Lei 13465/2017 prevê novas regras para a Regularização Fundiária Urbana (Reurb) e loteamento de condomínios – Construção Mercado
Vista aérea da favela da Rocinha, na Zona Sul da capital fluminense, com cerca de 70 mil habitantes. Ocupações irregulares serão afetadas pelo recém-lançado Programa Nacional de Regularização Fundiária
No começo de julho deste ano, o presidente Michel Temer sancionou a Lei 13465/2017, que flexibiliza a regularização de imóveis da União ocupados de forma irregular. A nova legislação também facilita algumas questões fundiárias de terras do governo na área da Amazônia Legal. No que diz respeito às áreas urbanas, as regras que acabaram de entrar em vigor causarão mudanças significativas. Segundo o Ministério das Cidades, 50% dos domicílios urbanos do Brasil têm, atualmente, algum tipo de irregularidade fundiária. Isso representa aproximadamente 100 milhões de cidadãos que moram em imóveis irregulares.
Na mesma ocasião da aprovação da nova lei, o governo lançou o Programa Nacional de Regularização Fundiária Urbana. Na prática, ele permite que pessoas que hoje ocupam imóveis da União de forma irregular possam legalizar e receber o título definitivo do imóvel. Segundo nota divulgada pelo Ministério do Planejamento, a legislação oferece melhores condições para a aquisição de imóveis em terrenos públicos, especialmente para os atuais ocupantes. Para as famílias de baixa renda, a transferência da propriedade será gratuita. A nova egra também se propõe a facilitar a aplicação da usucapião urbana para detentores da posse por pelo menos cinco anos.
Para o mercado imobiliário, a Lei 13465/2017 deverá causar impacto, especialmente pelas diretrizes estabelecidas no artigo 58, que regulamenta os agora legalizáveis "condomínios de lotes". Até pouco tempo eles eram considerados ilegais, por simularem loteamentos, através do mau uso da Lei 4591, Lei dos Condomínios e Incorporações, de 1964, fugindo das exigências legais. As plantas de condomínios horizontais eram aprovadas, registrava-se a incorporação e vendiam-se as frações ideais do terreno sem edificar as casas. Segundo os especialistas, a nova lei deixa livre para o incorporador a escolha do critério do cálculo das frações ideais do terreno, como o de proporcionalidade das áreas do lote sobre o todo, por exemplo.
Linha de crédito especifica para financiar obras em loteamentos urbanos
Outra questão relevante é sobre os condomínios horizontais fechados, previstos na Lei 4591, que anteriormente deixava a cargo dos compradores dos lotes as construções, sem doar as ruas às prefeituras. "Agora, a lei prevê pagamentos obrigatórios das despesas nas áreas comuns de todos os condôminos, e não apenas dos que faziam parte das associações de moradores", afirma o advogado Marcelo Terra, membro do Conselho Jurídico do Secovi-SP e especialista em direito imobiliário.
Um reflexo da legislação no mercado de imóveis já pode ser observado desde agosto, quando a Caixa Econômica Federal anunciou o lançamento de uma linha de crédito voltada para financiar obras em loteamentos urbanos no valor de até R$ 1,5 bilhão, o Produlote. A nova modalidade de financiamento é voltada para empresas loteadoras ou urbanizadoras de infraestrutura com faturamento anual acima de R$ 15 milhões. A linha é destinada a empreendimentos com no máximo um quilômetro de distância de zonas urbanas. Com esses lotes totalmente regularizados, os clientes pessoa física também poderão financiar a aquisição de terreno e construção de moradia própria. Em nota, a Caixa Econômica Federal afirma que a expectativa é de que o crédito possa gerar cerca de 70 mil empregos na cadeia da construção civil.
De acordo com Marcelo Terra, a nova legislação é bastante complexa porque trata de pelo menos 20 assuntos diferentes. "Sob o ponto de vista do governo, o tema principal é o texto que fala da Reurb urbana." O advogado explica que são questões em trâmite há mais de 20 anos, cuja versão mais recente é de 2009. "A regularização dos processos, antes irregulares, deverá ser analisada caso a caso", acredita. O grande problema, segundo Terra, é que há implicações de mudanças no Código Civil, o que demanda um maior cuidado por parte dos empreendedores imobiliários na hora de investir, para não cair nas armadilhas de interpretação da nova legislação.
