25. Delegação dos Serviços de Limpeza Urbana e de Manejo de Resíduos Sólidos no Novo Marco Regulatório de Saneamento Básico - 9ª Seção Delegação dos Serviços de Saneamento Básico
EDGARD HERMELINO LEITE SANTOS
Advogado Especialista em Direito Público, Vice-Presidente do Instituto Brasileiro de Estudos Jurídicos de Infraestrutura – IBJEI. Membro Efetivo do IASP e da American Bar Association – ABA.
MARCIA BUCCOLO
Advogada Especialista em Direito Público. Procuradora aposentada da Prefeitura do Município de São Paulo.
1.Saneamento Básico: breve histórico do panorama normativo vigente até a edição do novo marco legal
É extreme de dúvidas a relevância do setor de saneamento básico, um dos principais problemas das sociedades contemporâneas, e delas não escapa a brasileira, é o estabelecimento de diretrizes nacionais, em especial, ao se considerar a diversidade geográfica de suas regiões, a extensão do território, o grande número de municípios, muitos deles sem condições socioeconômicas, financeiras para responder pelos significativos custos do desenvolvimento das diversas atividades que compõem a gama de serviços de limpeza urbana.
Entretanto, somente a partir de 2007, com a edição da Lei nº. 11.445/2007, é que são estabelecidas as diretrizes nacionais para o saneamento básico no Brasil, com a finalidade de estabelecer a regulamentação de um setor que, até então, permanecia sem regulação específica.
Mas há uma explicação que, se não suficiente para justificar tal demora, permite a compreensão do hiato normativo federal com o objetivo de estabelecer as normas gerais disciplinadoras da atividade, a partir das quais Estados e Municípios atenderiam às especificidades de suas realidades locais.
O nó górdio de toda a discussão jurídica que se desenrola, há anos, é exatamente, a questão da titularidade dos serviços de saneamento básico, fruto da definição constitucional ao conferir, aos Municípios, a possibilidade de legislar sobre assuntos de interesse local. (art. 30, inciso I, da C.F.).
Especificamente em relação aos serviços de saneamento básico, a Constituição Federal estabelece ser competência comum da União, dos Estados, dos Distrito Federal e dos Municípios a promoção da melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico. (art. 23, inciso IX, da C.F.).
O fato é que os Municípios, neste como em tantos outros temas (ambiental, urbanístico, infraestrutura em geral, para citarmos alguns exemplos) têm autonomia para legislar sobre assuntos de seu particularizado interesse, e não de forma privativa.
Nesse ambiente, híbrido, nasceram as diretrizes nacionais para normatizar as diversas atividades que integram o saneamento básico.
O objetivo era estabelecer algumas premissas básicas que conferissem, de alguma forma e em alguma medida, segurança jurídica e econômica ao setor, dado que, até então, os municípios é que se encarregavam da prestação da variada e complexa gama dos serviços que integram o gênero: saneamento básico.
O marco regulatório de 2007, apesar de haver descuidado da questão da titularidade – que já rendeu, e ainda rende, acaloradas e bem fundamentadas discussões – definiu os princípios fundamentais da prestação dos serviços públicos de saneamento básico, bem como quais atividades, infraestruturas e instalações operacionais estão compreendidos no conceito de saneamento básico:
De outra parte, ocupou-se de alguns novos conceitos, que, hoje, são empregados nos modernos sistemas de gestão e governança nos prestação dos serviços de responsabilidade do setor público, tais como: gestão integrada, com a configuração de convênio ou consórcio público, a ser integrada pelos diversos entes federados; universalização dos serviços de modo a promover o acesso aos serviços.
A nosso ver, especificamente em matéria envolvendo a prestação dos serviços de limpeza urbana, um dos grandes avanços decorrentes da Lei nº 12.305/2010 foi a definição dos procedimentos a serem observados para o adequado conceito de manejo de resíduos sólidos: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos. 1
Nessa ordem de prioridades, as quatro primeiras ações são as primordiais para que se obtenha uma significativa redução dos recursos financeiros necessários para a adequada realização das atividades de limpeza urbana, dado o alto custo das duas últimas: tratamento dos resíduos sólidos e disposição final dos rejeitos.
O sucesso da execução e gerenciamento dos serviços de limpeza urbana, compreendendo o extenso rol de atividades que os integram, está intimamente ligado ao seu cuidadoso planejamento, considerando-se: as peculiaridades locais do município (ou municípios, em caso de contratação e gestão integrada), definição precisa dos mecanismos de avaliação da qualidade e eficiência dos serviços, levando em conta a plena satisfação da população, a preservação do meio ambiente e a racionalização dos recursos financeiros envolvidos.
Outra iniciativa de introduzir um instrumento legal, hábil e eficiente, para estabelecer as diretrizes gerais aplicáveis aos resíduos sólidos para estabelecer a orientação programática, para proporcionar os estados e os municípios em sua gestão adequada, vem consolidada na Lei 12.305, de 2 de agosto de 2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS).
