Ministério Público brasileiro: história de uma luta institucional - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Sumário: Introdução. 1. O Ministério Público e o Sistema de Justiça na Sociedade pós-moderna: síntese da origem e evolução histórica no Brasil. 1.1 O avanço da exclusiva posição de acusador criminal para a de órgão interveniente em processos cíveis, no período de redemocratização do Brasil. 1.2 De órgão interveniente em processos cíveis para órgão agente em demandas de interesse social. 1.3 O Ombudsman brasileiro. Conclusão.
De todas as instituições da República brasileira, uma das que mais se projetou nas últimas décadas, sem dúvida, foi o Ministério Público. Quem, dentre nós, esteve na carreira nestes tempos privilegiados pode testemunhar esta escalada de avanço institucional que se deu pela conquista de novas e mais relevantes atribuições, com correlatas garantias institucionais e pessoais, tudo com assento constitucional.
Outra curiosidade é que um aspecto próprio da atividade do promotor de justiça que sempre foi entrevisto com suspeição e cautela é que parece ter sido a mola propulsora da evolução institucional: o voluntarismo político dos agentes do Ministério Público, que desde o Estado Novo[1], revelaram seu interesse em transformarem-se em agentes políticos da cidadania.
1. O Ministério Público e o Sistema de Justiça na Sociedade pós-moderna: síntese da origem e evolução histórica no Brasil.
O Ministério Público Brasileiro, a exemplo de outros países, legaliza-se na planície infraconstitucional, antes de subir aos locais privilegiados em que ora se situa no constitucionalismo contemporâneo, de modo que a primeira Constituição da República de 1891, não lhe fez qualquer alusão. Com o processo de codificação do Direito nacional, que se seguiu à Proclamação da República em 1889, o Ministério Público foi recebendo variadas atribuições, consolidando sua posição institucional nos mecanismos judiciais e legais vigentes[2]. Sem dúvidas, foi o Ministro da Justiça do Governo Provisório, Campos Salles, quem, no limiar da República, inaugurou uma caracterização institucional do Ministério Público no Brasil, porquanto, na exposição de motivos do Decreto 848, de 11 de outubro de 1890, que dispunha sobre a Lei Orgânica da Justiça Federal, registrou que, "o Ministério Público é instituição necessária em toda organização democrática e imposta pelas boas normas de justiça, à qual compete: velar pela execução das leis, decretos e regulamentos que devam ser aplicados pela Justiça Federal e promover a ação pública onde ela convier".
Constata-se, portanto, que a evolução histórica do Ministério Público não pode, de maneira alguma, ser confundida com o tratamento a ele dispensado pelos vários textos constitucionais, decorrência de circunstâncias políticas e legislativas, sem uma repercussão direta na vida da instituição. Na mesma medida, o sensível progresso que representou o texto constitucional de 1988, em grande parte, apenas espelhou um crescimento institucional que já se verificara na prática na legislação infraconstitucional[3].
Com efeito, foi na Constituição promulgada de 1934, durante o Governo Vargas, que esta instituição ganhou regramento formal, integrada ao Capítulo VI, na condição de órgão de cooperação nas atividades governamentais (denominação que, em realidade é até mais precisa do que a adotada pela Constituição Federal de 1988, como se verá mais adiante). O Procurador-geral da República continuava sendo nomeado pelo Presidente da República, mas mediante prévia aprovação do Senado, ao passo que os demais integrantes ingressariam na carreira mediante concurso público e adquiririam estabilidade, sendo esta a única garantia da classe, que condicionava a perda da função a um processo administrativo em que assegurada ampla defesa. Ademais, foi determinada a organização do Ministério Público nos Estados e Territórios, mediante lei federal. Para Gunter Axt, "as conquistas institucionais e funcionais asseguradas ao Ministério Público nesse momento inscrevem-se num movimento amplo de formação da sociedade burguesa, quando, simultaneamente, começam a ser reconhecidos os direitos coletivos e os interesses indisponíveis e conquista-se espaço também para os direitos individuais da cidadania[4]".
