ConJur - Opinião: Presente e futuro do patrimônio arqueológico no Brasil
Presente e futuro do patrimônio arqueológico: 60 anos da Lei 3.924/61
26 de julho de 2021, 15h01 Imprimir Enviar
Por Eduardo Góes Neves e Inês Virgínia Prado Soares
A lei protetiva do patrimônio arqueológico no Brasil (Lei nº 3.924/61) completa 60 anos neste mês. Foi promulgada em 26 de julho de 1961, graças ao esforço empreendido por cientistas como Paulo Duarte, Luis de Castro Faria e José Loureiro Fernandes, alarmados, já à época, com a destruição do patrimônio arqueológico nacional, principalmente os sambaquis do litoral sul e sudeste do país.
A partir de então, o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan) montou ao longo dos anos uma estrutura para atender aos ditames legais, para fiscalização, autorização de pesquisas e cadastramento de sítios arqueológicos. Sem condições materiais ou recursos humanos para execução a contento de todas essas tarefas, o Iphan buscou suporte nos pesquisadores de universidades e nos museus.
Na década de 60, pesquisas arqueológicas no Brasil eram ainda incipientes e restritas a museus e poucas universidades. Naquele momento, ainda não havia a exigência de estudos de impacto ambiental ou a sistematização de medidas preventivas para evitar impactos aos sítios arqueológicos quando da implantação de grandes obras. Esse cenário somente começou a mudar, 20 anos mais tarde, com a promulgação da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), que, entre as importantes regras para a sistematização do Direito Ambiental, instituiu o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e lhe atribuiu competências (artigo 8º).
A Resolução nº 001/86, do Conama, passou a exigir estudos arqueológicos para empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental, com demanda de pesquisas arqueológicas. Essa exigência foi um marco, tanto porque protegia com maior efetividade o patrimônio arqueológico como porque ampliava o campo profissional da Arqueologia. Antes da resolução, não havia a sistematização de medidas preventivas para evitar impactos aos sítios arqueológicos quando da implantação de grandes obras, apesar da intrínseca ligação dos sítios arqueológicos com a temática ambiental, já que está cada vez mais claro que os povos indígenas modificaram a natureza ao longo dos milênios e criaram as paisagens que compõem o Brasil de hoje.
Uma consequência foi a ampliação do mercado de trabalho e atividades de pesquisa em arqueologia, com crescimento exponencial, a partir dos anos 2000, das portarias de autorização de pesquisa expedidas pelo Iphan, acompanhado pela criação de novos cursos de graduação pelo país e pela regulamentação da profissão de arqueólogo em 2018 (Lei 13.653/2018).
Para a Arqueologia (e demais estudiosos da matéria), são considerados vestígios arqueológicos todos os indícios materiais da presença ou atividade humana em um determinado espaço. Esses vestígios são inseridos em contextos ecológicos distintos e são observados também os restos indiretamente ligados aos povos de diferentes épocas, incluindo o passado recente, reveladores das suas condições de vida. Essa concepção é também veiculada na Carta de Lausanne.
As primeiras duas décadas da vigência da lei praticamente coincidiram com a ditadura militar (1964-1985) instalada no país e que atingiu o ambiente universitário, com impactos na Arqueologia, incluindo o afastamento de Paulo Duarte dos quadros da Universidade de São Paulo.
Nesse período, grupos de arqueólogos estrangeiros — franceses e estadunidenses — coordenavam pesquisas arqueológicas no país, contando com a participação da primeira geração de arqueólogos nacionais com formação científica. O perfil das pesquisas arqueológicas realizadas se enquadrava no modelo de programas e projetos que tinham viabilidade e apoio institucional no período mais severo da ditadura militar, que combinava restrições de liberdades e perseguições de lideranças acadêmicas com investimentos financeiros (e outros incentivos) em projetos que considerassem inofensivos ou aliados ao governo. Não havia estudos voltados à valorização da herança cultural dos descendentes das pessoas escravizadas e dos povos indígenas, nem posições críticas ao governo.
A partir de meados dos anos de 1970, a Arqueologia passou a se aproximar de grupos vulneráveis, ou culturalmente distintos, com estudos que valorizavam comunidades silenciadas no passado, cujos descendentes lutavam por direitos individuais e coletivos. Na década de 1980, surgiram estudos voltados para valorizar a herança cultural dos descendentes dos escravizados e dos indígenas. Essas pesquisas antropológicas e arqueológicas, juntamente com a evolução do conceito de patrimônio cultural, que se distancia da valorização exclusiva dos monumentos e sítios excepcionais para abrigar a diversidade cultural, as paisagens que resultam de práticas de manejo da natureza no passado e as tensões contemporâneas em torno dos interesses socioculturais, têm impacto na percepção dos territórios e da territorialidade como elementos fundamentais para o desenvolvimento sustentável e para o desenho das normas sobre proteção ambiental.
Com o retorno à democracia, há a elaboração e promulgação de nova Constituição, com sólido conteúdo sobre direitos e liberdades fundamentais, e fincada em valores democráticos, que valorizavam a igualdade e a cidadania. Nessa Carta, há a indicação do tratamento dos bens arqueológicos como bens de interesse público, por serem bens socioambientais, de propriedade da União, inalienáveis e que se destinam à revelação do passado e à compressão da trajetória da humanidade.
