EIXO TEMÁTICO: FEDERALISMO E GOVERNOS LOCAIS FEDERALISMO E SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: CONFRONTANDO NORMAS E REALIDADE - PDF
EIXO TEMÁTICO: FEDERALISMO E GOVERNOS LOCAIS FEDERALISMO E SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: CONFRONTANDO NORMAS E REALIDADE
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Leila Beretta Fidalgo
1 EIXO TEMÁTICO: FEDERALISMO E GOVERNOS LOCAIS FEDERALISMO E SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: CONFRONTANDO NORMAS E REALIDADE Resumo Ana Carolina de Souza 1 Uma nova concepção de Assistência Social (AS) emergiu com a Constituição Federal de Esta deixou de ser vista como um favor prestado pelo Estado, para ser abordada como um direito universal e de responsabilidade estatal. O Sistema Único de Assistência Social (SUAS), novo modelo de gestão da política, enfatiza a municipalização, isto é, a descentralização de sua execução para os municípios brasileiros e o desenvolvimento dessa política demanda coordenação intergovernamental e cooperação por parte dos três entes federativos. O presente trabalho analisa a gestão municipal de um dos eixos da política de AS: A Proteção Social Básica, cuja atuação se dá, principalmente, por intermédio dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS). A análise é realizada a partir de dados dos questionários Censo SUAS - CRAS realizado pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) no ano 2012, no município de Belo Horizonte. Este trabalho busca apresentar a infraestrutura disponível nos CRAS do município a fim de verificar se a estrutura física, horário de funcionamento, recursos humanos e atividades realizadas estão de acordo com o proposto pela legislação. Os dados foram trabalhados através de estatísticas descritivas por meio do programa Statistical Package for the Social Sciences (SPSS). Conclui-se que, o atual quadro é bastante positivo para boa parte dos itens de infraestrutura dos CRAS implantados em Belo Horizonte. Contudo, alguns aspectos estão aquém do estabelecido pela legislação e o principal ponto a ser destacado é a desigualdade encontrada entre os equipamentos. Palavras-chave Federalismo; Coordenação federativa; Assistência Social; Centro de Referência de Assistência Social (CRAS). 1 - Bacharel em Gestão Pública pela UFMG 1
2 1 INTRODUÇÃO Num contexto de mudanças profundas da sociedade brasileira, a Constituição Federal de 1988 trouxe uma nova concepção para a Assistência Social (AS). Esta deixou de ser vista como um favor prestado pelo Estado, em parceria com instituições não governamentais, para ser abordada como um direito universal e de responsabilidade estatal. Além disso, teve definida sua gestão de forma descentralizada, com a deliberação e a coordenação da política sob responsabilidade da esfera federal e a execução sob responsabilidade das esferas estadual e municipal. Para regulamentar os textos da Constituição Federal de 1988 que trataram da política de Assistência Social, em 1993 foi promulgada a LOAS Lei Orgânica da Assistência Social, recentemente alterada pela Lei de Em 1998, foi formulada a primeira Política Nacional de Assistência Social PNAS, reformulada em 2004 para definir um novo modelo de gestão da Assistência Social no Brasil estruturada por meio da Norma Operacional Básica do SUAS Sistema Único da Assistência Social. O SUAS enfatiza a descentralização da execução das ações da política para os municípios (municipalização), em perspectiva similar ao que ocorre no Sistema Único de Saúde. Esse artigo tem como foco de análise as unidades estatais de Proteção Social Básica no município de Belo Horizonte - os CRAS - no ano de O objetivo de analisar a implementação dessas unidades em uma grande capital estadual brasileira e verificar se a infraestrutura disponível nos CRAS é adequada para que estes possam responder às suas competências legais e prestar o atendimento adequado aos usuários do Sistema. Assim, cabe indagar se sua estrutura física, horário de funcionamento, recursos humanos e atividades realizadas estão de acordo com o proposto pela legislação e se a infraestrutura disponível está adequada para o alcance dos objetivos pretendidos e o atendimento oferecido à comunidade. A primeira hipótese é que mesmo em um dos maiores municípios do país há carências estruturais nos CRAS que comprometem o pleno funcionamento do SUAS. A segunda hipótese é que a superação dessas carências envolve maior cooperação entre União, estados e municípios na implementação dos programas e serviços de Assistência Social, o que representa um desafio dentro do federalismo brasileiro atual, marcado mais pela competição que pela cooperação. 2
