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Maria de Lourdes Camarinho Veiga
1 11 Baixada Santista: uso, expansão e ocupação do solo, estruturação de rede urbana regional e metropolização * Carlos Zündt Introdução O presente texto tem por finalidade apresentar uma visão geral do processo de metropolizacão da Baixada Santista, que foi a primeira experiência de organização regional do Brasil pós-constituição Federal de 1988, o que constituiu num caso ímpar sob vários aspectos. É uma região relativamente pequena em área e população, apresenta situações geoambientais específicas e particulares, tem uma base econômica diferenciada de outras regiões, entre outras peculiaridades físicas, sociais e econômicas. Porém os pontos mais interessantes, que justificam um olhar mais atento no processo, foram: a ausência de paradigma na nova forma de organização regional constitucional, o processo surgido da sociedade de baixo para cima, impelindo o governo a propor a formação da região, e os resultados da experiência em si. A Baixada Santista está geograficamente situada no litoral centro do estado de São Paulo e configura um compartimento isolado na forma de baixada, com morros isolados entre a serra e o oceano. A partir de 1996, foi configurada como uma região Região Metropolitana da Baixada Santista RMBS, composta pela aglomeração e conurbação dos municípios de Santos, * O presente texto foi escrito com a participação e orientação do prof. dr. José Marcos P. Cunha, do Núcleo de Estudos Populacionais Nepo, da Universidade Estadual de Campinas Unicamp, que também coordena o presente trabalho.
2 São Vicente, Cubatão, Praia Grande, Mongaguá, Itanhaém, Peruíbe, Bertioga e Guarujá. Enquanto região administrativa de governo do estado de São Paulo, tem o mesmo recorte de municípios. Em relação à organização regional, embora consumada somente em 1996, foi trabalhada desde a década de 70; porém, apenas possibilitada pelo arranjo da Constituição Estadual de A RMBS foi criada pela Lei Complementar n o 815/96, tendo sido a pioneira do país no âmbito da Constituição Estadual e também da Constituição Federal de Apesar de contar com um arcabouço institucional e legal totalmente solucionado e implementado, em grande parte da problemática comum de caráter regional, é uma região que ainda carece de soluções de caráter metropolitano para os problemas comuns. A região apresenta a complexidade de uma área que concentra uma população fixa em torno de 1,6 milhões de habitantes, e que, em momentos de pico turístico sazonal, pode ser triplicado, especialmente pelo fenômeno de veranismo. Existe uma frota própria registrada de veículos superior a 500 mil e mais de indústrias cadastradas nos nove municípios a maior parte de pequenas e médias indústrias. A região também conta com grandes infra-estruturas e pólos de indústria de base, tais como o maior pólo portuário, petroquímico e siderúrgico da América Latina. A mancha urbana da região apresenta-se contínua e com alto grau de conurbação entre os nove municípios. Devido a configuração geomorfológica, que se apresenta no formato longilíneo, estreito, e confinado entre o litoral e o maciço da Serra do Mar, com amplos espaços cobertos por vegetação de mangue, restinga e vegetação de morros, trata-se de uma região com uma complexa relação ambiental, populacional e de atividades econômicas, que reúne vocações aparentemente díspares, como os complexos portuário e industrial de grande porte e a vocação turística, que se mesclam a reservas ambientais e áreas de proteção legal. Na região, os desafios não são limitados às questões geográfica e ambiental, mas incorporam questões regionais que abrangem planejamento, transportes, recursos hídricos, saneamento, saúde, educação, segurança, infra-estrutura geral, meio ambiente e resíduos, que, por necessitar da intervenção do poder público em suas várias esferas, acabam por se caracterizar como funções de interesse comum da administração pública. Por se tratar de uma região intensamente conurbada, os problemas comuns a todos os municípios, ao Estado e à União não podem ser resolvidos, do ponto de vista local, por meio de projetos, obras e serviços dos municípios de forma isolada, pois demandam soluções cuja complexidade extrapola e desconhece os limites físicos de cada município, isoladamente. As solicitações sistematicamente formuladas pelos agentes atuantes na região, quer sejam do setor público; referentes as funções públicas de interesse 306 BAIXADA SANTISTA
3 comum; quer sejam de empreendedores privados e cidadãos, referentes ao atendimento de suas demandas, reclamam a existência de diretrizes claras e objetivas que orientem o processo decisório, quanto ao viver e empreender na região. Para entendimento do caso da Baixada Santista, torna-se necessário conhecer as condições peculiares da região, visto tratar-se de uma área com complexidades singulares em relação aos aspectos geográficos, históricos, sociais, econômicos, ambientais e de ocupação temporal, consistindo-se na área de ocupação urbana mais antiga do estado de São Paulo e uma das primeiras do Brasil colônia. Caracterização e o processo de ocupação da Baixada Santista Formação histórica: um breve resenha A urbanização brasileira teve início em 1532, com a colonização da costa sudeste da nova terra, determinada pelo rei de Portugal, onde hoje se localiza o estado de São Paulo, tendo como marco a fundação da Vila de São Vicente a mais antiga urbanização do Brasil. Tal urbanização se dá logo após a chegada dos colonizadores, comandados pelo donatário da capitania de São Vicente Martin Afonso de Sousa. O nome oficial da Vila de São Vicente ratificou denominação anterior do também navegador português Gaspar Lemos, que estivera 30 anos antes no local e havia batizado o incipiente vilarejo como São Vicente, em homenagem a são Vicente Mártir. Atendendo as medidas recomendadas pelo rei de Portugal para organização do sistema político-administrativo nas novas terras, Martim Afonso de Sousa instalou a Câmara, o Pelourinho, a Cadeia e a Igreja, símbolos da colonização e bases da administração portuguesa do período. Entre os fidalgos que acompanharam Martim Afonso de Sousa na empreitada de fundação do povoado de São Vicente, Brás Cubas foi o mais bem-sucedido. Logo após a fundação da Vila de São Vicente, Brás Cubas buscou um ponto mais abrigado para a atracação das caravelas, encontrando, do outro lado da ilha de São Vicente, o estuário santista, onde vislumbrou e fixou o porto ideal. O local, por mais de uma década, foi conhecido apenas como Porto. A Figura 1 demonstra uma visão, à época, do estuário da ilha de São Vicente. No local da nova ocupação, Brás Cubas dedicou-se à plantação de cana-de-açúcar, que encontrou terra e clima favoráveis na região nordeste da ilha de São Vicente, onde se fixou com a família e os agregados, erigindo o primeiro engenho de cana-de-açúcar da capitania Engenho dos Erasmos, cujas ruínas perduram até hoje, sendo um sítio arqueológico. Em 1535, as terras ocupadas por Brás Cubas já formavam um núcleo bastante organizado CARLOS ZÜNDT 307
