Caminhos para a inovação em segurança pública no Brasil - Resumo Em que pese a...
Revista Brasileira de Segurança Pública | Ano 1 Edição 1 200732
Autor de "A síndrome da rainha vermelha: policiamento e segurança pública no século XXI." (Zahar, 2006)
Marcos Rolim Marcos Rolim, jornalista, é consultor em segurança pública, assessor na 6º Câmara Criminal do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul e professor da Cátedra de Direitos Humanos do Centro Universitário Metodista, IPA, em Porto Alegre. marcos@rolim.com.br
Resumo Em que pese a grave situação da segurança pública no Brasil, o País mantém um modelo de polícia ineficiente, violento e corrupto, bem como uma política criminal essencialmente repressiva, que tem produzido elevadas taxas de encarceramento e mais violência. As principais inovações em experiências de reforma das polícias em vários países do mundo e as novas estratégias e abordagens em segurança pública nas últimas três décadas ainda não se difundiram no Brasil. Este texto avalia a reação conservadora às idéias de mudança e reforma da política de segurança pública no Brasil e propõe duas abordagens inovadoras para uma política capaz de prevenir o crime e a violência.
Palavras-Chave Política de Segurança Pública, Inovação, Situação de Risco, Prevenção do Crime e da Violência.
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Caminhos par a a ino vação em segur ança pública no Br asil
Mar cos R olim
O Brasil tem experimentado, nas duas últimas décadas pelo menos, um proble- ma novo no que diz respeito à segurança pública. Em que pese o país ainda não dispor de levantamentos criteriosos a respeito da evolução das taxas criminais — que só seriam possíveis com a realização sistemática de pesquisas nacionais de vitimização1 —, pode-se afirmar que desde os anos 1980 temos convivido com taxas elevadíssimas de homicídios2 na maior parte das regiões metropolitanas e com um transbordamento de práticas violentas propostas por grupos vinculados ao tráfico de armas e drogas, em ações conduzidas por parte das próprias polícias — entre elas a persistência da tortura e dos grupos de extermínio — e em manifestações coletivas de grupos sociais nos principais centros urbanos, que vão das disputas entre torcidas de futebol e "quebra-quebras" até os cenários de linchamentos nas periferias.
A gravidade dos fenômenos da violência e da criminalidade no Brasil, com a emergência de situações inesperadas capazes de colocar em risco cidades inteiras, como, por exemplo, as práticas terroristas construídas pelo PCC em São Paulo, ou por grupos organizados como nos episódios do final de 2006 no Rio de Janeiro, não tem, entretanto, permitido a oferta de novas e mais eficazes respostas em termos de políticas de segurança pública. Pelo contrário, exceções à parte, chama a atenção o fato de que as políticas implementadas pelos diferentes governos sejam, quase sempre, tentativas de ministrar doses maiores das mesmas receitas já testadas e sabidamente incapazes de produzir resultados diversos do notável fracasso já acumulado.
Em poucas áreas, como nas políticas de segurança pública, os espaços para a inovação são tão estreitos e o apego à tradição tão consolidado. Lidamos, então, especificamente nesta área, com uma resistência incomum à inovação, que constitui, em si mesma, parte do problema a ser enfrentado.
Neste trabalho, aponto inicialmente duas dimensões em que a resistência à inovação em segurança pública está ancorada, sustentando a necessidade de se construir no Brasil uma nova relação entre as políticas de segurança e as ciências sociais e pensando, neste particular, as responsabilidades dos governos, da mídia e da instituição universitária brasileira. Por fim, introduzo duas abordagens inovadoras que me parecem prioritárias para o êxito das políticas de segurança pública no Brasil.
A resistência da subcultura policial
As instituições possuem, invariavelmente, uma cultura própria (ou uma subcultura), que resiste às modificações mais amplas operadas no contexto social. No caso da instituição policial, o conservadorismo parece ser ainda mais pronunciado. Uma das razões, por certo, prendese à circunstância de que as polícias em todo
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Artigos o mundo raramente são, de fato, controladas. Elas possuem, pelo menos em muitas das experiências nacionais, uma autonomia perturbadora dentro do Estado Democrático de Direito e atuam, em regra, como se não devessem prestar contas de seus atos cotidianos a uma autoridade externa. Esse mesmo espaço de autonomia, como se sabe, será também aquele que abrigará boa parte das distorções operantes no trabalho policial, além das práticas violentas e criminosas que comprometem a própria imagem das polícias em todo o mundo.
