Breve histórico das cidades no Brasil com ênfase na sua autonomia municipal e na sua recente ação internacional. | Portal de Licitações
Breve histórico das cidades no Brasil com ênfase na sua autonomia municipal e na sua recente ação internacional.
Publicado em março 7, 2012	por Portal de Licitações	na categoria Artigos	com Nenhum comentário em Breve histórico das cidades no Brasil com ênfase na sua autonomia municipal e na sua recente ação internacional.
Hodiernamente, como veremos ao longo desse capítulo, a sociedade humana atingiu uma nova forma de organização
Hodiernamente, como veremos ao longo desse capítulo, a sociedade humana atingiu uma nova forma de organização. Se por muito tempo, na caminhada histórica da humanidade, o homem, ao começar a se relacionar entre si, mantinha eminentemente a característica de vivência rural, um tanto quanto disperso do ponto de vista territorial, atualmente a urbanização da sociedade se tornou uma realidade.
Esse é um fenômeno mundial, ocorrendo não somente em países considerados desenvolvidos como, também, em países com menor desenvolvimento relativo.
Dessa forma, falar em urbanização traz a questão de que, independente do país em que estejam e das regiões que habitem, os homens vivem, em sua grande parte, em centros urbanos, ou seja, nas cidades.
Tal constatação gera consigo diversas consequências, a primeira e talvez mais evidente, seja a pressão exercida por essa massa populacional sobre seus governos por questões em diversas áreas como a saúde, o bem estar, a alimentação, dentre outros, demandas essas que muitas vezes recaem, basicamente, sobre o poder municipal, levando-o a tentar novas alternativas para buscar sanar suas necessidades, principalmente quando os governos centrais dos países ou das regiões não suprem suas demandas.
Dentre as inovações que têm surgido está a busca de uma maior participação dos municípios em âmbito internacional, todavia em diversos lugares, como no Brasil, essa forma de atuação encontra certas barreiras legais/constitucionais para realmente se concretizar, de maneira que gere plena segurança jurídica para as cidades e seus parceiros.
Antes, todavia, de chegarmos a todas essas questões e possíveis saídas para elas, se faz necessário debruçarmo-nos, um pouco, na história para compreendermos o surgimento não somente da cidade, mas também, de como chegamos à configuração atual de grande urbanização e as conseqüências desse fenômeno, com foco especial para o Brasil.
No cerne do processo de incremento das cidades, está a chamada Revolução Industrial, que teve início na Inglaterra, no século XVIII .
Essa nova configuração fez com que áreas que até então não eram muito povoadas fossem, de maneira sem precedentes, incorporadas à lógica e necessidade da urbanização.
É curioso notar que milhares de anos transcorreram desde o aparecimento das primeiras vilas até que as sociedades se urbanizassem no século XIX. É, também, curioso notar que a região onde surgiram as sociedades urbanizadas – Noroeste europeu – não foi a que tinha sido ocupada pelas grandes cidades do passado; pelo contrário, foi uma região onde a urbanização tinha sido até então extremamente baixa (DAVIS, 1972, p. 16).
Com esse novo processo de organização social, no qual se deixa o artesão para trás e passa-se ao trabalho especializado e assalariado, dentro de um ambiente criado para a produção, houve a migração de grandes quantidades de pessoas que deixaram o campo em direção às cidades, urbanizando cada vez mais os países, fenômeno esse que hoje prevalece na grande maioria dos países do mundo.
A revolução industrial modificou drasticamente a distribuição da população entre vilas e cidades. […] Com o aumento da especialização teria que ocorrer um estreitamento da cooperação entre as especialidades, tanto dentro das oficinas e fábricas como entre elas. A divisão do trabalho e o aumento da produtividade tornaram possível a concentração humana em cidades, e a cooperação do trabalho tornou-a necessária, uma vez que o novo sistema exigia a proximidade de trabalhadores de diversas especialidades e de diversos estabelecimentos, forçados a intercambiar bens e serviços. O duplo estímulo da especialização e cooperação do trabalho provocou uma grande onda de emigração do campo para a cidade em todo o mundo. Nos países adiantados do século XIX, o desenvolvimento do transporte marítimo e ferroviário e da comunicação pelo telégrafo tornou possíveis a expansão das cidades em grandes regiões e seu aumento populacional (BLUMENFELD, 1972, p. 52).
É nesse momento que começam a surgir as primeiras metrópoles do mundo, principalmente nas áreas primeiramente industrializadas e com elas os conseqüentes problemas, como o tráfego congestionado e a poluição (BLUMENFELD, 1972, p.60), que ainda hoje prevalecem e se acentuam.
Nesse ponto, após percorrido todo esse campo histórico, se faz possível uma definição do que seria uma cidade, sendo para tanto adotada a concepção de Sjoberg (1972, p. 38), para quem a cidade é "[…] uma comunidade de dimensões e densidade populacional consideráveis , abrangendo uma variedade de especialidades não agrícolas, nela incluída a elite culta".
É dessa forma que chegamos ao século XX e XXI no qual a grande maioria da população dos países reside em centros urbanos, gerando diversas consequências não somente relacionadas com o bem estar dessa população, mas também, com novos desafios que o poder público encara diante dessa nova configuração da sociedade.
Tais características não se restringem apenas aos países desenvolvidos, mas atingem, também, as demais regiões do mundo, dentre elas o Brasil. Dessa forma, após realizarmos essa introdução, debruçar-nos-emos na constituição dos municípios brasileiros e nos problemas e questões atuais que demandam a sua atuação, antes, contudo, vislumbraremos o processo histórico de formação das cidades nacionais.
2. AS CIDADES NO BRASIL
2.1 Histórico da formação
Os portugueses chegaram ao Brasil em 1500 abrindo novas perspectivas para a Coroa portuguesa. Apesar de certo abandono inicial , Portugal logo procurou encontrar uma maneira de explorar economicamente as terras recém descobertas e efetivar a dominação portuguesa. Para tanto era preciso que houvesse pessoal, que não os indígenas, apto a realizar tal empreitada, dando, dessa forma, o início do povoamento do solo nacional pelos europeus portugueses. Nesse ponto, devido às grandes extensões que deveriam ser ocupadas, a primeira forma de colonização se deu por meio das grandes propriedades, as Capitanias , monopolizadas nas mãos de poucas pessoas, em uma lógica de descentralização.