4 à parte da Vila de São Vicente, dentro da mesma ilha; mas o ano que marcou oficialmente a fundação do povoado de Santos foi o da construção da primeira Santa Casa de Misericórdia de Todos os Santos 1543 que é, também, a primeira das Américas. A denominação atual da cidade origina-se do nome desta instituição. Figura 1 Mapa do litoral sudeste, c Fonte: Acesso em 25 de fevereiro de Cf. Francisco Martins dos Santos e Fernando Martins Lichti, História de Santos, Poliantéia Santista, 1986, 3 vols. Características gerais e ambientais Localizado na região Sudeste do país, o estado de São Paulo apresenta uma área de aproximadamente km 2. Enquanto unidade da União, limita-se ao norte e nordeste com o estado de Minas Gerais; a nordeste com o estado do Rio de Janeiro; ao sul faz limite com o estado do Paraná; e a oeste, com o estado de Mato Grosso do Sul. Ao leste, confronta-se com a faixa 308 BAIXADA SANTISTA
5 litorânea do oceano Atlântico, apresentando uma estreita faixa litorânea com cerca de 620 km de extensão. O estado apresenta uma rede de cidades das mais densas do país, formada por 645 municípios. Do ponto de vista físico-geográfico geral, o estado compreende duas regiões naturais distintas: o litoral e o planalto. O planalto compreende a mais de 90% do território do estado e a faixa litorânea é menos abrangente, estreitando-se no trecho norte e apresentando-se mais larga ao sul. A distinção entre o litoral e o planalto é geograficamente clara, pois contém, em praticamente toda sua extensão, relevo de serra, composto pelo maciço da Serra do Mar, dominante em toda a região litorânea sudeste e partes das regiões Nordeste e Sul do Brasil. Na região costeira do estado, encontram-se praias, manguezais, terraços e maciços isolados, limitados à oeste pela Serra do Mar, resultando na presença de costas baixas e costões rochosos ou falésias. As altitudes do relevo do litoral, em geral, não excedem 300 metros, sendo verificadas altitudes de até 900 metros nos trechos de serra. A porção central do litoral do estado de São Paulo, em que se insere a RMBS, situa-se envolvida entre as coordenadas 23 o 30 e 24 o 26 de latitude sul e 45 o 10 e 47 o 04 de latitude oeste. Localizada, em seu ponto médio, a 70 km da cidade de São Paulo capital do estado, a RMBS abrange áreas insulares e continentais região denominada geograficamente como Baixada Santista, devido a sua conformação geomorfológica, sendo composta por nove municípios (Bertioga, Cubatão, Guarujá, Itanhaém, Mongaguá, Peruíbe, Praia Grande, Santos e São Vicente). Do ponto de vista urbanístico, a região é densamente urbanizada na faixa mais próxima do mar, tendo áreas de preservação de Mata Atlântica nos trechos mais próximos à serra e nas escarpas desta. Como unidade espacial, em função de suas características políticas, socioeconômicas e urbanísticas, veio a se constituir na segunda Região Metropolitana do estado de São Paulo, embora, como já mencionado, tenha sido a primeira, em âmbito nacional, a ser constituída sob a égide da Constituição Federal de 1988 e pela Constituição Estadual de São Paulo, de A região apresenta um recorte regional com características especiais condicionadas por obstáculos geográficos significativos, tendo áreas de urbanização continental e insular, uma malha urbana bastante densa, sendo influenciada, ainda, pela dinâmica econômica e social da presença do Porto de Santos, que tem, desde a origem da urbanização regional, o fator primordial do desenvolvimento dos processos de urbanização. A presença de um pólo energético, petroquímico, siderúrgico e industrial de grande porte no município de Cubatão também foi fator importante no desenvolvimento regional, contribuindo para atrair grande contingente populacional. CARLOS ZÜNDT 309
6 Observando a área da RMBS sob o prisma da especulação e da valorização imobiliária, verifica-se uma situação diferenciada de processos que podem ser colocados como especiais, por serem ocasionados pela existência de um mercado imobiliário turístico altamente desenvolvido e sua intensa utilização pelo fenômeno do veranismo. Além do aspecto imobiliário e dos processos econômicos, verifica-se, no caso das regiões metropolitanas em geral, e especialmente no da Baixada Santista, que a conurbação das áreas urbanas dos vários municípios que a compõem é grande e bastante significativa. A existência da conurbação não chega a ser considerada um fato extraordinário, pois é uma exigência constitucional e legal da Constituição do Estado, para a implementação do recorte institucional denominado Região Metropolitana. No caso da RMBS, aliados ao alto grau de conurbação das cidades, existem ainda uma gama de fatores limitadores de ordem física, geológica, geográficas e ambientais, que facilitaram a implantação do processo de mobilidade populacional e da alteração do uso e ocupação do solo. A região apresenta cerca de 65 km contínuos de extensão litorânea, com cerca de 122 praias. Faz divisa, ao norte, com a Região Metropolitana de São Paulo RMSP, mais especificamente com os municípios de São Paulo, São Bernardo do Campo, Juquitiba, Santo André, Mogi das Cruzes e Salesópolis. Ao sul, faz divisa com o Vale do Ribeira e, a leste, com o denominado litoral norte do estado de São Paulo e Vale do Paraíba. O município de Santos constitui-se como pólo da região e está situado a cerca de 80 km da capital do estado de São Paulo, conforme demonstra a Figura 