Ainda no Governo do Presidente Getúlio Vargas, a Constituição outorgada de 1937, todavia, regrediu em relação ao texto anterior, omitindo o regramento anterior e, apenas vagamente, mencionando a livre escolha do procurador-geral da República pelo chefe da Nação, situando o Ministério Público como "agente do Poder Executivo", função que viria a desempenhar com vigor no regime militar pós 1969. A expansão institucional que a carta anterior, em sua curta existência anunciava, acabou refluindo no Estado Novo. Acentua, todavia, o historiador gaúcho que:
... paradoxalmente, nos Estados, o Ministério Público não deixou de crescer, tanto em envergadura quanto em atribuições. O Código de Processo Civil, de 1939, e o Código de Processo Penal, de 1941, consolidaram atribuições e padronizaram procedimentos em todo o País. Nesse sentido, a instituição acompanhava as tendências de complexificação das relações sociais e de ampliação da esfera de intervenção do Estado na sociedade. Em contrapartida, houve um verdadeiro refluxo em matéria de garantias funcionais[5].
Com o regime militar imposto em 1964, o texto constitucional de 1967, e a Emenda de 1969, mantiveram, em regra, a mesma estrutura do Ministério Público de 1946. Neste ponto, paradoxalmente, houve notável crescimento das atribuições do chefe do Ministério Público da União – o Procurador Geral da República – porque nomeado e demitido livremente pelo Presidente da República. Outorgou-se-lhe o monopólio da iniciativa do controle concentrado de constitucionalidade (ações de inconstitucionalidade in abstrato), atribuído ao chefe do Ministério Público Federal, que impedia o exercício de tal potencialidade por outros entes políticos ou sociais, tal como se possibilita na sistemática atual da CF/88. Tal exclusividade do chefe nacional do Ministério Público da União foi útil aos governos ditatoriais posteriores a 1964 [6].
A Carta Constitucional vigente, promulgada durante a reabertura democrática em 1988, inovou em relação às anteriores, porquanto definiu precisamente o Ministério Público (arts. 127 a 130A), assegurando-lhe autonomia funcional e administrativa; organizou a instituição, estabeleceu critérios formais para escolha do Procurador-geral da República e dos Estados, fazendo submeter a demissão do procurador-geral da República à aprovação do Senado e a dos procuradores-gerais dos Estados às Assembléias Legislativas, consagrou garantias e funções. Deu exclusividade ao Ministério Público para a ação penal e ampliou sua titularidade para o inquérito civil e para a ação civil pública em relação a "outros interesses difusos e coletivos". Em testemunho desta evolução legislativa transcreve-se depoimento do Ministro José Paulo Sepúlveda Pertence, Procurador Geral da República ao tempo da promulgação da CF/88:
Tenho podido repetidamente enfatizar – desde as vésperas da sua promulgação – que, na Constituição de 1988, nenhuma instituição do Estado saíra tão fortalecida e prestigiada como o Ministério Público, em relação aos textos constitucionais anteriores: deu-se-lhe, no texto fundamental de 1988 – reafirmei no Tribunal – "um tratamento constitucional de riqueza inédita, em termos de abrangência e densidade normativa, no Brasil e alhures, seja sob o prisma da organização e da autonomia da instituição em relação aos Poderes de Estado, seja sob o estatuto básico das garantias e das atribuições dos seus órgãos de atuação" (grifos no original).[7]
Todavia, é forçoso registrar que a consagração do Ministério Público na Constituição Federal de 1988 representa o resultado de uma constelação de razões que para isso concorreram, especialmente, esforços endógenos da instituição, onde se saíram vitoriosos grupos ideologicamente voltados a uma atitude transformadora da sociedade brasileira e abarcadora de novas e imensas responsabilidades. Ações inteligentes e bem articuladas com o mundo político governamental foram selando vitórias legislativas da instituição. Tal como ocorre com os direitos fundamentais, a concepção atual do Ministério Público brasileiro nasceu no plano ideológico-filosófico de autênticos founding fathers da instituição, aos poucos ganhou espaço nas planícies infraconstitucionais, reforçado por práticas cotidianas dos seus agentes, e, por fim, foi situar-se no altiplano constitucional, especialmente em 1988.
