Proteger para Educar: a escola articulada com as redes de proteção de crianças e adolescentes - PDF
Download "Proteger para Educar: a escola articulada com as redes de proteção de crianças e adolescentes"
Leonor Arruda Dias
1 CADERNOS SECAD 5 Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade Brasília DF Maio de 2007 Proteger para Educar: a escola articulada com as redes de proteção de crianças e adolescentes
2 Presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva Ministro da Educação Fernando Haddad Secretário Executivo José Henrique Paim Fernandes Secretário de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade Ricardo Henriques Ministério da Educação Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade (Secad/MEC) Esplanada dos Ministérios, Bloco L, sala 700 CEP , Brasília, DF Tel: (55 61) Fax: (55 61)
3 CADERNOS SECAD Proteger para Educar: a escola articulada com as redes de proteção de crianças e adolescentes Organização: Ricardo Henriques Leandro Fialho Adelaide Chamusca Brasília, maio de 2007
4 2007. Secad/MEC Ficha Técnica Realização Departamento de Educação para a Diversidade e Cidadania Armênio Bello Schmidt Coordenação-Geral de Ações Educacionais Complementares Leandro Fialho Redação Coordenação: Fernanda Severo Colaboração: Jacira Da Silva, Maria Lizabete Povoa, Vera Regina Rodrigues Edição Coordenação: Ana Luiza de Menezes Delgado Colaboradores: Christiana Galvão Ferreira de Freitas e Shirley Villela Projeto Gráfico Carmem Machado Diagramação Shirley Villela
5 APRESENTAÇÃO Os Cadernos Secad foram concebidos para cumprir a função de documentar as políticas públicas da Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade do Ministério da Educação. O conteúdo é essencialmente informativo e formativo, sendo direcionado àqueles que precisam compreender as bases históricas, conceituais, organizacionais e legais que fundamentam, explicam e justificam o conjunto de programas, projetos e atividades que coletivamente compõem a política posta em andamento pela Secad/MEC a partir de Procuramos contemplar informações úteis a gestores, professores e profissionais da educação que atuam nos Sistemas de Ensino e a parceiros institucionais, tais como o Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed), a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime) e demais organizações com as quais a Secad/MEC interage para consolidar suas ações. Os temas abordados compreendem as questões da diversidade étnico-raciais, de gênero e diversidade sexual, geracionais, regionais e culturais, bem como os direitos humanos e a educação ambiental. São analisados do ponto de vista da sustentabilidade e da inclusão social por meio de uma educação que seja efetivamente para todos, de qualidade e ao longo de toda a vida. Para isso, pressupõe-se que: i) a qualidade só é possível se houver eqüidade isto é, se a escola atender a todos na medida em que cada um precisa; e ii) todas as pessoas têm direito de retornar à escola ao longo de sua vida, seja para complementar a Educação Básica, seja para alcançar níveis de escolaridade mais elevados ou melhorar sua formação profissional. O grau de envolvimento dos movimentos sociais nessas temáticas é intenso e, em muitos casos, bastante especializado, tendo em vista que o enfrentamento da discriminação, racismo, sexismo, homofobia, miséria, fome e das diversas formas de violência presentes na sociedade brasileira foi protagonizado, por muito tempo, por tais movimentos. Assim, o Estado, ao assumir sua responsabilidade em relação ao resgate das imensas dívidas sociais, dentre elas a educacional, precisa dialogar intensamente com esses atores a fim de desenvolver políticas públicas efetivas e duradouras. As políticas e ações relatadas nesses Cadernos estão em diferentes patamares de desenvolvimento, uma vez que algumas dessas agendas já estavam incluídas, pelo menos, nos instrumentos normativos relacionados à educação (e.g. Educação Escolar Indígena e Educação Ambiental), enquanto outras ainda estavam em estágio inicial de discussão e desenvolvimento teórico-instrumental (e.g. Relações Étnico-Raciais e Educação do Campo). No caso da Educação de Jovens e Adultos as intervenções necessárias eram e ainda são de ordem estratégica, abrangendo escala, metodologia e ampliação do investimento público em todos os níveis de governo. Esperamos, com esses registros, contribuir para o enraizamento e o aprofundamento de políticas públicas que promovam a igualdade de oportunidades na educação, a inclusão social, o crescimento sustentável e ambientalmente justo, em direção a uma sociedade menos desigual, mais compassiva e solidária. Ricardo Henriques Secretário de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade Ministério da Educação
7 Sumário 1. INTRODUÇÃO 9 2. A CRIANÇA E O ADOLESCENTE NA SOCIEDADE: ANTECEDENTES HISTÓRICOS, MARCOS LEGAIS E CONCEITOS História e institucionalização da questão social da infância Crianças e adolescentes no Brasil Colonial O trabalho de crianças pobres como forma de controle social sob o discurso da filantropia Antecedentes legais à Constituição de A redemocratização brasileira e o processo global de consolidação dos direitos Alguns conceitos relacionados à temática A doutrina de proteção integral: uma mudança de paradigma Conceituações sobre o fenômeno da violência DIAGNÓSTICO DO QUADRO DE VIOLÊNCIA CONTRA CRIANÇAS E ADOLESCENTES Esforços para a sistematização de informações Dados e informações sistematizadas a partir do Disque-Denúncia Dados sobre trabalho infanto-juvenil Violência homicida contra crianças e adolescentes Desafios para o fortalecimento do Sistema de Garantia AÇÕES PARA A INTEGRAÇÃO DA ESCOLA ÀS REDES DE PROTEÇÃO INTEGRAL Projeto Escola que Protege 41 REFERÊNCIAS 46 ANEXO 1 - Estatuto da Criança e do Adolescente 49 Proteger para Educar 7
