Formulação de Propostas de Concepção Estratégica das Intervenções Operacionais no Domínio da Inclusão Social - PDF
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Amadeu Assunção Custódio
1 Protocolo entre a Direcção Geral de Desenvolvimento Regional e o Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa Formulação de Propostas de Concepção Estratégica das Intervenções Operacionais no Domínio da Inclusão Social Relatório Final Autoria Luís Capucha (coordenação) Maria das Dores Guerreiro Joaquim Bernardo Francisco Madelino Alexandre Calado Sónia Vladimira Correia Ana Raquel Cruz e Silva Julho de
2 ÍNDICE 1 Introdução Domínios dos Conceitos de Inclusão e Exclusão Social Principais indicadores de pobreza em Portugal: perspectiva comparada com a situação europeia Composição da pobreza em Portugal A Distância às Necessidades Básicas Actividade Económica, Emprego e Desemprego Emprego e Índices de Actividade Estrutura Sectorial do Emprego A segmentação do mercado de trabalho Disparidades na Distribuição do Rendimento Desemprego e Produtividade Educação e aprendizagem ao longo da vida As dinâmicas de inclusão/exclusão no sistema de educação e formação em Portugal A massificação do acesso à educação e à formação inicial e a (re)produção da exclusão O acesso a oportunidades de educação e formação para adultos O Acesso à sociedade da informação Para uma Política de Acção Inclusiva para a Educação Protecção Social e Programas de Luta Contra a Pobreza Família, Equipamentos e Serviços Mudança e diversidade nas relações familiares A evolução das políticas de apoio à família em Portugal Serviços e equipamentos de apoio às famílias Padrões de Territorialização Habitação: breve referência a um problema persistente Nota para uma abordagem da Saúde no contexto da Inclusão Social Categorias Vulneráveis à Pobreza e à Exclusão Social Grupos com handicap específico Pessoas com deficiência Imigrantes Grupos desqualificados Desempregados de longa duração Trabalhadores com qualificações baixas ou qualificações obsoletas Idosos Famílias monoparentais Grupos à margem Pessoas sem-abrigo
3 Toxicodependentes e ex-toxicodependentes Jovens em risco Detidos e ex-reclusos Breve conclusão Objectivos Estratégicos para a Inclusão no Horizonte Objectivos complementares Quanto à distribuição dos rendimentos Objectivos de enquadramento No domínio da distribuição dos rendimentos No sector da educação No domínio da demografia No sector do emprego No domínio da economia Correlação entre factores, domínios de política e indicadores de coesão Cenários prospectivos para o horizonte Cenário catastrófico Cenário de consolidação do modelo social e económico tradicional Cenário de Europeização Factores Críticos Critérios gerais para o sucesso dos objectivos da inclusão Bibliografia ÍNDICE DE GRÁFICOS E QUADROS Glossário ANEXOS
4 1 Introdução O presente relatório constitui o produto do protocolo estabelecido entre o ISCTE e a Direcção Geral de Desenvolvimento Regional (DG-DR) com vista à realização de um exercício de fixação de objectivos estratégicos para Portugal no horizonte 2013, baseados num diagnóstico da situação e abrindo para a identificação dos factores críticos necessários ao cumprimento desses objectivos. Para a concretização deste plano de trabalho, iniciou-se a abordagem ao presente estudo com um breve enquadramento teórico, em que se procurou introduzir e definir os conceitos de inclusão social, exclusão social e pobreza. O objectivo deste primeiro capítulo não passa por estabelecer um debate conceptual exaustivo destas noções, o que seria desajustado, mas explicitar o modo como são interpretados e tratados no presente estudo. Procurou-se então mostrar como a noção de exclusão social se liga a défices de participação dos cidadãos na vida social e de satisfação dos seus direitos essenciais de cidadania, desde logo o direito a condições materiais de vida dignas, pelo que a pobreza pode ser tomada como um indicador-chave da exclusão social. A exclusão social contraria, pois, a lógica de coesão social sobre a qual estão assentes e se legitimam as democracias ocidentais, e em particular as europeias. A primeira parte do relatório consta de um diagnóstico capaz de evidenciar a situação de Portugal, comparativamente à União Europeia, no que se refere às diversas dimensões e indicadores caracterizadores das situações de pobreza. Para o desenvolvimento deste ponto estruturou-se a exposição a partir de dois planos distintos, um em que se focalizam os factores associados às dinâmicas de exclusão/inclusão social, e outro que se refere às consequências, isto é, às categorias mais afectadas por estas dinâmicas. Assim, após a observação multidimensional do comportamento dos principais indicadores de pobreza, das desigualdades, da privação e de risco analisaram-se em alguma profundidade os principais domínios em que aqueles fenómenos se inscrevem. O terceiro capítulo centrou-se na análise da actividade económica e do mercado de trabalho, um dos eixos fundamentais do processo de inclusão social, na medida em que o trabalho constitui um factor central de integração social e de participação democrática. Naturalmente estão incluídos neste ponto indicadores como as taxas de emprego e desemprego e a distribuição dos rendimentos, entre um conjunto de 4
