DOU 20/05/2002 - Pg. 205 - Seção 3 | Diário Oficial da União | Diários Jusbrasil
Página 205 da Seção 3 do Diário Oficial da União (DOU) de 20 de Maio de 2002
30. Também quanto às ações de investigação que buscavam desvendar as fraudes com empresas-fantasmas, a equipe constatou omissão do BACEN no ano de 1991, quando foi detectada a expedição de um único Ofício à Secretaria da Receita Federal (conforme exame do Processo 9400343170, P.A. 94/033), e ações triviais, como as visitas aos endereços registrados das empresas-fantasmas, para constatação de sua não-existência física, foram inexplicavelmente suspensas.
31. Não fosse só isso, a equipe dá conta da grande morosidade do BACEN no desenvolvimento dos processos administrativos, demonstrando que o procedimento de análise das defesas apresentadas só se inicia em 1995 e 1996, sendo neste último ano que se proferiram as primeiras decisões administrativas; a maior parte das decisões, no entanto, foi proferida somente em 1997, restando pendentes de decisão os 15 processos que àquela época se encontravam no Departamento de Controle de Processos Administrativos - DEPA D .
IV - O caso do Banco de Crédito Real de Minas Gerais
32. No Banco de Crédito Real de Minas Gerais, as fraudes com empresas-fantasmas aconteceram apenas na agência do Rio de Janeiro, no período de novembro/87 a julho/88. A outra modalidade de fraude - utilização de dados de empresas existentes - ocorreu tanto em Santos quanto no Rio de Janeiro, e se concentraram no segundo semestre de 1988. Em termos totais, as fraudes com empresas-fantasmas no Credireal atingiram o montante de US$ 17.942.410,00 e as do segundo tipo chegaram a US$ 88.104.874,9, tendo sido aquele banco, em volume, o segundo mais envolvido nas operações irregulares descobertas em 1989.
33. De acordo com o relatório de auditoria, não houve omissão ou participação da direção superior do Credireal no que diz respeito às fraudes ocorridas na agência de Santos. Tanto é assim que, em 27.03.89, aquele banco instaurou inquérito administrativo interno contra dois de seus empregados naquela praça (vol. 5, fls. 163/6), o que culminou com a dispensa do gerente e ingresso em juízo contra o subgerente.
34. O problema maior do Credireal reside nas fraudes ocorridas na agência do Rio de Janeiro. Estas só vieram a público no final de 1989, quando então o Banco Central decidiu abrir processo administrativo contra aquela instituição financeira; ocorre que, à época das fraudes, o Credireal encontrava-se sob Regime de Administração Especial Temporária - RAET (Decreto-lei n 2.321, de 25.02.1987), e, conseqüentemente, vinha sendo gerido por um Conselho Diretor nomeado pelo próprio BACEN. Tal situação veio se refletir na extrema morosidade com que foram tratados os processos que envolveram aquele banco. No processo que constitui o volume 4 dos presentes autos, por exemplo, observa-se que a defesa do indiciado foi recebida em 28.08.1992, mas os autos ficaram pendentes de decisão ou de algum ato processual de mérito até 27.03.1997, isto é, por cerca de 5 anos.
35. Em 27.06.1997, o BACEN proferiu decisão única sobre todos os processos do Credireal, deixando de punir a instituição e determinando a abertura de processo administrativo disciplinar para apuração das possíveis faltas cometidas pelos membros do Conselho Diretor nomeado pelo BACEN à época das fraudes.
36. Os processos seguiram, de ofício, para o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional - CRSFN (art. 3º da Lei nº 1.935, de 20.06.1996). Uma vez que se encontrava em fase final o processo de privatização do Credireal, desta feita o BACEN empenhou-se em evitar que os processos esbarrassem no ritmo lento de apreciação que também imperava naquele Colegiado. Foi então alterado o Regimento Interno do Conselho (Decreto Executivo nº 2.277, de 17.07.1997), criando-se o instituto do 'pedido de preferência', imediatamente acionado pelo Presidente do Banco Central. Feito isso, em dois dias a Procuradoria da Fazenda Nacional se manifestou sobre o caso, ratificando o que o BACEN levara anos para concluir, ou seja, que a pretensão de se imputar punição ao Credireal agredia a um dos princípios edificantes da ordem jurídica, qual seja, o princípio da razoabilidade (vol. 2, fls. 183/91). Os Conselheiros Relator e Revisor dos processos acompanharam o posicionamento da PFN (vol. 2, fls. 191/2) e, já em 31.07.1997, o CRSFN negava provimento ao recurso de ofício, mantendo, assim, a decisão do BACEN.