8 Anotações 8 CADERNOS SECAD
9 1. INTRODUÇÃO A criança e o adolescente são sujeitos de direitos que possuem necessidades específicas para seu desenvolvimento pleno. Essa compreensão é uma conquista dos Direitos Humanos consolidada juridicamente nos planos internacional e nacional no decorrer do século XX. No entanto, esses preceitos legais ainda não foram devidamente incorporados à vida cotidiana da sociedade brasileira, como demonstram os indicadores relativos à violência física e psicológica contra crianças e adolescentes, analisados na seção 3 deste documento. O elevado grau de vulnerabilidade registrado para esse grupo social, principalmente para os mais pobres e não-brancos, evidencia que essa conquista de direitos precisa ser respaldada por práticas que estabeleçam novos padrões e atitudes no que diz respeito à forma de tratar e lidar com crianças e adolescentes, seja em âmbito familiar, comunitário, social ou estatal. É fundamental que toda a sociedade reconheça como crime e conduta inaceitável: bater, maltratar, punir com violência física ou psicológica, usar sexualmente, negligenciar cuidados ou explorar o trabalho de crianças e adolescentes. Nesse contexto, a escola possui um papel preponderante por ser um espaço de debate e difusão de informações que pode influenciar positivamente pais e comunidade. Ao mesmo tempo, ao se integrar ao Sistema de Garantia de Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes 1, a escola passa a ser um dos locais onde crianças, adolescentes e jovens podem contatar pessoas capacitadas e preparadas para auxiliar na denúncia e no enfrentamento da violência. Para que isso aconteça, é preciso que a comunidade escolar esteja preparada para lidar com os casos de violência e em parceria com os demais atores das Redes de Proteção Integral 2 participar dos processos de notificação e acompanhamento. Também é imprescindível capacitar gestores, professores e demais profissionais de educação a fim de fortalecê-los para lidar com situações e assuntos na maioria das vezes, dolorosos, constrangedores e, em certos casos, ameaçadores que, por muito tempo, foram silenciados e negligenciados pela sociedade. As políticas do Governo Federal visam modificar esse quadro, especialmente nas áreas consideradas de risco e vulnerabilidade social. O Ministério da Educação (MEC), por intermédio da Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade (Secad), vem implementando diversos tipos de ações de apoio educacional e capacitação específica a educadores e demais profissionais envolvidos. Este Caderno enfoca os marcos institucionais históricos, organizacionais, legais e conceituais relativos ao tratamento oferecido pela sociedade brasileira a crianças e adolescentes infratoras, abandonadas ou violadas. Apresenta um diagnóstico sobre as situações de violência e vulnerabilidade que acometem esse grupo social. Por fim, relata o Projeto Escola que Protege, instrumento de política pública educacional do Governo Federal para o enfrentamento dessa questão. 1 O Sistema de Garantia de Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes tem por finalidade assegurar a promoção, proteção e a defesa dos direitos humanos de crianças e adolescentes no Brasil. Está respaldado na doutrina de proteção integral, afirmada na Constituição de 1988 e no Estatuto da Criança e do Adolescente. 2 As Redes de Proteção Integral compreendem todas as políticas públicas, serviços, instituições, órgãos e atores voltados para a garantia dos direitos da criança e do adolescente. Em geral, é formada pelo: Ministério Público, pelas Varas da Infância e da Juventude, Defensorias Públicas, Promotorias, Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, Conselhos Tutelares e Conselhos Escolares, Conselhos de Saúde, Conselhos de Assistência Social, entre outros. Proteger para Educar 9
10 2. A CRIANÇA E O ADOLESCENTE NA SOCIEDADE: ANTECEDENTES HISTÓRICOS, MARCOS LEGAIS E CONCEITOS 3 A perspectiva histórica apresentada a seguir pretende conduzir a uma reflexão sobre a temática da violência contra crianças e adolescentes. Esse resgate mostra que a história de violência contra esse grupo social acompanha as sociedades humanas desde os seus primórdios e se manifesta de diferentes formas. As transformações socioculturais que admitiram esse grupo social como sujeitos de direitos foram gradativas e estão vinculadas aos desdobramentos teórico-conceituais de diversas áreas do conhecimento. O reflexo dessas conquistas de novos horizontes científicos, legais e sociais está presente em todas as esferas e práticas sociais. Tendo em vista a amplitude da temática, foi estabelecido como recorte histórico o contexto brasileiro do período colonial aos dias atuais, relacionando-o ao contexto internacional, sempre que necessário. 