A fazenda constitui a instituição básica modeladora da sociedade brasileira. Em torno dela é que se organiza todo o sistema social como um corpo de instituições auxiliares, de normas, de costumes e de crenças destinadas a preencher suas condições de existência e de persistência. Até mesmo a família, o povo e a nação surgem e se desenvolvem como resultantes da fazenda e, nessa qualidade, por ela conformados (RIBEIRO, 2007, p. 210).
É nessa circunstância que os primeiros povoados surgem ainda no século XVI, sendo a primeira vila inaugurada por Martim Afonso:
nossa instituição municipal, tendo sua origem nas comunas portuguesas, inaugurou-se no Brasil com a criação, por Martim Afonso, em 1532, sob a vigência das Ordenações Manuelinas de 1521, da Vila de São Vicente […] seguida aquela por Olinda, Santos, Salvador, Santo André de Borba do Campo e Rio de Janeiro (PIRES, 1999, p. 144).
Deve-se atentar, neste ponto, que as vilas para inicialmente passarem a existir dependiam da vontade da administração presente nas Capitanias Hereditárias:
A lógica de dispersão do poder em diversos pólos justificou a instituição das Capitanias Hereditárias, concedidas aos donatários sob regime de sujeição à Metrópole e com autonomia interna, cabendo àqueles, entre outros poderes, o de criar Vilas […] (PIRES, 1999, p. 144).
Ressalte-se que não somente as Capitanias determinaram a dispersão do povoamento. Outros eventos também interferiram posteriormente, como o bandeirismo, a exploração de minérios, as fazendas de gado , dentre outros:
Vários fatores determinaram esta dispersão do povoamento. O primeiro é a extensão da costa que coube a Portugal na partilha de Tordesilhas, o que obrigou, para uma ocupação e defesa efetiva, encetar a colonização simultaneamente em vários pontos dela. Foi tal o objetivo da divisão do território em capitanias, o que de fato, apesar do fracasso do sistema, permitiu garantir à coroa portuguesa a posse efetiva do longo litoral.
Concorrem em seguida, para a expansão do interior, dois fatores essenciais: o bandeirismo preador de índios e prospector de metais e pedras preciosas […]. No Extremo-Norte, na bacia amazônica, intervém outro fator, de caráter local: são as missões católicas catequizadoras do gentio, sobretudo os padres da Companhia de Jesus (grifo do autor); seguidas de perto pela colonização leiga, provocada e animada pela política da metrópole, tão ativa neste setor, e sustentada pela exploração dos produtos naturais da floresta amazônica: o cacau, a salsaparrilha e outros (PRADO JÚNIOR, 2007, p. 37).
É importante notarmos que mesmo as vilas surgidas não das Capitanias, serviam, igualmente, durante todo o período colonial como auxiliares do poder da Coroa portuguesa no processo de consolidação da ocupação e dominação das terras americanas (MARTORANO, 1985, p. 17).
Frise-se, ainda que, diante dessa função que os povoados possuíam para o governo português, onde todo o aparato institucional era dominado pelos europeus, o formato dos municípios acabou por ser semelhante ao que podia ser encontrado em Portugal:
A organização municipal lusitana foi […] transplantada para as primeiras vilas e cidades do Brasil com suas múltiplas figuras: um alcaide, juízes ordinários, vereadores, almotacés, juiz de fora, procurador e homens bons (PIRES, 1999, p. 144-145).
Nesse período, o grande papel gerencial das vilas cabia às Câmaras, responsável tanto pela área propriamente de cunho administrativo quanto judiciária:
[…] uma localidade somente era oficializada como vila (grifo do autor), onde se podia instalar uma câmara municipal, mediante ato régio. A câmara cuidava de todos os assuntos de ordem local, não importava se de natureza administrativa, policial ou judiciária, subordinada a um controle gradativo, que subia até a Corte (MOHN, 2006, p. 200).
Nesse mesmo sentido, Pires (1999, p. 145) detalha ainda mais os papéis desempenhados pelas Câmaras e seus componentes:
O principal papel de governo local fora reservado à Câmara Municipal ou Câmara de Vereança, composta de vereadores escolhidos entre os grandes proprietários, os chamados "homens bons", e juízes, ordinários ou de fora, estes enviados de Portugal para zelar pelos interesses da Coroa. Entre as atribuições da Câmara, a administração do patrimônio público, a autorização para construção de obras públicas, o policiamento, a nomeação de funcionários e o estabelecimento de impostos (PIRES, 1999, p. 145).
Dessa forma pode-se perceber que durante o período colonial, o poder da principal instituição política municipal, a Câmara, estava nas mãos dos grandes proprietários, que dela se utilizavam para perpetrar sua condição de superioridade sobre os demais. Dessa forma:
[…] quando surgem os núcleos urbanos que gravitavam em torno da exploração de cana de açúcar, a comuna era apenas uma assembléia do senhoriato, não chegava a acolher o vilão, o homem do povo, o pequeno burguês do comércio (MOHN, 2006, p. 200) .
Quanto às atividades econômicas desenvolvidas nas vilas e cidades, temos uma ampla variedade, em especial nas cidades da costa brasileira, que tinham entre outras funções a defesa do país. Assim as cidades, segundo Darcy Ribeiro (2006, p.179):
Exerciam, como função principal, o comércio, através de importação e contrabando, e a prestação de serviços aos setores produtivos, na qualidade de agências reais de cobrança de impostos e taxas, de concessão de terras, de legitimação de transmissões de bens por herança ou por venda e de julgamento nos conflitos. Além dessas funções, prestavam assistência religiosa, associada quase sempre com atividades escolares de nível primário e propedêuticas do sacerdócio. Proviam, também, assistência médica para os casos desesperados […]. Sua vida girava em torno dessas atividades e da segunda função básica, que era a de empórios de importação de escravos e manufaturas e de exportação de açúcar, mais tarde do ouro, pedras preciosas e poucas outras mercadorias (RIBEIRO, 2006, p. 179).