A Constituição de 1988 faz referência ao patrimônio arqueológico em seus dispositivos, com a indicação de que o poder público deve atuar na sua proteção, proporcionando à sociedade o acesso aos mesmos. Estabelece que são bens da União as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos (artigo 20, inciso X). Também dispõe que é competência comum da União, dos Estados e dos municípios a proteção dos sítios arqueológicos (artigo 23, inciso III). Para isso, no exercício da competência comum, os entes federativos devem impedir a evasão, a destruição e a descaracterização dos sítios ou dos artefatos arqueológicos, bem como proporcionar os meios de acesso à educação e à ciência que sejam revertidos em conhecimento na matéria arqueológica e proteger o meio ambiente e combater a poluição em quaisquer de suas formas (inciso VI).
Além disso, a Constituição protege os bens de natureza material e imaterial, constitutivos do patrimônio cultural brasileiro, entre os quais os sítios de valor arqueológico (artigo 216, inciso V). Porém, essa não é uma novidade nem significa um traço democrático, já que, desde a Carta de 1934, o patrimônio arqueológico estava protegido, albergado nas expressões que se referiam aos monumentos históricos [1]. A menção expressa aos bens arqueológicos no plano constitucional se deu na Constituição de 1967, que em seu artigo 172, parágrafo único, destacou que as jazidas arqueológicas ficavam sob a proteção especial da União. Antes disso, com base na Carta de 1946, foi editada a lei aniversariante, Lei 3.924/61.
Passados 40 anos da promulgação da lei ambiental e mais de três décadas de vigência da citada norma do Conama e da Constituição, as atuais propostas de modificações na lei de licenciamento ambiental são preocupantes e indicam retrocesso no arcabouço protetivo do patrimônio arqueológico.
A Sociedade de Arqueologia Brasileira (SAB) publicou recentemente uma nota técnica expressando os perigos subjacentes a tais propostas de mudanças no licenciamento ambiental, que foram discutidas com o Ministério Público Federal, associações de empresas de energia e da construção civil, mas sem a participação da comunidade arqueológica. Entre os inúmeros problemas, de acordo com a nota técnica da SAB, as alterações propostas levam em conta apenas os sítios arqueológicos, sem contemplar o reconhecimento do valor patrimonial de paisagens culturais conectadas a povos indígenas e comunidades tradicionais.
A preocupação com a flexibilização de normas sobre pesquisas arqueológicas é totalmente justificável e oportuna, porque, dentro ou fora de licenciamentos ambientais, ainda há muito a se revelar sobre o passado e sobre os povos que ocuparam o nosso território antes de o chamarmos de Brasil.
Por exemplo, pesquisas recentes têm revelado uma extensa rede de caminhos e estradas conectando sítios arqueológicos com mais de mil anos de idade no atual estado do Acre. Na mesma região, outras pesquisas mostram também que a composição e diversidade de espécie de árvores nas florestas que atualmente a recobrem resultam de práticas de manejo indígena no passado. Esses novos dados indicam que, juntamente com os sítios arqueológicos, as estradas que os conectam e as paisagens em seu entorno são também patrimônio cultural e por isso passíveis de proteção.
A lei aniversariante continua sendo essencial para o desenvolvimento das pesquisas e para a preservação do patrimônio arqueológico no Brasil, mas seus instrumentos nem sempre são suficientes para garantir uma proteção efetiva e ampla diante de novas descobertas, dos desafios atuais na gestão de acervos e sítios arqueológicos ou, ainda, de alterações legislativas que flexibilizam a atenção ao patrimônio arqueológico no licenciamento ambiental ou em outras autorizações/licenças administrativas.
As estradas e paisagens no território acreano, a continuidade das atividades no Parque Nacional da Serra da Capivara, a proteção das pinturas rupestres localizadas em propriedades particulares e de sítios arqueológicos urbanos, os sambaquis, a realização de pesquisas arqueológicas em locais de memória sensível, o salvamento de artefatos arqueológicos e sua posterior guarda por instituições (em decorrência de empreendimentos) são temas que precisam ser discutidos sob uma outra perspectiva, com um arranjo institucional e normativo que, partindo da Lei 3.924/61 e da Constituição, concilie as liberdades econômicas, a função social da propriedade e a proteção do bem arqueológico e do contexto paisagístico em que se enquadra.
Enquanto novos arranjos e instrumentos protetivos são pensados e discutidos, a longeva lei aniversariante e todos que a mantém viva e atual merecem aplausos, com especial referência ao esforço e à dedicação persistente das arqueólogas e dos arqueólogos que em diversas frentes — institucional, acadêmica, associativa, empresarial — se dedicaram e se dedicam a estudar, compreender, revelar e preservar a materialidade do passado como contribuição para futuro esperançoso para a Arqueologia brasileira.
[1] Artigo 10, inciso III, da Constituição de 1934, artigo 134 da Carta de 1937, artigo 175 da Constituição de 1946.
Eduardo Góes Neves é professor titular de Arqueologia Brasileira do Museu de Arqueologia e Etnologia da USP e ex-presidente da Sociedade de Arqueologia Brasileira.
Inês Virgínia Prado Soares é desembargadora federal, mestra e doutora em Direito pela PUC-SP, com tese de doutoramento intitulada "A proteção jurídica do patrimônio arqueológico no Brasil", e associada da Sociedade de Arqueologia Brasileira.