2.1 História e institucionalização da questão social da infância Agressões e maus-tratos a crianças e adolescentes foram perpetrados por diversas instituições sociais ao longo da história. As gradativas transformações socioculturais, incluindo a caracterização desse grupo social como sujeito de direitos, exigiram a mobilização de diferentes atores da sociedade e do Estado. O conjunto de princípios e valores morais, expressos na concepção contemporânea de direitos humanos, constituiu-se em fonte de inspiração para a elaboração de tratados internacionais e normativas constitucionais e infraconstitucionais dos Estados membros da Organização das Nações Unidas (ONU). Esse conjunto de documentos formou a base para a denominada Doutrina de Proteção Integral. Essa doutrina teve sua semente na Declaração Universal dos Direitos da Criança, de 1959, na qual foi erigido o princípio norteador de diversas ações voltadas para a proteção da infância e para o interesse superior da criança, ou o melhor interesse da criança, traduções da expressão original the best interest of the child (RANGEL e CRISTO, s/d). Anotações Apoiada na premissa de que às crianças é necessário que se proporcione uma proteção especial, a Declaração Universal dos Direitos da Criança trouxe visibilidade à criança como ser humano distinto de seus pais e da família, cujos interesses podem se contrapor aos desse núcleo. Conforme Rangel e Cristo (s/d:1-2), [...] a criança deixou de ser considerada extensão de sua família, passando a ter direitos próprios, oponíveis, inclusive, aos de seus pais ou aos de qualquer outra pessoa. Essa nova concepção do 3 Esta seção foi elaborada com base em Faleiros e Faleiros (2006), publicação destinada a subsidiar os(as) alunos(as) do curso de capacitação do Projeto Escola que Protege. Também faz referência a Rangel e Cristo (s/d). 10 CADERNOS SECAD
11 ser humano criança como sujeito de direitos, igual em dignidade e respeito a todo e qualquer adulto, homem ou mulher, e merecedor de proteção especial, em virtude do reconhecimento de seu peculiar estágio de desenvolvimento, é a base de sustentação da teoria que se construiu ao longo desses anos, consolidada na Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança, que foi adotada pela Assembléia Geral das Nações Unidas em 20 de novembro de Sabe-se que a construção de uma concepção moderna da infância que destaca a sua vulnerabilidade e elege a escola como local privilegiado para as crianças foi fruto de um longo processo. Segundo Phillipe Ariès (1981), entre a Idade Média e os primeiros séculos do período moderno, apesar dos cuidados dedicados às crianças 4, a idéia de infância como um período peculiar da vida não estaria disseminada, o que só viria a acontecer no fim da Idade Média. Ressalte-se, no entanto, que, segundo Kuhmann (2005), é preciso evitar uma compreensão da história como seqüência linear e evolutiva, assim como, por conseqüência, o entendimento de que, em cada momento haveria uma única infância. Dessa forma, em que pese a relevância da análise de Ariès, deve-se considerar que os autores que tratam da história da infância ocidental, a partir de uma análise centrada em alguns países da Europa e nos Estados Unidos, retiram explicitamente da análise as diferentes condições sociais e culturais de diversas outras sociedades, como as do hemisfério Sul. Esses autores não falam sobre a história da infância em diferentes contextos de colonização, nem sobre os aspectos das relações entre as sociedades e culturas não-ocidentais e suas implicações para as outras histórias da infância. Durante o longo período de transformações sociais que marcaram a Europa até a consolidação da sociedade capitalista, o abandono de crianças passou a ser um estigma para as sociedades urbanas. A preocupação com a marginalidade e com as crianças sem família vistas como ameaçadoras da ordem vigente tornou-se cada vez mais difundida, assim como a percepção de que elas precisavam ser recolhidas e educadas para a integração na sociedade. A aprendizagem da vida adulta, que por muito tempo foi realizada pelas crianças a partir do compartilhamento das técnicas e afazeres dos ofícios dos mais velhos, foi gradativamente sendo substituída por modelos de socialização que previam o desenvolvimento de práticas educativas por especialistas formados para esse fim. Instaurou-se, assim, um processo educacional para as crianças que buscava garantir os modelos produtivos da sociedade urbana e industrial, retirando dos pais esses encargos para que eles pudessem cumprir suas tarefas laborais. Ao mesmo tempo, as crianças aprendiam a desenvolver técnicas, disciplina, hábitos e condutas para a vida adulta. Em relação às crianças abandonadas na Europa, segundo Ariès, a orientação de transformá-las em aprendizes de técnicas e ofícios vinha sendo seguida desde a criação dos primeiros espaços de recolhimento na Idade Média. Essa orientação se tornou claramente segregacionista a partir do período moderno 5, quando a questão da infância abandonada foi promovida a uma questão de saúde pública e vigilância. 4 Nesse período eram consideradas crianças quem tinha até 7 anos, em função da necessidade de cuidados físicos. 5 O autor refere-se ao período entre, aproximadamente, os séculos XVI e XIX. Proteger para Educar 11
12 Nesse contexto, a pobreza, por si só, era percebida como um espaço de risco social que conduzia à marginalidade. Diante disso, considerava-se necessário ocupar, em tempo integral, crianças e adolescentes, especialmente aqueles pertencentes a grupos sociais economicamente desfavorecidos, o que, em última instância, acabava por legitimar práticas de exploração do trabalho infantil Crianças e adolescentes no Brasil Colonial No Brasil colonial, as crianças indígenas e afrodescendentes foram incorporadas à mão-de-obra necessária para a ocupação do território nacional, na condição de escravas. As crianças indígenas que viviam sob a tutela da catequização jesuítica e de outras ordens religiosas recebiam ensinamentos voltados para o trabalho, assim como eram educadas de acordo com os costumes e normas das sociedades européias. A suposta superioridade da civilização européia legitimava as ações de controle