Será nesse mesmo autor que encontraremos as características das construções citadinas nacionais e a vida social que delas emergiam:
Suas principais edificações eram as igrejas, conventos e fortalezas, que constituíam, também, seu principal atrativo. Por ocasião das festas religiosas, a aristocracia rural deixava as fazendas para viver ali um breve período de convívio urbano festivo. Afora essas ocasiões, atravessavam uma existência pacata, só animada pela feira semanal, pelas missas e novenas e pela chegada de algum veleiro ao porto (RIBEIRO, 2006, p. 179).
A constituição das cidades e a forma como foram edificadas pelos portugueses é aprofundada por Sérgio Buarque de Holanda (1995, p.110) da seguinte forma:
A cidade que os portugueses construíram na América não é produto mental, não chega a contradizer o quadro da natureza, e sua silhueta se enlaça na linha da paisagem. Nenhum rigor, nenhum método, nenhuma previdência, sempre esse significativo abandono que exprime a palavra "desleixo" […](HOLANDA, 1995, p. 110).
Como exemplo dessa situação o autor nos apresenta o caso de algumas povoações:
Na própria Bahia, o maior centro urbano da colônia, um viajante do princípio do século XVIII notava que as casas se achavam dispostas segundo o capricho dos moradores. Tudo ali era irregular, de modo que a praça principal, onde se erguia o Palácio dos Vice-Reis, parecia estar só por acaso no seu lugar. Ainda no primeiro século de colonização, em São Vicente e Santos, ficavam as casas em tal desalinho, que o primeiro governador-geral do Brasil se queixava de não poder murar as duas vilas, pois isso acarretaria grandes trabalhos e muito dano aos moradores (HOLANDA, 1995, p. 109).
Feitas essas considerações iniciais nos debruçaremos em dois aspectos importantes relativos às cidades brasileiras. O primeiro diz respeito à passagem do Brasil rural para o ambiente altamente urbanizado e o segundo, referente ao processo pelo qual o município foi ganhando autonomia e responsabilidades, até chegarmos ao dias atuais com o seu reconhecimento como integrante do Estado Federado.
2. 2 O incremento da urbanização
Sobre a constituição da sociedade brasileira, podemos notar que por um longo período ela foi eminentemente rural, desenvolvendo-se de forma lenta, passando ao caráter de urbano apenas no século XX.
A rede urbana brasileira desenvolveu-se com extrema lentidão e, enquanto prevaleceu a economia agrário-mercantil, jamais atingiu uma parcela assimilável da população. Ao fim do primeiro século, contava o Brasil com apenas três núcleos alçados oficialmente à condição de cidades e com catorze vilas. Um século depois, tinha sete cidades e 51 vilas. Por volta de 1800, eram dez as cidades e sessenta as vilas, tendo a população total alcançado 2,5 milhões de habitantes (RIBEIRO, 2007, p. 235).
A tabela abaixo aponta alguns dados dessa pouca povoação citadina no Brasil colonial, demonstrando o número de cidades e exemplos das populações presentes em alguns núcleos:
Um impulso em prol do incremento da urbanização no Brasil, apesar do início sem grandes avanços, se deu com a independência, em 1822, e o início do Império em nosso país, fenômeno atribuído à Revolução Industrial, mesmo que, segundo Darcy Ribeiro (2007, p. 235), aqui ela tenha ocorrido de maneira reflexa :
Com essa precária rede urbana é que o Brasil ascende à independência (1822) e começa a sofrer o impacto de uma nova expansão civilizadora – a Revolução Industrial -, que, apesar de reflexa, transformaria profundamente a estruturação da sociedade nacional. As cidades maiores eram, então, o Rio de Janeiro (50 mil habitantes), Salvador (45,6 mil), Recife (30 mil), São Luís (22 mil) e São Paulo (16 mil) (RIBEIRO, 2007, p. 235).
Com o início da industrialização do Brasil e as mudanças que esse processo imprimiu na sociedade nacional, gerou-se o afluxo de pessoas que cada vez mais deixavam o campo em busca de oportunidades nas cidades, porém, não só pessoas de baixa renda deixavam seus lares, mas também os proprietários, visando os benefícios que a cidade lhes proporcionava:
Essa urbanização intensifica o abandono das fazendas pelas famílias proprietárias (grifo nosso) e de grandes parcelas da população rural. As cidades eram agora mais acolhedoras, defendidas das epidemias por obras sanitárias, servidas de água encanada, de esgotos e de iluminação pública, e dotadas de sistemas educacionais já capazes de escolarizar seus filhos. Essa mudança do grupo de maiores rendas para as cidades foi acompanhada, naturalmente, de uma intensa atividade de construção de residências e de estabelecimentos comerciais, bem como da ampliação das facilidades de transporte e comunicações, de urbanização das cidades e edificações de obras públicas, da expansão do artesanato, das oficinas e de serviços domésticos e auxiliares para servir à nova população fixa, o que permitiu ocupar grandes massas de antigos trabalhadores rurais (RIBEIRO, 2007, p. 237).
Nesse período, outro fenômeno que auxiliou na expansão do número de pessoas nos centros urbanos foi a abolição da escravatura, fazendo com que boa parte dos recém libertos se instalassem nas cidades, nesse ínterim, também ocorreram as imigrações estrangeiras em direção à nosso país, aumentando ainda mais as massas populacionais presentes no Brasil (RIBEIRO, 2007, p. 237).
É dessa forma que o Brasil adentra o século XX com cidades já populosas superando, inclusive, capitais européias:
No presente século [XX], teve lugar uma urbanização caótica provocada menos pela atratividade da cidade do que pela evasão da população rural. Chegamos, assim, à loucura de ter algumas das maiores cidades do mundo, tais como São Paulo e Rio de Janeiro, com o dobro da população de Paris ou Roma, mas dez vezes menos dotadas de serviços urbanos e de oportunidades de trabalho (RIBEIRO, 2006, p. 182-183).
