ASPECTOS NORMATIVOS, CONTÁBEIS E ORÇAMENTÁRIOS DOS RESTOS A PAGAR NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL - PDF
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Isaque Covalski Castel-Branco
1 CÂMARA DOS DEPUTADOS Cefor - Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO ISC - Instituto Serzedello Corrêa SENADO FEDERAL Unilegis - Universidade do Legislativo Brasileiro WILSON ROBERTO DA SILVA ASPECTOS NORMATIVOS, CONTÁBEIS E ORÇAMENTÁRIOS DOS RESTOS A PAGAR NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL Brasília 2008
2 WILSON ROBERTO DA SILVA ASPECTOS NORMATIVOS, CONTÁBEIS E ORÇAMENTÁRIOS DOS RESTOS A PAGAR NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL Monografia apresentada para aprovação no curso de Especialização em Orçamento Público, realizado em parceria pelo Instituto Serzedello Corrêa, do Tribunal de Contas da União, o Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento, da Câmara dos Deputados e a Universidade do Legislativo Brasileiro, do Senado Federal. Orientador: Hipólito Gadelha Remígio Brasília 2008
3 AUTORIZAÇÃO Autorizo a divulgação do texto completo no sítio do Tribunal de Contas da União, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, bem como a reprodução total ou parcial, exclusivamente, para fins acadêmicos e científicos, desde que identificada sua autoria. Em _25_/ _11_/ Silva, Wilson Roberto da. Aspectos normativos, contábeis e orçamentários dos restos a pagar na administração pública federal [manuscrito] / Wilson Roberto da Silva f. Orientador: Hipólito Gadelha Remígio. Impresso por computador. Monografia (especialização) -- Instituto Serzedello Corrêa, do Tribunal de Contas da União, Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor), da Câmara dos Deputados e Universidade do Legislativo Brasileiro (Unilegis), do Senado Federal, Curso de Especialização em Orçamento Público, Orçamento público, Brasil. 2. Despesa pública, Brasil. 3. Contabilidade pública, Brasil. I. Título. CDU (81)
4 ASPECTOS NORMATIVOS, CONTÁBEIS E ORÇAMENTÁRIOS DOS RESTOS A PAGAR NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL Monografia Curso de Especialização em Orçamento Público Tribunal de Contas da União, Câmara dos Deputados, Senado Federal 2 Semestre de Aluno: WILSON ROBERTO DA SILVA Banca Examinadora: Mestre Hipólito Gadelha Remígio (Orientador) Mestre Oádia Rossy Campos (Examinadora) Brasília, 25 de novembro de 2008.
5 Acima e antes de tudo, a Deus, pelo dom inigualável da vida. Aos meus familiares e amigos, companheiros fiéis de minha jornada.
6 AGRADECIMENTOS Ao Mestre Hipólito Gadelha Remígio, pela paciência, disposição e preciosas orientações a este trabalho. Aos meus familiares e amigos, pelos momentos de ausência em nosso convívio diário. Aos colegas do Curso, pela inesquecível parceria durante esta importante etapa de nossas vidas. Aos professores, pelas orientações e compreensão em momentos de dificuldade. Aos Coordenadores do Curso e Equipe de Apoio, pelo esforço constante no atendimento a nossas reivindicações. Ao Instituto Serzedello Corrêa, do Tribunal de Contas da União; ao Centro de Formação Treinamento e Aperfeiçoamento, da Câmara dos Deputados e à Universidade do Legislativo Brasileiro, do Senado Federal, pela magnífica oportunidade de aperfeiçoamento profissional. A todos que, direta ou indiretamente, contribuíram para que este trabalho de conclusão do curso fosse realizado.