2. Em relação à acessibilidade à região no modo ferroviário, dá-se por meio da utilização de duas malhas ferroviária distintas a antiga malha da Rede Ferroviária Federal S.A., atualmente concessionada à empresa MRS Logística S.A., e pelo antigo acesso das Ferrovias Paulista S.A. Fepasa, atualmente concessionado à empresa Ferrovia dos Bandeirantes S.A. Ferroban. Os acessos rodoviários são feitos entre sua parte mais central e a Região Metropolitana de São Paulo RMSP, através da Rodovia Anchieta (SP 150), Rodovia dos Imigrantes (SP 160), por onde ocorre o maior volume de tráfego, pela Rodovia Dom Paulo Rolim Loureiro (Mogi Bertioga/SP 098), ligando a região à RMSP e ao vale do Rio Paraíba do Sul, pela Rodovia Prestes Maia (Rio Santos/SP 055), fazendo a ligação entre a RMBS e o litoral norte e a Padre Manoel da Nóbrega (SP 055), ligando a região com o litoral sul e o vale do rio Ribeira do Iguape. A composição geomorfológica é identificada por duas grandes unidades morfológicas: escarpas da Serra do Mar e planície litorânea ou costeira. Apresenta, ainda, duas importantes ilhas: a de São Vicente onde se localizam as sedes dos municípios de Santos e São Vicente, e a ilha de Santo Amaro, 310 BAIXADA SANTISTA
7 que representa, em sua totalidade, o município do Guarujá. Ambas apresentam-se estreitamente ligadas ao continente, tendo como divisores apenas os canais estuarinos. Figura 2 Composição e divisas da Região Metropolitana da Baixada Santista Fonte primária: Indicadores metropolitanos da Baixada Santista IMBS, abr Em relação a fatores perniciosos à qualidade de vida urbana e degradação ambiental, as ocupações das áreas geológica e ambientalmente mais problemáticas, que estão situadas na ocupação dos maciços das ilhas centrais e áreas inundáveis são os problemas mais visíveis e que demandam uma ação mais urgente. Nestas áreas predominam residências das populações de mais baixa renda e os assentamentos oriundos de invasão de encostas de morros, apresentando grandes complexidades do ponto de vista ambiental, geológico e de atuação para contenção e ampliação de invasões. Também, em relação aos problemas de ordem ambiental, os municípios menos centrais apresentam situações de desmatamento, invasão e ocupação de áreas de várzea. A existência de disposições de resíduos sólidos domésticos e industriais, feitos até a década de 90 em grandes lixões a céu aberto, em vários dos municípios da região, situação que persiste até a atualidade nos municípios de Peruíbe, Mongaguá e Itanhaém, geraram grandes problemas relativos a um passivo ambiental ainda sem solução. A situação é ainda mais agravada pelo fato de, devido ao grande sistema de drenagem natural da região, muitos dos CARLOS ZÜNDT 311
8 despejos e passivo estarem situados nas proximidades de corpos d água. Os impactos causados por esta disposição de resíduos não se restringem somente ao aspecto ambiental, mas acarretam, entre outros, graves problemas sociais, balneabilidade das praias e de saúde pública, quando não a contaminação do lençol freático. Evolução da urbanização A Baixada Santista tem sua ocupação intimamente ligada à existência das condições de uma região estuarina de aportamento que permitiram a parada e a fixação dos colonizadores no local. O próprio desenvolvimento das cidades está ligado, até o presente, a grande parte das atividades portuárias. No período entre 1550 e 1822, o processo de urbanização da região deu-se basicamente em torno da existência do Porto de Santos, que, para os padrões da época, pode ser considerado uma grande infra-estrutura, mais resultante das condições naturais do estuário do que da própria intervenção do homem, pois o cais, naquele período, não alcançava ainda 70 metros de extensão. A partir de 1822, o cenário começa a mudar, devido à independência do Brasil e à abertura dos portos, gerando um crescimento dos negócios com outras nações e a conseqüente abertura dos portos permitiu uma rápida expnsão dos negócios de exportação que se refletiu no crescimento do porto. Esse crescimento deu-se, a princípio, de forma tímida, pelo desenvolvimento da cultura cafeeira nas terras paulistas, quando, em 1845, registrou-se o primeiro grande embarque de café para outros países da Europa, exceto Portugal, período marcado pela chegada dos primeiros grandes navios a vapor, em meados de A Tabela 1, a seguir, apresenta, para efeito de análise histórica, uma resenha da evolução do porto santista, que foi dividida em 11 fases mais importantes, desde a fundação da cidade de Santos até os dias atuais. Tabela 1 Evolução histórica do Porto de Santos Fase Período Fase Características principais a 1890 Colonial/ Trapiches Construção Porto de pouca expressão; face ocupando posição secundária em comparação aos demais portos brasileiros, tanto na importação como na exportação de mercadorias, em função da pequena expressão econômica do que viria ser São Paulo naquele período. Realização das primeiras obras, com os primeiros 100 metros de cais concluídos ainda em O tráfego foi inaugurado em fevereiro de 1892, ano em que o movimento geral alcançou toneladas. Em 1909, com o crescimento da produção cafeeira (a principal responsável pelo movimento do porto), já contava com metros de cais e registrava a saída de sacas, a maior exportação de café da história do porto. (continua) 312 BAIXADA SANTISTA