Portanto pode-se vislumbrar a rapidez com que o processo de urbanização se deu em nosso país, corroborando a tese de que:
[…] os atuais países subdesenvolvidos se estão urbanizando não apenas mais rapidamente que os países industrializados, mas também mais rapidamente que os países industrializados o fizeram no período de maior ritmo de urbanização (DAVIS, 1972, p.27).
Porém, esse fenômeno gerou seus consequentes reflexos na vida das pessoas, como, por exemplo, a marginalização de parte de sua população e a precariedade de diversos serviços públicos, ocasionando mais pressões sobre o poder público municipal, chegando mesmo Darcy Ribeiro (2006, p. 184) a dizer que: "Em nossos dias, o principal problema brasileiro é atender essa imensa massa urbana que, não podendo ser exportada, como fez a Europa, deve ser reassentada aqui".
Para que se tenha noção da população brasileira que reside atualmente em centros urbanos, a tabela abaixo é um bom indicativo, uma vez que aponta o crescimento ocorrido entre os anos 80 e 2000, quando mais de 80 % (oitenta por cento) da população mora em cidades:
Dessa forma, denota-se a quantidade crescente de questões com as quais cada vez mais os municípios têm que lidar. Portanto cabe-nos analisar o processo pelo qual o município ganhou autonomia para fazer frente às suas responsabilidades.
2.3 A afirmação da autonomia municipal
Passada a fase colonial, onde do ponto de vista de auto-governo as cidades eram subordinadas as vontades portuguesas, temos a independência nacional em 1822 e o consequente estabelecimento do Império no Brasil. Todavia, no que diz respeito à autonomia municipal frente ao novo governo, a situação não teve avanços:
Sob a nova condição política criada com a independência, não se alterou a relação entre os municípios e o poder central no Brasil. Ao contrário, mesmo o Ato Adicional, de inspiração nitidamente liberal, reduziu ainda mais as precárias competências das Câmaras Municipais, conferindo às províncias a prerrogativa de definir-lhes as funções e a área de atuação, segundo sua conveniência (ANDRADE, 2004, p. 207).
Nesse contexto, apesar dessa relação de subordinação entre município e governo central e provincial, avançou-se no sentido de ter ocorrido a previsão na Constituição de 1824 da presença de um governo local próprio:
Nesta primeira Constituição (Título VII, Capítulo II) se determinou que as cidades e vilas tivessem um próprio governo econômico municipal, mediante uma câmara eleita pelo voto popular (art. 167). Um dos componentes da câmara teria funções executivas, sendo que ao vereador mais votado, caberia a presidência (art. 168) (MARTORANO, 1985, p. 65).
Sendo posteriormente, segundo Martorano (1985, p. 65), estabelecido o número de vereadores: "A lei de 1º de outubro de 1828 determinou a composição das câmaras (9 vereadores na cidade e 7 nas vilas)", posteriormente aparecendo a figura do Prefeito (1835), sendo primeiramente estabelecido na Província de São Paulo (MARTORANO, 1985, p. 66).
É interessante notar que essa lei de 1828 também afetou as funções das Câmaras, reduzindo-as a apenas funções administrativas, sofrendo rígido controle. Essa lei:
[…] inspirada na legislação portuguesa, reduziu as câmaras ao papel de corporações meramente administrativas, retirando-lhes as funções judiciais, sob argumento de especialização de funções. Além disso, as câmaras passaram a sofrer rígido controle, exercido pelos conselhos gerais, pelos presidentes de província e pelo Governador Geral. A doutrina da tutela (grifo do autor), que equiparava o município, na ordem administrativa, a um menor de idade, impunha-lhe um sistema de assistência e fiscalização, que consistia na necessidade de confirmação dos atos de sua competência (posturas) pelos conselhos gerais das províncias […] (MOHN, 2006, p.2001).
Essa foi a estruturação do município até o advento da República em 1889 e a nova Constituição de 1891. Nela algumas mudanças, no tocante aos municípios, foram estabelecidas, em especial o artigo 68 que estabelecia que: "Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse".
Dessa forma fixou-se aquilo que Martorano (1985, p 67) chamou de "modelo do Município brasileiro", pelo qual ele, o município, passou a ter "[…] liberdade de se autodeterminar em tudo aquilo concernente a 'seu peculiar interesse'".
Porém, a despeito dessa nova regra, os Estados, com suas legislações, acabaram por cercear em grande parte a autonomia municipal, diminuindo, portanto, sua liberdade de atuação.
[…] logo as constituições estaduais fizeram cercear os direitos dos municípios, determinando condições para que pudessem gerir seus negócios, tirando-lhes a faculdade de eleger o chefe do poder executivo ou estabelecendo sistema prévio de fiscalização da administração e das finanças municipais pelo estado (MOHN, 2006, p.202).
Nesse aspecto, Martorano (1985, p. 67) nos trás dados interessantes sobre o período, afirmando que, no fim dos anos 20, somente em 8 Estados possuíam eleições para prefeito e apenas o Rio Grande do Sul, Pará e Goiás abstiveram-se de impor uma "Lei Orgânica" a seus respectivos municípios, cabendo a eles próprios a sua fixação e aprovação.
Tal foi a situação até a chegada ao poder de Vargas com a "Revolução de 30", desenvolvendo uma nova relação com os poderes municipais, visando acabar com o fenômeno que ficou conhecido na história nacional como "coronelismo" , a partir da edição do decreto 19.398 de 11/11/1930.
Mohn (2006, p. 203) destaca as mudanças implantadas da seguinte forma:
Ao desmonte da República, após a Revolução de 30, associou-se o desejo de moralizar e dar eficiência à administração municipal, na qual se identificavam falta de métodos racionais, desorientação administrativa, gestão financeira fraudulenta e outros defeitos. A solução foi estabelecer a nomeação do prefeito, assistido por um conselho consultivo, e implantar um sistema de recursos que seguia a hierarquia executiva até o chefe do governo nacional. A esses mecanismos aliou-se a propagação da idéia do departamento de municipalidades, órgão estadual responsável, entre outras atribuições, por prestar assistência técnica aos municípios, coordenar suas atividades em função de planos estaduais, fiscalizar a execução de seus orçamentos e opinar sobre medidas administrativas.