"Para o mercado formal não haverá tantas mudanças, a não ser no quesito condomínios de lotes", acredita Terra. Segundo o advogado, a regulamentação das propriedades e a maior clareza a respeito da legitimação fundiária poderão impulsionar o crédito, além de oferecer um cenário positivo para a população mais carente, até então sempre insegura em relação ao direito de propriedade dos imóveis em que habitam. "Quando trazemos propriedade irregulares para o mercado formal, a tendência é haver um incremento de mais valia em relação a esses imóveis", diz. Além disso, Terra observa que os novos empreendimentos de condomínios poderão dar mais fôlego ao mercado de construção, ainda bastante abatido após o pior momento da crise econômica.
Em relação aos impactos sobre o programa Minha Casa Minha Vida, do governo federal, Marcelo Terra observa que não deverá haver mudanças significativas, especialmente para os beneficiários da Faixa 1 do MCMV. "A população tem uma grande demanda pelo mercado formal, mas é preciso que haja ajustes para que a nova legislação seja aplicada", afirma. Terra acredita que essa regularização esteja implantada em um período de até dois anos em estados como São Paulo, Rio de Janeiro, Paraná, Minas Gerais e Rio Grande do Sul.
"Agora, a lei prevê pagamentos obrigatórios das despesas nas áreas comuns de todos os condôminos, e não apenas dos que faziam parte das associações de moradores.", Marcelo Terra, advogado e membro do conselho jurídico do Secovi-SP
Vista aérea de Alphaville, complexo de condomínios horizontais na Grande São Paulo, entre os municípios de Barueri e Santana de Parnaíba. A nova lei prevê pagamentos obrigatórios das despesas nas áreas comuns de todos os condôminos
Para José Carlos Freitas, procurador de Justiça no Ministério Público do Estado de São Paulo, com expertise na promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo, a nova legislação tem um caráter novo e interessante. "Agora há uma estabilidade jurídica para algo que já existia", diz. De acordo com o procurador, a lei evoluiu e se tornou mais flexível. "Acredito que as novas regras deverão ser incorporadas aos poucos. Temos no mínimo dois anos até que os ajustes sejam feitos." Para ele, a legislação dá o seguinte recado: tudo o que é errado passa a ser certo com o mecanismo do governo de se adequar a situações complexas aparentemente insolúveis. "O Ministério Público vai continuar cumprindo seu papel, porém, focará na lei de improbidade administrativa por omissão."
No caso dos condomínios de lotes, Freitas afirma que há várias inconstitucionalidades desde que esse modelo foi criado, há 30 anos, em São Paulo, com o lançamento do primeiro Alphaville, nas franjas da metrópole. Hoje, só no entorno da capital paulista há mais de 40 empreendimentos dessa natureza. Na visão do Ministério Público, um residencial se configura quando um cidadão adquire um lote. "Mas não há venda casada dos serviços oferecidos naquele condomínio, como coleta de lixo e segurança, por exemplo, que são obrigações do Estado." Quando o município cede esse espaço público para os condomínios, abre mão de arcar com esse tipo de serviço, que é bancado pela mensalidade de todos os moradores nas taxas de associações. "Quem fica inadimplente pode ser punido pela associação de moradores por não ratear os custos entre os condôminos e corre até o risco de perder a casa." Agora, a lei prevê pagamentos obrigatórios das despesas nas áreas comuns de todos os condomínios, e não apenas dos que faziam parte das associações de moradores.
Outra questão referente aos condomínios horizontais fechados é a privatização de um espaço público. "Juridicamente ninguém pode ser impedido de entrar nesses locais. É inconstitucional porque fere o direito de ir e vir", explica o procurador. No que diz respeito aos condomínios urbanos simples, há uma maior flexibilização da nova lei, que, a princípio, é positiva, pois traz benefícios àquele morador de baixa renda que quer sair da informalidade. "É algo benéfico para as prefeituras que querem legalizar e arrecadar impostos. E também para o cidadão, que terá uma escritura e poderá utilizar seu imóvel registrado como garantia de empréstimos e demais operações", completa Freitas.