9 (continuação) e e 1944 Primeira Guerra Mundial Ilha de Barnabé Primeira classe a 1955 Pós-Guerra a 1968 Combustíveis a 1976 Novo cais a 1980 Fim da concessão privada a 1990 Contêineres e veículos A extensão do cais não se alterou. Época de depressão econômica, causada pela guerra de Foi destruído o equilíbrio entre importações e exportações: a relação importação e exportação, às vésperas da guerra, demonstrava um volume de descargas 2,33 vezes superior ao das saídas. Foi também um período de queda no coeficiente de utilização do cais. Construção da área para produtos inflamáveis na ilha de Barnabé, aumentando a extensão do cais para metros e livrando Santos dos perigos decorrentes da movimentação de inflamáveis e explosivos. Crise econômica mundial de 1929 reduz movimento. Seis anos depois, é elevado a porto de primeira classe. O período foi marcado por grandes crises na movimentação, também ocasionadas pelas crises político-militares registradas em todo o país durante a década de 1930 e pela Segunda Guerra Mundial a partir de A moeda desvalorizava-se de acordo com índices superiores ao rendimento legal permitido para o investimento portuário. Os investimentos privados diminuíram sensivelmente nos diversos setores econômicos, dificultando a expansão do porto. Incremento na movimentação de derivados de petróleo, em função do surgimento das refinarias Presidente Bernardes (Cubatão) e União (Capuava). Granéis líquidos dominam o tráfego do porto, tendo o petróleo e seus subprodutos causado um incremento de 98% na tonelagem movimentada. Constrói-se uma densa rede de rodovias asfaltadas na zona de influência econômica do porto, destacando-se ainda o aumento de tráfego de veículos automotores e, particularmente, a instalação, a partir de 1957, da indústria automobilística no planalto paulistano. A própria industrialização obrigou a um natural aumento das aquisições no exterior dos implementos para a instalação de novas indústrias (refinarias e petroquímicas, hidrelétricas, siderúrgicas, automobilísticas etc.). Problemas de congestionamento do porto (que já vinha ocorrendo desde o início da década de 60, devido a questões trabalhistas com os operários do porto e o próprio movimento excessivo de navios). Nas importações, até o período , o porto respondia pela quase totalidade das compras paulistas, tendo diminuído sua participação exclusivamente pela entrada em funcionamento do Porto Estadual de São Sebastião, que monopolizou as importações de petróleo do estado com destino à refinaria de Cubatão, a partir de Construção de faixa de cais maior do que a feita em todos os 60 anos anteriores, novos armazéns e pátios para volumes pesados, programas de dragagem e reaparelhamento. Em termos comparativos metros de cais, construídos nos 60 anos anteriores, e metros de cais construídos de 1969 até Aumento na quantidade de cargas movimentadas, e transição no controle do porto. Em 1977, começava a construção do Terminal de Contêineres da Margem Esquerda do Porto (Tecon), entregue em A movimentação de contêineres tem crescimento sensível, superando o da década de 70, com elevação nos anos 80, a partir da inauguração do terminal de contêineres do porto. Os efeitos da conteinerização progressiva das cargas e a exportação de veículos transformaram a paisagem da região, com o surgimento de terminais retroportuários especializados e o uso de todos os terrenos vazios disponíveis como depósitos de contêineres. (continua) CARLOS ZÜNDT 313
10 (continuação) atual Transformação física e de mentalidade. A injeção maciça de recursos para diversas obras, como a ampliação do Terminal de Contêineres, construção do cais Valongo Paquetá, obras no Terminal de Fertilizantes etc. Mão-de-obra operacional da administradora estatal, que passou da condição de empregada para a Novas obras de trabalhadores avulsos no processo de privatização, definindo as condições de competição entre os detentores de terminais e, conseqüentemente, os investimentos a ser feitos. Fonte primária dos dados: Originalmente, Carlos Pimentel Mendes, O Estado de S. Paulo, 4/2/1992, Caderno Marinha Mercante. Criado, complementado e adaptado por Carlos Zündt, Foi, porém, com a construção e inauguração da Estrada de Ferro São Paulo Railway (1867) que se iniciou o processo de urbanização mais acelerado da região, especialmente da parte mais central, focado no município de Santos. A partir do início do século XX, com a construção de outras grandes infra-estruturas de acesso e de produção Estrada Velha Caminho do Mar (1922), inaugurando a era dos transportes sobre o modal rodoviário, Usina Energética Henry Borden (1926), Rodovia Anchieta (1947), Refinaria de Petróleo Presidente Bernardes Cubatão RPBC (1955), Cia. Siderúrgica Paulista Cosipa (1953), verifica-se um processo mais acentuado de atração de grandes contingentes de trabalhadores, com grande afluxo migratório para a região. Finalizadas as obras, um grande número de pessoas e famílias permaneceram na região. A composição das grandes e extensas unidades territoriais agrupadas em três municípios Santos, São Vicente e Itanhaém persistiu até 1893, quando é desmembrada, do município de Santos, a cidade do Guarujá. Essa composição com quatro municípios ainda persiste após 45 anos, quando, em 1948, cria-se do município de Cubatão, oriundo também de um desmembramento de Santos. Em 1859, é a vez do município de Itanhaém que em 1948 já tivera seu território desmembrado para a criação do município de Itariri (não pertencente a RMBS) ser desmembrado em outros dois municípios que compõem o setor mais ao sul da região, Peruíbe e Mongaguá. Por sua vez, São Vicente, em 1963, perde parte do seu território para a constituição do município de Praia Grande. Este arranjo com oito municípios persistiu até 1991, quando o então distrito de Bertioga desmembrou-se de Santos, constituindo o atual município de Bertioga. A partir da segunda metade do século, mais precisamente a partir de 1948, do ponto de vista urbanístico, o território apresenta diversos núcleos bem desenvolvidos, que, do ponto de vista administrativo, propiciaram seu desmembramento em diversos municípios, passando dos quatro inicialmente existentes à composição dos nove atuais. Para melhor entendimento, a Tabela 2, a seguir, apresenta de forma linear o contexto sinóptico de desmembramentos e formação da região, na configuração em que atualmente se encontra. 314 BAIXADA SANTISTA