37. Devolvidos os processos ao BACEN, o DEJUR foi instado a se manifestar sobre o tipo de procedimento administrativo que seria aplicado na apuração das possíveis faltas dos membros do Conselho Diretor do Credireal. De acordo com o Parecer DEJUR nº 278/98 (vol. 2, fls. 196/202), o procedimento a ser instaurado pode não ser de natureza disciplinar; entretanto, à época da conclusão do relatório de auditoria, não se tinha uma resposta sobre a decisão final tomada na questão.
V - Do recebimento de recursos com efeito suspensivo
38. Nas comunicações de decisão ao indiciado apenado, via de regra assinados pelo chefe do Departamento de Câmbio, o Banco Central informa que 'da decisão cabe recurso, com efeito suspensivo, ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, no prazo de 30 (trinta) dias, contados de igual forma' (vol. 2, fls. l30/l31).
39. Aludindo ao art. 23 da Lei nº 4.131/62, à Lei nº 9.069, de 29.06.1995 - que alterou os arts. 23 e 58 da Lei nº 4.131/62-eao Decreto nº 1.935, de 20.06.1996, a equipe de auditoria questiona, entretanto, a ausência de previsão legal expressa que justificasse a concessão do efeito suspensivo.
VI - Das comunicações ao Ministério Público
40. O art. 28 da Lei nº 7.492/86 dispõe:
'Art. 28. Quando, no exercício de suas atribuições legais, o Banco Central do Brasil ou a Comissão de Valores Mobiliários CVM, verificar ocorrência de crime previsto nesta Lei, disso deverá informar ao Ministério Público Federal, enviando-lhe os documentos necessários à comprovação do fato'.
41. Entretanto, após consulta ao Banco Central, a equipe concluiu que aquela Autarquia faltou ao seu dever de bem informar ao Ministério Público sobre os crimes de que teve conhecimento ao tratar das fraudes cometidas nos anos de 1987, 1988 e 1989. De um modo geral, as comunicações formalmente encaminhadas ao MPF só o foram em alguns processos; ademais, no caso específico do Credireal, a decisão administrativa proferida em 27.06.1997 contra a instituição sequer se referiu à existência dos aspectos penais candentemente presentes nos autos, entre eles a violação do art. 21 da Lei nº 7.492/86.
42. Em decorrência da extrema morosidade na tramitação dos processos no BACEN, somente a partir de 1997 - 10 anos após o cometimento das fraudes - os órgãos auxiliares do Poder Judiciário passaram a receber comunicações formais do BACEN acerca das irregularidades cambiais. Afortunadamente - ao menos no que tange às fraudes com empresas-fantasmas - a Polícia Federal entrara nas investigações desde a sua descoberta, e isso, de certa forma, amenizou os efeitos da inércia do BACEN.
VII - Propostas da equipe de auditoria
43. Procedidos os trabalhos, a equipe efetuou as seguintes proposições:
'a) seja encaminhada, em cumprimento ao item 8.2 da Decisão n 470/98, do Plenário do Tribunal, cópia do presente Relatório e da Decisão que vier a ser proferida neste processo, acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentarem, à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados;
b) seja cientificada a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, mediante remessa de extrato deste Relatório contendo seus itens 118/119, do fato ali relatado, a fim de que se ajuíze da declaração a que se refere o § 1 do art. 15, do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, aprovado pelo Decreto n 1.935, de 20/06/96;
c) seja determinado ao Banco Central do Brasil que, quando do encaminhamento de suas próximas contas anuais ao Tribunal, informe o resultado dos trabalhos de apuração das responsabilidades dos membros do antigo Conselho Diretor do Banco de Crédito Real de Minas Gerais a que se referem a Decisão proferida no Proceso Administrativo DECAM n 92/ 178 (Pt 9300174667) e o Parecer DEJUR n 278, de 20/10/98 (v. itens 155/157);
