(…) Para alardear o famoso déficit previdenciário compara-se o total da despesa com a Seguridade Social apenas com as contribuições diretamente arrecadadas pelo INSS. Para fazer frente às diferenças a União transfere do orçamento do INSS parte do produto arrecadado com as demais contribuições. Ora, como procedimento não esta a União a cobrir o déficit, posto que as receitas transferidas originalmente pertenciam ao próprio INSS. Basta acessar o site do Ministério do Planejamento para verificar que a arrecadação combinada das contribuições arrecadadas pela Receita Federal do Brasil e pelo INSS são mais que suficientes para cobrir as despesas com a seguridade social. (SPAGNOL, 2003, p. 9)[6]
Todos os argumentos aqui expostos reforçam a idéia de que tanto na gênese quanto na destinação as contribuições sociais incidentes sobre o faturamento e o lucro, a despeito de sua classificação formal, não é e jamais foi contribuição social para a Seguridade Social. É imposto disfarçado de contribuição. (destaques nossos) (SPAGNOL, 2003, p. 9)
Portanto, apesar de terem sido desenvolvidas em distintas áreas do conhecimento – a tese do Dr. Werther Spagnol no Direito Tributário e a tese da Dra. Denise Gentil na área de Economia, Orçamento e Finanças – esses especialistas chegam à mesma conclusão.
O financiamento da Seguridade Social é feito de forma direita, através das contribuições sociais previstas no artigo 195 da Constituição Federal, e indireta, através dos impostos. Entretanto a União vem classificando parte destas receitas como recursos do orçamento geral, o que gera um falso déficit no orçamento previdenciário.
Em outras palavras, os números da Dra. Denise Gentil confirmam os argumentos do Professor Werther Spagnol. Se a Constituição encanta a economista com seu audacioso projeto de desvincular o financiamento da Seguridade Social da massa salarial, sabidamente a variável econômica mais frágil, promovendo, desta maneira, uma repartição de riquezas ao estilo “Robin Wood”, ao tributarista fascina o fato de a solidariedade – termo que em Direito Previdenciário deve ser tomado na acepção de “pacto entre gerações” – manifestar-se na diversidade de fontes financiamento possibilitada pela tributação através das contribuições sociais incidentes sobre diferentes fatos geradores.
No plano infraconstitucional, o depauperamento de um projeto de Seguridade Social solidário ganhou força com a criação de um fundo previdenciário que segrega parte das receitas constitucionalmente destinadas à Seguridade Social. Esse fundo está previsto no art. 68 da Lei Complementar n. 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral da previdência social.
III – receita das contribuições sociais para a seguridade social, previstas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituição; (…)
Da forma como foi criado, o Fundo do Regime Geral de Previdência Social trás um duplo equívoco ou um duplo desarranjo nos preceitos constitucionais. Primeiro, porque ao criar um fundo exclusivo para a previdência, a LRF desconstitui o conceito de seguridade, tal como formulado na Constituição.
Esse foi o passo necessário para o segundo equívoco: considerar os recursos da COFINS, CSLL e CPMF como externos ao orçamento da previdência e, portanto, passíveis de serem rotulados como transferências da União. Pelo artigo 195 da Constituição Federal essas receitas pertencem, expressamente, ao financiamento da seguridade social, logo, não são recursos transferidos, mas recursos próprios. Mais do que isso, abriu-se espaço para a afirmação de que tais recursos, transferidos da União, são valores destinados a cobrir um suposto déficit no orçamento da previdência com verbas subtraídas do orçamento fiscal. Essa interpretação distorce a verdadeira natureza da questão e dá margem a uma análise defeituosa que coloca a previdência social como alvo de reformas urgentes por ameaçar o equilíbrio fiscal do governo geral. (GENTIL, 2006, páginas 38/39)
Para complementar o panorama apresentado, não podemos deixar de mencionar outras causas que diminuem os recursos da previdência pública no Brasil, reforçando indiretamente o argumento do “déficit previdenciário”: irresponsabilidade atuarial na administração de fundos nos primeiros anos de criação dos planos de previdência públicos, quando, naturalmente, eles eram superavitários em razão da juventude e saúde da população assegurada.
Além disso, a própria União, como empregadora, também computa como receitas previdenciárias os valores que deveria estar recolhendo como empregadora, tanto nas relações celetistas, abrangidas pelo Regime Geral de Previdência Social, quanto nos regimes estatutários, abrangidos pelos Regimes Próprios de Previdência Social.
Temos ainda a Desvinculação das Receitas da União – DRU, criada pela Emenda Constitucional n. 27 de 21/3/2000 e mantida até hoje por sucessivas emendas constitucionais, que possibilitou a desvinculação de órgão, fundo ou despesa de 20% da arrecadação de impostos e contribuições sociais. Como imposto já estão proibidos pela Constituição de serem vinculados a órgão, fundo ou despesa, podemos concluir que o objetivo real da DRU são mesmo as contribuições sociais!
Por fim, podemos citar outros fatores de cunho social que colaboram para a redução dos recursos da previdência pública: inadimplência dos empregadores relativamente às contribuições sociais que lhe cabem, crescimento do desemprego, dos subempregos e do mercado de trabalho informal.
Como o tema deste trabalho é o suposto déficit previdenciário, natural seria buscar decisões judiciais sobre o assunto. Para tanto, utilizamos as ferramentas de busca do sítio da Justiça Federal na rede mundial de computadores. Delimitamos o período a partir da vigência da Constituição Federal (5/10/1988). Como critério de busca utilizamos a filtragem do material pela existência das palavras-chave “déficit” e “previdenciário” em um mesmo documento.
Apesar da grande abrangência do período, a busca resultou em apenas 4 documentos. Nenhuma das decisões encontradas tratou da questão[7]
O mais próximo que se chegou de uma abordagem do assunto, foi o julgamento da Medida Cautelar requerida no bojo da ADI n. 2.238/DF (UNIÃO, Supremo Tribunal Federal, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJE nº 172 de 12/09/2008), em que o Supremo Tribunal Federal – STF teve oportunidade de se pronunciar sobre a constitucionalidade do art. 68 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LC nº. 101/2000.
Talvez pelo fato de a discussão não estar ainda bem amadurecida, o Supremo Tribunal indeferiu, por unanimidade, o pedido de medida liminar para suspender os efeitos do art. 68 da LC nº. 101/2000, que criou o fundo do Regime Geral de Previdência Social, cuja finalidade seria prover recursos para o pagamento dos benefícios do Regime Geral da Previdência Social, na forma do art. 250 da Constituição Federal.