Dessa forma percebe-se o quanto se fragilizou o município no tocante a sua autonomia frente aos demais poderes do país. Essa situação perdurou até a Constituição de 1934, dando início ao que Pires (1999, p. 147) chamou de "renascimento do municipalismo", com a ampliação da autonomia municipal.
Nessa Constituição podemos vislumbrar os seguintes dispositivos:
§ 1º – O Prefeito poderá ser de nomeação do Governo do Estado no Município da Capital e nas estâncias hidrominerais.
§ 2º – Além daqueles de que participam, ex vi dos arts. 8º, § 2º, e 10, parágrafo único, e dos que lhes forem transferidos pelo Estado, pertencem aos Municípios:
§ 3º – É facultado ao Estado a criação de um órgão de assistência técnica à Administração municipal e fiscalização das suas finanças.
§ 4º – Também lhe é permitido intervir nos Municípios a fim de lhes regularizar as finanças, quando se verificar impontualidade nos serviços de empréstimos garantidos pelos Estados, ou pela falta de pagamento da sua dívida fundada por dois anos consecutivos, observadas, naquilo em que forem aplicáveis, as normas do art. 12.
Pires (1999, p. 148) comenta essa modificação, no tocante ao tratamento dispensado ao município, afirmando que "[…] a idéia então defendida foi a de um Estado forte, no qual o Município pudesse significar a esfera política comunitária. Nesse contexto, o enaltecimento do municipalismo foi a estratégia de fortalecimento da União – contra a idéia da Província […]".
Essa situação, porém, não perdurou e em 1937, com a nova Constituição, houve uma nova configuração estabelecida para o município.
No tocante aos municípios podemos encontrar basicamente as seguintes regras:
Dessa forma, apesar de manter a eleição para vereadores, no tocante aos prefeitos "[…] fez deles meros delegados dos Interventores dos Estados, por sua vez homens de livre escolha do Presidente da República" (MARTORANO, 1985, p. 73).
Portanto, como diz Mohn (2006, p.203): "A centralização política do Estado Novo implicou completa anulação da autonomia municipal", apesar de ter mantido, para mantença do município, certos tributos como próprios. Em 1946, o Brasil teve mais uma Carta Constitucional, que segundo Pires (1999, p. 148):
[…] prestigiou a instituição municipal, seja pela eqüitativa distribuição de renda mediante ampliação da participação do ente local nas finanças, seja pelo delineamento dos fundos de transferência, seja pela reintegração do Município no sistema eleitoral do País e, ainda, pelas categóricas barreiras à indiscriminada intervenção estadual nos municípios.
Suas disposições coadunavam-se principalmente nos seguintes artigos constitucionais:
Outras mudanças, porém, tolhiam em certa medida a autonomia municipal mesmo em sede dessa nova Constituição:
O texto constitucional permitiu a criação de órgão estadual de assistência técnica aos municípios, mas não previu que pudesse ele fiscalizar suas finanças (art. 24). Por outro lado, admitiu que a administração financeira, especialmente a execução do orçamento, fosse fiscalizada, nos estados e municípios, pela forma que estabelecesse as constituições estaduais (art. 22). Aliado a isso, a possibilidade de regulamentação de aplicação de alguns tributos por lei federal permitiu interferência na vida financeira dos municípios (MOHN, 2006, p. 203-204).
A despeito dessas modificações que aumentaram as liberdades municipais para se auto-gerirem, a queda do regime democrático e a consequente implantação do militarismo, a partir de 1964, gerou a hipertrofia do Poder Executivo brasileiro diante dos poderes estaduais e municipais.
Essa nova configuração do poder brasileiro materializou-se na Constituição de 1967, cujas referencias principais quanto aos municípios são as seguintes:
§ 2º – Somente serão remunerados os Vereadores das Capitais e dos Municípios de população superior a trezentos mil (300.000) habitantes, dentro dos limites e critérios fixados em lei complementar. (Redação dada pelo ato Institucional nº 7, de 1969)
Todas essas novas regras impactaram diretamente sobre a autonomia política dos municípios brasileiros, em especial devido ao incremento da urbanização que gerou a crescente busca de recursos nas esferas estaduais e federais, fazendo com que o jogo político municipal fosse alinhado com o poder mandante no país, em que pese a nova Constituição repetir basicamente as mesmas regras da Carta de 1946.
Embora tenham sido crescentes as receitas municipais, a aceleração da urbanização e da industrialização tornaram insuficientes os recursos para investimentos de maior envergadura. Em conseqüência, mesmo as cidades maiores precisavam recorrer aos governos estaduais e federal para realizá-los. Assim, renovava-se, em outros termos, a dependência dos municípios às instâncias superiores de governo, tendo os políticos locais que se afiliarem ao partido governista para receberem os recursos necessários […] (MOHN, 2006, p. 204).
Esse foi o arcabouço institucional que permeou os municípios brasileiros durante todo o governo militar, que somente cedeu nos anos 80 com o renascimento da democracia e a promulgação da Constituição de 1988, que nos rege até hoje. Com o novo aparato constitucional deu-se um incremento quanto à configuração dos municípios nacionais, atribuindo-lhes além do peso na Federação, uma gama de responsabilidades que lhe são próprias, além de, não raras vezes, acumular as funções que a Constituição atribui aos Estados e à União, sobrecarregando o município, pela insuficiência de recursos previstos pela Carta Constitucional, fazendo com que eles não possam dispensar qualquer fonte de custeio, sob a perspectiva de aumentarem os problemas sociais.
Esse tema requer um pouco mais de atenção, por isso nos focaremos nesse assunto na próxima parte desse trabalho.
2.4 A Constituição de 1988: direitos e deveres das cidades brasileiras
O fim dos anos oitenta foi marcado, no Brasil, pela mudança do regime, até então, autoritário militarista, para a configuração democrática presente até hoje. Um dos grandes momentos dessa transição foi certamente a promulgação da CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL em 5 de outubro de 1988, que visava materializar os valores de uma sociedade que ansiava pela democracia e queria vê-la assegurada na lei fundamental de seu país, a Constituição.