Convinha apregoar que a acusação fazia-se necessária no interesse da sociedade, como parte do novo contratualismo, que transferia a noção de soberania do monarca para o povo. Nisto já reside a primeira guinada histórico-filosófica do Ministério Público que, de representante do rei no papel acusatório, passou a assumir um discurso de elevado poder ideológico, tão propagado na sua atuação funcional, consistente em atribuir-se a si próprio a missão de defesa de interesse da sociedade, quando acusava criminalmente os infratores[8].
Oprimido historicamente na função penal entre a Polícia Judiciária e o Poder Judiciário, o parquet já não se contentava com a obscura função burocrática de oferecer denúncias, elaboradas, exclusivamente, com base na poderosa e inquestionável atividade inquisitorial da polícia e acompanhar os processos dirigidos exclusivamente pelo Poder Judiciário com suas divergências interpretativas e distanciamentos da realidade social. Opresso entre dois subsistemas muito mais fortes e jungido à banal função de interlocutor entre eles, o Ministério Público era, no entanto, integrado por agentes que, na sua maioria, não se conformavam com esta modesta posição e pretendiam ganhar espaços do mundo, sistematizando problemas da crescente e complexa sociedade burguesa no Brasil, que tem seu limiar no Pós-Guerra. O espaço que então se descortinava era a atuação cível que permitiria uma pretendida equiparação (inclusive salarial) com a magistratura, a exemplo do Ministério Público europeu.
a) Na área criminal, predominantemente age como parte autora acusatória na ação penal pública e como "fiscal da lei" nas pouquíssimas ações penais privadas em andamento na justiça;
b) Na esfera cível, hoje denominada mais amplamente "não-criminal", historicamente atuou como "fiscal da lei" (custos legis) acompanhando processos em que pela natureza da lide ou qualidade especial da parte fosse obrigatória sua intervenção. Em menor grau, o Ministério Público também propunha ações cíveis de interdição, extinção do pátrio-poder, alimentos etc. Atualmente, sobretudo a partir da década de 1980, a atuação cível do Ministério Público, ou seja, extrapenal, revolucionou a instituição através dos instrumentos do inquérito civil e da ação civil pública para tutela dos chamados "novos direitos" ou direitos de segunda e terceira geração, também denominados coletivos e difusos, ou apenas, coletivos "lato sensu".
Nem sempre, contudo, foi assim. O caminho para a consagração na tutela dos direitos coletivos lato sensu deita raízes na década de 1970 e até hoje permanece registrado no Código de Processo Civil de 1973, que introduziu a regra de que o Ministério Público deveria intervir em todos os processos cíveis onde presente o interesse público, "evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte" (art. 82, III, do Código de Processo Civil). Inicialmente, a razão legal do dispositivo era vigiar a estrita observância das normas legais em casos de omissão ou negligência de procuradores de pessoas jurídicas de direito público, ou seja, visava à proteção do interesse público da administração pública[9]. Ademais, o inciso I do art. 82 do CPC, determinava (e continua determinando) a intervenção do Ministério Público em todas as causas cíveis onde houvesse interesse de incapazes.
Esta alegada incapacidade social – por falta de organização comunitária – para defender interesses comuns era outra razão para uma atuação ministerial mais ativa em prol do interesse público, situando-se aqui o ponto de inflexão na virada histórica do Ministério Público rumo à almejada posição de tutor dos interesses – difusos e coletivos – da sociedade.
