60% dos precatórios do FUNDEF são ou não vinculados ao pagamento de salários dos profissionais do magistério? - Melo & Andrada Advogados
60% dos precatórios do FUNDEF são ou não vinculados ao pagamento de salários dos profissionais do magistério?
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Publicado em 11 de maio de 2018 3 de outubro de 2018 por Josembergues Melo
Diversos municípios, especialmente os do Norte e do Nordeste, obtiveram vitórias em face da União para recuperar valores complementares do extinto FUNDEF. Ocorre que, diante das cifras milionárias, sindicatos na área de educação iniciaram um movimento na defesa de que 60% desses valores deveriam ser obrigatória e exclusivamente gastos com os salários dos profissionais do magistério (art. 7º, da Lei nº 9.424/1996 (Lei do FUNDEF) e art. 22, da Lei nº 11.494/2007 (Lei do FUNDEB).
Provocado sobre o tema, o FNDE ( Nota Técnica n. 500/2016/CGFSE/DIGEF) assim de pronunciou:
22. Nesses termos, considerando-se a finalidade dos preceitos que objetivam a valorização dos profissionais do magistério, as metas e estratégias do Plano Nacional de Educação e, por fim, o risco iminente de enriquecimento sem causa, em vista dos elevados montantes constantes dos precatórios das ações relacionadas ao FUNDEF, não se afigura plausível, s.m.j., à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, a subvinculação dos recursos dos precatórios à "remuneração" dos profissionais do magistério.
Já Tribunal de Contas da União determinou ao Ministério da Educação que fixasse a seguinte orientação aos municípios:
11. a) utilizarem tais recursos cientes de que, a despeito de os recursos recebidos a título de complementação da União no Fundef, reconhecidos judicialmente, permaneçam com sua aplicação vinculada à educação – conforme determina o art. 60 da ADCT e o art. 21 da Lei 11.494/2007 –, a subvinculação estabelecida no art. 22 da Lei 11.494/2007 torna-se prejudicada, haja vista que a destinação de 60% dos recursos mencionados para o pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica pode resultar em graves implicações futuras quando exauridos tais recursos, havendo potencial afronta a disposições constitucionais – tais como a irredutibilidade salarial, o teto remuneratório constitucional e os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da economicidade – e legais, em especial os arts. 15, 16 e 21 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal);" (TCU – Proc. TC 005.506/2017-4 (Acórdão nº 1662/2017)
Recentemente, o Tribunal de Contas de Pernambuco também comungou do mesmo entendimento respondendo a duas consultas:
"Os recursos federais, decorrentes da complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef e ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb, ainda que oriundos de sentença judicial, devem ser utilizados de forma exclusiva na destinação prevista no artigo 21 da Lei 11.494/2007, e na Constituição Federal, no artigo 60 do ADCT, ou seja, na manutenção e no desenvolvimento do ensino, sendo certo que sua aplicação não está limitada ao exercício financeiro em que tiverem sido creditados. Ademais, por se tratar de receita de natureza extraordinária, não tributária, não incide sobre tais recursos subvinculações, mormente aquela prevista no artigo 22 da Lei nº 11.494/2007, considerando que essas têm como base as receitas ordinárias estabelecidas pela Emenda Constitucional nº 53/2007 e pela Lei nº 11.494/2007." (TCE/PE – Proc. nº 1751541-5, Acórdão TC nº 0353/18, Rel. Cons. CARLOS PORTO, DOe 23.04.2018)
1.Os recursos federais, decorrentes da complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF e ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, ainda que oriundos de sentença judicial, devem ser utilizados de forma exclusiva na destinação prevista no art. 21 da Lei nº 11.494/2007, e na Constituição Federal, no art. 60 do ADCT, ou seja, na manutenção e no desenvolvimento do ensino, sendo certo que sua aplicação não está limitada ao exercício financeiro em que tiverem sido creditados;
Acontece que irresignados com essa compreensão sobre a matéria, sindicatos e servidores estão ajuizando ações pedindo o bloqueio da verba para assegurar o gasto de 60% unicamente com salários com profissionais do magistério.