No tocante aos municípios, novas previsões foram fixadas na Constituição, uma vez que lhes conferiu um status que até então não possuíam, sendo o Brasil o primeiro país a considerar os municípios como integrantes de sua Federação , previsão essa que vem materializada no Título I, Dos Princípios Fundamentais, sendo o primeiro artigo da Constituição: "Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos […]".
Portanto, o município integra nosso sistema federativo que, em nenhuma hipótese, como prescreve a própria Constituição, poderá se dissolvido. A esse respeito Araújo (2005, p. 265) assim se refere:
O pacto federativo brasileiro é indissolúvel. Em outras palavras, não se admite às unidades federadas o direito de secessão. A indissolubilidade da Federação brasileira encontra amparo no art. 1º, caput, da Constituição Federal e vem garantida por seu art. 34, I, que coloca como um dos motivos para a intervenção federal a tentativa de quebra dessa indissolubilidade.
Dessa forma, o que se vislumbra é que a nova Constituição buscou assegurar não somente o caráter autônomo do município como, também, fixar o caráter descentralizado de nosso país.
Um dos propósitos expostos nesta Carta Magna é a descentralização e a redistribuição do poder estatal enquanto o presidencialismo como sistema de governo permitir. Isto significa, entre outros aspectos, que a autonomia política e administrativa dos Municípios se tornará mais extensa em relação à Federação e aos Estados-Membros, se comparada à situação anterior (BRÜHL, 1993, p. 41).
Como consequência a Constituição procurou assegurar ao município autonomia na área política, administrativa, financeira e legislativa:
– autonomia política, ou capacidade de autogoverno, por meio da eleição direta de seu prefeito, vice-prefeito e vereadores (e atualmente permissão de reeleição), e de auto-organização, através da elaboração da própria Lei Orgânica Municipal […]. Nesse tipo de autonomia está incluída a impossibilidade de intervenção de outras esferas de governo, salvo em casos específicos, previstos constitucionalmente ;
– autonomia administrativa, ou capacidade de organizar suas atividades, criar seus quadros de servidores, gerir e prestar os serviços de sua competência, podendo fazê-lo diretamente, indiretamente ou através de terceiros.
– autonomia financeira, ou capacidade para instituir e arrecadar seus próprios tributos […] e para aplicar seus recursos […], não só de ordem tributária, mas provenientes de outras fontes, como a exploração do próprio patrimônio […]. Esse tipo de autonomia inclui também a autoridade para elaborar, aprovar e executar o próprio orçamento.
– autonomia legislativa, baseada em duas frentes: capacidade para legislar sobre os assuntos de interesse local e suplementar as legislações federal e estadual no que couber (NEVES, 2000, p. 18-19).
Para tanto é que Constituição ao trabalhar, em seu Título III, da Organização do Estado fixou competências diversas entre a União, Estados e Municípios, podendo essas atribuições serem comuns, "[…] na medida em que pertencem simultaneamente a mais de um ente federativo […]" (ARAUJO, 2005, p. 259) ou privativas, "enumerando as pertencentes à União e aos Municípios e reservando aos Estados-membros as remanescentes", onde, no caso da União e do Município, "[…] cada uma das esferas federativas possui um rol próprio de competências, que, salvo hipótese de delegação, deve exercer com exclusão das demais"(ARAUJO, 2005, p. 258).
Dentre as competências comuns encontramos o seguinte rol constitucional que inclui, também, o Distrito Federal:
No que se refere às competências exclusivas do município, ou seja, questões nas quais há a atuação do poder municipal sem interferência de outro ente, temos a enumeração prevista no artigo 30 da Constituição Federal:
Como consequência imediata dessa descentralização e fixação de competências exclusivas, além das comuns, para os municípios, fez-se necessário que a Constituição instituísse recursos pelos quais o município pudesse fazer frente as suas responsabilidades.
A repartição constitucional de rendas é requisito inerente ao Estado Federal, pois, repartindo-se as competências entre os entes federativos, é imperioso que a Constituição lhes propicie os meios econômicos adequados à realização dessas competências (ARAUJO, 2005, p. 264).
Dessa forma, não somente foram instituídos impostos de competência exclusiva dos Municípios, como também transferências de parte de impostos arrecadados pelos Estados e pela União, além do Fundo de Participação dos Municípios (artigo 159 da Constituição):
Quanto às transferências, previstas na seção "Da repartição das receitas tributárias", temos as seguintes disposições:
Contudo, somente o estabelecimento desses recursos não basta para o município.
O que se nota é que a despeito das previsões constitucionais, a prática diária, segundo Neves (2000, p. 23), leva à conclusão de "[…] que houve uma descentralização de encargos e um progressivo corte de recursos […]", onde a "[…] descentralização foi, freqüentemente, caótica, improvisada e com claro desequilíbrio entre responsabilidades e os ônus e os recursos transferidos para suportá-los".
Tal configuração deveu-se a nova característica de destaque dada às cidades e, consequentemente ao poder público, para fazer frente ao novo intuito constitucional de proporcionar melhores condições de vida da população em geral.
a Constituição de 1988, acolhendo as reivindicações dos movimentos organizados, firma o compromisso com a igualdade material, reconhece garantia de acesso dos cidadãos aos serviços públicos sociais, consagra a universalização dos benefícios da seguridade social, entre outros, e traça diretriz de participação da sociedade na concepção, na execução e controle das políticas públicas, o que põe em realce, sobretudo o poder local (PIRES, 1999, p. 153).
Esse maior relevo dado aos poderes locais decorre da constatação de que o município, frente aos cidadãos, é a parte não somente mais visível do poder público, quanto tangível, principalmente em cidades menores onde o prefeito e os vereadores são pessoas comuns, podendo ser encontradas nas ruas e cobradas sua atuação.
É no município, também, que as populações visam sanar suas necessidades frente à prestação das demandas públicas e, mesmo nos casos em que a competência do poder local não alcança essas reivindicações, acaba o município por assumi-las, por ser a primeira esfera cobrada quando os mesmos são falhos.
