Câmara Municipal de Jaraguá do Sul _ Projeto de Emenda a LOM nº 1/2021 de 25/03/2021
Altera LOM
ADEMAR BRAZ WINTER, ANDERSON KASSNER, JAIR PEDRI, JEFERSON CARDOZO, JONATHAN REINKE, LUÍS FERNANDO ALMEIDA, NINA SANTIN CAMELLO, ONÉSIMO SELL, OSMAIR LUIZ GADOTTI, RODRIGO LIVRAMENTO, SIRLEY MARIA SCHAPPO.
Documento Oficial Parecer2 Votação1 Trâmite
03/02/2021 18/02/2021 09/02/2021
(Relator: LUÍS FERNANDO ALMEIDA) Parecer Exarado - Contrário
09/02/2021 24/02/2021 04/03/2021
Contrário - Votos: Favoráveis: [3] Contrários: [7]
Art. 1º Fica alterado o inciso V do artigo 12 da Lei Orgânica Municipal, para constar a seguinte redação:
"Art. 12. O Vereador poderá licenciar-se somente:
V - quando investido no cargo de Prefeito ou cargos na administração pública direta ou indireta no âmbito do Estado de Santa Catarina ou União."
Art. 2º Inclui o inciso XI e o parágrafo 9º no artigo 15 da Lei Orgânica Municipal:
"Art. 15. Perderá o mandato o Vereador:
XI - que assumir cargo de Secretário Municipal ou qualquer outro cargo comissionado demissível "ad nutum" na Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul e suas Secretarias, tanto na administração direta quanto indireta, mesmo que em gozo de licença não remunerada".
§9º Perderá o mandato, considerando-se automaticamente renunciado, o vereador que for investido no cargo de Secretário Municipal ou qualquer outro cargo comissionado demissível "ad nutum" na Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul e suas Secretarias, tanto na administração direta quanto indireta, mesmo que em gozo de licença não remunerada; com exceção de cargos no âmbito do Estado de Santa Catarina ou União, ocasião em que o Vereador não perderá o mandato, considerando-se automaticamente licenciado e podendo optar pela remuneração de vereador ou do novo cargo".
Art. 3º Esta Emenda à Lei Orgânica do Município de Jaraguá do Sul entrará em vigor na data de sua publicação.
Este Projeto de Emenda à Lei Orgânica Municipal tem como objetivo tornar a administração pública mais íntegra e moral, visando combater e prevenir a utilização de dinheiro público para benefícios pessoais de agentes políticos, de forma mais eficiente possível.
Atualmente, vereadores podem se licenciar para desempenhar atividades de Secretário no Poder Executivo Municipal. Isso quer dizer que o cargo de vereador fica garantido em "standby", esperando pelo vereador enquanto ele desempenha atividades de Secretário no Poder Executivo, em cargo de livre nomeação e de confiança do Prefeito, podendo retornar quando bem entender às suas atividades na Câmara de Vereadores.
Todavia, entende-se que essa prática afronta a independência dos poderes e é imoral, o que infelizmente não é notada por muitos. Para se entender essa imoralidade, precisamos antes entender o papel do vereador e o papel de um secretário, que são funções totalmente inversas, diferentes; o que também nos exige entender o papel do Poder Legislativo Municipal e o Poder Executivo Municipal.
Concentrar as funções estatais na mão de um único órgão é perigoso e abusivo. Assim era, por exemplo, em épocas como a Monarquia. O Rei fazia as regras, as aplicava e decidia. O Rei era o administrador, era quem fazia as regras, era quem julgava, era quem policiava e fiscalizava. Isso obviamente gerava abusos.
Por essa razão, surge a tripartição de Poderes, a qual se tornou imprescindível para a justiça social, para a democracia e para coibir abusos e corrupção. A Teoria da Separação dos Poderes surgiu na época da formação do Estado Liberal, que é baseado na livre iniciativa e na menor interferência do Estado nas liberdades individuais. Essa tripartição clássica dos poderes se dá até hoje, na maioria dos Estados, e está consolidada pelo artigo 16 da Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789) e prevista no artigo 2º da nossa Constituição Federal brasileira, sendo divididas e especificadas as funções de cada poder (1).
Se um Poder realiza alguma atividade ilícita, é possível se recorrer a outro, como por exemplo ao judiciário, que poderá tomar medidas corretivas a respeito. É o que os juristas chamam de Teoria do Sistema de pesos e contrapesos. O Sistema de Freios e Contrapesos consiste no controle do poder pelo próprio poder, sendo que cada Poder teria autonomia para exercer sua função, mas seria controlado pelos outros poderes. Isso serviria para evitar que houvesse abusos no exercício do poder por qualquer dos Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Dessa forma, embora cada poder seja independente e autônomo, deve trabalhar em harmonia com os demais Poderes (2).