7 A partir de agora você retoma seu projeto de vida, que sofreu uma pausa para o seu merecido descanso. Você já viajou no sono, momento em que você refez as energias, enquanto o espírito viajou em experiências inconscientes, que vão servir de inspiração para este dia. Lembre-se que o mais importante da vida não acontece de segunda a sexta e nem só aos sábados, domingos e feriados. Lembre-se que a felicidade não escolhe datas. O seu grande momento não escolherá hora, nem dia, nem lugar. Será onde você estiver. O que importa é estar preparado para o grande momento e não perder a sua perspectiva de que o momento presente pode estar sendo o seu grande momento. Mas não há nada como a força de uma nova manhã para encher o seu coração de esperança... Lembre-se do ponto onde você parou na caminhada em busca dos seus sonhos. Reveja seus objetivos, reavalie sua estratégia e esteja sempre no comando. Este será mais um dia decisivo na sua história. Tenha coragem para enfrentar o frio dos corações incrédulos sem perder o rumo; determinação, paciência e sabedoria para ultrapassar os obstáculos; tolerância para suportar quem você tiver de carregar. E fé, para não perder a esperança. (Texto extraído da Internet)
8 RESUMO Este trabalho de conclusão do curso de Especialização em Orçamento Público tem por objetivo apresentar uma análise dos Restos a Pagar quanto aos aspectos normativos, contábeis e orçamentários. Nele são tratados os relacionamentos existentes entre as diversas normas de finanças públicas, contabilidade pública e orçamento público com os Restos a Pagar. O estudo da contabilidade aplicada à Administração Pública foi essencial para a realização deste trabalho. São apresentados os conceitos fundamentais para o adequado entendimento do assunto e analisados alguns efeitos e reflexos provocados pela Administração Pública quando da inscrição, do pagamento e do cancelamento dos Restos a Pagar. Além de apresentar conceitos teóricos fundamentais, procurou-se apresentar resultados práticos de pesquisas realizadas diretamente no Sistema SIAFI com a finalidade de relacionar os conceitos teóricos com a prática que é realizada rotineiramente pelos agentes públicos nos diversos órgãos da Administração Pública Federal. Embora já tendo sido utilizada há anos pelo Poder Público, a inscrição de despesas em Restos a Pagar passou a receber maior atenção das autoridades e da sociedade, em períodos recentes, em razão do acréscimo contínuo no montante dos valores inscritos a cada ano e por representar uma importantíssima moeda de barganha nas relações entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo. PALAVRAS-CHAVE: Restos a Pagar, contabilidade pública, orçamento público, resíduos passivos.
9 LISTA DE ILUSTRAÇÕES Quadro 1 Contas utilizadas para a inscrição de despesas em Restos a Pagar...51 Quadro 2 Contas utilizadas para o pagamento de despesas inscritas em Restos a Pagar...52 Quadro 3 Contas utilizadas para o cancelamento de despesas inscritas em Restos a Pagar...53 Gráfico 1 Evolução dos Restos a Pagar para os anos de 2003 a Gráfico 2 Evolução da LOA e dos Restos a Pagar para os anos de 2003 a
10 LISTA DE TABELAS Tabela 1 - Demonstrativo dos Restos a Pagar por exercício de execução Tabela 2 Restos a Pagar por Poder e Órgão Tabela 3 - Demonstrativo de valores fixados na LOA e os Restos a Pagar...63 Tabela 4 Demonstrativo de valores inscritos em Restos a Pagar não processados por Órgãos Concedentes...66
11 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS CEF CFC EED FINAM FINOR FUNRES IFAC LDO LOA LRF PAC PIB PPA PPI RREO SIAFI SOF STN TCU UG Caixa Econômica Federal Conselho Federal de Contabilidade Empresa Estatal Dependente Fundo de Investimentos da Amazônia Fundo de Investimentos do Nordeste Fundo de Recuperação Econômica do Espírito Santo International Federation Of Accountants Lei de Diretrizes Orçamentárias Lei Orçamentária Anual Lei de Responsabilidade Fiscal Programa de Aceleração do Crescimento Produto Interno Bruto Lei do Plano Plurianual Projeto-Piloto de Investimentos Públicos Relatório Resumido da Execução Orçamentária Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal Secretaria de Orçamento Federal Secretaria do Tesouro Nacional Tribunal de Contas da União Unidade Gestora