5 parâmetros relevantes para a caracterização da qualidade e dos factores de risco de exclusão associados ao nosso mercado de emprego. A educação e a aprendizagem ao longo da vida constitui outro dos eixos fundamentais para a compreensão global e multimensional dos cenários de exclusão social em Portugal. No capítulo quatro aprofundam-se, portanto, as problemáticas associadas aos níveis educacionais e às necessidades de reforma estrutural a promover neste domínio. Esta reforma afirma-se determinante no caminho para a integração em muitos dos outros domínios da inclusão social, sendo assim imperativo pensar numa política de acção inclusiva para a aprendizagem ao longo da vida. O capítulo cinco é dedicado aos programas de luta contra a pobreza e à protecção social, sector essencial para o desenvolvimento do bem-estar e da cidadania, e instrumento fundamental de redistribuição da riqueza e das oportunidades. À família e aos equipamentos sociais dedicamos um capítulo em que começamos por fazer uma breve alusão às mudanças nas relações familiares e à diversificação dos respectivos padrões ocorridas na última década procedendo depois a uma leitura das principais políticas de apoio às famílias, com particular destaque para as taxas de cobertura dos equipamentos e serviços sociais. No capítulo sete, Padrões de Territorialização, observou-se a distribuição do fenómeno da pobreza pelo território nacional, através de uma leitura transversal a todas as regiões do continente e arquipélagos autónomos. O objectivo que determina este plano analítico passa por complementar a análise das dimensões da pobreza ao nível nacional com uma análise enfocada no nível territorial, que nos permite perceber as diversidades internas das situações de exclusão, bem como os padrões tendenciais de espacialização da pobreza. Neste mesmo sentido, complementamos a análise com o estudo Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental (2005) realizado pelo Instituto de Segurança Social, onde se estabelece uma tipologia dos territórios de exclusão social no nosso país, sendo este dividido em seis territórios tipo, com especificidades no que se refere aos vários domínios da pobreza. Tendo em consideração os factores propiciadores de pobreza acima referidos, evidenciam-se algumas categorias particularmente vulneráveis que foram objecto de caracterização incluindo aspectos que dizem respeito a modalidades de inclusão/exclusão nos quadros societais. 5
6 Do diagnóstico desenvolvido resulta uma matriz compreensiva dos diversos cenários e situações associados aos conceitos que dirigem este estudo, permitindo-nos situar mais claramente os processos económicos, políticos e sociais em tendências de exclusão ou inclusão social. Ou seja, a análise da bateria de indicadores permite a identificação das principais áreas de carência e de privação em Portugal, tanto em valores absolutos como relativos, bem como a compreensão de dinâmicas sócioeconómicas potenciadores desses fenómenos. Por outro lado, a comparação que promovemos com os índices apresentados pelos parceiros europeus para estas mesmas áreas, possibilita a localização de Portugal no espaço comunitário europeu que se pretende coeso socialmente, e também a definição de metas para políticas a implementar e a continuar referentes às carências ou limitações referidas. É precisamente a partir da informação que recolhemos neste diagnóstico, que se produziu um quadro de objectivos fundamentais, que se definem enquanto bandeiras para a inclusão social, as quais são complementadas com um conjunto de outros objectivos de especificação e com um conjunto de objectivos condicionantes da evolução em direcção às metas propostas. Estes objectivos fundamentais, complementares e condicionantes dirigem-se simultaneamente para as áreas de principal carência ou subdesenvolvimento bem como para áreas consideradas estratégicas para o desenvolvimento social global. A evolução dos objectivos é apresentada tendo em conta dois horizontes possíveis, um primeiro em que se consideram apenas as actuais tendências sócio-económicas, e um segundo em que se definiu, para os mesmos indicadores, as metas políticas que devem constituir referência para uma tendência de europeização da sociedade portuguesa e para a inclusão social. Por fim, procurou-se identificar os factores críticos que deverão orientar as intervenções e o investimento político em Portugal no Horizonte 2013, julgados imprescindíveis para que as metas propostas, relativamente exigentes, possam ser efectrivamente atingidas. 6