11 Tabela 2 Sinopse dos desmembramentos dos municípios da RMBS, Fonte primária: Indicadores metropolitanos da Baixada Santista IMBS, abr Reflexos do processo de conurbação Considerados os aspectos históricos e políticos dos diversos períodos em que ocorreu, o fenômeno da concentração urbana da população foi possibilitado também pelo processo de organização dos municípios. Em decorrência da necessidade de controlar as ocupações e o uso do solo, iniciou-se também o processo de planejamento territorial urbano. Tanto a formação da cidade como a necessidade de seu planejamento, foi e continua sendo conseqüência das transformações nas relações econômicas, sociais, políticas e institucionais ocorridas. No caso específico da RMBS, além dessas transformações, o processo de ajuntamento da população nas áreas mais centrais ilha de São Vicente, sempre esteve ligado à existência e à disponibilidade de infra-estrutura, natural ou construída. Neste contexto, é importante compreender o processo histórico da evolução da ocupação do solo urbano da região, a organização e a composição dos processos urbanísticos locais e os fatores internos, externos e de relevância que influenciaram seu processo de desenvolvimento. Avaliando-se as resultantes dos processos muito acelerados de urbanização ocorridos nas áreas urbanas mais densamente ocupadas, sobretudo no horizonte temporal dos últimos cem anos, quando acentuou-se o processo de urbanização, verifica-se que os agentes intervenientes no processo de produção da cidade, mais especificamente a partir da década de 70, promoveram, pela demanda de serviços e infra-estrutura, uma sensível diminuição do papel do poder público, enquanto provedor, na oferta de serviços e infra-estrutura. Nos municípios da RMBS, esse processo não foi diferente, tendo sido ainda um pouco mais acentuado em função da vertente turística a que a maioria CARLOS ZÜNDT 315
12 dos municípios esteve submetida, exceção feita ao município de Cubatão, que esteve submetido a outro processo o de industrialização a qualquer custo. O crescimento e expansão das cidades da região deu-se, em grande parte, à implantação de ampla oferta de infra-estrutura produtiva e de serviços, bem como de empresas de grande porte; públicas e privadas; que se instalaram na região. Particularmente, nos municípios mais centrais e mais antigos Santos, São Vicente, e Cubatão, gerou-se um processo de adensamento urbanístico, verificado no que se refere tanto à verticalização como à ampliação da área urbana. Esse processo foi acompanhado pelo surgimento das primeiras invasões e ocupações desconformes, em áreas de proteção e encostas de morros. Do ponto de vista urbanístico geral, a caracterização do uso e ocupação do solo pode ser compreendida como a forma pela qual o espaço urbano e rural são ocupados e utilizados pelo homem. Dentre os diversos usos e ocupações, podem-se distinguir dois grupos o da utilização cultural da terra e o da cobertura da terra. Este último refere-se a seu tipo de revestimento, que pode ser natural ou construído/modificado. Os efeitos do uso e ocupação do solo retratam a forma desordenada como se deram, causando a deterioração do ambiente. Processos de erosão, inundações, assoreamentos, contaminação dos reservatórios e cursos d água são, em grande parte, efeitos do inadequado uso da terra. Assim, a capacidade de uso da terra pode ser caracterizada como sua adaptabilidade à intervenção do homem para fins diversos, sem que sofra depauperamento. O crescimento dos municípios da região deu-se a partir das cidades mais centrais, especialmente Santos e São Vicente, que, espraiando-se para fora dos limites da ilha de São Vicente, vieram a se conurbar com os municípios vizinhos. Esse processo esteve também associado ao boom imobiliário gerado pelo veranismo e pela implementação de grandes infra-estruturas e indústrias na região, além das sucessivas ampliações do porto ocorridas no século XX. O processo de ocupação das áreas de urbanização esteve associado, umbilicalmente, à implementação de infra-estruturas na região. Em seu processo histórico de desenvolvimento, em função da densa e específica cobertura vegetal, a ocupação de áreas para uso urbano, ou para outras atividades, invariavelmente causaram danos ambientais que, suportados pela grande extensão e diversidade no passado, atualmente geram sérias ameaças ao saneamento público e transtornos ao desenvolvimento econômico, no que diz respeito aos aspectos degradação dos corpos d água, segurança, saúde pública, defesa civil, balneabilidade de praias, diminuição da quantidade e qualidade das águas disponíveis na região, degradação de mangues, entre outros. Partes significativas dos danos ambientais existentes na Baixada Santista são devidas às ocupações desconformes da RMBS, do ponto de vista tanto 316 BAIXADA SANTISTA
13 habitacional como de outras atividades produtivas. O problema localiza-se na ocupação e no uso dessas áreas, geralmente impróprias à ocupação do ponto de vista físico, geológico e/ou ambiental e de preservação permanente. A existência de áreas urbanizadas na região está associada, desde sua origem, ao uso e ocupação econômica das áreas urbanas cobertas com vegetação natural, bem como à disponibilidade e o uso dos recursos hídricos e naturais. Em geral, as ocupações residenciais irregulares de baixa renda dão-se em áreas que apresentam fragilidade, do ponto de vista ecológico e geomorfológico. Do ponto de vista geral, do uso e ocupação de áreas frágeis, nos diversos municípios da RMBS, resultaram, como reflexo mais visível, a degradação dos corpos d água e a perda de qualidade dos recursos hídricos disponíveis na esfera local, exigindo que a água a ser utilizada para abastecimento tivesse que ser buscada cada vez mais longe, no sopé das escarpas da serra do Mar, por várias vezes em outros municípios. Esse processo de perda da quantidade e qualidade dos mananciais locais ainda existe, estando disponíveis para abastecimento apenas os mananciais situados no interior do Parque Estadual da Serra do Mar, demandando um sistema integrado de abastecimento. Fator preocupante e particular da região é a existência de ocupações, nas proximidades das áreas de nascentes, verificadas próximo á Via Anchieta, no município de Cubatão, que oferecem riscos aos maiores mananciais da região rio Pilões e rio Cubatão. A situação já se configura como de atenção, pois verifica-se a diminuição da quantidade e qualidade da água disponível naquela bacia hidrográfica, que é a de maior importância, pois atende as cidades-pólo da região. O comprometimento dos corpos d água, no nível local, tanto pelo lançamento de efluentes in natura como pela presença e lançamento de resíduos sólidos, apresenta; paralelamente; como conseqüência, o comprometimento dos potenciais e a diminuição dos índices de balneabilidade das praias, fator de suma importância, pois pelo menos sete dos municípios têm sua base econômica no turismo. A perda de balneabilidade decorre da existência de lixões a céu aberto em Santos, São Vicente e Praia Grande, atualmente encerrados e em processo de controle pela Cia. de Saneamento Ambiental do Estado Cetesb. Situação mais preocupante perdura em Peruíbe, Itanhaém e Mongaguá, onde os lixões continuam ativos. Também são verificados, como problemas de monta, a existência de diversos e grandes assentamentos favelados nos mangues de Guarujá e Cubatão, Santos e São Vicente. Outros aspectos importantes, resultantes do uso e ocupação do solo irregulares e desconformes, refletem-se na avaliação de episódios e índices ligados ao campo da saúde pública regional controle e erradicação de endemias e proliferação de vetores (episódios recidivos e críticos de dengue), CARLOS ZÜNDT 317