d) seja recomendado ao Banco Central do Brasil que estude a adoção de medidas tendentes à correção do crônico atraso de tramitação a que são submetidos os processos administrativos instaurados pela autarquia, particularmente os relacionados com a área de câmbio, tais como uma maior separação entre os órgãos instrutório, de consultoria jurídica e decisório, com instituição de registro individualizado da tramitação de processos entre esses órgãos e com cada nível possuindo estrutura própria e liberado, tanto quanto possível, da observância de diretrizes ou critérios impeditivos da manifestação da convicção própria, remetendo-se à Autarquia, a título de subsídio, extrato deste Relatório contendo os itens 135 e 136;
e) seja determinada, com base no art. 194, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal a audiência dos responsáveis a seguir indicados para que apresentem, no prazo de quinze dias, razões de justificativa acerca das seguintes ocorrências, remetendo-se-lhes extrato do Relatório contendo os itens pertinentes:
e.1) Ocorrência: omissão, verificada no exercício de 1991, do dever de processar administrativamente as instituições financeiras que participaram de contratos de câmbio de importação, celebrados nos anos de 1987, 1988 e 1989, na condição de contratante ou interveniente, nos quais se constatou a infração de falsa identidade prevista no art. 23, § 2 , da Lei n 4.131/62, bem como de emitir decisão de mérito nos processos já instaurados, conforme relatado nos itens 120/137 deste Relatório;
Responsáveis: Ibrahim Eris, Francisco Roberto André Gros (Presidentes no exercício de 1991), Antonio Cláudio Leonardo Pereira Sochacz, Armínio Fraga Neto (Diretores de Asuntos Internacionais), Gilberto de Almeida Nobre (chefe do Departamento de Câmbio), Manuel dos Anjos Marques Teixeira (chefe da Divisão de Apuração de Ilícitos Cambiais), Alberto de Almeida Pais, Francisco Amadeu Pires Félix e Nilton Junqueira (Delegados Regionais no Rio de Janeiro), Altino da Cunha e Iran Siqueira Lima (Delegados Regionais em São Paulo).
e.2) Ocorrência: atribuir efeito suspensivo, sem expressa previsão legal para isso, aos recursos apresentados pelas instituições financeiras de que cuida a sub-alínea anterior contra decisões administrativas condenatórias, conforme relatado nos itens 159/165 deste Relatório.
Responsáveis: Gustavo Henrique de Barroso Franco, Demóstenes Madureira de Pinho Neto (Diretores de Assuntos Internacionais), Alcindo Ferreira e José Maria Ferreira de Carvalho (Chefes do Departamento de Câmbio).
e.3) falhas na comunicação ao Ministério Público de fatos que configuram, em tese, ilícitos penais, nos termos do relatado nos itens 166/187 deste Relatório, em descumprimento ao art. 28 da Lei n 7.492/86.
Responsáveis: Gustavo Henrique de Barroso Franco (Diretor de Assuntos Internacionais), Alcindo Ferreira e José Maria Ferreira de Carvalho (chefes do Departamento de Câmbio).
f) seja determinada a aposição da chancela de sigiloso ao presente processo, com base no art. 1º, parágrafo único, da Resolução TCU nº 091/97, tendo em vista que o Relatório se suporta em informações protegidas pelo instituto do sigilo bancário previsto na Lei nº 4.595/64.'
44. Por sua vez, o Diretor da 3ª Divisão Técnica (fls. 67/8), com a anuência do titular da 7ª SECEX (fl. 69), acolhe as propostas de audiência e de aposição da chancela de sigiloso aos autos, com a ressalva de que a audiência objeto do subitem e.1, acima transcrito, fosse direcionada apenas aos Srs. Gilberto de Almeida Nobre (Chefe do Departamento de Câmbio), Manuel dos Anjos Marques Teixeira (Chefe da Divisão de Apuração de Ilícitos Cambiais), Alberto de Almeida Pais, Francisco Amadeu Pires Félix e Nilton Junqueira (Delegados Regionais no Rio de Janeiro), Altino da Cunha e Iran Siqueira Lima (Delegados Regionais em São Paulo), visto que o processamento inicial das alegadas fraudes cambiais ter-se-ia procedido nas Delegacias Regionais do Rio de Janeiro e São Paulo, e só posteriormente encaminhados à Divisão de Apuração de Ilícitos Cambiais - DILIC, subordinado ao Departamento de Câmbio - DECAM.
45. Em despacho de 19.03.1999 (fl. 70), o Ministro-Relator autorizou a realização das audiências na forma proposta pelos Srs. Diretor e Secretário a Unidade Técnica, com as alterações feitas no Parecer de fl. 68, bem como a aposição da chancela de sigiloso ao processo.