Em Pernambuco, o Tribunal de Justiça já enfrentou o caso em alguns processos. Colacionamos algumas decisões do TJPE:
"AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CAUTELAR PREPARATÓRIA COM PEDIDO LIMINAR. PRELIMINAR DE COISA JULGADA REJEITADA. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. DECISÃO QUE DEFERIU PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA CONSISTENTE NO BLOQUEIO DE CONTA DA MUNICIPALIDADE. IMPOSSIBILIDADE. CARÁTER ALIMENTAR QUE NÃO IMPÕE, POR SI SÓ, O DEFERIMENTO DA TUTELA DE URGÊNCIA REQUESTADA. MEDIDA EXTREMA E EXCEPCIONAL. CONSTRIÇÃO DE VERBA PÚBLICA QUE SE MOSTRA INDEVIDA. NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DO ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REFORMA DA DECISÃO QUE SE IMPÕE. RECURSO PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.
1. A preliminar de Coisa Julgada, não deve prosperar, pois a Ação ajuizada na Justiça Federal trata-se de ação autônoma e, também, o objeto da mesma era a definição do valor mínimo nacional por aluno (VMAA), para fins de complementação do FUNDEF e na presente ação o pedido é o de determinar o bloqueio junto ao Banco do Brasil do requisitório expedido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região em favor do Município de Belo Jardim e, no mérito, a condenação do Município ao pagamento, sob forma de rateio, em favor dos Servidores Públicos, dos valores referentes ao percentual de 60% do Fundef.
2. Considerando que a liberação do precatório ocorreu em 10/12/2015 (fl. 175) e a ação cautelar inominada foi proposta em 09/12/2015 (fl.123), não há que se falar em prescrição, tendo em vista que o objeto da lide é o bloqueio do requisitório expedido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região.
1. A determinação de bloqueio de valores existentes em contas bancárias da Municipalidade é medida extrema e fere a Constituição Federal, posto que é vedado o bloqueio ou sequestro de qualquer verba pública, conforme dicção do artigo 100 da Constituição Federal.
2. As verbas públicas não podem ser objeto de medida tão extrema, notadamente quando deferida em sede de liminar, sem que fosse, sequer, sido previamente ouvida a Municipalidade, sendo razoável inferir que não se pode destinar uma expressiva quantia do orçamento em detrimento das outras obrigações da Administração Pública, as quais também reclamam urgência.
3. Por outro lado, acaso deferida a antecipação de tutela nos moldes requestados haveria, irremediavelmente, principalmente observando o instante processual em que se encontra o feito originário, o comprometimento do pagamento do próprio quadro funcional da edilidade, além de outras prioridades referentes a assistência básica dos populares do referido Município.
4. Agravo de Instrumento provido. Decisão Unânime." (Agravo de Instrumento 421786-30000643-51.2016.8.17.0000, Rel. Waldemir Tavares de Albuquerque Filho, 1ª Câmara Regional de Caruaru – 2ª Turma, julgado em 21/07/2016, DJe 08/08/2016)
"EMENTA: CONSTITUCIONAL. FUNDEF. ALEGAÇÃO DE DIFERENÇA A SER RECEBIDA PELA MUNICIPALIDADE DA REFERIDA VERBA. PRETENSÃO DE BLOQUEIO DO VALOR A SER RECEBIDO POR AQUELE ENTE MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE QUE PARTE DESSE VALOR É DOS AGRAVADOS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE QUE O RECORRIDO DARIA DESTINO DIVERSO DAQUELE PRETENDIDO PELOS PROFESSORES MUNICIPAIS. AGRAVO DE INSTRUMENTO NÃO PROVIDO.
1 – Trata-se de agravo de instrumento interposto pelos particulares, professores junto ao Município agravado, em face de decisão que negou a tutela provisória requerida. A pretensão provisória era no sentido de que se bloqueasse 60% (sessenta por cento) dos valores de um precatório que o recorrido tem a receber junto à União, referente à diferença de um repasse do FUNDEF, oriundo da ação nº0001102-85.2006.4.05.8305, em tramitação na 23ª Vara Federal de Pernambuco.
2 – Ausentes as contrarrazões, em que pese a devida intimação.
3 – Decisão interlocutória negando o Efeito Suspensivo, consoante id 2543146.
4 – Manifestação ministerial pela ausência de interesse no presente feito.
5 – Pois bem, de início, tratando-se os presentes autos de agravo de instrumento, em face de decisão que não concedeu a tutela provisória, seu objeto limita-se à análise do acerto daquela decisão.