Os problemas sociais acumulados na União e nos Estados aumentaram a demanda por serviços das administrações municipais, principalmente na área social. É comum os municípios assumirem uma série de encargos que formalmente seriam de competência de outras esferas administrativas. O cidadão, que não tem a noção muito clara de quem faz o quê, acha que a responsabilidade é quase sempre da Prefeitura. E a prefeitura, para não ver o munícipe privado do serviço público, acaba assumindo tarefas alheias (FIGUEIREDO, 1996, p. 15).
Toda essa nova configuração de demandas advém da constatação de que, apesar de ser brasileiro e do Estado da Federação em que se esteja, os cidadãos vivem em cidades e nelas perfazem sua vida social.
Na esteira da redemocratização, a Constituição de 1988 inovou ao dispor que a federação brasileira compõe-se de estados e municípios (elevados, portanto, a entes federativos), assegurou a eletividade do prefeito e vereadores e garantiu a auto-organização do município por meio de lei orgânica […]. Além disso, institui nova repartição de receitas tributárias, senão correspondente a suas atribuições, mais favorável do que nas constituições precedentes. Os municípios, contudo, receberam tarefas mais complexas e relevantes, como nas áreas da saúde e educação . A crescente participação política da população, incrementada pelas facilidades de comunicação do mundo contemporâneo, ajudou a elevar as exigências das administrações municipais (MOHN, 2006, p.206).
Nesse sentido é que Martorano (1985, p. 5) diz ser o município "[…] a base da máxima organização política que é o Estado. Ali o indivíduo sofre e se beneficia, no instante mesmo do ato administrativo. A repercussão de uma lei ou de um investimento público o envolve em seu dia-a-dia".
O governo municipal abre ruas, enumera as casas, ilumina os logradouros públicos, licencia as edificações, autoriza a localização de estabelecimentos, limpa as ruas, conserva as praças – enfim é o poder público que mantém reiterado contacto direito com o cidadão (MARTORANO, 1985, p. 26).
Portanto, aumenta-se o número de questões que requerem uma atuação municipal, unindo-se a suas atribuições constitucionais, que seguindo a regra do "interesse local" (artigo 30, I) que já são abrangentes:
Destacam-se, entre os serviços públicos considerados, tradicionalmente, de interesse local, os de planejamento e regulação do uso e ocupação do solo urbano, incluindo as normas de edificação, parcelamento, zoneamento e localização de estabelecimentos econômicos; o transporte coletivo e os táxis; a limpeza de vias e logradouros públicos e a remoção e destino final dos resíduos sólidos (lixo); os cemitérios e atividades funerárias; as feiras, mercados e matadouros; a iluminação pública; as estações e terminais rodoviários; a guarda municipal (destinada à proteção do patrimônio público) e alguns serviços de trânsito, como a sinalização das vias urbanas e estradas vicinais. Observe-se que, neste último em particular, com o início do processo de municipalização de serviços de trânsito, esse aspecto da competência local tende a aumentar em volume e complexidade, destacando-se as atividades de planejamento, controle e fiscalização (NEVES, 2000, p. 22).
Além dessas áreas, o município, não raras vezes, tem que atuar na área de segurança pública que:
[…] se dá na maioria das vezes através do repasse de recursos para subsidiar a atuação de polícias estaduais (polícia civil e polícia militar). Construção, locação e manutenção de prédios para delegacias e bases comunitárias de segurança, cessão de funcionários para delegacias e bases comunitárias de segurança, cessão de viaturas, despesas de combustível e manutenção de viaturas e pró-labore para policiais são exemplos dos subsídios fornecidos pelas prefeituras para atuação das polícias estaduais (MESQUITA NETO, 2000, p. 56).
Diante dessa situação é que o poder municipal tem cada vez mais que vislumbrar saídas para sanar as demandas que diariamente lhe são atribuídas, com os recursos que não aumentam na mesma proporção, os municípios buscaram saídas criativas para fazer frente a essas demandas.
Dentre essas alternativas está a atuação dos municípios no exterior, cujas ideias serão abordadas a seguir.
3. A AÇÃO INTERNACIONAL DAS CIDADES BRASILEIRAS
Borja e Castells publicaram um trabalho no final dos anos noventa que se tornou referência na área: 'Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la información'. No último capítulo concluem que as cidades se tornaram atores nas relações internacionais, utilizando os seguintes termos:
En consecuencia debe reconocerse a las ciudades, junto a las naciones y sus Estados y de las organizaciones políticas, económicas, sociales y culturales internacionales, el derecho y el deber de participar, con la misma legitimidad, en los foros donde se elaboran y aprueban normas y programas y en los organismos encargados de su aplicación.
Foi, sem dúvida, um passo importante na reflexão sobre o poder local. Reflexão esta que vinha sendo conduzida principalmente pela sociologia e pela ciência política. Ainda, citando os mesmos autores, concluem que a participação das cidades no plano internacional deveria permitir:
a) Participar en los recursos y en la gestión de los programas internacionales de cooperación;
b) Gestionar un porcentaje importante del conjunto de los fondos públicos nacionales destinados a la cooperación en cada país desarrollado;
c) Establecer en ciertos casos programas de cooperación con poderes locales y organizaciones no gubernamentales de países menos desarrollados sin dependencia de gobiernos nacionales;
d) Articular la cooperación de los poderes locales con las organizaciones sociales y culturales, empresas y, en general, con la sociedad civil;
e) Entender la cooperación también como intercambio, como beneficio mutuo, y combatir los obstáculos que se oponen al mismo.
O elenco acima trata de um conjunto de ações que, na realidade, alguns municípios de maior destaque no planeta já vinham exercendo, se não todas, boa parte delas, e, a seu exemplo, outros municípios foram inaugurando também ações neste sentido. Estas ações, infelizmente, não foram acompanhadas da correspondente reflexão jurídica.
Em matéria de direito, o máximo que se conseguiu, até o início da presente década, é verificar o novo fenômeno da paradiplomacia, estudada inicialmente em 1990 na obra dos professores Michelman e Soldatos , mais como um fenônemo político do que um objeto de análise jurídica. No entanto, hoje no Brasil já existem diversos estudos oriundos do direito nesta área, quase sempre objeto de apreciação por juristas ligados ao Ministério das Relações Exteriores .