da socialização da infância e disciplinação dos nativos através da educação. Dentre os vários modelos de educação propostos, destacavam-se as reduções jesuítico-guaranis povoados organizados e planejados para abrigar apenas índios e padres implementadas pela Companhia de Jesus 6. Os colégios jesuíticos estavam presentes em várias vilas e cidades coloniais, mas nas reduções, o modelo pedagógico disseminava-se pelo cotidiano. A pedagogia jesuítica pretendia formar o caráter e disciplinar as atitudes e comportamentos sociais. Para isso, eram ensinadas noções de dever e de ordem social européias às crianças e adultos indígenas, além de normas morais cristãs. Essa estratégia educacional previa a separação entre crianças, jovens e adultos pelo maior tempo possível durante o dia. Com isso, evitava-se a convivência cotidiana prolongada, distanciando os mais jovens de suas tradições consideradas atrasadas e supersticiosas, impondo um novo ideal de vida e de sociedade. Já nos diversos modelos tradicionais das aldeias, as crianças indígenas eram educadas com liberdade. Possuíam seus próprios encargos cotidianos e as brincadeiras, muitas vezes, imitavam as atividades dos adultos, tais como caça, pesca e a habilidade de lutar. Dificilmente eram castigadas ou repreendidas nos moldes ocidentais de então, recebendo dos mais velhos os ensinamentos necessários à vida em todas as suas dimensões. Anotações Em relação às crianças negras, os filhos dos escravos eram alijados de processos educacionais formais. Muitas vezes, os pais eram proibidos de manter contato com seus filhos recém-nascidos, os quais eram comercializados pelos senhores para que as mães se tornassem amas-de-leite, ou simplesmente para que elas pudessem retornar ao trabalho doméstico (FONSECA, 2001). As crianças que permaneciam junto das mães eram criadas no ambiente do trabalho e não tardavam a aprender e executar tarefas domésticas. A partir do século XVII muitas mães negras, com a esperança de salvar seus filhos da escravidão, abandonavam recém-nascidos em instituições destinadas a 6 A síntese sobre educação indígena apresentada a seguir foi adaptada a partir do texto Reduções Jesuítico-Guarani: Tempo, Espaço e Representação, dissertação de Mestrado em História do Brasil, de Andréa Maria Duarte Severo (2003). 12 CADERNOS SECAD
13 adoção. O destino da grande maioria, no entanto, não era muito alterado e acabavam desempenhando atividades domésticas e trabalhos braçais. No período escravista, as crianças negras eram submetidas ao trabalho escravo a partir dos cinco ou seis anos de idade. Com a Lei do Ventre Livre (Lei n 2.040, de 1871), os filhos de mulheres escravas, nascidos após a sua sanção, passaram a ser considerados livres. No entanto, essa Lei determinava que eles ficariam sob a autoridade dos senhores de suas mães, os quais teriam obrigação de criá-los até os oito anos. Após essa idade, os senhores tinham a opção de utilizar-se dos seus serviços até os 21 anos ou entregá-los a instituições do Estado (tais como, asilos agrícolas e orfanatos), em troca de indenização. A maioria dessas crianças não recebia nenhum tipo de instrução formal e sua integração social se dava de forma marginalizada O trabalho de crianças pobres como forma de controle social sob o discurso da filantropia Desde o período colonial, as crianças pobres eram encaminhadas para o trabalho na tenra infância, controladas rigorosamente e castigadas sempre que os seus patrões, pais ou responsáveis julgassem pertinente. Independentemente da origem étnica, as crianças abandonadas e enjeitadas eram enviadas para instituições de abrigo 7. Rangel e Cristo (s/d: 4) apontam que a idéia do trabalho como um instrumento disciplinador da criança pobre, capaz de afastá-la do caminho do crime, sempre se fez presente no Brasil: Durante o período escravagista, as crianças escravas trabalhavam para seus donos. No início da industrialização, constituíam-se em mão-de-obra barata para as fábricas; nos feudos rurais, como bóias-frias ou complementos das quotas de seus pais; nas unidades domésticas e nas ruas, desde sempre o trabalho infantil foi considerado mão-de-obra dócil e barata. Não raro, a apropriação e uso desse trabalho se deu em nome da filantropia, da caridade e compaixão a essas crianças e suas famílias. Assim como aos filhos de escravos se garantia o sustento em troca de sua participação nos afazeres domésticos, atribuindo-lhes funções como a de brincar com os filhos dos senhores, submetidos às suas ordens, auxiliar os pais em suas tarefas, enfim, inserir-se, desde cedo, em seu universo de deveres. Os órfãos, abandonados e desvalidos ocuparam, também, esse lugar, com o surgimento de leis restritivas à escravidão. Em 1819, foi criado o Seminário dos Órfãos na Bahia. Esse estabelecimento destinava-se a recolher crianças órfãs e abandonadas, abrigando-as e ensinando-lhes ofícios. Crianças a partir de cinco anos de idade eram encaminhadas às oficinas, como aprendizes. Na década de 40 daquele século, foram criadas as chamadas Casas de Educandos e Artífices, que tinham por objetivo a diminuição da criminalidade e da vagabundagem. (RANGEL e CRISTO, s/d: 4). 7 O exemplo mais conhecido desse tipo de instituição foi a Roda dos Expostos, que consistia em um cilindro giratório localizado na parede externa dos prédios da Irmandade da Santa Casa de Misericórdia, no qual as crianças eram colocadas pelo lado de fora. O mecanismo giratório permitia que a identidade da pessoa que deixava a criança fosse preservada. A Roda dos Expostos surgiu no século XVIII em Salvador e foi disseminada por todo o território nacional no século XIX. Proteger para Educar 13
