Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp 1160997 PR 2009/0194530-0
REsp 0000656-86.2007.4.04.7008 PR 2009/0194530-0
DJ 03/02/2017
Decisão MonocráticaSTJ_RESP_1160997_dcb73.pdf
RECURSO ESPECIAL Nº 1.160.997 - PR (2009/0194530-0) RELATOR : MINISTRO SÉRGIO KUKINA RECORRENTE : ADMINISTRAÇÃO DOS PORTOS DE PARANAGUÁ E ANTONINA APPA ADVOGADO : MAURÍCIO VITOR DE SOUZA E OUTRO (S) - PR024169 RECORRIDO : ASSOCIAÇÃO COMERCIAL INDUSTRIAL E AGRÍCOLA DE PARANAGUÁ - ACIAP E OUTRO ADVOGADO : MARCELO DE SOUZA TEIXEIRA E OUTRO (S) - PR019406 DECISÃO Trata-se de recurso especial manejado com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (fl. 441): PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. COMPETÊNCIA. PORTO DE PARANAGUÁ. ESCRITÓRIOS. DESOCUPAÇÃO. PRESERVAÇÃO DO STATUS ATUAL. INTERESSE PÚBLICO. REGULARIZAÇÃO. Compete à Justiça Federal processar e julgar mandado de segurança que envolve a logística do Porto de Paranaguá e a movimentação de mercadorias, pois cuida-se de serviço público federal delegado ao Estado do Paraná conforme o Convênio de Delegação nº 037/2001, mediante autorização da Lei nº 9.277/1996. Se o ato impetrado produz efeito na esfera dos interesses dos associados representados pelas entidades impetrantes, estas têm legitimidade e interesse de agir. A continuidade do serviço público recomenda que se afaste a alteração abrupta das condições em que se desenvolve a atividade portuária, ressalvando-se, no entanto, que, pelas vias apropriadas, em sede administrativa ou judicial, sejam corrigidas as irregularidades existentes na ocupação do espaço público do Porto pelos associados das entidades impetrantes. Opostos embargos declaratórios, foram rejeitados ante a inexistência dos vícios elencados no art. 535 do CPC/73. A parte recorrente aponta violação aos arts. 7º, I, da Lei 1.533/51; 113, § 2º, do CPC/73; 33 da Lei 8.630/93; e 1.208 do CC. Sustenta que: (I) o ofício de notificação do mandado de segurança foi entregue à impetrada desacompanhada de cópia da petição inicial e dos documentos que a instruem; (II) a Justiça Federal é absolutamente incompetente para o julgamento da causa; (III) os procedimentos operacionais estabelecidos pela parte recorrente decorrem das prerrogativas que lhe foram conferidas por lei. Acrescenta que as medidas previstas na Ordem de Serviço n. 054/2007 "visam coibir práticas susceptíveis de caracterizar ilícitos fiscais, pois naqueles espaços podem ser alterados os 'destinos' dos caminhões, adulterando-se o teor das notas fiscais correspondentes" (fl. 482); (IV) os atos de mera permissão ou tolerância não induzem posse, de modo que a autorização de uso de bem público pode ser revogada a qualquer tempo, sem direito a indenização. Aponta, ainda, divergência jurisprudencial quanto à falta de interesse de agir e à ilegitimidade ativa da parte impetrante. O Ministério Público Federal opinou pelo não conhecimento do recurso, nos termos assim resumidos (fl. 545): RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS Nº 282 E 284/STF E Nº 7/STJ. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO NOBRE APELO. É o relatório. Registre-se, de logo, que o acórdão recorrido foi publicado na vigência do CPC/73; por isso, no exame dos pressupostos de admissibilidade do recurso, será observada a diretriz contida no Enunciado Administrativo n.2/STJ, aprovado pelo Plenário do STJ na Sessão de 9 de março de 2016 (Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/73 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça). A matéria pertinente ao art. 1208 do CC não foi apreciada pela instância judicante de origem, tampouco foi suscitada nos embargos declaratórios opostos pela parte ora recorrente para suprir eventual omissão. Portanto, ante a falta do necessário prequestionamento, incide o óbice da Súmula 282/STF. Quanto à questão referente à ausência de apresentação da contra-fé do mandado de segurança à autoridade impetrada, o Tribunal de origem consignou (fl. 436): A Certidão da Oficial de Justiça, exarada à fl. 107, comprova que, in casu, no ato da intimação inicial, foram