3 O Centro de Referência da Assistência Social se configura como a porta de entrada das famílias e dos indivíduos ao SUAS e é parte do processo de municipalização da política de AS. Constitui-se em equipamento indispensável para o pleno funcionamento da política, pois, além de ser implantado no munícipio em localidades próximas aos usuários, atuando na ponta da política, seu desempenho compromete todo o desenvolvimento do Sistema. Portanto, conhecer a infraestrutura para execução dos serviços atribuídos a este equipamento público, identificando características, potencialidades e limitações envolvidas, constitui-se em fator essencial quando se pretende estudar a política de Assistência Social. A metodologia utilizada consiste em revisão bibliográfica do federalismo brasileiro e análise bibliográfica e das leis pertinentes à política de Assistência Social. Para analisar a infraestrutura dos trinta e três CRAS implantados no município de Belo Horizonte, este trabalho utiliza dados referentes ao ano de 2012 coletados por meio de questionário do Censo SUAS CRAS e disponibilizado pela Prefeitura de Belo Horizonte. O questionário elaborado pela Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) e pela Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI), do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) é disponibilizado no site do MDS e deve ser preenchido pelo coordenador do CRAS. É formado por blocos de questões que visam analisar aspectos referentes ao funcionamento, à estrutura física, aos serviços prestados e aos recursos humanos dos CRAS. Os dados foram trabalhados através de estatísticas descritivas por meio do programa Statistical Package for the Social Sciences (SPSS) versão COORDENAÇÃO FEDERATIVA E POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL A Constituição Federal de 1988 (CF/88) representou grandes mudanças no que tange ao modelo federativo brasileiro. Num contexto de concentração de decisões, recursos financeiros e capacidade de gestão no plano federal, durante os 20 anos de autoritarismo, a descentralização era defendida tanto em nome da democratização 3
4 quanto em nome de uma melhor gestão das atividades do governo e supunha-se que um maior emponderamento dos municípios permitiria aos cidadãos exercer maior controle sobre os governos locais (ALMEIDA, 2005). O federalismo é uma forma de organização territorial do poder político no Estado nacional caracterizado pela dupla autonomia territorial. No Brasil, surgiu formalmente em 1889, sendo sua trajetória marcada por ondas de centralização e descentralização política, estando estas oscilações diretamente relacionadas à instabilidade do nosso regime democrático. Como dito anteriormente a descentralização foi uma bandeira levantada pela redemocratização, e, considerando que se trata de um termo ambíguo com diferentes modalidades, será entendida aqui exclusivamente em sua dimensão territorial, ou seja, na distribuição de poder entre os entes federativos do Estado brasileiro. Esta distribuição de poder envolve quadro dimensões fundamentais de descentralização que caracterizam a autonomia subnacional, dos estados e municípios, sejam elas: descentralização política, administrativa, fiscal e legislativa. Aqui, trataremos principalmente da descentralização administrativa que pode ser entendida, no caso brasileiro, como a definição de responsabilidades e gestão de políticas públicas da União para estados e municípios. Neste aspecto, a CF/88 definiu competências exclusivas, privativas ou comuns aos três níveis de governo. No que tange a implementação de políticas públicas, as competências comuns e privativas são as mais problemáticas, pois, a falta de especificação de qual ente deve se responsabilizar pela execução de determinada política pode ocasionar que a mesma não seja implementada. É importante enfatizar que essa descentralização administrativa pode se diferenciar entre autonomia do ente subnacional em formular a política, ou em apenas implementá-la conforme normas do ente superior. Apesar das transferências executadas pela União, por meio do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), fundos estes, de caráter redistributivo que representam 21,5% e 23,5%, respectivamente, das receitas federais provenientes de Imposto de Renda - IR e Imposto sobre Produtos Industrializados IPI, ainda é enorme a variação de receita disponível entre os estados e municípios brasileiros, e essa desigualdade impede, ou ao menos dificulta, o estabelecimento de competências exclusivas entre os níveis de governo para implementação de políticas sociais. Nesse sentido, a atuação da União, seja na transferência de recursos, seja induzindo os entes subnacionais à implementação de tais 4