12 SUMÁRIO 1 Introdução Bases Legais A Lei nº e os Restos a Pagar O Decreto-Lei nº 200 e os Restos a Pagar O Decreto nº /86 e os Restos a Pagar A Lei de Responsabilidade Fiscal e os Restos a Pagar A Lei de Crimes Contra as Finanças Públicas e os Restos a Pagar A Lei de Diretrizes Orçamentárias e os Restos a Pagar A Lei Orçamentária Anual e os Restos a Pagar A Contabilização dos Restos a Pagar A Inscrição de Restos a Pagar O Pagamento de Restos a Pagar O Cancelamento de Restos a Pagar As Recentes Alterações no Registro Contábil da Inscrição de Despesas em Restos a Pagar Restos a Pagar Processados Restos a Pagar Não Processados O Relatório e Pareceres Prévios sobre as Contas do Governo da República e os Restos a Pagar As Perspectivas para a Contabilidade Aplicada à Administração Pública Conclusão...70 REFERÊNCIAS...72 BIBLIOGRAFIA CONSULTADA...76 APÊNDICES...77
13 12 1 INTRODUÇÃO Os Restos a Pagar têm tido relevância no noticiário da imprensa nacional e, recentemente, foi a base de um trabalho vencedor 1 do Prêmio SOF de Monografias 2007, organizado pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. A presente monografia visa apresentar o estrito relacionamento existente entre os Restos a Pagar e os instrumentos normativo-legislativos que tratam das finanças públicas, da contabilidade pública e do orçamento público no Brasil. No sistema de execução do orçamento brasileiro é relevante conheceremse as reais necessidades da inscrição de despesas em Restos a Pagar e, principalmente analisarem-se os efeitos provocados pelos Restos a Pagar no orçamento, nos balanços e nas demonstrações contábeis da Administração Pública Federal. Trata-se de um estudo exploratório com o objetivo de dar ao tema um melhor tratamento - mais explícito e acessível buscando aprimorar o entendimento sobre a questão dos Restos a Pagar. Para tanto, as fontes empregadas para a coleta de dados foram a pesquisa bibliográfica e a pesquisa documental, inclusive com levantamentos no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI. Os livros e publicações de diversos autores, alguns deles considerados referência nas áreas das finanças públicas ou da contabilidade pública, constituíram o material básico para a elaboração deste trabalho. Os artigos científicos, teses e dissertações obtidas, em grande parte, por meio de pesquisas na Internet complementam a base do material da pesquisa bibliográfica realizada. Em relação à pesquisa documental, foram realizados levantamentos nas normas jurídicas que apresentam algum relacionamento com o tema, bem como, realizadas pesquisas nos relatórios, tabelas e pareceres elaborados por instituições públicas ou profissionais ligados às áreas em estudo, com o intuito de identificar 1 Intitulado Restos a Pagar: Implicações sobre a Sustentabilidade Fiscal e a Qualidade do Gasto Público de autoria de Silva, Cândido Júnior e Gerardo (2007), foi escolhido como o melhor trabalho inscrito dentro do Tema 2 em avaliação no certame. Os temas estabelecidos para a seleção do Prêmio SOF de Monografias 2007 foram: Tema 1. Orçamento como Instrumento de Política Pública e Gestão Fiscal e Tema 2. Promovendo a Qualidade do Gasto Público. O trabalho dos autores mencionados objetiva propor indicadores que possam ser utilizados para análise da qualidade da despesa pública. A divulgação do resultado dessa seleção ocorreu em 5 de maio de 2008 quando já havia sido aprovado o projeto de elaboração da presente monografia.