14 Em 1854, foram criados, por decreto imperial, os Asilos da Infância dos Meninos Desvalidos, com a função de encaminhar essas crianças e adolescentes, através dos Juizados de Órfãos, às oficinas públicas e particulares. [...] os ofícios aprendidos não traziam a essas crianças nenhuma possibilidade de inserção em postos de trabalho bem remunerados. Eram sempre voltados ao aprendizado de funções menores, mal pagas, incapazes de lhes assegurar a ascensão social, mantendo, ao contrário, o perverso ciclo vicioso da pobreza. Nota-se, em todas as iniciativas voltadas ao amparo à infância desvalida, a fragmentação do trabalho manual, cuja aprendizagem lhes era destinada, e do trabalho intelectual, destinado exclusivamente aos filhos das classes mais favorecidas (RANGEL e CRISTO, s/d:5). No contexto republicano de industrialização, os antigos asilos foram se transformando em institutos, escolas profissionais, patronatos agrícolas, reformatórios e escolas correcionais, que tinham por finalidade recuperar pessoas marginalizadas pela pobreza por meio do trabalho. Com isso, a legislação então em vigor, autorizava expressamente o recolhimento das crianças que não tivessem meios de subsistência e vagavam pela cidade na ociosidade (art. 2 do Decreto 145, de 1893). Os patronatos agrícolas, colônias que albergavam crianças recolhidas nas ruas e encaminhadas pelos juizados, utilizavam seu trabalho em lavouras, como aprendizes. Já os Institutos Profissionais destinavam às fábricas as crianças a partir de 8 anos. Irma Rizzini (2002:384) afirma que: Nos processos do Juízo de Órfãos, no início do século, e do Juízo de Menores, a partir da década de 1920, era comum meninas serem tiradas dos asilos para trabalhar em casas de famílias. Era o sistema de soldada, onde a família se responsabilizava em vestir, alimentar e educar a criança em troca de seu trabalho, depositando uma pequena soma em uma caderneta de poupança em seu nome. Se por um lado, as meninas preferiam ir para as casas, porque queriam sair do asilo, as fugas eram muito comuns, devido aos maus-tratos, à exploração do seu trabalho e ao abuso sexual. Em 1906, o ensino profissional passou a ser atribuição do Ministério da Agricultura, Indústria e Comércio, que inaugurou uma política de incentivo ao desenvolvimento do ensino industrial, comercial e agrícola. Em 1909, foram criadas as Escolas de Aprendizes Artífices, nas Capitanias dos Estados [...] destinadas tanto aos menores viciosos, em conflito com a lei, quanto aos que fossem encontrados sós em via pública, em decorrência da falta ou omissão de seus pais. Essas crianças eram institucionalizadas e encaminhadas ao trabalho, pela própria instituição que os abrigava, a troco de seu sustento (RANGEL e CRISTO s/d: 5). Anotações No plano internacional, o direito do trabalhador vinha historicamente ganhando cada vez mais espaço nas discussões humanísticas, e tinha como uma de suas preocupações centrais o enfrentamento à exploração do trabalho infantil. Em 1919, foi criada a Organização Internacional do Trabalho (OIT), que, no mesmo ano, expediu a Convenção n 5, que proibia o trabalho de menores de 14 anos em estabelecimentos industriais. No Brasil, os movimentos proletários do início do século elegeram como um dos pontos cruciais de reivindicação o enfrentamento à exploração do trabalho infantil, 14 CADERNOS SECAD
15 chegando a publicar um manifesto contra a exploração da infância proletária, que defendia que o trabalho infantil, longe de ser solução para a infância desvalida, era fator reprodutor da pobreza. O manifesto apontava os elevados índices de evasão escolar dessas crianças como decorrentes da jornada de trabalho estafante, assim como a grande quantidade de acidentes de trabalho fatais e incapacitantes Antecedentes legais à Constituição de 1988 De modo geral, as primeiras bases legais e instituições que trataram da questão da infância visavam a garantir a ordem social e associavam pobreza e abandono à delinqüência. Em 1912, foi apresentado à Câmara dos Deputados um projeto de lei que defendia a criação de juízos e tribunais especiais para a apreciação das causas envolvendo menores materialmente abandonados; moralmente abandonados; mendigos e vagabundos até a idade de 18 anos, e os que tiverem delinqüido, até a idade de 16 anos. (RANGEL e CRISTO, s/d: 5). Somente em 1924, foi criado, na cidade do Rio de Janeiro, o primeiro Juizado de Menores do Brasil. Iniciou-se então um período em que se reservaria ao juiz o papel de declarar a condição jurídica da criança ou seja, classificá-la como abandonada ou delinqüente e definir que amparo deveria receber. A regulamentação do atendimento à infância foi sendo detalhada por meio de diversos decretos, até sua consolidação no Código de Menores de 1927, o qual tratava da higiene, da delinqüência e da vigilância pública da infância. Seu artigo 1 determinava que o menor, de um ou outro sexo, abandonado ou delinqüente, que tiver menos de 18 anos de idade, será submetido pela autoridade competente às medidas de assistência e proteção contidas neste Código. Dessa forma, eram considerados marginais tanto os infratores da lei vigente como os marginalizados por condições socioeconômicas desfavoráveis. Os jovens e as crianças eram considerados perigosos e uma ameaça social caso estivessem nas ruas, distantes do controle especializado. Fortalecendo o aparato estatal de controle da infância, foi criado, em 1941, o Serviço Nacional de Assistência aos Menores (SAM), vinculado ao Ministério da Justiça e Negócios Interiores. Nesse período, a