entregues à autoridade impetrada a contra-fé e as cópias a ela anexas, razão pela qual não prospera o recurso no ponto em que sustenta não terem sido entregues aquelas peças. Desse modo, a alteração das conclusões adotadas pela Corte de origem, tal como colocada a questão nas razões recursais, a fim de verificar se houve ou não regularidade na entrega da contra-fé do writ, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ. Nesse sentido: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. NULIDADE DE CITAÇÃO. PREJUÍZO NÃO DEMONSTRADO. INSTRUMENTALIDADE DAS FORMAS. ACÓRDÃO BASEADO NO CONJUNTO FÁTICO E PROBATÓRIO CONSTANTE DOS AUTOS. SÚMULA 7/STJ. 1. Nas razões do recurso especial, cujo seguimento foi negado pela decisão agravada, a parte ora recorrente aduz a ocorrência de violações dos arts. 219, § 5º e 238, ambos do Código de Processo Civil por entender pela ocorrência de nulidade da citação da prefeitura municipal, que não é pessoa jurídica e sim a sede da municipalidade. Assim, considera que houve nulidade na citação, pois o município de Jardinópolis jamais foi citado, sendo que, por isso, não teve a oportunidade de se manifestar nos autos e de, inclusive, interpor recursos. 2. A esse respeito, o Tribunal a quo, com base nos elementos fáticos e probatórios constantes dos autos, atestou a regularidade do ato citatório uma vez que foi efetuada na pessoa do representante legal da municipalidade à época. Da mesma forma, afastou também qualquer irregularidade no que tange ao ora recorrente, tendo em vista que recebeu a contrafé quando assinou o mencionado mandado. Precedentes. 3. Assim, inviável na via recursal eleita o revolvimento destas premissas fáticas sobre as quais se assentou o acórdão recorrido, nos termos da súmula 7/STJ. Ademais, não foi demonstrada a ocorrência de nenhum prejuízo para a parte em decorrência das supostas nulidades alegadas, razão pela qual deve ser afastada a alegação sub examine. 4. Agravo regimental não provido. ( AgRg no AREsp 304.881/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/04/2013, DJe 24/04/2013) No que diz respeito à competência da Justiça Federal, a Corte regional decidiu o ponto controvertido com base nos seguintes fundamentos (fl. 437): Competência: Embora a APPA seja uma autarquia estadual, o ato impetrado diz respeito à logística do Porto e à movimentação de mercadorias, cuidando-se de serviço público federal delegado ao Estado do Paraná conforme autorização da Lei nº 9.277/1996, que prevê nos seus arts. Io de 2o, verbis: Art. Io Fica a União, por intermédio do Ministério dos Transportes, autorizada a delegar, pelo prazo de até vinte e cinco anos, prorrogáveis por até mais vinte e cinco, aos municípios, estados da Federação ou ao Distrito Federal, ou a consórcio entre eles, a administração de rodovias e exploração de trechos de rodovias, ou obras rodoviárias federais. Art. 2 o Fica a União igualmente autorizada, nos termos desta Lei, a delegar a exploração de portos sob sua responsabilidade ou sob a responsabilidade das empresas por ela direta ou indiretamente controladas. No caso do Porto de Paranaguá, a delegação ocorreu por meio do Convênio de Delegação nº 037/2001, celebrado entre a União, através do Ministério dos Transportes, e o Governo do Estado do Paraná. Logo, é competente a Justiça Federal. Verifica-se que, embora a parte recorrente tenha alegado ofensa a dispositivo de lei federal, a solução da controvérsia levou em consideração a circunstância de que "ato impetrado diz respeito à logística do Porto e à movimentação de mercadorias, cuidando-se de serviço público federal delegado ao Estado do Paraná" (fl. 437) e, ainda, decorreu da análise dos termos do convênio celebrado entre a União e o Estado do Paraná, de modo que para se chegar a entendimento diverso, a fim de verificar se "os limites da controvérsia refogem à abrangência dada pelos Impetrantes" (fl. 474), necessária seria nova análise do conjunto probatório constante dos autos, bem como a análise dos termos do Convênio de Delegação nº 037/2001, providências incompatíveis com a via do recurso especial, nos termos das Súmulas 5 e 7, ambas do STJ. A propósito do tema, confira-se o seguinte precedente: AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. 1. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS E INTERPRETAÇÃO DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. SÚMULAS 5 E 7/STJ. 2. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO DADA A INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. 3. ADEMAIS, FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO RECORRIDO NÃO IMPUGNADO NO RECURSO ESPECIAL. SÚMULA 283/STF. 4. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Inafastável a aplicação das Súmulas 5 e 7/STJ ao caso, pois a alteração do entendimento exarado no acórdão guerreado - de inexistência de interesse jurídico direto da ANTT, a fim de fixar a competência do juízo -, demandaria o necessário reexame de fatos e provas juntados ao processo em análise, bem como a interpretação de cláusulas contratuais. 2. Ademais, consoante iterativa jurisprudência desta Corte, a incidência da Súmula n. 7 do STJ impede o conhecimento do recurso lastreado, também, pela alínea c do permissivo constitucional, uma vez que falta identidade entre os paradigmas apresentados e os fundamentos do acórdão, tendo em vista a situação fática de cada caso. 3. Considerando que nem todos os fundamentos do acórdão recorrido foram objeto de impugnação específica nas razões do recurso especial, é imperiosa a incidência, à hipótese, do óbice da Súmula n. 283 do Supremo Tribunal Federal. 4. Agravo interno desprovido. ( AgInt no AREsp 922.911/PR, Rel. Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, TERCEIRA TURMA, julgado em 22/11/2016, DJe 28/11/2016) Quanto ao mérito, o Tribunal assim enfrentou as questões postas na apelação e na remessa oficial (fls. 438/440): É relevante o argumento de que os associados das impetrantes não têm direito à ocupação do espaço público, mas também é pertinente indagar sobre a origem da instalação dos "escritórios", pois as razões do apelo não afirmam que a ocupação tenha ocorrido de forma clandestina ou violenta. Nos dizeres da petição inicial do mandado de segurança, a criação dos escritórios ocorreu há cerca de 10 (dez) anos, por solicitação da própria APPA, com o intuito de agilizar os procedimentos de recepção e logística das cargas destinadas ao Porto (fl. 15). No entanto, por meio da Ordem de Serviço nº 55/2007, da APPA, datada de 08/03/2007, foi decidido que os recintos deveriam ser desocupados até 14/03/2007 (fl. 117). A desocupação foi inicialmente suspensa em face dos Termos da Deliberação nº 8/2007 do CAP (fls. 183-186), mas em face da decisão proferida nesta Corte nos autos do A.I. 2007.04.00.011822-4 (oriundo do mandado de Segurança impetrado pelo conselheiro Ruy Alberto Zibetti), suspendendo as Deliberações nº 03, 05, 06, 07 e 08, todas de 2007, do CAP, a APPA expediu o Ofício nº 50/2007, datado de 03/05/2007, determinando a desocupação até 07/05/2007 (fl. 80). Anoto que são relevantes as questões que envolvem a relação jurídica de direito material em foco, notadamente quanto à ocupação dos espaços físicos públicos pelos associados das entidades impetrantes, matéria que transcende os limites da esfera particular das partes litigantes. Não obstante estas ponderações, e embora as dúvidas existentes sobre a possibilidade de ocupação gratuita de bens públicos, certo é que revela-se inadequada a fixação do prazo exíguo para a desocupação (quatro dias - considerando que o Ofício foi expedido em 03/05/2007, determinando a desocupação às 05:00 do dia 07 do mesmo mês. Outrossim, retornando ao ponto inicial desta fundamentação, a petição do mandado de segurança informa que a criação dos escritórios teria ocorrido há cerca de dez anos, por solicitação da própria APPA. Esse fato não é expressamente negado no apelo, onde a APPA alega que: Não existe qualquer documento hábil que confira guarida para que estas empresas ocupem o local. Sabe-se que lá se encontram sem qualquer respaldo jurídico. Trata-se de área portuária, que não foi cedida para a instituição