7 2 Domínios dos Conceitos de Inclusão e Exclusão Social A integração social pode ser definida como pluralidade vasta, aberta e mutável de estilos de vida, todos partilhando a cidadania. Isto é, todos eles conservando, aprofundando e exprimindo capacidades de escolha. Trata-se não apenas da posse de competências virtuais ligadas à vida social, mas do efectivo uso delas. (Almeida, 1993: ). Quer essa posse, quer a possibilidade de uso que das capacidades pode ser feito joga-se a dois níveis distintos. De facto, o conceito de integração social tem sido utilizado para designar, no plano micro, o modo como os actores são incorporados num espaço social comum, e, no plano macro, o modo como são compatibilizados diferentes subsistemas sociais. O domínio da integração constitui, pois, uma das dimensões do problema da ordem na medida em que envolve os modos de padronização da vida social no âmbito das articulações problemáticas entre as partes e o todo (Pires, 1999: 9). Se aceitarmos os termos genéricos em que a questão da integração é aqui colocada, a noção de inclusão social remete para o modo como os actores constroem as relações que os ligam a um espaço comum e participam nele, por um lado, e para o modo como se organizam e compatibilizam estruturalmente subsistemas que a crescente diferenciação social vai tornando cada vez mais complexos. Explícita na ideia está também a de que a ordem social se joga nesse conceito. O que tem implícito que o inverso, isto é, a não compatibilização de subsistemas o que poderíamos designar por ruptura nos mecanismos de coesão social ou a não participação dos agentes pessoas individuais ou actores colectivos nos espaços sociais comuns, quer dizer, a exclusão social ou a não cidadania 1, constitui ameaça à ordem social, definida a partir das regras e dos recursos instituídos como direitos de cidadania. Os problemas da inclusão e da exclusão social, entendidas deste modo, são assim domínios políticos absolutamente centrais para os processos de desenvolvimento. Essa centralidade advém de dois conjuntos de razões. Em primeiro lugar, razões de ordem moral. Desde logo, a solidariedade é um valor cultural de fundo nas sociedades democráticas e a persistência de pessoas, famílias 1 Sendo a não exclusão o mesmo que a inclusão social (Almeida, 1993: 829). 7
8 e grupos a viver em condições de indignidade humana choca com esse valor. Também a justiça social é outro valor fundamental e o equilíbrio na vida colectiva depende de se conseguir proporcionar para quem vive em piores condições benefícios que as valorizam primeiro a elas, mas que repercutem depois na qualidade de vida de toda a sociedade (Rawls, 1987). Dois exemplos claros do modo como o combate à exclusão beneficia toda a sociedade podem ser encontrados na economia e na segurança, entendida no sentido lato que a ONU confere hoje à noção. Assim, se numa sociedade se promove a qualificação e o emprego dos mais desfavorecidos, o mercado de emprego alarga-se e qualifica-se no seu conjunto; se os rendimentos do trabalho dos mais pobres subirem, sobem também os de todas as categorias; se forem criados equipamentos de apoio à família que acolham as pessoas dependentes dos agregados mais vulneráveis, todos os outros terão tido também acesso a esses equipamentos e assim se melhora a capacidade de as empresas num território determinado atraírem e fixarem quadros e conciliarem o trabalho com a vida familiar; se os pobres e em particular certas categorias que adoptam comportamentos de risco tiverem acesso a cuidados de saúde reduzem-se os perigos para a saúde pública e todas as famílias terão melhores cuidados de saúde; quando uma cidade consegue integrar todos os seus habitantes reduz-se o sentimento de insegurança social, e assim sucessivamente. O segundo conjunto de razões é de ordem política. Nas democracias ocidentais, e nas europeias em particular, a legitimidade dos sistemas políticos assenta na ideia de desmercadorização e universalidade dos direitos sociais (Esping-Anderson, 1990). No fundo, a exclusão social constitui a demonstração de que o estado não foi ainda capaz de cumprir os compromissos em que se funda a legitimidade do exercício do poder e isso enfraquece a governabilidade e a confiança dos cidadãos na democracia. Entre esses direitos típicos do património comum do modelo social europeu pelo qual também no nosso país se deve aferir a qualidade do desenvolvimento económico e social, podemos eleger como mais relevantes 2 o direito ao rendimento e ao consumo, ao trabalho, à educação e à aprendizagem, aos equipamentos sociais de apoio à família, à 2 Não se pretende aqui estabelecer uma hierarquia em relação aos direitos de primeira e segunda geração (cívicos e políticos), nem aos direitos de quarta geração à fruição cultural, à identidade e ao ambiente. Referimo-nos apenas aos que costumam ser incluídos na chamada terceira geração de direitos (Marshall, 1973). O direito à saúde é, igualmente, um direito social central, não incluído neste trabalho por razões meramente operacionais, na medida em que apenas se referem aqueles que têm tido implicações directas na luta contra a exclusão, matéria que não tem preocupado o sistema de saúde português a não ser na pequena franja da prevenção da toxicodependência. 8