Autores como Folgelson e Johnson (LANE, 2003) demonstraram que a polícia nunca foi, de fato, "controlada" desde o exterior por quem quer que fosse. Como instituições complexas capazes de acumular experiências, as estruturas policiais foram desenvolvendo uma cultura autônoma sob a pressão das circunstâncias especiais e bastante difíceis que acompanham o próprio trabalho de seus membros. Valores típicos passaram a ser compartilhados pelos policiais, oferecendo cada vez mais resistências consideráveis às intenções reformadoras, conforme já o revelaram inúmeros trabalhos3. Pode-se, assim, subscrever a seguinte afirmação:
Por muitos anos, e em muitos lugares, as mudanças vislumbradas pela Polícia tiveram de ser adaptadas à organização policial e à subcultura, mais do que a organização policial e a subcultura tiveram de se adaptar às mudanças. (GREENE, 2002, p.180)
Monet (2001) chama a atenção para o fato de existir uma cultura policial surpreendentemente comum, em que pese a extraordinária diferença entre as estruturas policiais dos diversos países. A natureza idêntica das funções, o fato de serem ti- tulares dos mesmos poderes de pressão, o peso da hierarquia e o isolamento social dos policiais concorrem para que muitas semelhanças sejam observadas e o corporativismo seja uma constante (proteção recíproca, defesa da instituição contra ataques externos etc.). O autor também observa que os policiais são, quase sempre, muito conservadores do ponto de vista político e moral:
A cultura policial se marca, finalmente, por um conservadorismo intelectual que, sob a capa do pragmatismo, privilegia o olhar rasteiro, a tomada em consideração apenas dos elementos concretos e o antiintelectualismo. Tudo o que se apresenta sob a forma de inovação, de experimentação ou de pesquisa suscita reações de rejeição imediata. Pelo fato de ser redutora de incerteza, a reprodução do 'eterno passado' congela o universo policial em práticas rotineiras e bloqueia sua capacidade de se adaptar à mudança social. (MONET, 2001, p.155)
Por outro lado, ao longo da sua experiência histórica, as polícias foram consolidando um tipo especial de saber, interpretado por seus membros como fundamental à própria sobrevivência individual. Por isso, os valores culturais da tradição policial estão legitimados, primeiramente, pela idéia de que são eles os que podem "salvar sua vida", o que lhes confere uma extraordinária eficácia. Como regra, tais noções não possuem qualquer comprovação empírica, nem há base teórica para elas. Pelo contrário, as evidências acumuladas em torno das regras de conduta capazes de oferecer maior segurança aos policiais e reduzir seus riscos de vitimização apontam para noções e procedimentos muito distintos daqueles que eles mesmos costumam valorizar. Constatação que termina não exer-
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Artigos cendo qualquer impacto na consciência média dos policiais, porque o arcabouço ideológico da subcultura institucional a que estão vinculados afirma que o saber científico é abstrato ou "teórico demais", guardando pouca relação com os "desafios práticos" vividos na linha de frente. Ali, "o melhor apoio" é aquele oferecido pela pistola, enquanto a teoria aprendida na academia será sempre um obstáculo a ser superado.
No Brasil, as convicções que consolidam o trabalho policial estão, também, informadas por uma marcante tradição anti-humanista, pela qual a violência é "naturalizada" sempre que oferecida àqueles que habitam as margens das sociedades modernas, nomeados na subcultura policial como "vagabundos". Brodeur (2002, p.265) lembra, a propósito, que a cultura policial está profundamente marcada pelas noções de retribuição — o que se transforma, na prática, na idéia de que os infratores "merecem" um tratamento duro ou violento.
Nesse ambiente cultural, a violência ilegal do Estado, o emprego sistemático da tortura e a prática das execuções sumárias seguem sendo fenômenos presentes no cotidiano de uma nação onde o conceito de civilização ainda não se firmou. O Relatório da Justiça Global e o Núcleo de Estudos Negros (2003) levantaram detalhes a respeito de 349 execuções sumárias ocorridas no Brasil em um período de apenas seis anos (1997-2003). Outros levantamentos chegaram a números muito mais elevados. O dossiê Grupos de extermínio no Brasil, da Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados, apoiado em dados sistematizados pelas secretarias estaduais de segurança pública e pelo Movimento Nacional dos Direitos Humanos, identificou cerca de 2.500 casos de pessoas mortas por grupos de extermínio, em 12 estados da federação, entre os anos 1996 e 1999.