6 – Para a concessão da antecipação dos efeitos da tutela, é necessário o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo e a probabilidade do direito, consoante o art. 300 do diploma processual.
7 – Tendo isso em vista, conforme abaixo se demonstrará, neste momento processual, não há a demonstração do perigo de dano, de modo a ensejar o bloqueio do crédito que o agravado tem a receber junto à União, pelo que a decisão do Juízo de piso deve ser mantida.
8 – O juízo de piso também ressaltou a sistemática do recebimento dos valores oriundos das condenações judiciais, por parte dos recorrentes, professores do Município recorrido, por meio de precatórios, consoante o disposto no art. 100, da CF, e destacou a necessidade da probabilidade do direito aventado, a ponto de subsidiar o bloqueio dos valores a serem recebidos.
9 – Ressalte-se também que o valor ainda não foi recebido e tampouco há nos autos, por ora, algum elemento que dê maior respaldo ao receio dos autores de não terem seus alegados valores pagos.
11 – Assim, ante a ausência de maiores elementos que apontem para o risco de dano grave, até este momento, por ora, a medida cautelar deve ser negada, sem que ocorra o almejado bloqueio dos valores que o Município recorrido tem a receber junto à União, referentes a diferenças de repasse do Fundef.
12 – Agravo de instrumento improvido." (AGRAVO DE INSTRUMENTO 0003265-35.2017.8.17.9000, Rel. ALFREDO SERGIO MAGALHAES JAMBO, Gabinete do Des. Alfredo Sérgio Magalhães Jambo, julgado em 28/09/2017, DJe )
"EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. VERBAS DO FUNDEF/FUNDEB. CORRETA DESTINAÇÃO. COMPLEMENTAÇÃO DA UNIÃO DEVIDA AO MUNICÍPIO DE JUPI. PRECATÓRIO EM TRAMITAÇÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO RISCO DE DESVIO DOS VALORES EM PREJUÍZO DA EDUCAÇÃO. BLOQUEIO DE VALOR VULTOSO. MEDIDA TUTELAR QUE REQUER CAUTELA E COMPROVAÇÃO DO REQUISITO LEGAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
1. Versa a presente lide acerca de tutela de urgência requerida pelas agravantes, servidoras públicas professoras municipais (ocupantes de cargo/contratadas), que visa ao bloqueio de verba pública a ser repassada pela União Federal em favor do Município de Jupi, por força dos precatórios expedidos sob as numerações 142.734/PE e 142.735/PE, nos autos do processo nº 0001102-85.2006.4.05.8305, em tramitação na 23ª Vara Federal de Pernambuco. Discute-se na lide, mais precisamente, sobre destinação dos recursos a serem incorporados ao patrimônio municipal de Jupi nos termos preconizados pela Lei nº 9.424/96, que dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, na forma prevista no art. 60, § 7º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, alterada pela Lei nº 11.494/07, disciplinadora do atual FUNDEB.
2. Da detida análise do conjunto probatório infere-se que a Prefeitura de Jupi ajuizou em face da União Federal a ação supracitada, objetivando a percepção de complementação de recursos, em virtude de equívoco da União no cálculo do valor médio ponderado por aluno. Constata-se da movimentação processual eletrônica da ação nº 0001102-85.2006.4.05.8305, em tramitação na 23ª Vara Federal de Pernambuco, que, julgada procedente em favor do Município de Jupi, foram expedidos precatórios, que, malgrado já remetidos ao TRF da 5ª Região, encontram-se, atualmente, ainda em trâmite, do que se extrai que não foi expedido o competente alvará para levantamento do montante no importe de R$ 8.839.012,48 (oito milhões, oitocentos e trinta e nove mil, doze reais e quarenta e oito centavos) e, à obviedade, tampouco foi feito depósito na conta do Município.
3. Não obstante seja inquestionável a relevância da matéria versada na presente lide, pertinente à correta destinação dos recursos públicos à educação, direito priorizado pelo legislador constituinte e disciplinado mais precisamente no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (art. 60), fato é que, in casu, os autores/agravantes não trouxeram aos autos elementos que nos permitam verificar risco de desvio da destinação da verba em apreço para outros gastos alheios à educação, o que, à evidência, em sede de provimento antecipatório de tutela, consiste em um óbice à determinação do bloqueio de verbas públicas, sobretudo quando se tem em mente que a quantia almejada é bastante vultosa [60% de R$ 8.839.012,48 (oito milhões, oitocentos e trinta e nove mil, doze reais e quarenta e oito centavos)].