9 igualdade de oportunidades entre homens e mulheres em todas as esferas da vida e à habitação e qualidade do território. Se a participação plena na nossa sociedade ou, por outras palavras, estar incluído enquanto cidadão de pleno direito, significa (i) o acesso a níveis de rendimento originado no trabalho, nos direitos de propriedade ou no sistema de segurança social que assegure padrões minimamente aceitáveis de consumo, isto é, de acesso a bens e serviços; (ii) a participação no mercado de trabalho com direitos, propiciador de sentimentos de utilidade, satisfação pessoal e a posse de um estatuto socialmente valorizado; (iii) o acesso à educação e à aprendizagem ao longo da vida de forma a poder movimentar-se nos diferentes contextos institucionais e adaptar-se às mudanças que ocorrem nesses contextos; (iv) assegurar a todos os membros dependentes das famílias o acesso aos equipamentos sociais que permitam assegurar simultaneamente a qualidade de vida e a libertação de homens e mulheres em pé de igualdade de oportunidades para o mercado de trabalho, a vida pública e a partilha das responsabilidades domésticas; (v) o usufruto de uma habitação com condições de conforto mínimo e a residência num território dotado de infra-estruturas, de imagem positiva e propiciador da multiplicação dos contactos sociais e do enriquecimento do capital social, então estar em situação de exclusão social é o contrário de tudo isto. 3 Estar em situação de exclusão é (i) ser pobre e estar afastado do consumo de bens e serviços considerados normais; (ii) é estar fora do mercado de emprego, possuir o estatuto desvalorizado dessa situação, ou então apenas aceder aos segmentos do mercado de pior qualidade, desprotegidos de direitos, mal remunerados, sem qualidade intrínseca e extrínseca; (iii) é conhecer o insucesso escolar e não participar na sociedade do conhecimento e da informação; (iv) é não ter acesso aos equipamentos sociais; (v) é ser segregada/o por razões de género; (vi) não ter uma habitação condigna (ou não ter habitação de todo), ou consumir na habitação uma parte do rendimento que impede a satisfação de outras necessidades, é viver num território marginalizado material e simbolicamente, é pertencer a uma comunidade onde em vez de se aceder ao enriquecimento da vida social, ou se vive em zonas de quase desertificação social ou se compete por recursos escassos, pela sobrevivência quotidiana, por vezes sob domínio de 3 Dada a natureza sistémica e integrada das diferentes esferas da vida, a falha na integração num destes domínios tende a afectar todos os outros, pelo que não faz sentido, do ponto de vista empírico e olhando percursos de vida prolongados e não meros episódios biográficos pontuais, falar de exclusão social parcial. 9
10 tiranias oriundas de redes marginais que fazem dos territórios de exclusão o seu ambiente, enfim, onde as malhas sociais são as da pobreza instalada. As raízes da exclusão social estão para ser encontradas, como decorre da natureza dual dos mecanismos de integração, em factores ligados ao modo como operam factores de ordem estrutural e em factores ligados às atitudes e orientações culturais das próprias pessoas. 4 São factores de vulnerabilidade as transformações nos sistemas produtivos originados com a terceira vaga da revolução industrial ligada à emergência da economia do conhecimento e à segmentação dos mercados de emprego na nova economia globalizada, potenciada pela natureza simultaneamente mais eficiente e mais segregativa das novas formas emergentes da organização do trabalho e das organizações em rede; os critérios de competitividade e de reordenamento da especialização das economias que a nova ordem económica instaura, penalizando as empresas mais fechadas em relação à inovação; a incapacidade em larga medida prevalecente do sistema de ensino para evoluir no sentido de um sistema de aprendizagem e de o sistema de formação penetrar nos sectores mais refractários em relação à formação contínua; as limitações do sistema de protecção social para assegurar níveis de prestações para assegurar níveis de rendimento satisfatórios às pessoas que por razões de idade, saúde ou deficiência dependem desse sistema; transformações demográficas ligadas