Quanto mais semelhantes as condições de trabalho nos Estados-partes de um bloco econômico, melhor torna-se a livre circulação de pessoas com segurança social.
01. Tratado de Assunção, art. 1º: Os Estados Partes decidem constituir um Mercado Comum, que deverá estar estabelecido a 31 de dezembro de 1994, e que se denominará Mercado Comum do Sul (MERCOSUL). Este Mercado Comum implica: a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países, através, entre outros, da eliminação dos direitos alfandegários e restrições não tarifárias à circulação de mercadorias de qualquer outra medida de efeito equivalente. Disponível em http://www.mercosur.org.uy/paginabienvenidaportugues.htm. Acessado em 17/07/2002.
02. JAEGER JÚNIOR, A. MERCOSUL e a livre circulação de pessoas. São Paulo: LTr, 2000, p. 60.
03. ROBINSON, C.R. Livre Circulação de trabalhadores: condição necessária ao processo de integração econômica. In: VENTURA, D. O MERCOSUL em movimento II. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999, p. 240.
04. NORRIS, R. Contratos Coletivos Supranacionais de Trabalho e a Internacionalização das Relações Laborais no MERCOSUL. São Paulo: LTr, 1998. p.43.
05. idem, ibidem, p. 40.
06. MEUNIER, S. A condição jurídica dos "nacionais de países terceiros" na União Européia. In: VENTURA, D. O MERCOSUL em movimento II. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999, p. 65.
07. O artigo 6º do Tratado da Comunidade Européia, c/c o art. 8º do mesmo tratado, salvaguarda os direitos do homem e das liberdades fundamentais, respeitando a vida familiar. Neste sentido é a atuação da Diretiva 68/360 da Comunidade Européia.
08. Tratado de Roma, apud NORRIS, R. ibidem, p.45
09. Disponível em http://www.camara.gov.br/mercosul/Protocolos/decretolegis452_2001.htm. acessado em 17/07/2002.
10. Disponível em http://www.oas.org/csh/portuguese/doccon&tramercosul99.htm. acessado em 17/07/2002.
11. Entre eles podemos citar a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (1966), o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966), a Declaração Americana de Direitos e Obrigações do Homem (1948), a Carta Interamericana de Garantias Sociais (1948), a Carta da Organização dos Estados Americanos - OEA (1948), a Convenção Americana de Direitos Humanos sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1988);
12. JAEGER JÚNIOR, A. op. cit., p. 150.
13. ROBINSON, C.R. Livre Circulação de trabalhadores: condição necessária ao processo de integração econômica. In: VENTURA, D. O MERCOSUL em movimento II. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999, p. 241.
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Osvaldo Alencar Silva
advogado em Londrina (PR), pós-graduando em Direito Empresarial pela Universidade Estadual de Londrina
advogada em Londrina (PR), mestranda em Direito Negocial pela Universidade Estadual de Londrina
SILVA, Osvaldo Alencar; SILVA, Renata Cristina de Oliveira Alencar. A livre circulação de pessoas e trabalhadores e o processo de integração no MERCOSUL. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 8, n. 65, 1 maio 2003. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/4013>. Acesso em: 16 dez. 2018.