Livro Branco "Política Europeia de Transportes rumo a 2010: Tempo para Decidir"
Sensível à necessidade de harmonização da Política Comunitária de Ambiente com a Política Comum de Transportes, bem como do imperativo de eliminação das distorções das condições de concorrência entre Estados-Membros, entre modos de transporte e no seio de cada um deles, da não tomada em consideração dos aspectos sociais e ambientais dos transportes e ainda, das dificuldades no financiamento e recuperação de investimentos em infraestruturas de transportes, a Comissão Europeia, desenvolveu ao longo da última década uma intensa actividade visando promover os princípios da sustentabilidade, eficiência, concorrência leal, competitividade e cooperação no sector dos transportes.
O Livro Branco "Política Europeia de Transportes rumo a 2010: tempo para decidir", recentemente publicado, assume-se como expressão final desta intensa actividade, iniciada com a publicação do Livro Branco sobre "Desenvolvimento Futuro da Política Comum dos Transportes" - (COM (92) 494 final), no qual a Comissão Europeia ciente da insustentabilidade da manutenção das tendências e padrões de crescimento associados à actividade de transporte, assume como emanação do conceito de "desenvolvimento sustentável" a necessidade de assegurar uma mobilidade sustentável, que permita dar resposta às necessidades da geração presente, sem comprometer a possibilidade de desenvolvimento das gerações vindouras – Princípio da Solidariedade Transgeracional.
Consciente que a política tradicional de regulamentação directa não assegura a viabilidade a prazo dos sistemas de transporte, a Comissão propõe no Livro Verde "Para uma Formação Correcta e Eficiente dos Preços dos Transportes - Opções de Política para a Internalização dos Custos Externos dos Transportes na União Europeia" - (COM(95) 691 final), a adopção de instrumentos de mercado, nomeadamente a formação de preços, visando assegurar que o preço pago pelos utentes reflicta os custos sociais totais das suas deslocações. Neste sentido, propõe que os sistemas de tarifação se baseiem no Princípio do Utilizador-Pagador, de acordo com o qual, todos os utilizadores das infraestruturas de transporte deverão pagar os custos a que dão origem, incluindo os custos ambientais e outros custos externos o mais perto possível do local de utilização - Princípio da Territorialidade -, respeitando igualmente o Princípio da Subsidariedade, segundo o qual o sistema deverá fornecer um quadro baseado em princípios comuns a todos os modos de transporte, dentro do qual os Estados serão, em grande medida livres de fixar o nível das taxas.
Finalmente, no Livro Branco "Pagamento Justo pela Utilização das Infraestruturas - Uma Abordagem Gradual para um Quadro Comum de Tarifação das Infraestruturas de Transporte na União Europeia" - (COM(98) 466 final), a Comissão propõe o princípio de tarifação de acordo com o "custo social marginal". Os custos sociais marginais são os custos variáveis que reflectem os custos de cada veículo ou unidade adicional de transporte que utilizam uma infraestrutura, devendo reflectir os danos causados às infraestruturas e os custos resultantes do congestionamento do trânsito e da poluição, variando em função de factores como a unidade de peso ou o número de eixos, as horas de ponta, os percursos urbanos e as emissões dos motores.
Mais do que uma mera continuidade da Política Comum de Transportes, centrada na mobilidade sustentável, harmonização das condições de concorrência, recuperação dos investimentos nas infraestruturas, o Livro Branco "Política Europeia de Transportes rumo a 2010: tempo para decidir" preconiza uma reorientação do próprio paradigma de abordagem, em que o âmbito de acção deixa de se limitar apenas ao sistema de transportes (maximização do bem-estar do produtor) passando a centrar-se, também, na garantia dos direitos dos cidadãos (maximização do bem-estar do consumidor).
Colocar o Utilizador no Centro do Sistema de Transportes
É, finalmente, a assunção do desenvolvimento sustentável como emanação do conceito de crescimento económico, tendo como finalidade última o desenvolvimento da pessoa humana em todas as suas dimensões, designadamente na mais fundamental de todas, a liberdade de escolher e de realizar o seu projecto próprio de desenvolvimento. Importa salientar que o crescimento económico é um fenómeno de natureza meramente quantitativa, que define a evolução da actividade económica, traduzida na quantidade de bens e serviços produzidos numa determinada sociedade e posta à disposição das pessoas.