"Acredito que as novas regras deverão ser incorporadas aos poucos. Temos no mínimo dois anos até que os ajustes sejam feitos. O Ministério Público vai continuar cumprindo seu papel, porém, focará na lei de improbidade administrativa por omissão." José Carlos Freitas, procurador de Justiça no Ministério Público do Estado de São Paulo
Por outro lado, o procurador destaca que a legislação poderá ter um impacto negativo no meio ambiente. "Há muitas invasões em áreas de mananciais e reservas de mata nativa." Outro risco, destaca ele, é o incentivo a futuras situações de clandestinidade, ampliando as ocupações irregulares com a certeza da eventual regularização do terreno. "É preciso aumentar a fiscalização. Essa é uma incumbência do município, em primeiro lugar, e do Estado, em áreas de reserva de mananciais", explica o procurador. Para Freitas, é preciso que se desenvolva uma política pública de planejamento urbano séria. "Regularizar sem interromper o ciclo de produção da irregularidade provoca a multiplicação permanente da demanda por recursos públicos. É como enxugar gelo."
Sobre os processos que correm na Justiça, José Carlos Freitas afirma que cada caso deverá ser analisado individualmente. "Com a nova lei, alguns podem ser cancelados. Outros não, e devem ser concluídos com base na antiga legislação." Freitas acredita que cada estado aplicará sua jurisprudência. Para o procurador, Paraná e Rio Grande do Sul, por exemplo, tendem a ser mais favoráveis às mudanças. "São Paulo e Minas Gerais são mais conservadores e costumam levar mais tempo para incorporar novas regras de flexibilização", conclui o procurador.
Nova lei beneficia prefeituras que querem legalizar e arrecadar impostos com a regularização de imóveis construídos informalmente
Registro imobiliário: a última etapa do processo
Sérgio Jacomino, presidente do Instituto de Registro Imobiliário do Brasil (Irib), também observa a nova legislação com otimismo. "Fizemos parte de um grupo de trabalho criado no âmbito do Ministério das Cidades para pensar essas diretrizes. Acredito que o resultado foi melhor do que a MP de 2016", afirma. Apesar do entusiasmo, ele vê com certo desconforto a maneira como a lei poderá ser aplicada no cotidiano. "As grandes metrópoles brasileiras são caóticas e têm um desenvolvimento dinâmico. Praticamente a cada seis meses sua configuração muda, dificultando o controle desses núcleos urbanos que tendem a crescer", alerta Jacomino.
O presidente do Irib afirma que os cartórios representam a etapa final de um processo complexo, que envolve urbanismo, regulamentação fundiária e questões de administração pública. De acordo com Jacomino, a nova legislação fornece instrumentos para a população de baixa renda regularizar suas moradias, e isso é positivo porque inclui essa população na formalidade. "O cidadão dessa faixa social poderá comprar e vender seu bem com a garantia de que aquilo lhe pertence." Ele também observa que ao mercado a legislação oferece oportunidades de construção nos condomínios de lotes. "Muitas vezes o setor se ressente por causa de inseguranças jurídicas. É preciso ter referências claras."
Jacomino diz que uma das maiores demandas do setor é a regulamentação de funcionamento do Operador Nacional do Registro de Imóveis Eletrônico (ONR). "Os novos registros poderão criar um gargalo em cartórios de cidades menores, com pouca estrutura." São locais que a partir de agora deverão fazer os registros de condomínios urbanos simples gratuitamente. O Sistema de Registro de Imóveis Eletrônico (Srei) deverá ser implementado em âmbito nacional pelo ONR. A ferramenta possibilita os atos de registro decorrentes da regularização fundiária urbana feitos exclusivamente por meio eletrônico. Segundo Jacomino, a ferramenta digital tem previsão de ser regulamentada pela Corregedoria Nacional do Conselho Nacional de Justiça até este mês.