ao envelhecimento, às estruturas familiares, à mudança das formas da solidariedade social com a crescente diminuição da dimensão das famílias e a crescente individualização das formas de organização social ou a existência de barreiras do mais diverso tipo económicas, arquitectónicas, culturais, simbólicas de acesso a serviços e bens essenciais. Não se podem igualmente desprezar factores de ordem cultural, os quais sendo muitas vezes de mais difícil discernimento, não são porém menos poderosos. A representação dos pobres como classes perigosas, a estigmatização de certas categorias vulneráveis ou vítimas de integração em grupos problemáticos, a intolerância face aos mais pobres, a culpabilização dos pobres pela sua situação, a discriminação praticada em relação às mulheres ou em relação a grupos vulneráveis, a marginalização 4 Para uma análise em maior pormenor quer dos factores estruturais que se encontram na génese da exclusão social, quer das orientações culturais e dos modos de vida típicos das pessoas atingidas pelo fenómeno em Portugal, ver Capucha (no prelo). 10
11 e catalogação das categorias e dos territórios mais desfavorecidos, são apenas alguns exemplos de factores culturais ligados à perpetuação dos fenómenos de exclusão. Estes factores culturais têm geralmente um reflexo directo nas disposições dos grupos mais desfavorecidos, na forma de auto-estimas negativas, da incorporação das representações negativas, nas inibições das competências para a assumpção autónoma dos seus próprios interesses, correspondente quase sempre do envolvimento em relações de clientela face aos mais poderosos. Tais factores ganham eficácia operativa na medida em que coincidem com a forma como os factores institucionais se materializam na vida das pessoas, na forma de desemprego, emprego precário ou sem condições, de pensões e benefícios extremamente limitados, de insucesso escolar e de retracção face à aprendizagem, de inibição da capacidade de afirmação da própria vontade, de vitimação face à violência doméstica ou à distribuição das responsabilidades familiares, da opressão social por parte das redes de vizinhança, de estigmatização social, de isolamento, de abandono, entre um conjunto de outros fenómenos. Este conjunto de fenómenos estruturais e relacionais, materiais e simbólicos, tornam particularmente vulneráveis categorias como os trabalhadores de mais baixas qualificações ou inseridos nos segmentos de menor qualidade do mercado de trabalho, os imigrantes, os idosos em particular os que estão isolados e vivem de baixas pensões, as pessoas com deficiência, as famílias mono-parentais e as famílias de dimensões alargadas e categorias específicas como os reclusos, os toxicodependentes ou os jovens em risco. A avaliação da carência destas categorias implica verificar em que medida e com que intensidade elas se vêem afastadas da satisfação de necessidades básicas ou, dito de outro modo, do usufruto dos direitos básicos de cidadania. Estamos hoje na posse de conhecimentos metodológicos que nos permitiriam, em teoria, o conhecimento da referida medida de distância à satisfação dos direitos básicos. Tais conhecimentos não estão porém disponíveis nem foram objecto de aplicações extensivas que permitissem conhecer a real situação. Sendo assim, a melhor aproximação empírica extensiva que podemos ter à noção de inclusão e de exclusão social, ainda é a da pobreza, indicador de síntese e por isso mesmo redutor da condição de exclusão social. 11
12 Procuraremos, nos próximos capítulos, verificar os níveis de pobreza em Portugal e, depois, procurar correlações entre esse fenómeno e certos parâmetros básicos que o afectam, como a condição perante o trabalho, a educação, a organização da família, o sexo, a idade e o território. Como esses se configuram como factores relevantes, abordaremos cada um de modo aprofundado nos capítulos seguintes. 12
13 3 Principais indicadores de pobreza em Portugal: perspectiva comparada com a situação europeia Um dos parâmetros em que Portugal persiste numa situação de desvantagem relativamente à União Europeia, particularmente em relação aos seus parceiros mais antigos, é da vulnerabilidade à pobreza, quer em extensão, quer em intensidade. Esse é um domínio de pouca expressão da europeização da nossa sociedade. O fenómeno liga-se à natureza estrutural dos níveis de desigualdade resultantes essencialmente de processos históricos prolongados de subdesenvolvimento. Até à década de 60 Portugal era um país essencialmente agrícola. Quase metade da população activa portuguesa trabalhava no sector primário (43,6%), distribuindo-se a restante pelos sectores secundário (28,9%) e terciário (apenas 27,5%). Perto de um terço da população vivia ainda no interior rural do país. Uma outra característica da população portuguesa de então, que ainda hoje constitui