14 econômicos (anencefalia ocorrida em Vila Parisi, em Cubatão) ocupações, erosões, enchentes e deslizamentos de morros e serra (ocorridos em Santos e Cubatão), segurança (dificuldade de controle policial da marginalidade e tráfego de drogas nos morros e favelas), deslizamentos de encostas de morros sobre áreas habitadas (verificados em Santos e Guarujá), meio ambiente poluição difusa, assoreamento de corpos d água, degradação de mangues e braços de mar (comum em todos os municípios centrais), turismo redução da balneabilidade das praias (comum a todos os municípios da RMBS), entre outros. A partir da inauguração da primeira pista da Rodovia dos Imigrantes (SP160), ocorrido nos idos de 1976, houve um denso processo de ocupação do território por loteamentos, resultante do boom imobiliário ocasionado pelo turismo, decorrente da facilidade e da rapidez oferecidas pelo deslocamento entre São Paulo e o litoral. Esse processo de urbanização voltado ao atendimento da demanda turística gerou o desmatamento de grandes áreas e oferta de terrenos em excesso, para construção da sonhada casa de praia, num primeiro momento para atendimento da elite paulistana e, num segundo, para atendimento da demanda da classe média. A especulação imobiliária teve como conseqüência um desmesurado processo de desmatamento, só coibido com a edição do Decreto Federal n 750, de 10 de Fevereiro de 1993, que estabeleceu medidas quanto ao corte, exploração e supressão de vegetação primária, ou em estágios avançado e médio de regeneração da Mata Atlântica, dando outras providências legais, que perduram até os dias atuais, sendo este instrumento responsável, ainda hoje, pela manutenção de grande parte da vegetação preservada. Em resumo, com a edição do instrumento, ficaram proibidos o corte, a exploração e a supressão de vegetação primária, ou em estágios avançado e médio de regeneração da Mata Atlântica. A par do boom imobiliário voltado para o turismo, a região passou, do ponto de vista histórico, por sucessivos e cíclicos processos de ocupação e expansão de sua área urbanizada, tendo sempre como conseqüência a supressão da vegetação. Esses processos ora foram impulsionados pela implementação de equipamentos e infra-estruturas, ora por decorrência destes, como a facilidade de acesso e deslocamentos. Todavia, é durante o século XX que o processo mostra-se mais presente e danoso, especialmente em dois períodos, situados respectivamente entre 1930 e 1950 (grandes infra-estruturas e indústrias) e 1970 a 1990 (grande boom imobiliário). A ocupação de áreas, do ponto de vista desconforme ou ilegal, é parceira e acompanha esses momentos, pois, em parte, é decorrência deste mesmo processo. Portanto, a partir desse processo de ampliação da oferta de infra-estrutura, há o crescimento vertical e horizontal das cidades mais centrais, especialmente após a década de 70, quando a região experimenta os primei- 318 BAIXADA SANTISTA
15 ros passos que indicam a integração física de sua urbanização, também denominada conurbação. A agregação dos fatores ocupação legal e ilegal, conurbação, integração da problemática de ordem comum transporte, abastecimento, meio ambiente, habitação, planejamento, entre outros, e a necessidade de resolvê-los de forma integrada, são os elementos que irão propiciar, um pouco mais tarde (1996), a criação da Região Metropolitana da Baixada Santista. Contexto institucional da RMBS O município de Santos caracteriza-se como pólo regional, porém, em função de sua limitação geográfica e pelo fato de ser um município basicamente insular, pois sua área continental é pouco ocupada e utilizada, o município exerce influência em toda a região, pois concentra, além da maior parte das instituições estaduais e federais, também a maior população, comércio e serviços. A influência da cidade exerce-se, inclusive, em relação aos municípios próximos, mas situados fora dos limites da região metropolitana, como no caso dos litorais sul e norte, o que o caracteriza como um pólo supra-regional. A área de influência é mais forte e sentida nos municípios mais próximos, na região conformada pela aglomeração dos municípios de São Vicente, Guarujá, Cubatão e Praia Grande, onde o primeiro tem sua sede localizada na ilha de São Vicente; o segundo, na ilha de Santo Amaro; e os demais estão localizadas em áreas continentais. Do ponto de vista político, existem, historicamente, compartimentos e pólos sub-regionais, conformando três compartimentos sub-regionais claros e distintos, que compõem diversos arranjos de municípios um compondo o aglomerado central, com os municípios de Santos, São Vicente, Guarujá, Cubatão e Praia Grande; outro, mais ao sul, composto pelos municípios de Peruíbe, Itanhaém e Mongaguá, em que Itanhaém exerce a função de pólo sub-regional, competindo por vezes, porém, com Praia Grande, que ora se agrupa ao compartimento centro, ora ao sul. Como terceiro compartimento, formando um bloco isolado ao norte, formado basicamente pelo município de Bertioga, que ora sofre influência de Guarujá, ora de Cubatão e Santos. Do ponto de vista econômico e político, conforme pode ser verificado na Tabela 3, a seguir, a correlação de forças da região ou seus pólos sub-regionais não estão diretamente ligados ao tamanho da área dos municípios, mas a sua localização estratégica, aos aspectos de anterioridade histórica, acessibilidade e disponibilidade de infra-estrutura. Em relação ao território dos municípios da RMBS de km², os maiores municípios em termos de área são, por ordem decrescente: Itanhaém, Bertioga, Peruíbe, Santos, Cubatão, São Vicente, Praia Grande, Guarujá e CARLOS ZÜNDT 319