Então, temos três Poderes, cada um com as suas funções, e que devem ser independentes entre si: Executivo, Judiciário e Legislativo. Caso ocorrer alguma confusão entre dois ou mais, não mais haverá o controle de um sobre o outro, mas sim, se permitirá a concentração de poder em uma única pessoa ou órgão, o que facilita muito a corrupção e o abuso de poder. Razão pela qual, a necessidade de se dividir em Poder Judiciário, Poder Legislativo e Poder Executivo.
O Poder Executivo Municipal é exercido pelo Prefeito e seus Secretários. Os Secretários são indicados pelo Prefeito, sendo eles de sua estrita confiança. Aliás, frisa-se que Secretários não são simples ocupadores de cargos de confiança. São agentes políticos. Segundo entendimento prevalente no STF, Secretário é tão agente político quanto o Prefeito (3) . É do Prefeito e seus Secretários a função de administrar o Município: fornecer serviços públicos de saúde, educação, realizar obras públicas, realizar contratações de funcionários, etc.
Já ao Poder Judiciário cabe a função jurisdicional. Ele decide conforme a lei quando há um conflito. Mas ele é inerte, o que significa que ele depende de provocação, como uma ação ou uma denúncia, para assim atuar. Não possui em sua essência a função de fiscalização como ocorre do Poder Legislativo.
Já ao Poder Legislativo cabe não somente a elaboração de leis, mas também cabe a função de fiscalizar o Poder Executivo. Se o Prefeito ou seus secretários cometem algum ilícito, é dever dos vereadores providenciar as medidas legais cabíveis. Desde já, é pertinente a indagação: como isso poderia ocorrer se o ato ilícito tiver sido cometido por um secretário que fora anteriormente eleito vereador e se licenciou para exercer a função no executivo, posteriormente retornando ao cargo de vereador?
Deve-se ter em mente que os eleitores ainda têm presente uma cultura de voto em pessoa e não em partido, o que cria um vínculo de pessoalidade com o voto depositado na urna ao candidato. Assim, quando um vereador se licencia do cargo para assumir uma secretaria, está colocando em descrédito o voto depositado a ele nas urnas, desprezando essa confiança do eleitor.
O que tem se verificado é que o Vereador, quando assume um cargo de Secretário Municipal, não o faz pelo bem de seus eleitores, mas sim por benefício pessoal, sabendo que terá remuneração maior, mais exposição, além de verbas e cargos, aos quais indica nomes de acordo com interesses pessoais ou partidários, muitas vezes desrespeitando o princípio da impessoalidade (4), previsto no artigo 37 da Constituição Federal.
Importante ressaltar que a medida apresentada por este projeto seria somente em relação a cargos no Executivo Municipal, não se aplicando aos cargos no Executivo Estadual e Federal. Isto se dá em razão do princípio da simetria, que exige que os Estados e os Municípios adotem, sempre que possível, em suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas, os princípios fundamentais e as regras de organização existentes na Constituição Federal, principalmente os relacionados à estrutura do governo, forma de aquisição e exercício do poder, organização de seus órgãos e aos limites de sua própria atuação.
Além disso, deve-se observar que o Vereador tem como uma de suas atribuições fiscalizar o Executivo municipal e não o Executivo no âmbito Estadual ou Federal. Dessa forma, caso viesse a assumir algum cargo em nível estadual ou federal, não influenciaria no modo como ele fiscalizaria o município em caso de retorno ao cargo eleito, diferentemente do que aconteceria no caso de assumir um cargo comissionado municipal (5).
Por tais razões, o cargo de Secretário é totalmente incompatível com o cargo de vereador. Se o vereador é eleito para fiscalizar o Prefeito, não é correto, ético e eficiente ele assumir cargo de Secretário, de confiança do Prefeito, uma vez que o vereador deve fiscalizar Secretários e não se tornar um Secretário. Caso decida ser, deve renunciar ao cargo de vereador e não o manter em "em espera" para voltar à função quando for de interesse dele ou do Executivo. Trata-se de uma inversão imoral de papéis. Se um agente é eleito para fiscalizar, deve ele fiscalizar, e não mudar de Poder, indo contra a vontade popular que o elegeu.