5 políticas, faz-se necessária a fim de reduzir as desigualdades existentes. O sucesso ou insucesso das relações intergovernamentais tem impacto direto sobre o resultado das políticas públicas. E como reposta aos impasses surgidos na década de 90, no que diz respeito ao modelo federativo proposto pela CF/88, duas soluções de caráter mais cooperativo ganham força: o sistema de políticas públicas e a construção de formas de associativismo territorial (ABRUCIO; FRANZESE; SANO; 2010). Um dos principais desafios a ser enfrentado pelo atual modelo federativo brasileiro refere-se à descentralização das políticas efetivadas por municipalidades autônomas e desiguais entre si, o que requer instrumentos eficientes de coordenação e cooperação intergovernamental (ABRUCIO; FRANZESE; SANO; 2010). O fato é que os governos municipais ganharam autonomia, mas muitos deles não tinham (e ainda não têm) condições financeiras, administrativas e políticas para usufruir da nova condição. O sistema de políticas públicas, citado anteriormente, constituiu-se em meio facilitador para a coordenação e cooperação intergovernamental no contexto federativo brasileiro, e teve como modelo precursor o SUS. Pressupõe uma articulação federativa nacional, com importante papel coordenador, indutor e financiador da União, mas com relevante autonomia nas mãos dos governos subnacionais (ABRUCIO; FRANZESE; SANO; 2010). Tal modelo está se espalhando por outras áreas a fim de criar maiores estímulos à coordenação federativa, é o caso da política de Assistência Social. Embora a Constituição de 1988 tenha inaugurado um novo modelo de AS, são as regulamentações, leis complementares e normatizações posteriores que vêm dando um novo formato para a política e possibilitando a sua real implementação. Em 1993, a Lei Orgânica de Assistência Social - LOAS, recentemente alterada pela Lei de 2011, reorganizou os pilares da política o que significou um aprofundamento na alteração da concepção tradicional acerca da oferta dos serviços assistenciais. Apesar de ter representado um importante marco na evolução na política de AS, a criação da LOAS não desencadeou mudanças imediatas no formato da política. Na verdade, a construção de um novo modelo de AS foi interrompido nos anos 90, reflexo de disputas que marcaram o debate político sobre a atuação do Estado. O processo de institucionalização da política foi acentuado no início dos anos 2000, principalmente com a criação da Política Nacional de Assistência Social em Resultado de um processo de discussões que se materializaram nas deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência Social, ocorrida em 2003, a PNAS foi aprovada pelo Conselho Nacional de 5
6 Assistência Social, representando um amplo esforço de institucionalização de uma efetiva política pública de AS que passa a ter a família como principal alvo de atendimento. O processo de mudança da Política avançou em 2005, com a aprovação de uma nova Norma Operacional Básica, a NOB-SUAS. A política de Assistência Social com base na LOAS e na NOB-SUAS se configura necessariamente na perspectiva socioterritorial, tendo os mais de municípios brasileiros como suas referências privilegiadas de implementação. Essa característica peculiar da política tem exigido cada vez mais um reconhecimento da dinâmica que se processa no cotidiano das populações. 3 OS CENTROS DE REFERÊNCIA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL Dentre as inovações trazidas pela PNAS está a definição de dois níveis de proteção social conforme a complexidade da situação atendida: Proteção Social Básica (PSB) e Proteção Social Especial (PSE). Esse trabalho tem como foco de análise o Centro de Referência de Assistência Social, principal equipamento de atuação da PSB que consiste em uma unidade pública estatal de base territorial, localizado preferencialmente em áreas de maior vulnerabilidade social. A Proteção Social Básica concentra esforços no fortalecimento de vínculos familiares e comunitários a fim de prevenir situações de risco. Prevê o desenvolvimento de serviços, programas e projetos locais de acolhimento, convivência e socialização de famílias e de indivíduos, conforme identificação da situação de vulnerabilidade apresentada. Os CRAS estão bem-definidos e planejados no desenho institucional da política de Assistência Social, enfatizando o caráter centralizado da política. A NOB-SUAS (2005) delineia com detalhes a quantidade mínima de CRAS e de famílias referenciadas por municípios, diferenciando-as por porte. Outras normativas, como o Guia de Orientações Técnicas para o CRAS, especificam a capacidade de atendimento dos equipamentos, a metodologia de trabalho com as famílias, a composição da equipe mínima e as atribuições de cada membro desta equipe. A gestão desse equipamento representa um enorme desafio, pois é parte de um longo processo de implementação da política de AS, cuja formulação e normatização estão, principalmente, nas mãos da União, e a execução, no que se refere à implantação dos CRAS, está sob a responsabilidade dos municípios. A NOB-SUAS (2005) estabelece que os CRAS sejam instalados, prioritariamente, em territórios com 6