um traço estrutural da sociedade, era o nível baixo de escolaridade. Mais de 30% dos portugueses, principalmente as mulheres, eram analfabetos, e menos de 1% da população da altura atingira o ensino médio ou superior (0,8%) (Machado e Costa, 1998:20). Ocorreram por esta época movimentos populacionais na procura de melhores condições de vida. Por um lado, tais movimentos deslocaram populações para o exterior do país, sendo alguns países da Europa, como a França ou a Alemanha, receptores de largos contingentes de emigrantes portugueses. Por outro lado, fizeram afluir aos centros urbanos e industrializados nacionais sobretudo na área de Lisboa grandes fluxos de pessoas, pelo que ocorreram importantes fenómenos de urbanização e, simultaneamente, de litoralização das populações e das actividades. Nas últimas décadas ocorreram porém transformações muito profundas, fazendo com que às debilidades resultantes do subdesenvolvimento histórico se ligassem cada vez mais novas clivagens sociais resultantes de dinâmicas de modernização (arrítmica e contrastada) que têm gerado a melhoria global, mas desigualmente distribuída, das condições de vida no nosso país. Sendo ainda um país relativamente pobre no contexto europeu em termos de capacidade produtiva, Portugal apresenta internamente níveis elevados de pobreza. 13
14 O problema é tanto mais relevante quanto mais se eleva o grau de exigência de satisfação de antigas e novas necessidades básicas. A situação da pobreza em Portugal constitui assim um problema central. Segundo os indicadores de medição da pobreza mais comummente utilizados quer ao nível da investigação científica quer da política social, Portugal é o país da UE15 com o valor monetário mais baixo do limiar de pobreza oficialmente utilizado no espaço europeu 60% do rendimento monetário equivalente mediano 5. Na União Europeia os valores passaram de /ano em 1995, para /ano em 2001 (crescimento de 30,9%), enquanto em Portugal a subida foi um pouco maior (32,6%) de /ano para /ano. Em 1995 e 2001 o limiar português representava respectivamente 59,4% e 60,2% da média europeia (ver Gráfico 1). Embora se verifique esta ligeira aproximação, Portugal continua longe dos padrões europeus. O nosso país está especialmente distante dos valores do conjunto de países como a Bélgica, Dinamarca, Alemanha, Luxemburgo e Áustria, com os limiares mais altos em relação à média europeia da qual se aproximam França, Holanda e Reino Unido. Suécia e Finlândia estão em posição mais abaixo, mas ainda assim próximos da média. Em posições inferiores encontram-se Itália, Grécia e Espanha, países do sul, estando Portugal ainda bem distanciado dos restantes. No que se refere ao risco de pobreza após as transferências sociais (ver Gráfico 2) registaram-se melhorias tanto na UE como em Portugal verificando-se uma descida do risco de pobreza respectivamente de 17% para 15% e de 23% para 20%. 6 Uma vez mais Portugal aparece neste parâmetro próximo dos países do sul, aos quais se junta a Irlanda. Se olharmos o risco de pobreza antes das transferências sociais (ver Gráfico 3), verificamos que a descida do indicador evidenciada em Portugal foi principalmente o resultado do impacto dessas transferências, já que sem elas a pobreza estaria estabilizada nos 27%. Na UE a diminuição da pobreza foi semelhante à redução total de 2 pontos percentuais, tendo em conta somente os rendimentos primários. De qualquer modo, o mercado produz a mesma percentagem de pobres em Portugal e na Europa, contudo com mais desigualdade e de forma mais persistente no 5 Utilizando a escala de equivalência modificada da OCDE, que atribui ao primeiro adulto o ponderador 1, aos restantes adultos o ponderador 0,5 e às crianças o ponderador 0,3. 6 Também a intensidade distância entre os pobres e os não pobres e a severidade privação relativa entre os pobres da pobreza são particularmente marcadas (Rodrigues, 1999). 14
15 nosso país, num contexto em que há uma menor correcção introduzida pelas políticas sociais, cujos impactes são muito mais salientes nos países com níveis mais baixos de pobreza. Na UE a diferença entre o risco de pobreza antes e após as transferências sociais é de 9 pontos percentuais. Quando o número de pobres é mais reduzido, o impacto das transferências é maior, como acontece na França e na Suécia, com uma diferença de 9 e 17 pontos percentuais, enquanto essa redução se situa em valores de 3 a 4 por cento nos países do sul, Grécia, Espanha, Itália e Portugal. 15