Esta Emenda à Lei Orgânica determina que o cargo de vereador não pode coexistir juntamente com o de Secretário, mesmo que mediante licença. A licença não retira do Vereador o seu cargo; ela a mantém, muito embora mediante temporária suspensão. Temos atualmente, portanto, a figura do "Vereador-Secretário", infelizmente, misturando atribuições que são incompatíveis entre si.
O Secretário é o agente político do Poder Executivo, ao lado do Prefeito. Como poderemos acreditar, então, que após o seu retorno, o vereador fiscalizará o prefeito e os secretários? A mistura de papéis legislativo e executivo configura imoralidade (6) que se busca combater com a presente proposta. Legislativo e executivo não podem se misturar. Se um vereador é eleito vereador, deve ele exercer o cargo de vereador, e não mudar de lado e de funções, em visível vício e desvio de competência.
São tão indignantes as situações que esta confusão de papéis pode gerar, que, por todo o Estado de Santa Catarina, vêm ganhando força projetos de lei idênticos a presente proposta. O Município de Balneário Piçarras, por exemplo, aprovou lei complementar que alterou a redação da Lei Orgânica daquele Município, em vigor desde o ano de 2016 (7).
O advogado mestre em Direito Público pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e professor de Direito Constitucional e de Direito Processual Constitucional, Ruy Espíndola, em entrevista concedida ao Diário Catarinense, na data de 09/11/2016, afirmou que o entendimento não fere a Constituição Federal:
Avalio que isso está dentro da capacidade de autoconfirmação do município de legislar essa restrição. Feriria apenas um costume estabelecido, que é autorizado pelas leis, e talvez o Tribunal de Justiça ou o STF poderiam num recurso entender diferente. Não vejo inconstitucionalidade e acho que está na competência do vereador. Inclusive vejo isso como um passo adiante para a melhor independência dos poderes (8).
Na mesma oportunidade, o advogado, mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), José Sérgio da Silva Cristóvam, também assim se manifestou:
A Constituição estabelece o princípio de separação dos poderes, com independência e autonomia. Nesse sentido o projeto visa manter os eleitos no legislativo para legislarem. Me parece que isso fortalece esse [sic] o processo de separar os poderes. É um caminho na direção correta, que fortalece a democracia (9).
Partindo então deste entendimento dos Ilustres Doutrinadores, importante compreender também o que nos traz a Constituição Federal e a Constituição Estadual de Santa Catarina. Nossa Carta Magna expõe que:
Nossa Constituição Estadual traz que:
Art. 45. Não perderá o mandato o Deputado:
I - investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Território, Secretário de Estado, do Distrito Federal, de Território, da Prefeitura da Capital ou de chefe de missão diplomática temporária;
Tendo em vista os dispositivos legais colacionados, importante salientar que tratam-se de dispositivos de reprodução obrigatória na Lei Orgânica Municipal, em razão do princípio da simetria.
Todavia, de forma análoga, o Supremo Tribunal Federal já declarou que a Constituição Federal traz proibições mínimas, podendo legislações infraconstitucionais ampliarem proibições que não estejam listadas na Constituição Federal. Tal fato ocorreu no julgamento acerca da constitucionalidade do artigo 2º, inciso I, da Lei 8.072/90.
A Constituição Federal em seu artigo 5º, inciso XLIII, traz que:
A Lei 8.072/90, em seu artigo 2º, inciso I, trouxe a seguinte redação:
Assim, em seu julgamento, o Supremo Tribunal Federal entendeu que não seria inconstitucional, uma vez que a legislação infraconstitucional preserva o texto da Carta Magna, apenas o ampliando, dando uma interpretação extensiva às restrições.
Dessa forma, o projeto de Emenda à Lei Orgânica Municipal não seria inconstitucional, uma vez que não infringe o disposto na norma, pois respeita o texto das Constituições Federal e Estadual, apenas ampliando uma restrição já existente, sendo totalmente possível, uma vez que a Carta Magna consigna, em seu artigo 30, inciso II, a competência dos Municípios para suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.
Atualmente, a Lei Orgânica do Município de Jaraguá do Sul, em seu artigo 12º, inciso V, traz que: "Art. 12 O Vereador poderá licenciar-se somente: [...] V - quando investido no cargo de Prefeito, Secretário Municipal, Secretário de Estado ou equivalente".
Com a mudança, no artigo 12º, inciso V, passará a constar: "Art. 12. O Vereador poderá licenciar-se somente: [...] V - quando investido no cargo de Prefeito ou cargos na administração pública direta ou indireta no âmbito do Estado de Santa Catarina ou União."