"As grandes metrópoles brasileiras são caóticas e têm um desenvolvimento dinâmico. Praticamente a cada seis meses sua configuração muda, dificultando o controle desses núcleos urbanos que tendem a crescer." Sérgio Jacomino, presidente do Instituto de Registro Imobiliário do Brasil
Periferia de Belo Horizonte: uma maior flexibilização da lei trará benefícios à população que deseja sair da informalidade
As mudanças da Lei 13465/2017
A lei permite que mais de uma unidade seja construída numa mesma área. Ou seja, quem morar no primeiro andar de uma residência terá uma matrícula e quem morar no segundo, outra. A lei também disciplina o chamado direito real de laje. Assim, o dono do terreno poderá vender para outra pessoa o direito de construção de uma laje no imóvel, desde que a legislação urbanística da cidade e o projeto do imóvel permitam esse tipo de construção.
Esse tipo de direito poderá ser aplicado somente quando se constatar a impossibilidade de individualização de lotes. Haverá a possibilidade de outra residência abaixo da construçãobase e um segundo andar até o limite de altura permitido no município.
Cada morador deverá participar com as despesas para a manutenção das áreas e equipamentos comuns, como o telhado, a estrutura, as instalações gerais de água, esgoto e luz, entre outras. Na compra, terão direito de preferência o proprietário da laje mais próxima ou o da construçãobase. Se a construção-base vier a ruir, o direito de laje estará extinto se ela não for reconstruída dentro de cinco anos.
Documento expedido pelo município quando ocorre a aprovação da Reurb. É constituído de: projeto de regularização fundiária aprovado; cronograma físico de implantação da infraestrutura essencial e compensações urbanísticas e ambientais; termo de compromisso relativo à execução do cronograma; no caso de Legitimação Fundiária e da Legitimação de Posse, listagem dos ocupantes do núcleo urbano com a devida qualificação e os direitos reais que lhes foram conferidos.
REURB-S/REURB-E
Simplifica a classificação da Reurb dando ao município a competência para determinar a modalidade de regularização, se de Interesse Social (Reurb-S) ou se de Interesse Específico (Reurb-E). O texto cria a modalidade Reurb-S para a população de baixa renda, e a Reurb-E para núcleos urbanos informais ocupados por população de maior renda.
A lei garante gratuidade do registro da CRF e do projeto de regularização fundiária, com abertura de matrícula individualizada para cada unidade imobiliária regularizada.
Vale a gratuidade para os primeiros registros de: legitimação fundiária; título de legitimação de posse e sua conversão em título de propriedade; registro do direito real de laje; e a aquisição do direito real aos beneficiários, através de outros instrumentos previstos.
Compete aos municípios classificar as modalidades da Reurb (S ou E); processar, analisar e aprovar os projetos de regularização fundiária e encaminhá-los ao registro; notificar os proprietários, loteadores, incorporadores, confinantes e terceiros eventualmente interessados, para, se julgarem necessário, apresentar impugnação no prazo de 30 dias, contados da data de recebimento da notificação.
Os cartórios que não cumprirem a gratuidade, que retardarem ou não efetuarem o registro de acordo com as normas previstas nesta lei ficarão sujeitos às sanções previstas no art. 44 da Lei 11977/2009, sem prejuízo da extinção da delegação, observado o disposto no art. 30, § 3o-A e 3o-B da Lei 6015/73.
FUNDO DE COMPENSAÇÃO – REURB-S
Os estados devem criar e regulamentar fundos específicos destinados à compensação, total ou parcial, dos custos referentes aos atos registrais da Reurb-S. Fica habilitado o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) a destinar recursos para a compensação, total ou parcial, dos custos referentes aos atos registrais. O fundo viabiliza a gratuidade na Reurb-S para beneficiários e municípios.