A sua promulgação ocorreu após duas décadas de intensas discussões e calorosos debates legislativos.
Nesse sentido, há que ser avaliada, ainda, a melhor forma de atender aos interesses públicos, se por meio dos órgãos integrantes da Administração Pública Direta ou Indireta ou por intermédio de delegação, à iniciativa privada, da prestação desses serviços.
Como bem observado nos estudos técnicos apresentados por DANIELA CRISTINA GRISA e LUCIANA CAPANEMA 2 , respectivamente, arquiteta e gerente do Departamento de Saneamento Ambiental da Área de Saneamento e Transporte do BNDES:
"A PNRS trouxe conceitos inovadores, como a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos entre poder público, iniciativa privada e cidadão. Ainda, previu um conjunto de modernos procedimentos de logística reversa, a fim de que resíduos voltem ao setor industrial de origem para reaproveitamento ou para descarte correto.
O grande objetivo estratégico da PNRS é destinar o mínimo possível para o aterro sanitário; ou seja, primeiramente, reduzir o volume de resíduos sólidos à menor fração possível e, depois, recuperar todo o material e o potencial energético aproveitáveis, dispondo apenas os rejeitos.
Outros pontos positivos da política, embora tenham surtido pouco efeito na prática, foram as metas estabelecidas para a extinção dos lixões até 2014 e para a elaboração de planos de gestão dos resíduos, em todos os níveis da administração pública, até 2012.
A Política Nacional de Resíduos Sólidos e a situação atual dos resíduos sólidos no Brasil.
Passados mais de sete anos, as principais metas estipuladas na PNRS estão longe de serem alcançadas. Apesar do vencimento dos prazos definidos na lei, a maior parte dos municípios não dispõe de um Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PGIRS), os lixões ainda existem e poucas adequações foram feitas para que sejam dispostos apenas rejeitos nos aterros sanitários. A hierarquização estabelecida na PNRS está em linha com as melhores práticas internacionais. No entanto, é um imenso desafio ante as contradições e diversidades.
"Não obstante os méritos de pretender avançar na adoção de um plano que integrasse os esforços na busca das melhores soluções para o equacionamento das dificuldades estruturais de desenvolvimento das diretrizes nacionais para os serviços de limpeza urbana e o gerenciamento de resíduos sólidos, o fato é que em razão de uma série de fatores, os resultados não foram os esperados, na medida em que, ao longo tempo, as ações primordiais para o sucesso de uma política nacional específica para o setor, em sua inteireza, não se fez presente nas prioridades dos agentes públicos."
Não obstante os esforços de regulamentação das atividades envolvidas no equacionamento dos problemas atinentes à adequada execução dos serviços de limpeza urbana, a triste realidade é que a Política Nacional dos Resíduos Sólidos, já quase em seu décimo ano de vigência, não logrou seu principal objetivo: resolver um dos mais angustiantes problemas crônicos da sociedade brasileira, em termos de saneamento básico, com a erradicação dos aterros clandestinos, os abomináveis lixões...
A experiência tem demonstrado que, associadas à carência de recursos financeiros – cada vez acentuada –, as administrações municipais, de médias e pequenas cidades, padecem da falta de recursos técnicos, humanos, de materiais e equipamentos, de informações, que permitam a sua utilização racional, segundo técnicas apropriadas de administração, execução, gerenciamento e controle das atividades necessárias.
Em interessante trabalho técnico, intitulado "Dificuldades e soluções para o gerenciamento dos sistemas de limpeza urbana" 3 , a Engenheira Urbanista MAELI ESTRELA BORGES, Instrutora dos cursos de Gerenciamento de Limpeza Urbana e Aterro Sanitário do IETEC, chama atenção para aspectos que podem passar despercebidos para aqueles que vivenciam a realidade das grandes metrópoles:
"A limpeza urbana no Brasil, por ser de competência das administrações municipais, tem seus serviços mantidos, na maioria das cidades, através de uma estrutura administrativa integrada à administração direta do município ou, quando muito, se organiza sob a forma de autarquia.
Nas maiores cidades ou cidades de porte médio aumenta a complexidade dos serviços de limpeza urbana que, pela sua dinâmica, requer uma forma institucional que lhe permita autonomia e flexibilidade de ação, para poder cumprir as suas atribuições em tempo hábil, pois o lixo é um produto perecível, que exige ações rápidas e atendimento imediato. A execução dos serviços pela administração direta, pelas limitações do sistema e pela falta de autonomia, tende a apresentar resultados menos eficientes do que a execução através de administração indireta do município, no caso das cidades de porte médio ou maiores, pois o sistema indireto e descentralizado dispõe de autonomia administrativa, financeira e técnica e tem finalidade concentrada só numa atividade: a limpeza urbana."
24 de Janeiro de 2022Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1188259524/25-delegacao-dos-servicos-de-limpeza-urbana-e-de-manejo-de-residuos-solidos-no-novo-marco-regulatorio-de-saneamento-basico-9-secao-delegacao-dos-servicos-de-saneamento-basico