de tais "escritórios", (fl. 309). Não se trata, portanto, de decidir se as deliberações do CAP têm primazia sobre as ordens de serviço da APPA, ou se esta entidade detém soberania na administração das operações portuárias. O ato coator, alvo do presente mandado de segurança, é a Ordem de Serviço nº 55/2007, da APPA, datada de 08/03/2007 (fl. 117), à qual o Chefe da Guarda Portuária pretendeu dar cumprimento por meio do Ofício nº 50/2007, de 03/05/2007 (fl. 80), determinando a desocupação imediata dos "escritórios". Como se vê da inicial, o direito líquido e certo sustentado pela parte impetrante não está fundamentado na alegação de que seus associados possam permanecer indefinidamente ocupando os espaços públicos controvertidos. A parte impetrante questionou somente a forma como a APPA pretendeu levar a cabo a desocupação, ante os "princípios da ampla defesa e contraditório, do devido processo legal, da livre iniciativa, da liberdade de trabalho e da razoabilidade" (fl. 23). Sustentou que "a ocupação das instalações em questão é regida por normas civis e não penais ou administrativas, eis que ajustadas não por concessão da autoridade, mas por comodato, não podendo ser resolvida por simples manifestação unilateral, mas de conformidade com o devido processo legal." (fl. 24). Os limites da lide são mais estreitos do que o debate que se desenvolveu nos autos, e a principal questão fática sobre a qual repousa a controvérsia (a que título houve a ocupação) sequer está comprovada documentalmente. O que cumpre decidir nestes autos é somente a possibilidade da desocupação de forma abrupta e unilateral. Nisso resume-se o direito líquido e certo argüido pela parte impetrante. A alteração abrupta das condições em que se desenvolve a atividade portuária é, neste momento, mais lesiva ao interesse público do que a alegada ocupação irregular, que, se assim o é, deve ser regularizada. No âmbito deste mandado de segurança, e nos limites delineados na inicial, deve ser mantida a sentença que concedeu a segurança, preservando-se precariamente a situação de fato existente antes da impetração. Sem embargo, pelas vias apropriadas, em sede administrativa ou judicial, podem ser corrigidas as irregularidades eventualmente existentes na ocupação do espaço público do Porto pelos associados das entidades impetrantes, procedendo-se à desocupação com prazo razoável. No presente caso, o recurso especial não impugnou fundamento basilar que ampara o acórdão recorrido, qual seja, "A alteração abrupta das condições em que se desenvolve a atividade portuária é, neste momento, mais lesiva ao interesse público do que a alegada ocupação irregular, que, se assim o é, deve ser regularizada." (fl. 440), esbarrando, pois, no obstáculo da Súmula 283/STF, que assim dispõe: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.". A respeito do tema: AgRg no REsp 1.326.913/MG, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 4/2/2013; EDcl no AREsp 36.318/PA, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 9/3/2012. Por fim, no que diz respeito à ilegitimidade ativa, o recurso especial não pode ser conhecido no tocante à alínea c do permissivo constitucional. Isso porque o dissídio jurisprudencial não foi demonstrado na forma exigida pelos arts. 541, parágrafo único, do CPC e 255, §§ 1º e 2º, do RISTJ. Com efeito, a parte recorrente não procedeu ao necessário cotejo analítico entre os julgados, deixando de evidenciar o ponto em que os acórdãos confrontados, diante da mesma base fática, teriam adotado a alegada solução jurídica diversa. Ante o exposto, não conheço do recurso especial. Publique-se. Brasília (DF), 16 de dezembro de 2016. MINISTRO SÉRGIO KUKINA Relator
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AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. 1. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS E INTERPRETAÇÃO DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. SÚMULAS 5 E 7/STJ. 2. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO DADA A INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. 3. ADEMAIS, …