14 13 subsídios que viessem contribuir para um adequado esclarecimento sobre o tema tratado. As pesquisas efetuadas no SIAFI tiveram importância fundamental na identificação da evolução da escrituração contábil da inscrição de despesas em Restos a Pagar ao longo dos últimos exercícios, bem como na forma de demonstração do cancelamento e do pagamento dos Restos a Pagar.
15 14 2 BASES LEGAIS Preliminarmente, faz-se necessário salientar que a elaboração deste trabalho fundamenta-se, essencialmente, no estudo dos instrumentos legais que lhe dão a adequada sustentação para a construção da interpretação de seus conceitos e relacionamentos. Desse fato surge, então, a necessidade de trazer, de antemão, definições e informações baseadas nos instrumentos legais que fazem referência à questão dos Restos a Pagar ou Resíduos Passivos como também são denominados por alguns autores, entre eles, Angélico (1995), Piscitelli, Timbó e Rosa (2006) e Lima e Castro (2007). A expressão Restos a Pagar tem essa denominação formalizada em 10 de novembro de 1922, quando da publicação, no Diário Oficial da União, do Decreto n , de 08 de novembro de 1922, que aprovou o regulamento para a execução do Código de Contabilidade Pública. 2.1 A LEI Nº E OS RESTOS A PAGAR Como primeira norma legal a ser considerada no estudo, a Lei n 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece as normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Para Angélico (1995, p. 15) a Lei n 4.320/64 constitui a carta magna da legislação financeira do País. A importância dessa lei é destacada também por Sanches (2004, p. 207) quando afirma que a Lei nº 4.320/64 constitui a mais importante lei sobre matéria orçamentária já produzida no País e um dos diplomas legais melhor articulados do direito financeiro pátrio. O texto constitucional em seu artigo 165, parágrafo 9º (BRASIL, 1988) estabelece, entretanto, a edição de uma lei complementar que disponha sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual e, também, estabeleça normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
16 15 Essa lei complementar poderá dispor sobre a conceituação mais adequada de Restos a Pagar, regulando com mais detalhes o processo de inscrição e de cancelamento, fechando as brechas que são utilizadas para atenuar ou ludibriar os princípios da responsabilidade fiscal (KHAIR, AFONSO e OLIVEIRA, 2006, p. 302). Em razão de não ter sido ainda editada essa lei complementar, a Lei nº 4.320/64 foi recepcionada pela Constituição de 1988 com status de lei complementar conforme mencionam Piscitelli, Timbó e Rosa (2006, p. 2). No que se refere a essa questão, Bruno (2007, p. 90) apresenta as seguintes considerações: Considerando que havia, como há, uma legislação infraconstitucional preexistente regulando as finanças públicas, as suas normas foram recepcionadas com o grau de lei complementar a que se refere o art. 169 (sic), 9º, I e II, com elas compatíveis, enquanto permanecer a inércia do legislador competente, tendo sido rejeitadas as conflitantes. [...] Verifica-se pois, a existência de uma legislação preexistente e não conflitante com as disposições constitucionais, podendo ser aplicada com grau de lei complementar, mesmo não o sendo, constitui-se em norma legal regulamentadora de finanças públicas que, enquanto o legislador permanecer inerte quanto a novo tratamento normativo, servirá ela de lei complementar integrativa, onde for compatível. Buscam-se no artigo 36 da Lei nº 4.320/64 (BRASIL, 1964), a seguir transcrito, as informações preliminares que venham direcionar para um adequado entendimento sobre esse tema: Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas. Parágrafo único. Os empenhos que correm à conta de créditos com vigência plurianual, que não tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito. Portanto, Restos a Pagar são aqueles compromissos efetuados pela Administração Pública que foram empenhados durante o exercício, mas acabaram não sendo pagos até o encerramento do ano. Conforme Albuquerque, Medeiros e Silva (2008, p. 366), Restos a Pagar são despesas empenhadas, mas não pagas dentro do mesmo exercício financeiro. Angélico (1995, p. 71) apresenta o seguinte posicionamento: A despesa orçamentária empenhada, mas não paga até o último dia do ano financeiro, é