Em alguns estados, como São Paulo e Rio de Janeiro, autoridades já promoveram políticas específicas, com abonos salariais ou promoções, que estimularam policiais a matar. A impunidade nesses casos é a regra. O estudo da Ouvidoria de São Paulo, que pesquisou o histórico de 2 policiais do grupo de "elite" conhecido como Gradi (Grupo de Repressão e Análise a Delitos de Segurança), constatou que , até agosto de 2002, eles haviam respondido a 162 inquéritos policiais por homicídio. Um dos policiais pesquisados havia respondido a 32 inquéritos, todos por homicídio, entre 1998 e 2001. Destes, 2 já haviam sido arquivados quando da elaboração do estudo. No ano de 2003, no estado do Rio de Janeiro, 6.624 pessoas foram vítimas de homicídios dolosos, 179 foram mortas em latrocínios e 1.195 perderam a vida por conta de ações policiais, a maioria em circunstâncias que sugerem execução. O número total de vítimas fatais alcança, assim, a espantosa cifra de 7.998 pessoas, o que significa uma média de 18 pessoas assassinadas por dia naquele estado. A taxa é de 53,8 homicídios para cada 100 mil habitantes, exatamente o dobro da média brasileira. As mortes provocadas por ação policial no Rio de Janeiro cresceram 298,3% nos últimos sete anos. Em São Paulo, a violência policial cresceu 263% em oito anos (SOARES, 2006, p.349). As vítimas produzidas pelas polícias são invariavelmente jovens muito pobres e que habitam as periferias. Esse processo de violência contra os pobres agrega, ainda, um notável componente racista. No Rio de Janeiro, por exemplo, Mir (2004, p.440) cita estudo de Musumeci, que demonstrou que, apesar de os
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Artigos negros serem apenas 8% do total da população carioca, formam 3% da massa carcerária e 30% dos civis mortos pela polícia.
Sob a expressão "autos de resistência", as execuções aparecem no cotidiano dos relatos policiais e da mídia sempre associadas ao "enfrentamento a quadrilhas" de traficantes. Os estudos disponíveis sobre o perfil dessas mortes, entretanto, sugerem claramente outra interpretação:
A polícia paulista fulmina mais da metade de suas vítimas com tiros nas costas; acerta um terço delas na cabeça; comete a maioria dos homicídios à noite, muitas vezes sem testemunha. Na maior parte dos casos, não há provas de que a vítima cometia algum crime. Esses são os dados da análise de inquéritos policiais e laudos periciais de 224 (3,7%) de um total de 664 vítimas fatais da ação policial no ano de 1999. Especificamente, 36% foram atingidos na cabeça e, em média, as vítimas foram mortas com 3,17 tiros. Em 20,7% delas, havia 5 a 9 perfurações feitas por balas. Do total, 131 (68%) dos homicídios ocorreram no período noturno e, destes, 81,6% foram ocasionados por perfurações na cabeça ou nas costas. A análise também concluiu que 52% das vítimas não possuíam antecedentes criminais. (MIR, 2004, p.445)
Mudanças nas estruturas de policiamento, nos procedimentos e rotinas policiais são, via de regra, mal recebidas pelas instituições e vistas como ameaças a um equilíbrio que se pretende manter. Mudanças aceitáveis para essa tradição são apenas aquelas que permitam aos policiais espaços ainda maiores de autonomia, somados à autorização para ações hoje limitadas ou não admitidas pelo ordenamento jurídico. Durante o desenvolvimento de qualquer mudança, é comum que muitos policiais se sintam inseguros e busquem formas de resistir aos projetos inovadores (CORDNER et al., 1991). Isso será especialmente verdadeiro quando as mudanças forem compreendidas como materialização de uma abordagem "leve" na luta contra o crime. Isso é muito comum, por exemplo, quando se mostra aos policiais que seu trabalho poderia ser bem mais eficaz na redução das taxas de criminalidade e violência se estivesse articulado e comprometido com projetos sociais de caráter inclusivo. Nesses casos, a reação sustentada com base na subcultura policial dirá que projetos de prevenção são matéria de "assistentes sociais" — o que seria, portanto, uma forma de negar a presumida "essência" da atividade policial: a repressão.