questão da infância pobre, abandonada ou delinqüente esteve vinculada à área da Justiça pelo viés da possibilidade de controle, tutela e penalização. No período do governo militar, iniciado em 1964, foi criada a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem), destinada ao abrigo de crianças com desvios de conduta. É importante destacar que o confinamento das crianças e adolescentes, pela internação, em instituições como a Funabem, incluía não só os considerados infratores como também os que haviam sido vitimados por situações de maus tratos, agressões, abusos e exploração ou, ainda, os órfãos de pais, sem representantes legais que por eles se responsabilizassem. Em 1979, foi instituído um novo Código de Menores, fundamentado na doutrina da situação irregular, no qual a pobreza era tratada como patologia. Nessa perspectiva, Proteger para Educar 15
16 ser pobre era considerado doença, assim como o eram as situações de maus tratos, desvio de conduta, infração e falta dos pais ou de representantes legais. O desvio de conduta e a situação irregular exigiam a vigilância para a recondução do indivíduo às normas sociais por meio das forças jurídicas e da atuação direta de instituições do Estado. O juiz, à luz dessas doutrinas, era transformado em uma espécie de médico social capaz de decidir sobre os interesses do menor e sobre qual seria o melhor remédio: internação, adoção ou punição. Rangel e Cristo (s/d: 3) ressaltam que o Código de Menores de 1979 [..] recebeu não somente a inspiração dessa teoria menorista da situação irregular, mas também do regime totalitarista e militarista então vigente no País, e manteve essas concepções, apesar de elaborado já sob a influência da Declaração dos Direitos da Criança, de Suas medidas, incidentes desde que detectada alguma das patologias jurídico-sociais definidas na lei, amparavam-se em conceitos e princípios simplistas e falaciosos, que resultavam, na prática, no controle social da pobreza. A situação irregular, justificadora da apreensão dos menores e de sua colocação sob a tutela do Estado, tipificava-se sob as mais variadas e diferentes condutas, e mesmo diante da ausência de políticas públicas ou da família da criança e do adolescente. Situações de abandono ou mesmo o mero exercício do direito de ir e vir podiam ser interpretados como vadiagem, atitude suspeita ou perambulância e justificavam o encaminhamento a instituições onde também se abrigavam os menores infratores, crianças e adolescentes autores de infrações criminais, inclusive de natureza grave. Todo menor com desvio de conduta em virtude de grave inadaptação familiar ou comunitária recebia a terapia do internamento, na verdade, penas privativas de liberdade, com prazos indeterminados, aplicadas em nome da interpretação equivocada do superior interesse da criança. Em resumo, à criança pobre se apresentavam duas alternativas: o trabalho precoce, como fator de prevenção de uma espécie de delinqüência latente, e a institucionalização, como fator regenerador de sua fatal perdição A redemocratização brasileira e o processo global de consolidação dos direitos Anotações A comunidade internacional passou a adotar recomendações de proteção e garantias dos direitos da criança paulatinamente. A Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, reconheceu que a infância merecia cuidados especiais. Posteriormente, foi reconhecido que essa condição peculiar de vida exigia uma declaração à parte e, em 1959, foi aprovada a Declaração dos Direitos da Criança. Porém, foi em 1989, com a realização da Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança 8, que foi efetivado o paradigma internacional de defesa dos direitos desse grupo, a partir do qual os diversos países signatários, respaldados na chamada Doutrina da Proteção Integral, passaram a criar instrumentos para garantia e efetivação desses direitos. 8 Resolução L44 (XLIV) da Assembléia Geral das Nações Unidas, em 20/11/ CADERNOS SECAD
17 No Brasil, com as gradativas transformações socioculturais ocorridas a partir da década de 80, assim como em decorrência da mobilização de diferentes grupos sociais no período de redemocratização, crianças e adolescentes passaram a ser vistos como um grupo portador de direitos e passível de proteção especial. A Constituição de 1988, antecipando-se à Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança e inspirada pela Doutrina da Proteção Integral, instituiu o Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente, posteriormente organizado pelo Estatuto da Criança e do Adolescente 9 (ECA). O artigo 227 da CF sintetiza o Sistema de Garantia ao estabelecer como dever da família, da sociedade e do Estado, garantir: [...] à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. Ao detalhar os direitos imprescindíveis e as violações inaceitáveis, a Constituição criou a base de sustentação do ECA. Os direitos das crianças e adolescentes expressos nesse Estatuto vinculam-se ao debate mais amplo dos Direitos Humanos e envolvem os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Em seu artigo 86, estabelece que a política de atendimento dos direitos deve ser feita por meio de um conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. Os pilares para a constituição de redes descentralizadas de proteção estão estabelecidos no artigo 88 do ECA, o qual institui como diretrizes da política: a municipalização do atendimento; a criação de conselhos municipais, estaduais e nacional 10 dos direitos da criança e do adolescente; a criação de programas específicos; a manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos conselhos; e a integração operacional de órgãos do Judiciário, Ministério Público, Defensoria, Segurança Pública e Assistência Social, além da Saúde e da Educação. O Estatuto define, ainda, as conseqüências de ações e omissões de pessoas, da sociedade ou do Estado contra os direitos de crianças e adolescentes, os quais devem ser mantidos a salvo de tratamento desumano, violento, aterrorizante e vexatório, devendo ser resguardadas a eles as condições adequadas para o seu desenvolvimento. Em seu artigo 13, determina a obrigatoriedade de comunicação dos casos suspeitos ou confirmados de maus tratos contra crianças e adolescentes às autoridades competentes, especialmente aos Conselhos Tutelares. Já o artigo 245 define como infração administrativa, sujeita à pena de multa, a não-notificação por parte de profissionais de saúde e educação. Em consonância com as determinações do ECA, foi criada, em 2004, no âmbito do Ministério da Educação, a Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade (Secad). Entre outras atribuições, a Secad atua na promoção do enfrentamento à violência contra crianças, adolescentes e jovens no âmbito da escola. A principal estratégia adotada é o envolvimento das instituições de educação e ensino na Rede de Proteção Integral de crianças e adolescentes. 9 Lei n 8.069, de 13 de julho de O Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda) foi criado pela Lei n 8.242, de 12 de outubro de Proteger para Educar 17
18 A LUTA PELA ERRADICAÇÃO E PREVENÇÃO DO TRABALHO INFANTIL Anotações A Convenção n 138 da OIT, aprovada em 1973 e ratificada pelo Brasil somente em 2002, estabelece que todo país signatário deve especificar a idade mínima permitida para admissão ao emprego ou trabalho em qualquer ocupação. Já a Convenção n 182, aprovada em 1999 e ratificada pelo Brasil em fevereiro de 2000, trata das piores formas de trabalho infantil, ou seja, aquelas consideradas perigosas, penosas, insalubres ou degradantes, com o propósito de suplementar e priorizar os esforços de erradicação e prevenção no âmbito da Convenção n 138 (BRASIL, 2004). No Brasil, a Constituição de 1988 estabeleceu a idade mínima de 14 anos para o ingresso no mercado de trabalho, sem possibilidade jurídica de autorização judicial em sentido contrário. Posteriormente, a Emenda Constitucional n 20, de 15/12/1998, elevou para 16 anos a idade mínima para ingresso no mercado de trabalho, salvo na condição de aprendiz, o que pode acontecer a partir de 14 anos. Em 1992, o Brasil passou a fazer parte do Programa Internacional para a Eliminação do Trabalho Infantil (IPEC), da Organização Internacional do Trabalho. Em 1994, foi criado e instalado o Fórum Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil (FNPETI), sob a coordenação do Ministério do Trabalho, com o apoio do Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e com a participação de organizações não-governamentais, empresários, representantes de sindicatos, da Igreja, do Poder Legislativo e do Judiciário. Em 1996, o Fórum Nacional lançou o Programa de Ações Integradas, que traçou o caminho para a implementação do Programa de Erradicação e Prevenção do Trabalho Infantil (Peti) no país, orientado para o combate às chamadas piores formas desse trabalho. Com o apoio da OIT e do Unicef, e envolvendo uma parceria entre Governo Federal, estados e municípios, o Peti estabeleceu como prioridade o combate à utilização do trabalho infantil em larga escala e em condições especialmente intoleráveis, como na produção de carvão vegetal, nas zonas canavieiras e nas regiões de sisal. Posteriormente, o Programa se estendeu a áreas urbanas e metropolitanas, e passou a contemplar um elenco maior de atividades, como lixões, comércio ambulante, feiras livres, cultivo de algodão, fumo, café e laranja, ocupação em cerâmicas, olarias, garimpos e pedreiras, entre outras (CARVALHO, 2004). A estratégia estabelecida pelo Programa para retirar as crianças do trabalho foi oferecer uma compensação financeira a famílias em situação de extrema pobreza, condicionada a freqüência regular das crianças à escola. Os municípios ficaram responsáveis por implementar a Jornada Ampliada, mediante o incentivo do Governo Federal, com a oferta de atividades esportivas, culturais, de lazer e reforço escolar, além de alimentação adequada, no turno complementar. Em 2003, foi elaborado o Plano Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil e Proteção ao Trabalhador Adolescente, por uma comissão instituída especialmente para este fim, denominada Comissão Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil (Conaeti), coordenada pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). As diversas ações direcionadas ao combate do trabalho precoce de crianças e adolescentes, desde o início da década de 90, possuem impacto na redução do número de crianças e adolescentes trabalhando no Brasil, como demonstram as estatísticas apresentadas na sessão Diagnóstico deste Caderno. 18 CADERNOS SECAD