17 16 apropriada ao exercício em contrapartida com a conta financeira resíduos passivos ou restos a pagar. Para Cruz (2003, p. 78), os Restos a Pagar são compromissos assumidos (materiais/serviços/obras) pela Administração Pública por empenhos feitos e não pagos até o último dia do ano, sendo uma conseqüência do regime indevidamente chamado de exercício ou de competência; como se procurará demonstrar oportunamente. No entendimento de Aguiar (2005, p ), os Restos a Pagar ocorrem na seguinte situação: Quando uma despesa é legalmente empenhada e liquidada dentro do exercício financeiro ao qual ela pertence, mas, por qualquer razão, somente vem a ter seu pagamento realizado no exercício seguinte, é que surge a necessidade temporária de se mandar ou de se inscrever essa despesa numa conta denominada Restos a Pagar. Restos a Pagar é a conta onde são inscritas todas as obrigações de natureza financeira de responsabilidade do Poder Público que foram empenhadas, liquidadas, mas não pagas até o último dia do exercício financeiro ao qual elas pertencem, isto é, até 31 de dezembro. O posicionamento desse autor está incompleto, pois está limitado apenas ao caso dos Restos a Pagar processados desconsiderando as despesas que foram empenhadas, mas não foram liquidadas dentro do respectivo exercício financeiro. É necessário, portanto, esclarecer que o dispositivo mencionado faz distinção entre as despesas processadas e as despesas não processadas. Isso decorre do fato de que, para a realização da despesa, devem ser observados três estágios: o empenho, a liquidação e o pagamento. O empenho da despesa, conforme o artigo 58 da Lei nº 4.320/64 (BRASIL, 1964), é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Segundo Machado Jr. e Reis (2008, p. 137), o empenho pode ser definido administrativamente como uma reserva que se faz, ou garantia que se dá ao fornecedor ou prestador de serviços, com base em autorização e dedução da dotação respectiva, de que o fornecimento ou o serviço contratado lhe será pago, desde que observadas as cláusulas contratuais. O segundo estágio da realização da despesa a liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e
18 17 documentos comprobatórios do respectivo crédito conforme estabelece o artigo 63 da Lei nº 4.320/64 (BRASIL, 1964). Em relação a esse estágio, Giacomoni (2007, p. 303) assim se refere: Nesse estágio, são procedidas as verificações e avaliações sobre o cumprimento, por parte do credor, das condições previamente acertadas (na licitação, no contrato, no empenho etc.). Dependendo do objetivo da transação, a liquidação pode exigir um conjunto bastante amplo de verificações. No caso da execução de obra contratada por empreitada global, com pagamentos por etapas, sujeitos a reajustamentos, a liquidação de cada etapa considerará uma série de aspectos, tais como: cumprimento dos prazos por parte do empreiteiro, testes de verificação da qualidade do material e do serviço, adequação dos índices de reajustamento aplicados etc. Numa situação dessas, a responsabilidade pela liquidação será dividida entre um número variado de funcionários, de diversos níveis hierárquicos. Para Aguiar (2005, p. 354), o ato da liquidação da despesa tem a finalidade de identificar a origem da obrigação, o objeto da despesa que se vai pagar, o valor total líquido e certo a ser pago e a pessoa a quem se deve pagar para que a obrigação se extinga regularmente. O pagamento, terceiro estágio da realização da despesa, deve ser processado em dois momentos: com a emissão da ordem de pagamento e com o pagamento propriamente dito. A preceito do que estabelece o artigo 64 da Lei nº 4.320/64 (BRASIL, 1964), a ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga sendo que ela só poderá ser consignada em documentos processados pelos serviços de contabilidade, em conformidade com o enunciado do parágrafo único desse artigo. Para melhor esclarecimento sobre o que dispõe esse artigo, Silva (2007, p. 195) apresenta o seguinte comentário: Este dispositivo tem a finalidade de incumbir à Contabilidade de ser o órgão responsável pela organização de todo o procedimento financeiro de desembolso. Com isso, acredita-se que há maior rigor na saída de recursos do Estado, tendo em vista ser a Contabilidade detentora dos conhecimentos e métodos que permitem esse controle, em face dos tipos de informações que estão sempre à sua disposição. Deve-se, na verdade, ser feito pela Contabilidade ou por órgão a ela subordinado. Já o pagamento (Art. 65, da Lei nº 4.320/64) será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídas, por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.