Assim é que, na história institucional do Ministério Público, conceitos bastante latos como interesse público, qualidade da parte e interesse indisponível, inicialmente, restritos, respectivamente, às idéias de interesse da administração pública e interesse de incapazes passam a significar interesses da sociedade.
"tem-se aqui, na transformação ocorrida no conceito de 'interesse público', uma demonstração de que o texto legal não vigora em si e por si de modo atemporal e absoluto, senão que só existe na cosmovisão significativa do intérprete, ou seja, limitada sua compreensão pela historicidade do aplicador (....) Compreende-se, pois, que o universo ideológico do início do regime militar de 1964, no qual foi produzida nossa última codificação processual civil, era diverso daquele que passou a prevalecer no final do regime, quando a desconfiança social para com o governo e, de resto, para com o próprio Estado, era visível na sociedade civil. O desgaste do regime ditatorial afigurava-se imenso e todas as suas instituições passavam pela mesma crise de legitimidade, enquanto a sociedade ansiava por alcançar sua independência no iminente processo de redemocratização, já de muito anunciado, mas sempre protelado. Neste contexto, inseridos nesta condição fática, integrantes mais ativos do Ministério Público assimilaram aquele momento histórico e passaram a defender uma noção de interesse público como interesse da sociedade e não mais como interesse da administração pública. Idêntica locução, no mesmo texto legal, passou a sofrer outra atribuição de sentido, por outros intérpretes, ou talvez pelos mesmos, mas receptivos ao novo horizonte significativo, o que revela o caráter pré-conceitual de toda compreensão. Deste modo, não há como estudar uma instituição como o Ministério Público somente a partir dos textos legais que acerca dele tratam, estes tão-somente refletem realidades anteriores, pois as mudanças institucionais são concebidas no âmbito da história, que molda as consciências humanas e constitui os universos psíquicos individuais concedentes de sentido aos símbolos lingüísticos. Assim, a locução 'interesse público' não vale por si mesma como se fosse imune ao inexorável fluxo do tempo, impondo-se-lhe moldar-se aos diversos panoramas significativos que o câmbio perene da história forja em cada intérprete"[10].
Marcelo Pedroso Goulart resume, com acuidade, que, se na sua origem, o Ministério Público desempenhou o papel de advogado da Coroa e da Administração Pública, à medida que foi se desenvolvendo o processo de abertura democrática nas sociedades modernas, ele foi ganhando autonomia, para afinal, protagonizar o exclusivo papel de defensor do povo[11]. Com tal inspiração e centrado no conceito que Gramsci elabora na sua teoria do Estado acerca deste como superestrutura, subdividida em "sociedade política" e "sociedade civil", Goulart registra que nestas últimas décadas,
... o Ministério Público muda de função ao transitar da sociedade política para a sociedade civil. Ou seja, desvincula-se do aparelho coercitivo do Estado (do aparato burocrático responsável pela dominação através da coerção) para integrar, no âmbito da sociedade civil, a parcela das organizações autônomas responsáveis pela elaboração, difusão e representação dos valores e interesses que compõem uma concepção democrática de mundo e que atuam no sentido da transformação da realidade (os sujeitos políticos coletivos que buscam a hegemonia democrática na batalha ideológica que se trava no seio e através da sociedade civil) [grifos no original].[12]
É claro que, no processo constituinte de 1988, havia também quem desconfiasse do Ministério Público, instituição que, sobretudo em seu grau federal, esteve fortemente atrelada aos governos militares[13], daí surgir a ideia, nos bastidores da Assembleia Nacional Constituinte de 1988, de importação da figura escandinava do Ombudsman ou do Defensor del Pueblo de diversos países latinoamericanos, figuras que, entretanto, não situavam-se na tradição político-jurídica do Brasil. O propósito, contudo, não vingou, especialmente, por um labor que, nos tempos atuais, lamentavelmente, vem sendo pouco relevado dentre as funções do Ministério Público: o atendimento ao público. Foi precisamente o atendimento ao público – atribuição relevantíssima do então Promotor Público, notoriamente a atividade funcional que melhor habilitou o Ministério Público à altaneira missão de Ombudsman da sociedade brasileira.