Assim, para todos aqueles que estão acostumados a um tipo de abordagem repressiva e que imaginam que a atividade policial seja exclusivamente isso, será, por certo, bastante difícil operar uma transição para um modelo fundado em outras premissas; um modelo em que, por exemplo, a repressão esteja subordinada a uma racionalidade preventiva. Por óbvio, a resistência à inovação oferecida pelas instituições policiais não é apenas motivada por diferenças culturais ou ideológicas. Ocorre que o atual modelo de polícia tem permitido também que determinados interesses particulares, articulados ilegalmente e mesmo em estreita colaboração com grupos criminais, tenham fincado raízes nas instituições policiais. Reformas, então, também ameaçam práticas altamente lucrativas já acomodadas na instituição, e que beneficiam parte das elites policiais. Assim, como diria Maquiavel, "o inovador tem por ini-
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Artigos migos todos aqueles que obtinham vantagens com as velhas instituições".
A resistência cultural e política
Inúmeras pesquisas de opinião têm demonstrado a adesão da maioria das pessoas no Brasil a pressupostos conservadores em termos de políticas públicas na área da segurança. Como regra, a opinião pública4 parece demandar crescentemente medidas "mais duras" contra o crime, manifestando-se a favor de propostas como penas mais gravosas, redução da idade penal, pena de morte ou emprego das Forças Armadas em tarefas de policiamento nas grandes cidades, além da construção de mais presídios e do aumento do número de policiais nas ruas.
É difícil estabelecer se posições do tipo estão consolidadas no senso comum ou se somente representam a aceitação genérica do discurso defensor do lema "lei e ordem" ou do receituário repressivo proposto de forma militante pela maioria dos formadores de opinião no Brasil. Em outras palavras, seria preciso medir até que ponto a demanda punitiva disseminada socialmente não expressa, sobretudo, o discurso típico reproduzido pela mídia, mais do que uma posição autônoma da própria cidadania.5 Seja como for, a maior parte da mídia trata dos temas da segurança pública a partir de posições distorcidas e preconceituosas cujos efeitos políticos tendem a agravar os próprios problemas de segurança.
Normalmente, a atenção oferecida pelos veículos de comunicação aos temas da segurança pública segue a máxima "if it bleeds, it leads" ("se sangra, dá manchete"). A pesquisa do Centro de Estudos de Segurança e Cidadania (Cesec – Cândido Mendes) que analisou 2.514 matérias pro- duzidas em 2004 por seis dos principais jornais brasileiros, demonstrou que 9,1% das notícias sobre crimes oferecem uma perspectiva individualizada dos fatos, sem contextualizá-los de nenhuma maneira. Não há sequer uma pista sobre a classe social das vítimas em 85% das matérias, e, em 95%, sobre os autores; apenas 1,4% das matérias da amostra tiveram como foco central estatísticas, pesquisas ou divulgação de dados. A pesquisa mostrou que as polícias são a principal fonte de informação da mídia sobre segurança e violência; especialistas e entidades da sociedade civil correspondem a menos de 5% das fontes ouvidas pelos jornais avaliados, o que, por si só, já condiciona largamente os enfoques oferecidos. Do conjunto das matérias, apenas 10,5% delas apresentam opiniões divergentes sobre os temas tratados. Assim, além da ausência de contextualização dos fenômenos, o que significa produção jornalística pobre e superficial, temos uma baixíssima diversidade temática e a produção de uma espécie de "discurso único" sobre o tema (RAMOS & PAIVA, 2004).
O que parece evidente, de qualquer modo, é que a demanda punitiva constitui um fenômeno social muito importante no Brasil contemporâneo, assim como em muitos outros países, o que, naturalmente, condiciona tanto os debates políticos, como o processo decisório na esfera pública.
Ao contrário do que se pode perceber em outras esferas de formulação de políticas públicas — como na saúde ou na economia, por exemplo
—, o senso comum não incorporou a noção de que determinados temas afetos à segurança pública pressupõem um saber especializado. Assim, ainda que a cidadania moderna seja marcada por
Resumo Em que pese a grave situa??o da seguran?a p?blica no Brasil, o Pa?s mant?m um modelo de pol?cia ineficiente, violento e corrupto, bem como uma pol?tica criminal essencialmente repressiva, que tem produzido elevadas taxas de encarceramento e mais viol?ncia. As principais inova??es em experi?ncias de reforma das pol?cias em v?rios pa?ses do mundo e as novas estrat?gias e abordagens em seguran?a p?blica nas ?ltimas tr?s d?cadas ainda n?o se difundiram no Brasil. Este texto avalia a rea??o conservadora ?s id?ias...