19 18 A título de esclarecimento, é importante citar-se a informação trazida por Giacomoni (2007, p. 303) de que, nos dias atuais, os serviços bancários são utilizados tanto na arrecadação da receita pública como no pagamento das despesas, tornando desnecessários os serviços próprios de tesouraria e pagadoria. Elucidando a questão do pagamento, Mota (2006, p. 113) afirma que na área pública, atualmente, a maioria das despesas é paga pela via bancária. No Governo Federal, o Banco do Brasil S/A, como agente financeiro do Tesouro Nacional, tem essa incumbência. E, complementando as informações, o autor esclarece ainda que os casos excepcionais previstos no final do artigo referem-se ao regime de adiantamento que consiste na concessão de numerário a servidor, que leva hoje o título de suprimento de fundos. Sobre esse terceiro estágio da realização da despesa, Aguiar (2005, p. 352) tem o seguinte posicionamento: A última fase da despesa, que é o Pagamento, se define pela satisfação da obrigação financeira ao credor, quando a Administração Pública solve, em espécie, sua obrigação, extinguindo-a. Esta fase da despesa, porém, só pode ser realizada quando já houver se processado a segunda, isto é, a Liquidação, que é o momento em que se examinam o direito adquirido pelo credor da obrigação, a origem e o objeto que se deve pagar, a importância exata a ser paga, e a pessoa a quem se deve pagar para se extinguir, legalmente, a obrigação. Esta fase da despesa deve ser um momento de exame cauteloso, para que não se cometa enganos fatais, com ocorrência de danos às partes. Apresentadas as informações sobre os estágios da realização da despesa, retomam-se os esclarecimentos sobre a distinção entre as despesas empenhadas em grupos de processadas e não processadas. De um lado, as despesas empenhadas processadas são aquelas que já passaram pelo segundo estágio da realização da despesa, ou seja, já foram liquidadas e aguardam apenas o devido pagamento. Por outro lado, pode-se afirmar que as despesas empenhadas não processadas são aquelas que ainda não atingiram o segundo estágio da realização da despesa. São, portanto, despesas empenhadas, mas aguardam, ainda, serem liquidadas. De acordo com Lima e Castro (2007, p ) são Restos a Pagar processados as despesas em que o credor já tenha cumprido suas obrigações, entregado o material, prestado os serviços ou executado a etapa da obra, dentro do
20 19 exercício, tendo, portanto, direito líquido e certo, estando em condições de pagamento imediato. Ainda, segundo os mesmos autores (2007, p. 83) são restos a pagar não processados as despesas que dependem, ainda, da prestação do serviço ou do fornecimento do material, ou seja, cujo direito do credor não foi apurado. Resumidamente, os Restos a Pagar processados representam os casos de despesas já liquidadas, faltando apenas o pagamento; e os Restos a Pagar não processados representam, portanto, as despesas ainda não liquidadas (LIMA e CASTRO, 2007). Empregando uma outra abordagem, Albuquerque, Medeiros e Silva (2008, p. 366) apresentam a seguinte conceituação para os Restos a Pagar processados e não processados: a) Restos a pagar Processados despesas em que o credor já tenha cumprido com as suas obrigações, ou seja, já tenha entregue os bens ou serviços, e em que tenha reconhecido como líquido e certo o seu direito ao respectivo pagamento. Tratam-se dos empenhos liquidados no exercício anterior e ainda não pagos. b) Restos a pagar não Processados despesas que ainda dependem da entrega, pelo fornecedor, dos bens ou serviços ou, ainda que tal entrega tenha se efetivado, o direito do credor ainda não foi apurado e reconhecido. Tratam-se de despesas empenhadas no exercício anterior, ainda não liquidadas e não pagas. Kohama (2003, p ), sugere os seguintes entendimentos: Entende-se por Restos a Pagar de despesas processadas aqueles cujo empenho foi entregue ao credor, que por sua vez forneceu o material, prestou o serviço ou ainda executou a obra, e a despesa foi considerada liquidada por ter sido cumprido o terceiro estágio correspondente à liquidação, estando na fase do pagamento. Verificase que a despesa processou-se até a liquidação e em termos orçamentários foi considerada despesa realizada, faltando apenas o processamento do pagamento. [...] Entende-se como despesa não processada aquela cujo empenho foi legalmente emitido, mas depende, ainda, da fase de liquidação, isto é, o empenho foi emitido, porém o objeto adquirido ainda não foi entregue e depende de algum fator para a sua regular liquidação; do ponto de vista do Sistema Orçamentário de sua escrituração contábil, não está devidamente processada. Por oportuno, faz-se necessário esclarecer que alguns autores, entre eles Kohama (2003) e Pires (2006), consideram a liquidação como o terceiro estágio da despesa.
21 20 A argumentação utilizada é a de que a escrituração contábil da despesa orçamentária deve, ainda, ser registrada também quanto ao aspecto relativo ao crédito fixado na lei orçamentária que se constitui, na realidade, em mais uma etapa ou estágio, denominada Fixação (KOHAMA, 2003, p. 123). Pires (2006, p.144) afirma que de acordo com o Código de Contabilidade Pública de 1922 e a Lei nº 4.320/64, os estágios da despesa são: empenho, liquidação e pagamento. No entanto, ele se alia aos autores que incluem nos estágios estabelecidos a fixação, por entenderem que a despesa não pode ser executada sem a correspondente autorização orçamentária. Ficaremos somente com os quatro estágios da despesa, que são: FIXAÇÃO EMPENHO LIQUIDAÇÃO PAGAMENTO (PIRES, 2006, p. 145). Portanto, para Kohama (2003) e Pires (2006), as etapas ou estágios são quatro: fixação da despesa (1º estágio), empenho da despesa (2º estágio), liquidação da despesa (3º estágio) e pagamento da despesa (4º estágio). Entretanto, o importante é considerar que, tanto para os casos de Restos a Pagar processados quanto para os Restos a Pagar não processados, o empenho se concretizou dentro do exercício, porém o efetivo pagamento só deverá ocorrer no exercício financeiro subseqüente. 2.2 O DECRETO-LEI Nº 200 E OS RESTOS A PAGAR Conforme consta de sua ementa, o Decreto-Lei nº 200 dispôs sobre a organização da Administração Federal e estabeleceu as diretrizes para a reforma administrativa. Albuquerque, Medeiros e Silva (2008, p. 125) ressaltam a importância desse instrumento legal quando apresentam as seguintes considerações: O Decreto-Lei nº 200 ampliou a autonomia administrativa, reduziu a burocracia e ampliou a capacidade administrativa do Estado Brasileiro. Estabeleceu o planejamento como princípio fundamental das atividades da administração federal e definiu que a ação governamental deveria visar a promover o desenvolvimento econômico-social do País. Para tanto, normatizou a elaboração e atualização de quatro instrumentos
22 21 básicos de planejamento: i) o plano geral de governo; ii) os programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; iii) o orçamentoprograma anual; e iv) a programação financeira de desembolso. O Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 (BRASIL, 1967), estabelece no artigo 76, a seguir transcrito, a quem cabe a autorização para a inscrição de despesas em Restos a Pagar: Art. 76. Caberá ao Inspetor Geral de Finanças ou autoridade delegada autorizar a inscrição de despesas na conta Restos a Pagar (Lei n 4.320, de 17 de março de 1964), obedecendo-se na liquidação respectiva às mesmas formalidades fixadas para a administração dos créditos orçamentários. Parágrafo