A facilitação do tão apregoado acesso à justiça, mediante atendimento de pessoas humildes, sedentas de justiça e esclarecimento; a solução de pequenos conflitos; o aconselhamento; a humanidade daquelas figuras da história institucional foram outorgando legitimidade à instituição e desenhando um perfil próprio daquela figura escandinava entre nós brasileiros. O Deputado Constituinte e Promotor Paulista, relator do Projeto do Ministério Público na Assembleia Nacional Constituinte, Plínio Arruda Sampaio, mencionou haver sido pressionado a introduzir a novidade do ombudsman no Brasil, mas que reagira negativamente a ela, afirmando, na época, que "o ombudsman desse país é o Ministério Público. Tem um ombudsman em cada cidade. Então um ombudsman nacional não serve para nada. Não vai fazer coisa nenhuma, vai ser envolvido por dois ou três processos que interessam a algum grupo. Esse órgão não terá o know-how que o Ministério Público tem (entrevista concedida em 07/07/1995)[14]".
Isto colocou o Ministério Público em uma posição de vantagem que lhe aproveitou em face de outros concorrentes, como a proposta do constituinte de 1988 de criação do Ombudsman brasileiro. Ademais, permitiu sedimentar suas pretensões mediante a conquista de uma série de garantias e prerrogativas que tornaram a instituição independente dos demais poderes de Estado, não faltou quem, depois, se arrependesse de criar instituição tão forte, pois à diferença do ombudsman e do defensor del pueblo, integrantes do Ministério Público brasileiro nunca estiveram vinculados ao Poder Legislativo e, mesmo ao longo da história, embora com uma identificação mais real com o Poder Executivo, acabaram logrando, na Carta de 1988, uma condição independente situando-se apenas como "função essencial à atividade jurisdicional do Estado", muito embora, na prática, não é essencial a toda atividade jurisdicional do processo pois não intervêm em grande proporção de processos e ademais, não atua apenas em face da atividade jurisdicional ou judicial, mas tem relevantes atribuições em face de órgãos do Poder Executivo (controle externo das polícias e das penitenciárias, fiscalização geral da administração pública, instauração de investigações civis e criminais etc.) ou da sociedade civil organizada (fiscaliza fundações públicas e privadas e quaisquer organizações não-governamentais com atuação em áreas de interesse público).
Fábio Kerche, em notável artigo sobre o tema[15], expõe as razões pelas quais discorda da afirmação de que o constituinte de 1987/88 "cochilou" ao aprovar um Ministério Público tão forte e independente quanto o atual modelo brasileiro e, assevera que, ao contrário, "a Conamp [Confederação Nacional do Ministério Público] pode se sentir vitoriosa não porque 'enganou' os [alegadamente] sonolentos parlamentares, mas sim porque apresentou uma proposta que não era contrária aos elementos balizadores, que ia positivamente ao encontro dos aspectos conjunturais e de cultura política presentes na Assembléia Nacional Constituinte"[16].
1º) A negação do passado autoritário: prevalecia o entendimento de que as garantias individuais de natureza liberal não eram suficientes para acabar com a crescente desigualdade social, de sorte que, além dessas garantias individuais, era necessário garantir os direitos sociais de cidadania, os quais acabaram por ser integrados no mesmo capítulo dos direitos individuais, assumindo igual status.
2º) O Estado continua um agente privilegiado de realização de justiça social: tratar-se-ia de um "legado getulista" ou nacionalista[17], que preconizava uma ampliação dos direitos de cidadania e julgava a sociedade fraca e atomizada para a tutela de seus próprios interesses. Deste modo, o Estado não poderia ser dispensado do seu mister de construção da cidadania e defesa dos interesses sociais.
3º) Necessidade de criar alternativas à participação política exclusivamente partidária: havia um certo consenso em criar alternativas à representação político-eleitoral, ampliando o acesso ao poder judiciário de demandas coletivas.