7 maior concentração de famílias com renda per capita mensal de até ½ salário mínimo. Abaixo segue a quantidade de CRAS que devem ser instalados por porte de município 2 : 1. Pequeno Porte I mínimo de 1 CRAS para até famílias referenciadas; 2. Pequeno Porte II mínimo de 1 CRAS para até famílias referenciadas; 3. Médio Porte mínimo de 2 CRAS, cada um para até famílias referenciadas; 4. Grande Porte mínimo de 4 CRAS, cada um para até famílias referenciadas; 5. Metrópoles mínimo de 8 CRAS, cada um para até famílias referenciadas. O espaço físico deve ser organizado de modo que as famílias que vivem no território de abrangência do CRAS o reconheçam como uma unidade pública que possibilita o acesso aos direitos socioassistenciais. Assim, o CRAS deve ser instalado, preferencialmente, em imóvel próprio estatal para garantir a não rotatividade de localização. Os espaços físicos dos centros implantados devem conter ambientes que garantam o cumprimento da gestão territorial de proteção básica e a oferta do Programa de Atenção Integral à Família (PAIF), serviço que tem a função de proteger as famílias, de modo a promover o acesso e o uso de direitos, prevenir a ruptura dos vínculos familiares, como também contribuir para a melhoria da qualidade de vida. O CRAS deve dispor de uma recepção; salas de atendimento individualizado que preservem o sigilo profissional e de uso coletivo; sala administrativa; copa; e banheiros. Além de garantir o acesso aos idosos e às pessoas com deficiência. No ano de 2007 o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) aprova a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos (NOBRH-SUAS) que busca delinear os principais pontos da gestão pública do trabalho e propor mecanismos reguladores da relação entre gestores e trabalhadores e os prestadores de serviços socioassistenciais. As equipes de referência do CRAS devem contar sempre com um coordenador com nível superior, concursado, com experiência em trabalhos comunitários e gestão de programas, projetos, serviços e/ou benefícios socioassistenciais. A NOB-RH/SUAS determina que toda a equipe de referência do CRAS seja composta por servidores públicos efetivos. A baixa rotatividade é fundamental para que se garanta a continuidade, eficácia e efetividade dos serviços e ações ofertados no CRAS. Além disso, o centro deve funcionar, no mínimo, cinco dias por semana, por oito horas diárias. O principal serviço ofertado no 2 Classificação utilizada: Pequeno porte I: até 20 mil habitante; Pequeno porte II: de 20 mil a 50 mil habitantes; Médio Porte: 50 mil a 100 mil habitantes; Grande Porte: 100 mil a 900 mil habitantes; Metrópole: acima de 900 mil habitantes. 7
8 CRAS é o PAIF ao qual todos os outros serviços desse nível de proteção devem articularse, pois confere a primazia da ação do poder público na garantia do direito à convivência familiar e assegura a matricialidade sócio-familiar no atendimento socioassistencial, um dos eixos estruturantes do SUAS (BRASIL, 2009). Outros serviços sociassistenciais podem ser oferecidos nessa unidade, desde que não interfiram na oferta do PAIF. O CRAS representa a presença do Estado no território e deve atuar na prevenção de situações de violação de direitos, impedindo que as famílias sejam inseridas na Proteção Social Especial. Deve ainda investir na busca ativa incluindo as famílias nos serviços ofertados pelo governo, buscar a democratização do acesso aos direitos socioassistenciais e contribuir para o fortalecimento da cidadania. Deve fazer parte das atribuições dos CRAS o estímulo à participação dos usuários nos processos de planejamento e avaliação dos serviços da Unidade, mediante realização de reuniões com os usuários ou fóruns com representantes das famílias referenciadas e da rede socioasssitencial local. 4 GESTÃO MUNICIPAL E IMPLEMENTAÇÃO DOS CRAS NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE A trajetória da política de Proteção Social Básica no município de Belo Horizonte teve início no ano de 2002 com a implantação dos Núcleos de Apoio às Famílias, partindo da divisão por regionais administrativas 3 foram implantados nove NAF s. Nesta etapa inicial, eram referenciadas, em média, 700 famílias por equipamento, e a equipe técnica contava com um coordenador, dois assistentes sociais, um recepcionista e um auxiliar administrativo (Prefeitura de Belo Horizonte, 2012). Com as novas orientações trazidas pela PNAS/2004, Belo Horizonte buscou se adequar às novas regras e transformou os NAF s em Centros de Referência da Assistência Social, conforme estabelecido para todo o território nacional. Nesse contexto, foram necessárias alterações na dinâmica de funcionamento dos NAFS/CRAS para que os mesmos se encaixassem dentro do modelo proposto. Atualmente, estão implantados em Belo Horizonte trinta e três CRAS divididos entre as regionais. Desde o primeiro ano de sua implementação, observa-se 3 O município de Belo Horizonte está dividido em nove administrações regionais (Barreiro, Centro-Sul, Leste, Nordeste, Noroeste, Norte, Oeste, Pampulha e Venda Nova), cada uma delas, por sua vez, divididas em bairros. 8