19 O COMBATE À VIOLÊNCIA SEXUAL CONTRA CRIANÇAS E ADOLESCENTES Em 1993, em um contexto de denúncias e debates sobre a gravidade das situações de abuso e exploração sexual envolvendo crianças e adolescentes brasileiros, o Congresso Nacional, por meio de uma Comissão Parlamentar de Inquérito, realizou uma ampla investigação a fim de apurar esses crimes. Diversas comissões foram instauradas no âmbito dos poderes executivo e legislativo federal, estaduais, distrital e municipais, muitas das quais se consolidaram como parte da estrutura permanente de gestão, promoção, controle e proteção dos direitos de crianças e adolescentes. Em 1995, a Câmara dos Deputados, as Assembléias Legislativas e as Câmaras Municipais brasileiras criaram suas respectivas Comissões Permanentes de Direitos Humanos 11. Nesse período, foi instituído o Programa Nacional de Cidadania e Combate à Violência, considerado o documento base para a concepção do primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos, em Entre as propostas, este Programa prevê uma série de medidas para o fortalecimento das ações de proteção aos direitos de crianças e adolescentes, como o combate à violência sexual e à exploração do trabalho infantil. Na esfera do Poder Executivo, a partir de 1997, foram criados diversos órgãos que visavam a gerenciar programas e projetos voltados à garantia dos direitos das crianças e adolescentes, inclusive os vinculados a Organismos Internacionais. Dentre esses, destacam-se a criação, em 2003, do Comitê Nacional de Educação em Direitos Humanos e da Secretaria Especial de Direitos Humanos, vinculada à Presidência da República (SEDH/PR). Em julho do ano 2000, foi aprovado pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda) o Plano Nacional de Enfrentamento à Violência Sexual Infanto-Juvenil. Como instrumento de defesa e garantia dos direitos, o Plano aponta para a criação, fortalecimento e implementação de um conjunto articulado de ações e metas fundamentais para assegurar a proteção integral da criança e do adolescente em situação ou risco de violência sexual. Visando a cumprir as metas estabelecidas pelo Plano Nacional, o Governo Federal incluiu, a partir de 2000, no Plano Plurianual o Programa de Combate ao Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes. Entre suas principais estratégias, estão a mobilização de redes, a disseminação de boas práticas, a sistematização de informações e a promoção de campanhas de sensibilização. Sua primeira ação concreta foi a criação do Programa Sentinela, no âmbito do então Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) 12. Esta ação foi implementada com o objetivo de oferecer, em Centros de Referência nos municípios, atendimento integral, especializado e multiprofissional para crianças e adolescentes vítimas de violência. Em 2003, foi elaborado o Programa de Ações Integradas e Referenciais de Enfrentamento à Violência Sexual Infanto-Juvenil no Território Brasileiro (Pair) 13, com a 11 As primeiras Unidades da Federação a possuírem tais comissões foram Acre, Amazonas, Bahia, Ceará, Distrito Federal, Espírito Santo, Goiás, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo. 12 Hoje Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). 13 Inicialmente, o Pair foi coordenado, pela Secretaria de Assistência Social (Seas/MPAS) e pela Secretaria dos Direitos Humanos (Ministério da Justiça), com apoio de organizações nacionais e internacionais. Proteger para Educar 19
20 finalidade de construir um ambiente propício à integração de políticas públicas e ações de combate à violência contra crianças e adolescentes. Nesse mesmo ano, foi criada a Comissão Intersetorial para Enfrentamento da Violência Sexual contra Crianças e Adolescentes, integrada por representantes do Governo Federal, Congresso Nacional, sociedade civil, organizações e organismos internacionais, dentre outros. A partir de 2004, a Comissão passa a ser coordenada pela SEDH/PR, no âmbito da Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente, instância responsável pela articulação das políticas públicas nessa área. Especialmente quanto ao combate ao turismo sexual, em 2004, durante o primeiro Fórum Mundial do Turismo para Paz e Desenvolvimento Sustentável, o Ministério do Turismo, em parceria com o Unicef e o Centro de Excelência em Turismo da Universidade de Brasília, criou o Programa de Turismo Sustentável e Infância (TSI). O objetivo é informar e qualificar trabalhadores e empresários do turismo sobre a exploração sexual de crianças e adolescentes e como combatê-la. Em 2006, reunidos na terceira edição deste Fórum, em Porto Alegre, representantes do Ministério do Turismo de países da América do Sul, discutiram o desenvolvimento de políticas públicas coordenadas para o combate à exploração sexual infanto-juvenil na atividade turística. 2.2 Alguns conceitos relacionados à temática A doutrina de proteção integral: uma mudança de paradigma O antigo Direito do Menor, antecessor jurídico do atual Direito da Criança e do Adolescente, sustentava a exclusão ao estabelecer dois tipos de infância desiguais que recebiam tratamento desigual. Segundo Rangel e Cristo (s/d:2), Ao invés de se destinar a todas as crianças e adolescentes, o Direito do Menor se autoconceituava como o conjunto de normas jurídicas relativas à definição da situação irregular do menor, seu tratamento e prevenção. Assim, o chamado Direito do Menor tinha sua esfera de atuação ampliada, nela incluindo toda a parcela da população abaixo de 18 anos em condição de abandono, indigência ou extrema necessidade. Anotações [...] amalgamada à tendência humanitarista que destinava, com ineditismo, um olhar diferenciado à infância desvalida, estava a intenção de retirar do convívio social os desclassificados. E a assistência social, ciência que surgia como grande novidade na época, apontava caminhos que pareciam solucionar ambos os problemas, ao possibilitar a intervenção estatal (amparo) aos menores desamparados, e a sua institucionalização [internação] e encaminhamento precoce ao trabalho (RANGEL e CRISTO, s/d: 3). Devido a critérios subjetivos de interpretação do que seria a situação irregular do menor, a intervenção estatal cometia freqüentes arbítrios. 20 CADERNOS SECAD