Neste sentido, o objectivo do Livro Branco "Política Europeia de Transportes rumo a 2010: rumo a decidir" consiste em dotar a Comunidade Europeia de um programa de acções visando a separação progressiva entre crescimento dos transportes e crescimento económico. Com efeito, arrastados pelo crescimento económico os transportes de mercadorias e de passageiros deveriam registar aumentos de 38% e 24% respectivamente até 2010, o que agravaria o congestionamento dos centros urbanos e dos principais corredores transeuropeus, comprometendo decisivamente a competitividade económica da própria União Europeia.
A Comissão Europeia pretende desta forma colocar o utilizador no centro do sistema de transportes (Parte III - "Placing Users at the Heart of Transport Policy"), considerando a necessidade de alargar o âmbito de acções como as cartas de direitos (já levadas a cabo em favor dos utilizadores do transporte aéreo) a todos os outros modos de transporte. É igualmente assumido que a qualidade dos serviços, perspectivada na óptica dos utentes/clientes de um serviço de transporte, bem como a sua segurança constituem dois direitos fundamentais do cidadão.
Reequilíbrio Modal
O princípio básico da eficiência económica é extremamente simples:
Preço (P) = Custo Social Marginal (CSM)
Em concorrência perfeita e sem falhas de mercado, o custo social marginal é igual ao custo privado marginal, pelo que os mecanismos do mercado conseguirão extrair tantos bens e serviços quanto os recursos disponíveis o permitam.
No entanto, quando os preços de mercado não reflectem as situações de escassez existentes (ar puro, capacidade de absorção do ambiente, infraestruturas, etc.), a combinação das decisões individuais de produtores e consumidores deixa de produzir benefícios máximos para a sociedade em geral. Assim, as externalidades negativas conduzem a uma situação de deseconomia externa, que se traduz num excesso de produção/consumo do bem que dá origem a essa deseconomia, visto o seu preço de mercado não reflectir o seu custo social marginal.
Ao estabelecer a analogia para o sector dos transportes, verificamos que as tarifas do transporte em geral, e do rodoviário em particular, não reflectem a totalidade dos custos sociais, daí resultando uma procura artificialmente geradora de uma concorrência que é prejudicial aos modos de transporte marítimo e ferroviário, mais respeitadores do ambiente e menos sujeitos a problemas de congestionamento.
É exactamente esta, a abordagem preconizada pelo Livro Branco "Política Europeia de Transportes rumo a 2010: tempo para decidir" ao promover o caminho de ferro e o transporte marítimo e fluvial, visando permitir o aumento das quotas de cada um destes modos, para os níveis de 1998, de forma a assegurar um reequilíbrio modal até 2010 (Parte I – "Shifting the Balance between Modes of Transport").
Assim, é assumido que o dinamismo de certos modos de transporte é reflexo não só de uma melhor adaptação às necessidades da economia moderna, mas também da não inclusão de todos os custos externos no preço do transporte e do incumprimento de certas regulamentações sociais e de segurança, nomeadamente no sector dos transportes rodoviários.
Encontra-se igualmente prevista a necessidade de reconciliar o transporte aéreo e o ambiente (redução dos danos causados pelo ruído e pela poluição dos aviões), tendo em consideração a crescente saturação do espaço aéreo e as limitações de oferta de capacidade das instalações aeroportuárias. Infelizmente, os recentes acontecimentos de Nova York e Washington, terão dado um decisivo contributo na prossecução dos objectivos desta estratégia comunitária...
Para realizar o reequilíbrio modal até 2010, conforme solicitado pelo Conselho Europeu de Gotemburgo, é defendida uma política de investimentos nas infraestruturas ferroviárias (revitalização do transporte ferroviário), vias navegáveis interiores, transporte marítimo de curta distância (criação de verdadeiras "auto-estradas marítimas") e operações intermodais (transformação da intermodalidade, não num simples slogan, mas numa realidade competitiva e economicamente viável).
Relativamente à política de tarifação de utilização das infraestruturas, o Livro Branco prevê a sua uniformização, segundo o princípio do custo social marginal. Esta tarifação não está ligada aos custos de capital, uma vez que estes não variam em função do nível de utilização dos transportes. Poderá assim questionar-se se uma política de tarifação baseada nos custos sociais marginais pode recuperar os custos das infraestruturas junto dos utilizadores.