9 que nos anos seguintes até 2005 não houve uma continuidade na implantação de novos NAFS/CRAS sendo que novas implantações foram feitas apenas no ano de 2006, após a PNAS/2004 e também após a NOB-SUAS (2005). Em 2007 e 2008 pode-se dizer que houve uma quase estagnação na implantação dos equipamentos, apenas 1 por ano. A partir de 2009 observa-se um novo crescimento, tendo sido implantados até o ano de 2011, 17 novos CRAS. Quanto à localização dos CRAS no município, 82% estão localizados em regiões periféricas e 18% na área central, o que condiz com a dinâmica de implantação dos equipamentos que exige que os mesmos sejam implantados, prioritariamente, em áreas com maior índice de vulnerabilidade social. Os dados disponibilizados pela Prefeitura referentes ao Censo Suas 2012 apontam que, dentre os CRAS existentes, 27,3% funcionam em imóveis alugados pela PBH e 72,7%, em imóveis próprios da Prefeitura. Como indicado pela NOB-SUAS o equipamento deve, de preferência, ser instalado em imóvel próprio estatal para garantir a não rotatividade de localização. No entanto, considerando o local de implantação do CRAS, que deve estar o mais próximo das famílias, e que em sua maioria estão em localidades com altos índices de violência e risco elevado de vulnerabilidade social, a garantia de um imóvel próprio é um desafio para o gestor da política. Em relação ao compartilhamento do imóvel utilizado pelo CRAS, os dados mostram que 72,7% dos imóveis são de uso exclusivo, enquanto 27,3% são de uso compartilhado. Conforme previsto na Resolução da CIT nº 06 de 01 de julho de 2008, não é permitido que esta unidade pública seja implantada em associações comunitárias e ONG s. Também não é admitido o compartilhamento de espaço físico do CRAS com estruturas administrativas, tais como secretarias municipais de assistência social ou outras secretarias municipais e/ou estaduais, prefeituras, subprefeituras, etc. O guia de Orientações Técnicas admite que o equipamento seja compartilhado, salvo exceções acima e desde que não interfira na oferta do PAIF. Tabela 1 Percentual de CRAS por compartilhamento e situação do imóvel - Ano 2012 Imóvel Compartilhado Sim Não Alugado pela Prefeitura 27,3% 0% Próprio Prefeitura 45,4% 27,3% Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Censo SUAS
10 Realizando uma análise geral da infraestrutura dos CRAS, nota-se que, no que diz respeito às salas para atendimentos individualizados e de famílias há grande discrepância entre os mesmos, existindo CRAS com nenhuma sala de atendimento individual, ou de grupos, enquanto outros chegam a ter mais de três salas. Todos possuem recepção e cozinha-copa e uma minoria de 30% não possui espaço externo no CRAS para atividades de convívio. Portanto, de modo geral pode-se dizer que, referente às salas de atendimento e espaço externo há uma deficiência nos CRAS belohorizontinos. Quanto ao uso de computadores e conexão à internet, todos os CRAS possuem computadores para trabalho da equipe. Referente à disponibilização de computadores para os usuários do equipamento, 27,3% dos CRAS não atendem essa prescrição. Relativo à conexão com internet apenas 9% não possuem esse acesso. É importante citar ainda que, há grande diferença na disponibilidade desse serviço entre os CRAS, sendo que enquanto há CRAS sem computadores conectados à internet, em apenas 1 CRAS existem 29 computadores conectados. Observa-se ainda que, nenhum dos equipamentos possui veiculo de uso exclusivo e apenas 81,8% possuem veículo de uso compartilhado. Essa ausência de veículo pode afetar diretamente o desenvolvimento de visitas domiciliares e principalmente a função de busca ativa que deve ser exercida pelo CRAS. Referente às condições de acessibilidade para pessoas com deficiência e pessoas idosas, 30,3% dos CRAS não possuem acesso principal à recepção com as adaptações necessárias; 48,5% possuem as adaptações de acordo com a Norma da ABNT (NBR9050) e 21,2% possuem adaptações mais em desacordo com a norma. Quanto ao acesso dentro dos CRAS, os mesmos CRAS que não possuem o acesso principal adaptado, não possuem adaptações para acesso aos ambientes dentro do equipamento; 36,4% possuem as adaptações de acordo com a Norma e 33.3% possuem adaptações em desacordo com a norma. Quanto ao banheiro adaptado para pessoas idosas e com deficiência a porcentagem dos que não possuem cai para 27,3%; sendo que 42,4% possuem os banheiros adaptados de acordo com a Norma da ABNT (NBR9050) e 30,3% possuem mas não estão de acordo com a Norma. É mínima a 10