16 Mongaguá, conforme demonstrado na Tabela 3, na qual também pode-se verificar que, apesar dos desmembramentos dos municípios de Itariri (fora da RMBS), Peruíbe e Mongaguá, o município de Itanhaém ainda detém cerca de um quarto da área da região. Tabela 3 Áreas dos municípios da RMBS Total e participação Município e região Área total (Km²) Participação no total da RMBS (%) Município de Itanhaém ,5 Município de Bertioga ,3 Município de Peruíbe ,8 Município de Santos ,4 Município de Cubatão 148 6,2 Município de São Vicente 146 6,2 Município de Praia Grande 145 6,1 Município de Guarujá 137 5,8 Município de Mongaguá 135 5,7 Baixada Santista Fonte primária: Indicadores metropolitanos da Baixada Santista IMBS, abr Adaptado por Zündt, 2006; data-base: dez Quanto aos aspectos de urbanização, da área total da região de km², os municípios que lhe deram origem apresentam: no caso do município de Santos, uma área de 271 Km², dos quais 39,4 km² correspondem à área insular totalmente urbanizada e 231,6 km² à área continental, com ocupação muito rarefeita. Por seu lado, São Vicente apresenta uma superfície de 146 km², sendo 18 km² na ilha de São Vicente também totalmente urbanizada, 128 km² no continente, dos quais uma parte é ocupada por loteamentos residenciais de baixo padrão, onde reside a população mais pobre da região. Em relação aos demais municípios, em geral, há uma forte ocupação urbanística verticalizada nas áreas próximas ao mar, voltadas para veranismo e moradia da população de melhor renda, sendo suas áreas mais internas ocupadas por um padrão menos verticalizado e de menor renda, conforme se afasta do oceano, até as residências voltadas para a população de baixa renda, nas partes mais interiores. Em termos de verticalização, o município de Peruíbe constitui-se uma exceção, pois seu Plano Diretor proíbe construções verticais próximas à linha de costa O município caracteriza-se pela existência de loteamentos de residências térreas e assobradadas. Todavia, existem muitas pressões para alteração das limitações impostas, fato que tem obrigado, na atualidade, à revisão do Plano Diretor, ainda não concluída. Outra exceção é o município de Cubatão, que não se apresenta banhado por mar e tem sua ocupação entremeada por áreas de proteção ambiental, que cobrem cerca de 62% de sua área total. Em decorrência disso, da existência do pólo industrial e de processos de ocupação irregular resultantes da construção das grandes infra-estruturas de acesso, de energia e produção, apresenta várias e problemáticas urbanizações em áreas de proteção e manan- 320 BAIXADA SANTISTA
17 cial, caracterizando o município como o que apresenta os maiores problemas, do ponto de vista ambiental e de ocupações irregulares. Aspectos socioeconômicos Contexto socioeconômico regional Até meados do século XIX, a economia da região baseava-se na agricultura e pesca de subsistência, assim como pela atividade portuária, ainda incipiente e não organizada. A partir do início do século XX, a base agrícola e extrativa regional foi sendo paulatinamente substituída pela bananicultura e pela atividade portuária organizada, que passa a ter importância cada vez maior na região e no estado. Essa atividade sofre grande impulso no final do século XIX, com a implantação da ferrovia ligando a região, mais especificamente o porto, ao interior do estado, fator que acelera o processo de urbanização e desenvolvimento econômico. Inicialmente, as atividades que desencadeiam mais fortemente o processo de desenvolvimento econômico regional são a bananicultura e, um pouco depois, o comércio e a exportação de café através do porto. Essas atividades foram responsáveis pelo crescimento da população urbana de Santos e pelo espalhamento e fixação da população no entorno, especialmente nas áreas onde havia produção de banana visando à exportação, situadas na parte mais ao sul da região. A cultura da banana foi responsável, inclusive, pela extensão da malha ferroviária em direção ao sul da região e do estado, através do ramal Juquiá, da Estrada de Ferro Sorocabana. Por sua vez, a atividade portuária foi sendo ampliada conforme se davam o crescimento das cidades interioranas e o avanço da agricultura; especialmente a cultura do café, no planalto paulistano, em direção ao interior. O aumento da produção, o comércio e exportação do café propiciaram, também, condições para a implantação e extensão das estradas de ferro, para escoamento dos produtos agrícolas e importação e comércio de produtos manufaturados do exterior. A proximidade do Porto de Santos aproximadamente de 68 km, entre o principal centro industrial e consumidor de produtos com São Paulo, assim como as propriedades do porto, foram condicionantes significativas do desenvolvimento da própria cidade de São Paulo, bem como de todo o estado, que atualmente, ainda comanda a vida econômica do país. A partir da metade do século XX, com a instalação da Refinaria de Petróleo Presidente Bernardes, no município de Cubatão, no sopé da serra do Mar, inicia-se a implantação do ainda hoje importante pólo petroquímico e siderúrgico de Cubatão, que também foi o responsável pela atração e fixação de outro fluxo de migrantes e imigrantes. CARLOS ZÜNDT 321