46. Promovida a audiência prévia dos responsáveis - Srs. Gustavo Henrique de Barroso Franco, Demósthenes Madureira de Pinho Neto, Alcindo Ferreira, José Maria Ferreira de Carvalho, Gilberto de Almeida Nobre, Manuel dos Anjos Marques Teixeira, Alberto de Almeida Pais, Francisco Amadeu Pires Félix, Nilton Junqueira, Altino da Cunha e Iran Siqueira Lima (fls. 72/82) -, os Srs. Altino da Cunha (fl. 83), Francisco Amadeu (fl. 91), Nilton Junqueira (fl. 92) e Demósthenes Madureira (fl. 93) requereram a prorrogação dos prazos fixados pelo Tribunal para a apresentação de suas razões de justificativa (fls. 83 e 91/93), o que foi atendido, conforme despacho à fl. 99.
IX - Análise das Audiências
47. Com base nas respostas aos ofícios de audiência encaminhadas a este Tribunal, procederemos a seguir a identificação das irregularidades, apresentação das razões de justificativa oferecidas pelos responsáveis e análise das mesmas.
47.1. Item de audiência:
'Atribuir efeito suspensivo, sem expressa previsão legal para isso, aos recursos apresentados pelas instituições financeiras que participaram de contratos de câmbio de importação, celebrados nos anos de 1987, 1988 e 1989 contra decisões administrativas condenatórias, conforme relatado nos itens 159/165 do Relatório de Auditoria'.
47.1.1. Responsáveis:
Gustavo Henrique de Barroso Franco (fls. 129/133) e Demóstenes Madureira de Pinho Neto (fls.115/17), ex-Diretores de Assuntos Internacionais; Alcindo Ferreira (fls. 160/6) e José Maria Ferreira de Carvalho (fls. 84/8), ex-Chefes do Departamento de Câmbio.
47.1.2. Razões de justificativa:
47.1.2.1. Em correspondências de mesmo teor, os responsáveis alegam que o efeito suspensivo, acessório à faculdade da interposição de recurso contra decisão condenatória de primeira instância em processo administrativo, encontra-se fundamentado no art. 38 do Decreto nº 55.762, de 17.02.1965, segundo o qual:
'as multas impostas na Lei nº 4.131, excetuados os casos do artigo 45, serão aplicadas pelo Diretor Executivo da Superintendência da Moeda e do Crédito, cabendo recurso ao Conselho da mesma, com efeito suspensivo. Os recursos serão interpostos no prazo de 60 (sessenta) dias, contados do recebimento da respectiva notificação, o qual poderá ser prorrogado pelo Diretor Executivo' (grifaram);
47.1.2.2. Ponderam ainda que, no caso de processos instaurados contra bancos que descumpriram normativos do BACEN, a penalidade imputada foi a inclusa no art. 44, § 5º, da Lei nº 4.595/64, que prevê textualmente o efeito suspensivo, conforme a seguir:
'Art. 44. As infrações aos dispositivos desta Lei sujeitam as instituições financeiras, seus diretores, membros de conselhos administrativos, fiscais e semelhantes, e gerentes, às seguintes penalidades, sem prejuízo de outras estabelecidas na legislação vigente:
II - multa pecuniária variável;
III - suspensão do exercício de cargos;
IV - inabilitação temporária ou permanente para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições financeiras;
V - cassação da autorização de funcionamento das instituições financeiras públicas, exceto as federais, ou privadas;
VI - detenção, nos termos do § 7 deste artigo;
VII - reclusão, nos termos dos artigos 34 e 38, desta Lei. ...................................................................................................
'§ 5º As penas referidas nos incisos II, III e IV deste artigo serão aplicadas pelo Banco Central da República do Brasil admitido recurso, com efeito suspensivo, ao Conselho Monetário Nacional, interposto dentro de 15 dias, contados do recebimento da notificação' (grifaram).
47.1.3. Análise:
47.1.3.1.As operações de que trata o presente processo foram enquadradas nos §§ 2º e 3º do art. 23 da Lei nº 4.131, de 03.09.62; por sua vez, o Decreto nº 55.762/65 atribuiu efeito suspensivo aos recursos interpostos ao então Conselho da Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC) contra as multas aplicadas por aquela Superintendência com base na referida Lei.
47.1.3.2.Ora, de acordo com os arts. 2º e 8º da Lei nº 4.595, de 31.12.1964, a SUMOC foi transformada em Banco Central do Brasil, e o Conselho da SUMOC substituído pelo Conselho Monetário Nacional; manteve-se inalterado, porém, o efeito suspensivo atribuído pelo Decreto nº 55.762/65 aos recursos impetrados contra multas aplicadas com base na Lei nº 4.131/62. Assim sendo, entendemos ser correta a interpretação que vem sendo dada à matéria pelo Banco Central.