16 Gráfico 1: Limiar de pobreza na EU15 (Euros/ano) Gráfico 2: Risco de pobreza após transferências sociais Limiar de Pobreza (60 % do rendimento monetário equivalente mediano) em paridade do poder de compra EU 15* Bélgica Dinamarca Alemanha Grécia Espanha França Irlanda Itália Luxemburgo Holanda Áustria Portugal Finlândia Suécia Reino Unido Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos Gráfico 3: Risco de pobreza antes das transferências sociais (pensões excluídas) (%) Risco de Pobreza antes de transferências sociais (pensões excluídas) EU 15* Bélgica Dinamarca Alemanha (%) Risco de Pobreza após transferências sociais Grécia Espanha França Irlanda Itália Luxemburgo Holanda Áustria Portugal Finlândia Suécia Reino Unido Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos Gráfico 4: Risco de Pobreza Persistente (%) Risco de Pobreza Persistente Dinamarca Alemanha Grécia Espanha França Irlanda Itália Luxemburgo Holanda Áustria Portugal EU 15* Bélgica Finlândia Suécia Reino Unido EU 15* Bélgica Dinamarca Alemanha Grécia Espanha França Irlanda Itália Luxemburgo Holanda Áustria Portugal Finlândia Reino Unido Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos Gráfico 5: Relação Interdecis (S80/20) na EU15 Medidas de Desigualdade da União Europeia: Relação Interquintis: S80/S20 Gráfico 6: Índice de Gini Índice de Gini 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 EU 15* Bélgica Dinamarca Alemanha Grécia Espanha França Irlanda Itália Luxemburgo Holanda Áustria Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos Portugal Finlândia Suécia Reino Unido EU 15* Bélgica Dinamarca Alemanha Grécia Espanha França Irlanda Itália Luxemburgo Holanda Áustria Portugal Finlândia Suécia Reino Unido Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos 16
17 Portugal destaca-se novamente, pela pior posição no contexto europeu, quando falamos de pobreza persistente, o indicador que dá conta da natureza mais ou menos consolidada/episódica da incidência da pobreza. No nosso país o indicador revela que 15% das pessoas se encontram naquela situação, o que representa 6 pontos percentuais acima da média europeia (ver Gráfico 4). Grécia, Itália e Irlanda estão também neste aspecto próximos do caso português. Os indicadores de desigualdade sublinham a gravidade do problema da pobreza em Portugal, onde ela atinge os maiores valores de toda a UE15. Assim, a proporção do rendimento dos 20% mais ricos relativamente aos 20% mais pobres (S80/S20) (ver Gráfico 5), tendo descido ligeiramente entre 1995 e 2001 de 7,4 para 6,5, é muito superior à média europeia, na qual se registou no período em referência uma descida mais ligeira de 5,1 para os 4,4 nos mesmos anos. Os países que também neste aspecto mais se aproximam da nossa situação são a Grécia, Espanha, Itália, Reino Unido e Irlanda. O índice de Gini (ver Gráfico 6) é outro indicador dos mais utilizados para avaliar o nível das desigualdades. O respectivo valor em Portugal em 2001 era de 37 (numa escala de 0 a 100, sendo este valor o limite máximo de desigualdade), o que nos coloca 9 pontos percentuais acima da média da UE15. O cenário mostra-se mais preocupante se verificarmos o facto de ter ocorrido uma descida de 1995 para 1998 e daqui para 2001 na UE15 (respectivamente 31, 29 e 28 em cada um daqueles anos), ao passo que em Portugal houve uma descida de 37 para 36 entre 1995 e 1998, mantendose o valor até 2000 para voltar a subir para 37 em Uma vez mais a tendência é partilhada com os países do sul europeu e as Ilhas Britânicas. 3.1 Composição da pobreza em Portugal Para termos uma visão mais concreta de alguns dos principais factores explicativos da situação que se vive no nosso país, analisaremos alguns indicadores complementares relacionados com a composição da pobreza. Uma das categorias mais vulneráveis ao risco de pobreza é a dos reformados com o valor daquele indicador situado 5 pontos percentuais acima da média, depois de ter estado 11 pontos acima em 1995 (ver Quadro 1). Também numa situação de 17
18 vulnerabilidade, mas mais grave, encontram-se os outros economicamente inactivos registando um risco de pobreza crescente desde 1995 a 2001, estando nesta data a 8 pontos percentuais acima da média europeia. Quadro 1: Percentagem da população em risco de pobreza por actividade mais frequente e segundo a escolaridade Trabalhadores por conta de outrem Trabalhadores por conta própria Desempregados Reformados Outros economicamente inactivos Em risco de pobreza - por grau de escolaridade Escolaridade < = Escolaridade = Escolaridade > Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos Podemos assim considerar que um dos principais factores de pobreza em Portugal é o baixo nível das prestações sociais, incluindo as pensões. A pensão mínima (velhice e invalidez) abrange pessoas e a pensão social (invalidez, velhice e sobrevivência) outras Não devemos deixar de lembrar que estas pessoas podem acumular outros rendimentos ou residir em agregados com rendimentos globais superiores ao limiar de pobreza, pelo que nem todos estes beneficiários de pensões serão necessariamente pobres. Mas é certamente muito elevado o risco de situações de pobreza intensa. De facto, a pensão social registou um crescimento na ordem dos 50% entre 1995 e 2001, mas neste ano não ia além dos 51,1% do limiar de pobreza, que conheceu uma subida mais moderada, de 32,6%. Uma situação um pouco melhor apresentam os valores da pensão mínima de regime geral da segurança social, que representam apenas 70% do limiar de pobreza de em 2001, apesar do acréscimo de 30,5% entre 1995 e