Além disso, serão incluídos os incisos XI e o parágrafo 9º, no artigo 15 da Lei Orgânica Municipal:
§9º Perderá o mandato, considerando-se automaticamente renunciado, o vereador que for investido no cargo de Secretário Municipal ou qualquer outro cargo comissionado demissível "ad nutum" na Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul e suas Secretarias, tanto na administração direta quanto indireta, mesmo que em gozo de licença não remunerada; com exceção de cargos no âmbito do Estado de Santa Catarina ou União, ocasião em que o Vereador não perderá o mandato, considerando-se automaticamente licenciado e podendo optar pela remuneração de vereador ou do novo cargo. (10)
Conforme verifica-se em todos os dispositivos colacionados, a proposta de Emenda à Lei Orgânica Municipal está em consonância com a Constituição Federal e Estadual, uma vez que não proíbe o vereador de assumir os cargos autorizados nessas legislações. Ao contrário, reforça a separação dos Poderes e honra o voto do eleitor, uma vez que o eleito teve a liberdade de escolher concorrer para o cargo de vereador e agora deve ter a responsabilidade de cumprir seu mandato.
(1) Disponível em: https://www.tjdft.jus.br/institucional/imprensa/campanhas-e-produtos/artigos-discursos-e-entrevistas/artigos/2018/consideracoes-sobre-a-teoria-dos-freios-e-contrapesos-checks-and-balances-system-juiza-oriana-piske#:~:text=O%20Sistema%20de%20Freios%20e%20Contrapesos%20consiste%20no%20controle%20do,Executivo%2C%20Legislativo%20e%20Judici%C3%A1rio). Acesso 06/01/2021
(2) Disponível em: https://www.tjdft.jus.br/institucional/imprensa/campanhas-e-produtos/artigos-discursos-e-entrevistas/artigos/2018/consideracoes-sobre-a-teoria-dos-freios-e-contrapesos-checks-and-balances-system-juiza-oriana-piske#:~:text=O%20Sistema%20de%20Freios%20e%20Contrapesos%20consiste%20no%20controle%20do,Executivo%2C%20Legislativo%20e%20Judici%C3%A1rio). Acesso 06/01/2021
(3) "[...] E sabemos que os cargos políticos, como por exemplo, o de secretário municipal, são agentes de poder, fazem parte do Poder Executivo. O cargo não é em comissão, no sentido do artigo 37. Somente os cargos e funções singelamente administrativos - é como penso - são alcançados pela imperiosidade do artigo 37, com seus lapidares princípios. Então, essa distinção me parece importante para, no caso, excluir do âmbito da nossa decisão anterior os secretários municipais, que correspondem a secretários de Estado, no âmbito dos Estados, e ministros de Estado, no âmbito federal." (RE 579951, Voto do Ministro Ayres Britto, Tribunal Pleno, julgamento em 20.8.2008, DJe de 24.10.2008)
(4) A impessoalidade restará explicada como princípio que impõe à Administração Pública o dever de respeitar o direito de igualdade dos Administrados e de não se valer da máquina pública para lograr proveito pessoal ou de outrem; o dever de proceder com objetividade na escolha dos meios necessários para a satisfação do bem comum; o dever de imparcialidade do administrador quando da prática de atos e decisões que afetem interesses privados perante a Administração, e, inclusive, na decisão sobre o conteúdo dos interesses públicos em concreto; o dever de neutralidade do administrador, que deve caracterizar a postura institucional da Administração e determinar aos agentes públicos o dever de não deixar que suas convicções políticas, partidárias ou ideológicas interfiram no desempenho de sua atividade funcional; e, ainda, na sua exteriorização, o dever de transparência. ÁVILA, Ana Paula Oliveira. O Princípio da Impessoalidade da Administração Pública: para uma administração imparcial. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 24-25
(5) Constitução Federal. Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
(6) Constitução Federal. Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...].
(7) Lei Orgânica do Município de Balneário Piçarras, art. 45, inciso II, alínea "a" e "b".
(8) Disponível em https://www.portofeliz.am.br/noticia/86406/proibicao-para-vereador-ser-secretario-ganha-forca-pelo-estado. Acesso em 06/01/2021.
(9) Disponível em https://www.portofeliz.am.br/noticia/86406/proibicao-para-vereador-ser-secretario-ganha-forca-pelo-estado. Acesso em 06/01/2021.
(10) Por cargos da administração pública passíveis de exoneração ad nutum subentendem-se aqueles passíveis de exoneração mediante ato administrativo discricionário da vontade e da autoridade administrativa competente, como no caso de Secretário Municipal, cuja ocupação está ao alvedrio do chefe do Poder Executivo Municipal.