11 quantidade de CRAS que dispõem de outros itens para garantiaa da acessibilidade a outros grupos. Dos 33 CRAS implantados, 1 apenas possui suporte de profissional com conhecimento em libras e 2 possuem pisos especiais voltados para deficientes visuais. Quando comparado o tipo de imóvel com os espaços adaptados para pessoas idosas e/ou com deficiência, é possível observar que os CRAS em imóveis próprios apresentam taxas de acessibilidade em torno de 50%, sistematicamente superiores às apresentadas por unidades localizadas em imóveis alugados, as quais não ultrapassam 30%, em todos os aspectos avaliados. Gráfico 1 Condições de Acessibilidade nos CRAS (%) Sim, mas não estão de acordo com a Norma da ABNT(NBR9050) Sim, de acordo com a Norma da ABNT (NBR9050) Não possui Banheiro adaptado para pessoas com deficiência Rota acessível ao banheiro Rota acessível aos espaços do CRAS Acesso principal adaptado com rampas e rota acessível desde a calçada até a recepção do 30,3 42,4 27,3 30,3 51,5 18,2 33,3 36,4 30,3 21,2 48,5 30,3 Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Censo SUAS 2012 Os dados levantados mostram que todos os CRAS estão à disposição do público durante cinco dias da semana e por 9 horas diárias. As atividades relacionadas ao PAIF, abarcando o acompanhamento de famílias, indivíduos e realização de oficinas, estão presentes em praticamente todos os CRAS. Dentre as outras atividades desenvolvidas pelos CRAS, todos cumprem a atividade de recepção de acolhida, todos realizam visitas domiciliares, 90% realizam palestras com diversos temas relacionados ao fortalecimento de vínculos familiares, direitos sociais, autoestima, violência doméstica, entre outros. A maioria dos CRAS, 78,8% não faz deslocamento da equipe para atendimento e oferta de serviços em localidades distantes e 30% não realiza acompanhamento dos encaminhamentos realizados. Em média, 88,,6% das demandas da população em relação aos serviços ofertados pelos CRAS advêm da procura espontânea 11
12 dos interessados, enquanto a busca ativa pelos serviços responde, em média por 7,8% do total de acessos aos serviços. Os encaminhamentos da rede socioassistencial e de outras políticas públicas ou sistema de garantia de direitos ocorrem em menor escala, somando os dois 3,6% %. É importante observar que há fortes variações nas formas de acesso de CRAS paraa CRAS, por exemplo, em quase metade dos CRAS, 48,5%, a busca ativa está abaixo de 4% dentre as formas de acesso da população, enquanto em 9% dos CRAS a busca ativaa está entre 35 e 40% do total de demandas da população relação aos serviços ofertados. Este é um fator que deve ser analisado pelos gestores dos CRAS, pois a busca ativa consiste em umas das funções do CRAS e tem por objetivo a procura intencional, realizada pela equipe de referência das ocorrências que influenciam o modo de vida da população em determinado território. É de extrema importância para o conhecimento da dinâmica do cotidiano das populações e deve ter prioridade dentro do CRAS. A maioriaa da força de trabalho é composta por indivíduos com nível superior, sendo que, em média cada CRAS possui 5 trabalhadores de nível superior, enquanto a minoria tem nível fundamental não somando, em média, 1 trabalhador por equipamento. Todos os CRAS estão em acordo com a norma estabelecida de no mínimo a presença de 4 trabalhadores de nível superior. Quanto aos trabalhadores de nível médio, 21,3% dos CRAS estão abaixo do mínimo estabelecido, enquanto 1 CRAS apenas possui 14 trabalhadores de nível médio. Gráfico 2 Percentual de trabalhadores nos CRAS por escolaridade 5% 49% 46% Trabalhadores de nível fundamental * Trabalhadres de nível médio** Trabalhadores de nível superior *Inclui trabalhadores sem escolaridade, fundamental incompleto médio incompleto ** Inclui trabalhadores com ensino superior incompleto Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Censo SUAS
13 A NOBRH-SUAS (2005) estabelece o mínimo de 2 assistentes sociais e 1 psicólogo para composição da equipe de referência de cada CRAS. Apenas 1 CRAS não cumpre esta norma não possuindo assistente social dentro do quadro de RH. Quanto ao mínimo de psicólogos, 3 centros não possuem este profissional, ao passo que um único CRAS possui em sua equipe 6 psicólogos. Em média, os CRAS possuem ainda 2 funcionários sem formação profissional e 2 profissionais com formação de nível médio. Quanto ao tipo de vínculo estabelecido, 18,2% dos CRAS não cumprem a norma estabelecida de 1 servidor estatutário por CRAS, sendo que é desejável que pelo menos o coordenador do CRAS seja funcionário público da PBH, 63,6% possui, pelo menos, 1 servidor estatutário. Em Belo Horizonte, a maioria dos trabalhadores dos CRAS são contratados por empresas ou entidades prestadoras de serviços, em média, cada centro possui 6 trabalhadores