Cornago Prieto , professor espanhol, tenta uma definição de paradiplomacia o mais ampla possível como sendo:
O envolvimento de governo subnacional nas relações internacionais, por meio do estabelecimento de contatos, formais e informais, permanentes ou provisórios (ad hoc), com entidades estrangeiras públicas ou privadas, objetivando promover resultados socioeconômicos ou políticos, bem como qualquer outra dimensão externa de sua própria competência constitucional.
Ele mesmo admite que, embora bastante contestado, o conceito de paradiplomacia não impossibilita a existência de outras formas de participação subnacional no processo da política externa, mais diretamente ligado ao departamento de relações exteriores de governos centrais, como a assim chamada diplomacia federativa, bem mais ao gosto do nosso Itamaraty, que há tempos vem tentando controlar o processo municipal de internacionalização.
Ainda assim, o próprio Cornago Prieto, baseado em interessante estudo de Hocking , considera que além da paradiplomacia e a diplomacia federativa deve-se considerar o papel cada vez maior dos governos subnacionais nas estruturas multicamadas para a governança regional ou mundial. Neste sentido, vale a pena destacar o esforço do associativismo municipal para potencializar as suas capacidades neste sentido. O referido associativismo apresenta duas faces bem definidas.
Uma face interna, constatando aspectos ligados ao direito municipal brasileiro que, certamente causam impacto na inserção internacional. De um lado, as possibilidades que a Constituição Federal de 88 oferece às cidades brasileiras, ao munir os municípios de um status político diferenciado, no mesmo nível das restantes unidades federais, dotando-o de uma grande margem de liberdade para eventual associação, já prevendo, por exemplo, a criação de regiões metropolitanas, dando margem ao associativismo de tipo territorial. E, de outro lado, a recente lei federal dos consórcios públicos, permitindo então associações dos mais diversos tipos entre governos locais.
E uma face externa, consistente no espaço privilegiado que o direito internacional oferece para a ação internacional das cidades quando se cogita em associativismo municipal com entes locais pertencentes a outros países.
Neste caso, é preciso ter em conta que o associativismo poderá caminhar em dois sentidos diferentes. De um lado, o vetor institucional, e de outro o vetor extra-institucional.
Quanto ao vetor institucional, estamos nos referindo a uma associação de municípios prevista na estrutura de determinada entidade inter-governamental (pública) de direito internacional. Temos um exemplo muito próximo, com a recente criação, no seio do Mercosul, da Reunión Especializada de Municípios e Intendencias (REMI), posteriormente substituída, em dezembro de 2004, pelo Fórum Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do Mercosul (FCCR). Trata-se de um órgão consultivo que faz parte da própria estrutura institucional da citada entidade de integração econômica regional.
No que diz respeito ao vetor extra-institucional da face externa do associativismo municipal, estamos nos referindo a agrupamentos de cidades que não fazem parte de nenhuma entidade inter-governamental de direito internacional. Ou seja, não são resultado de um esforço estatal externo determinado, mas apenas de sua própria energia sub-estatal. Temos também outro exemplo próximo, que completa o exemplo anterior, citado no vetor institucional. É a rede de Mercocidades, que se consolida como um sistema de participação direta das cidades na construção de um mundo onde os sistemas tradicionais de regulamentação internacional tendem a ser incompletos. De fato, a referida rede surge como um processo de aproximação autônomo e completa o exemplo anterior, no sentido de que tende, com o tempo, a tentar consolidar-se em estruturas de entidades inter-governamentais, como aconteceu com a FCCR no Mercosul. À semelhança do que aconteceu na União Européia, no Comitê das Regiões, que surgiu como o resultado do esforço de inúmeras associações inter-regionais e municipais. É necessária uma análise das competências institucionais do Foro para nos ajudar a compreender como os municípios podem influir no processo de integração e nas relações internacionais no âmbito do Mercosul. Como observa com acuidade o professor Cançado Trindade, o processo de tomada de decisões nos organismos internacionais está longe de ser uma questão meramente técnica, pode refletir ou influenciar o próprio jogo de forças prevalente no sistema internacional ou regional .
Neste âmbito, também cabe mencionar a participação de alguns municípios brasileiros, em especial o Município de São Paulo, em redes de alcance global e não apenas regional, como é o caso da rede Cidades e Governos Locais Unidos – CGLU, resultante da fusão da Federação Mundial de Cidades Unidas – FCU com a União Internacional de Autoridades Locais – IULA.
Em termos mundiais, a contrapartida institucional é o progressivo reconhecimento pela Organização das Nações Unidas. De fato, hoje o sistema ONU, principalmente através do Programa ONU-Habitat, tem estimulado a articulação política das autoridades locais e as suas associações, de tal forma que hoje, por exemplo, elas são as responsáveis pela concretização da agenda de compromissos e inclusive pela estrutura operativa das instâncias do referido Programa .
O fato é que, neste contexto, se olhamos para o Brasil, descobrimos mais de cinco mil e quinhentos municípios dos mais diversos tamanhos, descobrimos que a dimensão federativa conferida ao município pela Constituição de 1988 o faz estar, no dizer de Paulo Bonavides , na vanguarda dos modelos autonomistas, e descobrimos hoje um sem número de assessorias, coordenadorias, programas ou algumas vezes, como no caso de São Paulo, até secretarias municipais, visando a sua atuação no plano das Relações Internacionais, não apenas para intercâmbios culturais ou recepção de recursos, mas para a criação de verdadeiras redes de cooperação e integração.
José Blanes Sala – Mestre e doutor em Direito Internacional pela Faculdade de direito da Universidade de São Paulo-USP. Professor adjunto no curso de Políticas Públicas da Universidade Federal do ABC-UFABC.
Fagner dos Santos Carvalho – Advogado, Professor da ETEC Antonio Devisate, Bacharel em Relações Internacionais e Mestre em Relações Internacionais e Desenvolvimento no Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Universidade Estadual Paulista – UNESP.
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