REURB EM ÁREAS PÚBLICAS FEDERAIS
Ficam a União, as suas autarquias e as fundações autorizadas a transferir aos estados, aos municípios e ao Distrito Federal as áreas públicas federais ocupadas por núcleos urbanos informais, para que esses promovam a Reurb nos termos desta lei, observado o regulamento quando se tratar de imóveis de titularidade de fundos.
ALIENAÇÃO DE BEM PÚBLICO NA REURB
Uma alteração que causa grande impacto é a previsão expressa da dispensa de desafetação, da autorização legislativa, da avaliação prévia e de licitação para alienação de unidades imobiliárias provenientes da Reurb executada sobre área pública.
ALIENAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO NA REURB
Alienação de unidade imobiliária pela administração pública diretamente aos seus ocupantes, dispensados os procedimentos exigidos pela Lei 8666/93. Na Reurb-S a aquisição de direitos reais pelo particular poderá ser feita de forma gratuita, a critério do ente público titular do domínio.
Na Reurb-E, a aquisição de direitos reais pelo particular ficará condicionada ao pagamento do justo valor da unidade imobiliária, a ser apurado na forma estabelecida em ato do Poder Executivo titular do domínio.
A lei permitiu o reconhecimento administrativo da usucapião. As alterações no instrumento já existente ampliam as possibilidades de conversão de propriedade para além dos limites trazidos pela usucapião urbana: 250 m² e cinco anos de posse para imóvel residencial.
Imóveis residenciais ou não, com áreas superiores a 250 m², deverão seguir os requisitos das demais modalidades da usucapião, não estando mais excluídos da legitimação de posse. Retira a obrigação prévia da demarcação urbanística.
Regulamenta o artigo 1.276 do Código Civil, que trata do abandono de imóvel urbano, e permite que o município dê uma destinação a prédios abandonados e terrenos baldios. O município poderá arrecadar e transferir para seu patrimônio os imóveis urbanos privados abandonados quando o proprietário, cessados os atos de posse sobre o imóvel, não pagar impostos por cinco anos.
Na hipótese de o proprietário reivindicar a posse do imóvel declarado abandonado, no transcorrer do triênio a que alude o art. 1.276 da Lei 10406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), fica assegurado ao poder executivo municipal ou distrital o direito ao ressarcimento prévio, e em valor atualizado, de todas as despesas em que eventualmente houver incorrido, inclusive tributárias, em razão do exercício da posse provisória.
O art. 65 define que imóveis arrecadados pelos municípios ou pelo Distrito Federal poderão ser destinados aos programas habitacionais, à prestação de serviços públicos, ao fomento da Reurb-S ou serão objeto de concessão de direito real de uso a entidades civis que comprovadamente tenham fins filantrópicos, assistenciais, educativos, esportivos ou outros, no interesse do município ou do Distrito Federal.
A nova regra altera a Lei 10406/2002 (Código Civil). O art. 1.358-A diz que pode haver em terrenos partes designadas de lotes, que são propriedade exclusiva, e partes que são propriedade comum dos condôminos.
A norma afirma que o lote poderá ser constituído sob a forma de imóvel autônomo ou de unidade imobiliária integrante de condomínio de lotes.
O artigo 1.358-A relata mais mudanças. A fração ideal de cada condômino poderá ser proporcional à área do solo de cada unidade autônoma, ao respectivo potencial construtivo ou a outros critérios indicados no ato de instituição.
Para fins de incorporação imobiliária, a implantação de toda a infraestrutura ficará a cargo do empreendedor.
Quando um mesmo imóvel contiver construções de casas, poderá ser instituído o Condomínio Urbano Simples, respeitados os parâmetros urbanísticos locais, e serão discriminadas na matrícula a parte do terreno ocupada pelas edificações, as de utilização exclusiva e as áreas que constituem passagem para as vias públicas ou para as unidades entre si.
No caso da Reurb-S, a averbação das edificações poderá ser efetivada a partir de mera notícia, a requerimento do interessado, da qual constem a área construída e o número da unidade imobiliária, dispensada a apresentação de Habite-se e de certidões negativas de tributos e contribuições previdenciárias.