único. As despesas inscritas na conta de Restos a Pagar serão liquidadas quando do recebimento do material, da execução da obra ou da prestação do serviço, ainda que ocorram depois do encerramento do exercício financeiro. Até o momento não consta qualquer revogação expressa ou alteração nesse artigo do Decreto-Lei 200, entretanto as atribuições por ele definidas estão, atualmente, a cargo do Secretário do Tesouro Nacional. O órgão competente para exercer o controle e disciplinar o tratamento de restos a pagar é a Secretaria do Tesouro Nacional (LIMA e CASTRO, 2007, p. 83). Para Pereira (2003, p. 178), a Secretaria do Tesouro Nacional, órgão da estrutura do Ministério da Fazenda, tem um efetivo controle sobre os gastos governamentais, visto estar sob sua responsabilidade o poder de decisão sobre toda a área de programação financeira do Estado. 2.3 O DECRETO Nº /86 E OS RESTOS A PAGAR Como já foi visto anteriormente, para que uma despesa seja registrada na conta Restos a Pagar é necessário que ela tenha cumprido algumas etapas. O Decreto n , de 23 de dezembro de 1986, dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e disciplina algumas dessas etapas. O caput do artigo 67 do Decreto nº /1986 (BRASIL, 1986) praticamente repete o artigo 36 da Lei nº 4.320/64, quando afirma: Considerem-se Restos a Pagar as despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro, distinguindo-se as despesas processadas das não processadas.
23 22 O parágrafo primeiro desse artigo renova o conceito de que entendem-se por processadas e não processadas, respectivamente, as despesas liquidadas e as não liquidadas ; enquanto que o parágrafo segundo estabelece que o registro dos Restos a Pagar far-se-á por exercício e por credor. O artigo 68, abaixo transcrito, define as condições para a escrituração das despesas em Restos a Pagar: Art. 68. A inscrição de despesas como Restos a Pagar será automática, no encerramento do exercício financeiro de emissão da Nota de Empenho, desde que satisfaça às condições estabelecidas neste Decreto, e terá validade até 31 de dezembro do ano subseqüente. Entre as condições estabelecidas no artigo mencionado encontram-se aquelas relacionadas no artigo 35 do Decreto n /86 (BRASIL, 1986) que estabelece que o empenho de despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando: I vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor, nele estabelecida; II vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em curso a liquidação da despesa, ou seja de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor; III se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas; e IV corresponder a compromissos assumidos no exterior. Com as explicações de Piscitelli, Timbó e Rosa (2006, p. 184) busca-se dar maior entendimento ao registro de despesas em Restos a Pagar: A inscrição em Restos a Pagar é feita na data do encerramento do exercício financeiro de emissão da nota de empenho, mediante registros contábeis; nessa mesma data, processa-se também a baixa da inscrição feita no encerramento do exercício anterior. A inscrição feita terá validade até 31 de dezembro do ano subseqüente, período no qual o credor deverá habilitar-se ao recebimento do que lhe é devido. É vedada a reinscrição. Não raras vezes ocorre que o pagamento só vem a ser reclamado após o cancelamento da inscrição; nestes casos, reconhecido o direito do credor, o pagamento deverá ser efetuado à conta do orçamento vigente, na rubrica Despesas de Exercícios Anteriores, o que é bem diferente da situação que se está examinando, pois, quando há inscrição em Restos a Pagar, a despesa corre à conta do orçamento em que estava autorizada; no exercício do pagamento, o desembolso afetará apenas o fluxo de recursos financeiros do Tesouro.