contratados por esta modalidade. Gráfico 3 Percentual de trabalhadores nos CRAS por vínculo empregatício 3% 10% 3% 1% Servidores Estatutários Empregados Públicos (CLT) 21% Comissionado 62% Profissionais com outros vínculos não permanentes Empresas ou entidades prestadoras de serviços Trabalhadores terceirizados Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Censo SUAS 2012 Os CRAS devem lidar com todos os tipos de situações dentro do território e devem buscar soluções mais compatíveis com as demandas da população. Nesse sentido, é importante que o CRAS invista em ações e atividade relacionadas às situações mais atendidas, a fim de tornar-se mais compatível com seu território de abrangência. Outras situações como negligência em relação a crianças e adolescentes, indivíduos sem 13
14 documentação civil e violência contra mulheres são também encontradas com frequência no território de abrangência desses CRAS. 5 CONCLUSÃO Essa artigo pretendeu analisar o processo de municipalização do SUAS em Belo Horizonte, capital do estado de Minas Gerais focando na implementação dos Centros de Referência da Assistência Social. Buscou-se verificar se a infraestrutura disponível nos CRAS é adequada para que estes possam responder às suas competências legais, analisando se sua estrutura física, horário de funcionamento, recursos humanos e atividades realizadas estão de acordo com o proposto pela legislação e se podem ser consideradas adequadas ou insuficientes para o alcance dos objetivos pretendidos tais quais estabelecidos na regulamentação em vigor. Partindo das hipóteses de que mesmo em um dos maiores municípios do país, há carências estruturais nos CRAS que comprometem o pleno funcionamento do SUAS, e que a superação dessas carências envolve maior cooperação entre União, estados e municípios na implementação dos programas e serviços de Assistência Social, foi realizada uma revisão bibliográfica que apresentou e discutiu a relação do federalismo com a Política de Assistência Social. Observou-se que o pleno funcionamento da atual formatação da Política de Assistência Social por meio do Sistema Único de Assistência Social se sujeita a concretização do modelo federativo brasileiro, principalmente do processo de municipalização proposto pela Constituição Federal de E ainda, considerando o caráter descentralizado da política proposto pela Constituição de 88 e reafirmado pela Lei Orgânica da Assistência Social (1993), a cooperação e coordenação federativa tornam-se fatores indispensáveis à continuidade e desenvolvimento da política. Se a implementação de políticas sociais em governos unitários com poder centralizado e com relevante grau de controle e governabilidade sobre os executores das políticas não é tarefa simples, em federações os desafios são ainda maiores. Envolve cooperação entre os entes federados, coordenação para devida realização das competências administrativas, e principalmente em países com fortes heterogeneidades como é o caso brasileiro, a dificuldade de implementar políticas em municipalidades com diferentes capacidades administrativas e fiscais. 14
15 Na sequência, foram apresentadas as principais normatizações para implementação dos Centros de Referência da Assistência Social, principal equipamento de prestação de serviços da Proteção Social Básica. Buscou-se apresentar dever ser na implementação desses equipamentos, a fim de termos uma base teórica e legislativa para a análise do que realmente é a ser desenvolvida posteriormente. Os resultados encontrados comprovam somente de forma parcial as hipóteses levantadas nesse trabalho. No geral, temos um quadro bastante positivo para boa parte dos itens de infraestrutura dos trinta e três CRAS implantados no município de Belo Horizonte. É importante lembrar que o munícipio de BH foi pioneiro na implantação desses centros, tendo iniciado essa atividade no ano de 2002, anterior à publicação da PNAS/2004, o que pode ser um fator explicativo para a atual situação positiva desses equipamentos. Contudo, alguns aspectos estão aquém do estabelecido pela legislação. Alguns CRAS não estão instalados em imóveis próprios, não possuem todas as salas necessárias para atendimento às famílias, necessitam de adequações de acessibilidade para idosos e deficientes e não possuem automóvel de uso exclusivo, o que seria favorável para o atendimento de famílias que não residam em locais próximos aos CRAS, além de facilitar o deslocamento da equipe de referência na realização da busca ativa. Quanto ao horário de funcionamento dos equipamentos, todos estão em acordo com a legislação, estando à disposição da comunidade cinco dias por semana durante nove horas diárias. No que se refere às atividades realizadas, principalmente às atividades relacionadas ao PAIF, os CRAS apresentam bom desenvolvimento, praticamente todos realizam