Nesse sentido, o Livro Branco prevê que em determinadas zonas sensíveis o aumento de receitas poderá revelar-se insuficiente, designadamente se for necessário construir as infraestruturas requeridas para a travessia de barreiras naturais. Importa, por conseguinte, assegurar que a construção de uma nova infraestrutura possa beneficiar de "um rendimento", antes mesmo de serem geradas as primeiras receitas de exploração. Ou seja, poderão ser aplicadas portagens ou taxas em toda uma zona para financiamento de futuras infraestruturas.
Encontra-se igualmente prevista a harmonização do tratamento da fiscalidade sobre os combustíveis profissionais.
Eliminação dos "Nós" de Estrangulamento através da realização da Rede Transeuropeia de Transportes
As infraestruturas de transporte, enquanto pólos geradores de importantes economias estruturais, são condição necessária para um desenvolvimento sustentável, baseado na complementaridade das políticas de infraestruturas e das políticas regionais e sectoriais, enquanto estratégia territorial europeia. Por esse motivo, a necessidade de eliminação das restrições à circulação garantindo uma melhor integração dos Estados-Membros no seio da União Europeia e especialmente nas regiões fronteiriças constitui medida essencial para a conversão destas zonas em espaços competitivos a nível europeu, representando assim, uma aproximação ao objectivo do equilíbrio territorial, e ao fomento de sistemas urbanos fortes (Parte II – "Eliminating Bottlenecks").
Até ao momento, tem sido difícil pôr em prática as ligações integradas nas redes transeuropeias, designadamente por atrasos na execução das infraestruturas rodoviárias e na modernização e coordenação das infraestruturas ferroviárias. Verifica-se igualmente que embora a maior parte do congestionamento afecte as zonas urbanas, a rede transeuropeia de transportes sofre também e cada vez mais de congestionamento crónico: 10% da rede rodoviária transeuropeia é diariamente confrontada com problemas de congestionamento e 20% da rede de caminhos de ferro com factores de estrangulamento.
Neste contexto o Livro Branco actualiza as orientações em matéria da rede transeuropeia (decididas pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu em 1996), apostando na eliminação dos "nós" de estrangulamento ferroviários e no reforço da acessibilidade das regiões periféricas.
Dominar a Mundialização
A globalização da produção está a gerar uma procura de serviços de transporte à escala global. Assim, num ambiente caracterizado pela globalização da economia e pela consolidação da União Europeia, as grandes redes estruturais do território europeu converteram-se num sistema de referência do desenvolvimento e da estruturação do território à escala mundial.
No entanto, a actuação da União Europeia nos fóruns de discussão internacional tem-se pautado até aqui por uma certa falta de protagonismo e descoordenação entre os diferentes Estados-Membros. Neste sentido, o Livro Branco prevê que para melhor salvaguardar os interesses da União Europeia, a Comissão deverá propor o reforço da posição da Comunidade em organizações internacionais como a Organização Marítima Internacional (IMO) ou Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO), assumindo um papel mais relevante a nível internacional na salvaguarda da vida humana e protecção do meio ambiente (Parte IV – "Managing the Globalisation of Transport").
O Livro Branco "Política Europeia de Transportes rumo a 2010: tempo para decidir" estabelece mais uma vez objectivos ambiciosos na estratégia comunitária de integrar a Política Comum de Transportes na Política Ambiental, preconizando o reequilíbrio modal, a eliminação dos "nós" de estrangulamento através da realização da rede transeuropeia de transportes, uma política de tarifação baseada no custo social marginal, o protagonismo da UE no processo de globalização da economia e dando especial ênfase à necessidade de colocar o utilizador no centro do sistema de transportes, o que aliás se assume como a única perspectiva inovadora deste documento em relação à política anteriormente traçada.
Resta-nos aguardar pela aplicação destas propostas preconizadas pela Comissão Europeia. É, nosso desejo, que mais uma vez não se repita o fenómeno que tem sido frequentemente observado no passado ao nível da Política Comum de Transportes:
- Prof. Werner Rothengatther -
"(...) Green and White Papers have been published being very strong on issues of environmental sustainability while the actual policy outcome was to foster liberalisation policy, refrain from interventions and let the market take its course."