18 No contexto histórico atual, conjuntamente com o Porto de Santos, a economia da região também se encontra fortemente alicerçada no pólo industrial de Cubatão, que conta com grandes instalações industriais de base, nos setores petroquímico e siderúrgico, polarizados pela existência da Refinaria de Petróleo Presidente Bernardes, onde é fabricada a gasolina brasileira que abastece carros de Fórmula 1, e pela Cia. Siderúrgica Paulista Cosipa, onde se produz o maior percentual de aço utilizado nas indústrias automobilísticas instaladas no Brasil. A localização desse pólo em Cubatão deu-se basicamente devido aos fatores: disponibilidade energética, localização estratégica e acessibilidade. A disponibilidade energética foi possível pelo aproveitamento dos desníveis topográficos, existentes entre o planalto no alto da serra do Mar e a região litorânea, que se configuram num plano de baixada, com grande disponibilidade energética. Desde o início do século XX, são aproveitados os potenciais e condições favoráveis à geração de energia elétrica para abastecimento residencial, portuário e industrial da região, como também da Grande São Paulo, com a instalação do complexo hidroelétrico Billings e Henry Borden. A disponibilidade hídrica formada pelos rios que nascem no planalto e descem a vertente da serra, bem como a água resultante do processo de geração de energia que é lançada no canal de fuga da usina, também proporcionaram a farta oferta de água para uso nos processos industriais. Outro fator importante foi a localização estratégica de Cubatão, cuja situação, no sopé da serra, foi identificada e aproveitada desde o início da colonização, quando o transporte entre o planalto e o litoral dava-ve por tropas de burros, sendo escolhida como ponto ideal para acampamento e descanso das tropas. Outro fator de desenvolvimento do pólo foi a disponibilidade de transporte, representada pela proximidade do Porto de Santos, que permitia a exportação de produtos e a importação de matéria-prima e equipamentos, bem como o transporte ferroviário, que permite o acesso à capital e, daí, para o interior do país. Ainda hoje, apesar das condicionantes ambientais impostas para sanar os graves problemas de descontrole da poluição ocorridos na década de 70 e 80; com episódios críticos de poluição aérea; que geraram casos de anencefalia, chuva ácida, perda de vegetação e escorregamentos na serra, entre outros casos que acabaram por alcunhar o local como Vale da Morte, após grandes investimentos nos processos e métodos de produção e controle ambiental, a situação inverteu-se, e Cubatão, hoje, pleitea seu reconhecimento como estância turística. O pólo industrial de Cubatão ainda se caracteriza por ser um dos mais importantes do país, mantendo sua atratividade no tripé formado pela disponibilidade de energia hoje, não mais produzida pela usina Henry Borden, que funciona a plena carga somente em momentos de pico, mas pelo 322 BAIXADA SANTISTA
19 sistema interligado de energia elétrica, o gás natural da bacia de Merluza e do petróleo refinado na Refinaria Presidente Bernardes; o transporte rodoviário e ferroviário, bem como pela localização estratégica, que permite a proximidade com o mercado globalizado, representado pelo Porto de Santos, e o acesso farto ao mercado representado pela cidade e pelo estado de São Paulo, bem como com os demais mercados do país e mesmo do Mercosul. O pólo industrial de Cubatão continua a ter sua base na indústria petroquímica e siderúrgica. Por sua vez, o Porto de Santos após o grande período de expansão e crescimento físico e de movimentação de cargas, experimentado na primeira metade do século XX, nas décadas de 80 e 90, que coincidiu com as crises econômicas conjunturais do país, com o processo de estatização do porto e com o final da concessão à Cia. Docas de Santos passou por um período de reestruturação e concessão das áreas portuárias para empresas privadas, que, de certa forma, tem resultado em sucessivos recordes de movimentação de carga, embora com grande redução de empregos, conforme demonstra a Figura 3, a seguir. Figura 3 Movimentação de carga do Porto de Santos, Obs.: O total do ano para 2006 é previsto. Fonte: Cia. Docas do Estado de São Paulo S.A. Codesp. Disponível em br/down/ pdf. Acesso em maio de Com as concessões de operação para a iniciativa privada, houve um melhor desempenho das cargas movimentadas, havendo uma significativa redução da massa de trabalhadores na atividade, que passou de cerca de 16 mil, no final da década de 80, para cerca de , no final da década de 90, conforme demonstram os dados mais apurados da Tabela 4. A pujança econômica propiciada pelas atividades portuárias e industriais, aliadas à construção de infra-estruturas de energia, abastecimento e acessibilidade à região, ocorridas a partir da segunda metade do século XX, culminando CARLOS ZÜNDT 323
20 com a construção da segunda pista da Rodovia dos Imigrantes, atraíram uma grande massa de trabalhadores da construção civil que, sem qualificação, findas as obras, na região se instalaram, acomodando-se na indústria da construção civil, principalmente aquela voltada ao turismo de veraneio. Tabela 4 Movimentação de pessoal empregado no Porto de Santos, Ano Codesp c/ Codesp Avulsos de Avulsos de Operadores vínculo outros 1 bordo capatazia portuários 3 Total Outros, inclui força supletiva e mão-de-obra contratada. Não inclui serviços de terceiros. 2 Simulação para 12 meses do quantitativa de outubro a dezembro, início da função. 3 Estimativas do pessoal com vínculo empregatício. Fonte primária: Cia. Docas do Estado de São Paulo S.A. Codesp. Disponível em portodesantos.com/down/portodesantos-umadecadadetransformacoes.pdf. Acesso em maio de Do ponto de vista econômico, considerada a arrecadação de ICMS e o índice de participação dos municípios do estado de São Paulo, para efeito de repasse de cotas parte do ICMS, conforme dados da Secretaria de Estado da Fazenda, segundo dados do ano de 2004, representados no Tabela 5, a seguir, o mais importante é o município de Cubatão. Tal situação deve-se à existência do pólo petroquímico e industrial. Segue-se o município de Santos, que detém a maior parcela física e operacional do Porto de Santos margem direita, e grande parcela da atividade turística e dos serviços regionais. A seguir, com valores bastante distantes dos dois primeiros, estão os municípios de Guarujá, que também detém boa parcela do complexo portuário, especialmente os granéis e cargas em contêiner, denominada margem esquerda, seguido pelo município de São Vicente. Conforme pode ser verificado na mesma Tabela 5, em relação aos itens população e geração de receitas próprias, o município de Santos apresenta valores significativamente maiores que Cubatão e os demais, demonstrando a razão de sua condição de pólo regional. Também é possível observar que os quatro municípios economicamente principais concentram também cerca de 74% do total de população e cerca de 89% dos valores dos repasses do Estado em relação ao ICMS. A Tabela 5 também demonstra que a atividade econômica da região correspondia em 2004 a cerca de 4% do valor adicionado do Estado de São Paulo, 324 BAIXADA SANTISTA