19 Quadro 2: Pensão social, pensão mínima, salário mínimo e salário médio face ao limiar de pobreza Limiar de Pobreza (60% Mediana) Pensão Social/ Ano Pensão Mínima Regime Geral Salário Médio Líquido [2000] Salário Mínimo (Geral) Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos; DGEEP MFCSS. Entre 1995 e 2001 registou-se um crescimento de cerca de 24,8% no valor do salário médio, que é 2,1 vezes superior ao limiar de pobreza. O salário mínimo apresenta um acréscimo superior, na ordem dos 28,9% no período referido. No entanto, a distância que o separa do limiar de pobreza agravou-se. Como se pode ver pela incidência da pobreza entre os activos (ver Quadro 1), as desigualdades salariais são um elemento importante a ter em linha de conta. Entre 1995 e 2001 deu-se um decréscimo no número de trabalhadores com baixos salários (Albuquerque e Bomba, 2001) o que se prendeu com a subida do peso dos ganhos dos 10 por cento de trabalhadores pior remunerados. Porém, as desigualdades salariais evidenciam-se quando olhamos a sua distribuição por decis. Os 10% de trabalhadores melhor remunerados abarcam cerca de 30% da massa salarial. É de salientar ainda que a diferença entre os trabalhadores pior remunerados e aqueles que auferem os salários mais elevados tem vindo a ser atenuada, sem contudo deixar de existir uma disparidade significativa e acentuada. Em Portugal, contrariamente ao conjunto de países desenvolvidos no contexto europeu, trabalhar não tende assegurar a cobertura do risco de pobreza. Entre os trabalhadores por conta de outrem esse risco é metade da média nacional (10%), embora o número de pessoas nesta situação 7 seja de cerca de Como uma das categorias mais vulneráveis são os trabalhadores por conta própria (incidência da pobreza de 30%, podendo abranger cerca de pessoas) 8 mesmo não esquecendo que é nesta categoria que a ocultação de rendimentos é mais frequente, a verdade é que aqui 7 A proporção de trabalhadores de baixos salários (menos de 2/3 da mediana) passou de cerca de 14% em 1995 para perto de 11% em 2000, valor próximo do dos trabalhadores pobres (Albuquerque e Bomba, 2001). 8 Os Trabalhadores por conta própria representavam 23,5% do total da população empregada (INE, Inquérito ao Emprego), sendo que desses 6,0% tinham pessoal a cargo. 19
20 encontramos trabalhadores em sectores como a construção civil, o comércio ou os serviços pessoais e domésticos reforça-se a presunção de que trabalhar não é condição suficiente para fugir à pobreza. Como em toda a Europa, também em Portugal um dos principais factores de risco de pobreza é o desemprego. Os desempregados apresentam uma taxa de pobreza crescente entre 1995 e 2001, passando de 31% no primeiro daqueles anos para 32% em 1998, disparando depois em 2001 até aos 38%. Podemos verificar facilmente que o nível das habilitações escolares é um elemento de influência considerável no risco de pobreza. A incidência situa-se nos 22% entre as pessoas com escolaridade inferior ao 9º ano, sendo de 8% naqueles que possuem o 12º ano e apenas de 2% nos que alcançaram um nível de qualificação superior ao 12º ano de escolaridade. Também os factores idade e género interferem na exposição ao risco de pobreza. Assim, apenas em 2001 os valores da respectiva taxa entre homens e mulheres se aproximam, depois de uma maior incidência sobre as mulheres nos anos antecedentes, desiderato que na Europa ainda não foi conseguido. Os idosos representam o grupo etário de maior vulnerabilidade, embora o risco de pobreza tenha conhecido um decréscimo no período de referência, passando de 38% em 1995 para 35% em 1998 e 30% em Contudo, na UE15 os valores médios não vão além dos 19%. Uma atenção especial deve ser dada ao facto de as crianças terem tido uma evolução contrária, ou seja, o risco de pobreza nesta categoria etária aumentou de 26% para 27% entre 1995 e Podemos depreender deste fenómeno que persiste o perigo de reprodução do fenómeno em termos geracionais. Quadro 3: Risco de pobreza infantil, dos idosos e das mulheres na UE e em Portugal UE P UE P UE P Risco de Pobreza Infantil Risco de Pobreza > 65 anos Risco de Pobreza Feminino Fonte: Eurostat, Painel Europeu de Agregados Domésticos 20
Caracterização e evolução da pobreza em Portugal
Caracterização e evolução da pobreza em Portugal INTRODUÇÃO Para caracterizarmos a pobreza em Portugal é necessário começar por esclarecer sobre o que entendemos por pobreza. De facto, é hoje aceite que