acompanhamento de famílias, de indivíduos e oficinas com as famílias. Além disso, a maioria faz acompanhamento das famílias em descumprimento de condicionalidades do PBF, encaminhamento para outras políticas públicas, acompanham os beneficiários do BPC, e realizam atividades de convivência e fortalecimentos de vínculos, principalmente com os idosos. Quanto aos Recursos Humanos os CRAS também se apresentaram quase todos dentro da regulamentação no que se refere à quantidade e formação dos trabalhadores. O principal problema relativo ao meio de contratação já está em processo de regularização após realização de concurso público para ocupação desses cargos e pelo Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado 15
16 entre o Ministério Público de Minas Gerais e a Prefeitura de Belo Horizonte que prevê a demissão dos trabalhadores contratado pela Associação Mineira de Assistência Social (AMAS). O principal ponto que levanto referente à implementação dos CRAS em BH é a elevada desigualdade entre eles. Porque alguns CRAS estão tão bem equipados, enquanto outros sofrem de fortes deficiências? Qual o critério de alocação dos trabalhadores entre os CRAS? Qual o critério para realização de adequações de acessibilidade? A resposta a essas perguntas seria a quantidade de famílias em situação de vulnerabilidade social atendidas pelo equipamento? Ou a quantidade de idosos e/ou pessoas com deficiência atendidas pelos CRAS? Seria sua localização? Ou o tipo de imóvel onde o CRAS está implantado? Essas perguntas não podem ser respondidas por meio dos dados analisados por esse trabalho, contudo, são de extrema importância para compreendermos melhor a estrutura de funcionamento desses equipamentos e podem fazer parte de um trabalho a ser realizado posteriormente. A política de Assistência Social, pós-constituição de 88, vem apresentando grandes avanços em termos de sua institucionalização e municipalização de suas atividades por meio da atuação, principalmente da União, em estabelecer normas e legislações que tem por objetivo a estruturação da política. No entanto, a construção do SUAS é um processo em curso que necessita ainda de contínuos esforços de coordenação por parte das três instâncias de governo para a efetivação de uma gestão mais integrada do SUAS como um sistema que organiza em todo o território os serviços e benefícios assistenciais (Cunha; Soares, 2012). E muitos são os desafios a serem enfrentados para concretização dessa política, como o financiamento governamental, a garantia de receitas contínuas para a Assistência Social, a exemplo do que já existe para Saúde e Educação, uma definição mais clara do papel dos estados e melhoria na capacidade gerencial e fiscal dos municípios brasileiros. 16
17 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS Abrucio, F. L. & Franzese, C. (2007). Federalismo e Políticas Públicas: o das relações intergovernamentais no Brasil. impacto Abrucio, F. L.; Franzese, C.; Sano, H. (2010). Coordenação e cooperação no federalismo brasileiro: avanços e desafios. Alameida, M. H. T. de. (2005). Recentralizando a federação? Revista de Sociologia e Política, nº 24. Curitiba. p Arretche, M. (2006). Federalismo e Políticas Sociais no Brasil: Problemas de Coordenação e Autonomia. Políticas públicas; coletânea. ENAP. Brasil, Constituição da República Federativa do Brasil de (1988a). Brasília: Congresso Nacional. Brasil. (1993). Lei nº 8.742/1993. Lei Orgânica de Assistência Social. Brasília. Brasil. (2004). Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Política Nacional de Assistência Social. Brasília. Brasil. (2005). Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Norma Operacional Básica: NOB/Suas. Brasília. Brasil. (2007). Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do Sistema Único de Assistência Social (NOB-RH/Suas). Brasília. Brasil. (2009). Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS). Proteção Básica do Sistema Único de Assistência Social. Orientações técnicas: Centro de Referência de Assistência Social CRAS. Brasília. Cunha, E. da P.; Soares, M. M. (2012). Política de Assistência Social e Coordenação Federativa no Brasil. Belo Horizonte. IPEA. (2008). Políticas Sociais: acompanhamento e análise. Vinte anos da Constituição Federal. Brasília, n. 17, volume 1, Cap.4. Palotti, P. L. de M. & Costa, B. L. D. (2011). Relações intergovernamentais e descentralização: Uma análise da implementação do SUAS em Minas Gerais. Rev. Sociol. Polít., Curitiba, v. 19, n. 39, p , jun. Prefeitura de Belo Horizonte. (2012). CRAS 10 anos Construindo Cidadania. Belo Horizonte. Soares, M. M. (1998). Federação, democracia e instituições políticas. Lua Nova nº44 São Paulo. Souza, C. (2005). Federalismo, desenho constitucional e instituições federativas no Brasil pós 88. Rev. Sociol. Polít., Curitiba, 24, p , jun. 17