Acrescenta mais um parágrafo à Lei 6766/79. O adendo diz que constitui Loteamento de Acesso Controlado a modalidade de loteamento, definida nos termos do § 1o desse artigo, cujo controle de acesso será regulamentado por ato do poder público municipal, sendo vedado o impedimento de acesso a pedestres ou a condutores de veículos não residentes, devidamente identificados ou cadastrados.
A lei permite o encerramento do contrato nos casos em que ficar comprovada a venda ou a locação do imóvel do programa, que só pode ser usado como moradia do próprio beneficiário.
A regra permitirá também que o governo retome imóveis de beneficiários que estejam inadimplentes há mais de 90 dias. Segundo o governo, o objetivo é fazer uma varredura entre os beneficiários do programa habitacional para checar quem está cometendo irregularidades.
Há a revogação de todo o capítulo do programa Minha Casa Minha Vida, da parte que tratava da regularização fundiária, inclusive da legitimação da posse e da usucapião extrajudicial (arts. 58, 59 e 60).
Os institutos são agora tratados dentro da Regularização Fundiária Urbana (Reurb), ao lado da legitimação fundiária. Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana, a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes. A Reurb promovida mediante legitimação fundiária somente poderá ser aplicada para os núcleos urbanos informais comprovadamente existentes.
A regularização da propriedade fiduciária do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), de origem de recursos para a faixa mais básica do programa Minha Casa Minha Vida. Os beneficiários de operações do programa com recursos procedentes da integralização de cotas no FAR ficam obrigados a ocupar os imóveis adquiridos em até 30 dias, a contar da assinatura do contrato de compra e venda com cláusula de alienação fiduciária em garantia, firmado com o FAR.
CRIAÇÃO DO CONSÓRCIO IMOBILIÁRIO
O art. 79-A da Lei 10257, de 10 de julho de 2001, passa a vigorar com as seguintes alterações: o poder público municipal poderá facultar ao proprietário da área atingida pela obrigação de que trata o caput do art. 5o desta lei, ou objeto de regularização fundiária urbana para fins de regularização fundiária, o estabelecimento de consórcio imobiliário como forma de viabilização financeira do aproveitamento do imóvel.
Considera-se consórcio imobiliário a forma de viabilização de planos de urbanização, de regularização fundiária ou de reforma, conservação ou construção de edificação por meio da qual o proprietário transfere ao poder público municipal seu imóvel e, após a realização das obras, recebe, como pagamento, unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou edificadas, ficando as demais unidades incorporadas ao patrimônio público.
O valor das unidades imobiliárias a serem entregues ao proprietário será correspondente ao valor do imóvel antes da execução das obras.
A instauração do consórcio imobiliário por proprietários que tenham dado causa à formação de núcleos urbanos informais, ou por seus sucessores, não os eximirá das responsabilidades administrativa, civil ou criminal.
CONJUNTOS HABITACIONAIS INFORMAIS
Serão regularizados como conjuntos habitacionais os núcleos urbanos informais que tenham sido constituídos para a alienação de unidades já edificadas pelo próprio empreendedor, público ou privado.
Os conjuntos habitacionais podem ser constituídos de parcelamento do solo com unidades edificadas isoladas, parcelamento do solo com edificações em condomínio, condomínios horizontais ou verticais, ou ambas as modalidades de parcelamento e condomínio.
As unidades resultantes da regularização de conjuntos habitacionais serão atribuídas aos ocupantes reconhecidos, salvo quando o ente público promotor do programa habitacional demonstrar que, durante o processo de regularização fundiária, há obrigações pendentes, caso em que as unidades imobiliárias regularizadas serão a ele atribuídas.
Para a aprovação e registro dos conjuntos habitacionais que compõem a Reurb ficam dispensadas a apresentação de Habite-se e, no caso de Reurb-S, as respectivas certidões negativas de tributos e contribuições previdenciárias.
Por Alexandra Gonsalez*
*Colaborou como consultor o engenheiro civil e conselheiro de Construção Mercado Paulo Grandiski. O especialista atua em perícias judiciais e em consultoria técnica para construtoras e condomínios desde 1963
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