O Ministério Público, neste sentido, 1) é um agente privilegiado da defesa dos interesses coletivos ("negação do passado"); 2) reforça o papel do Estado como agente privilegiado nas relações sociais, inclusive sob o aspecto paternalista ("legado getulista"); e, 3) é um instrumento de reforço da cidadania, rompendo o modelo liberal clássico de representação política via partidos políticos.(...) O Ministério Público, deste ponto de vista, é uma espécie de síntese dos vários aspectos que marcaram a feitura da Constituição de 1988.[18]
a) positivamente, por meio de mecanismos de autogoverno e de garantias contra outros poderes;
b) negativamente, por meio da exclusão de funções estranhas à missão mais nobre da instituição e da proibição a seus integrantes de exercerem funções desvinculadas da carreira.
O inquérito civil, como sabido, é um instrumento investigatório de largo uso pelo parquet e de sua exclusiva legitimidade, que permitiu ao Ministério Público uma mais acentuada diferenciação em relação ao Poder Judiciário. Com efeito, vitorioso no processo de redemocratização do país, a instituição não viu no Judiciário, ao menos de início, a necessária empolgação com os novos direitos coletivos, posto que o então conservador Terceiro Poder havia se acostumado, ao longo dos séculos, com operações sistêmicas simples de justiça comutativa, neutralidade liberal e com a rotinização dos ritos (inputs e outputs de demandas individuais), de sorte que, para muitos juízes, o direito formal prevaleceria sobre o material, e as inovações imprescindíveis em institutos jurídico-processuais como a legitimatio ad causam e os limites da coisa julgada para a criação de um modelo processual coletivo, insinuavam-se como heresias diante da tradição processual liberal do Poder Judiciário brasileiro.
Isto tudo, aliado à tradicional morosidade da justiça, levaria ao fracasso na tutela dos novos direitos coletivos, forçando o Ministério Público a uma nova diferenciação: a atuação administrativa extrajudicial, reunindo a um só tempo, uma plêiade de sanções negociadas apenas sob a ameaça de outras sanções aplicáveis por diversos órgãos administrativos ou judiciais, diante da provocação do Ministério Público. O inquérito civil com seu aparato de coleta de provas, mediante requisições documentais e periciais e audiências, inclusive públicas, e sua possível conclusão em compromissos de ajustamento às normas legais, constituiu-se destarte em um instrumento para acoplamentos estruturais sistêmicos com setores da sociedade (entidades e empresas) e da própria administração pública, que permitem neguentropia[19] institucional, aqui resumida, na conquista de legitimação política para a ação institucional. Legitimação que não se dá apenas mediante vitórias eleitorais, mas mediante o engajamento efetivo na implementação das promessas constitucionais de 1988.
PORTO, Pedro Rui da Fontoura. Ministério Público brasileiro: história de uma luta institucional. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18, n. 3532, 3 mar. 2013. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/23849>. Acesso em: 18 dez. 2018.
Leandro Brescovit 04/03/2013 10:21
Apenas em complemento ao que o Luizinho Miguel comentou, escrevi o seguinte texto, publicado no Jusnavigandi intitulado. "A pessoa jurídica vence o Ministério Público por WO"
Luizinho Miguel Balen 04/03/2013 08:45
Relembro que desde os tempos em que o Dr. Pedro estava na Promotoria de Rio Pardo, ele era um profissional dedicado e sempre com os olhos voltados para o social, um exemplar fiscal da lei, e um apaixonado por aquilo que fazia. Os anos se passaram e ele continua o Agente do Ministério Público de sempre.
O artigo ora pautado retrata a importância do Ministério Público, mas é preciso que o Agente Ministerial não se distancie de suas funções porque alguns dão mais valor às situações que envolvam a mídia do que os casos que precisam de uma efetiva fiscalização, inclusive, do próprio judiciário em si.