4. O julgado (ID nº 2084808 e 2084811) trazido pelas agravantes como reforço de sua tese não se presta a servir de paradigma para o presente feito, porquanto nele, para além do montante que se pretendia bloquear já ter sido objeto de alvará e se encontrar à disposição do Município, depositado em conta pública, o ajuizamento da ação em que se visava ao bloqueio fora precedida por inquérito civil público, instaurado pelo Ministério Público, com vistas à apuração de irregularidades na destinação da verba pública do FUNDEB, o que, consoante já explicitado, não ocorreu no presente feito.
5. É válido ressaltar, por fim, que, se é certo o longo tempo em que a União Federal permaneceu inadimplente em repassar os corretos valores devidos ao FUNDEF (atual FUNDEB), também é correto dizer-se que, muito provavelmente, o Município de Jupi foi impelido a deslocar a provisão de receitas de outras demandas para a educação, presumindo-se existir um déficit de investimentos em outras áreas sociais da mesma ou superior relevância constitucional.
6. Por unanimidade, negou-se provimento ao presente agravo de instrumento." (AGRAVO DE INSTRUMENTO 0003498-32.2017.8.17.9000, Rel. LUIZ CARLOS DE BARROS FIGUEIREDO, Gabinete do Des. Luiz Carlos de Barros Figueiredo, julgado em 09/08/2017, DJe)
Verifica-se que o TJPE tem acolhido as teses defendidas pelos municípios.
Ao examinar a Suspensão de Liminar nº 1.113/MC-CE, na qual o Município de Araripe/CE buscava suspender ordem de bloqueio de parcela equivalente a 60% (sessenta por cento) dos recursos oriundos de decisão judicial que condenara a União a complementar os valores de transferências do Fundef, a presidente do STF, Min. Cármen Lúcia, pontuou:
"Aliada a essa circunstância, tem-se que o bloqueio dos recursos nas contas atingiu, como salientado pelo Município de Fortaleza, contas cujos recursos têm destinação própria, repercutindo, inclusive, sobre verbas transferidas pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Básico – Fundeb, cuja aplicação tem destinação legal, do que se pode inferir o grave risco de lesão à ordem economia e à ordem pública, na perspectiva administrativa, por manietar a capacidade de gestão do ente municipal.
11. Não parece razoável que, enquanto se aguarda o deslinde da questão de fundo, alusiva à destinação dos recursos oriundos da execução promovida contra a União, possam ficar esses valores bloqueados em contas de titularidade do município, ao invés de serem aplicados na consecução de políticas públicas de interesse da comunidade local. A indisponibilidade desses recursos compromete inequivocadamente a prestação de serviços públicos elementares, a justificar o presente pedido de suspensão de liminar"." (SL 1113 MC, Relator(a): Min. Presidente, Decisão Proferida pelo(a) Ministro(a) CÁRMEN LÚCIA, julgado em 20/12/2016, publicado em PROCESSO ELETRÔNICO DJe-018 DIVULG 31/01/2018 PUBLIC 01/02/2018)
Vale sublinhar que os valores a serem recebidos pelos municípios ostentam nítido caráter indenizatório (não tributário), por constituir ressarcimento, ao Tesouro Municipal, de recursos próprios despendidos em virtude do repasse a menor, pela União.
A alegação de destinação vinculada, em face da redação contida no art. 60 do ADCT e do art. 22 da Lei nº 11.494/07, não há como prosperar, porquanto os citados dispositivos referem-se a hipótese de pagamento espontâneo pelo Governo Federal, através de orçamento e despesa especifica, o que não aconteceu no caso dos presentes autos, onde os créditos a serem recebidos pelos municípios possuem regramento próprio (art. 100 da Carta Republicana).
Dessa forma, nota-se que a tese de que os 60% do precatórios do FUNDEF devem se destinar aos salários dos profissionais do magistério não tem encontrado amparo no STF, TCU, TJPE e TCE/PE.