Os municípios e o ITR - Âmbito Jurídico - Educação jurídica gratuita e de qualidade
O artigo 156 da Constituição da República prevê que, além do imposto sobre serviços – ISS, incidente sobre a produção e circulação, os municípios são competentes para instituir dois outros impostos – IPTU e ITBI – que incidem, todavia, sobre o patrimônio e a renda, conforme se percebe no quadro abaixo:
IPTU (inc. I)
ITBI (inc. II)
ISS (inc. III)
A instituição do ITR é de competência da União, conforme prevê o art. 153, VI da CF/88. Entretanto, a fiscalização e a cobrança deste tributo poderão ser delegadas aos municípios, conforme redação do art. 153, VI, § 4º, III que dispõe que o ITR:
"será fiscalizado e cobrado pelos Municípios que assim optarem, na forma da lei, desde que não implique redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal."
Em decorrência do inciso III supra destacado, foi publicada a Lei 11.250, de 27/12/2005, prevendo a celebração de convênios entre a União e o Distrito Federal ou os Municípios que assim optarem, no intuito de delegar as atribuições de fiscalização, inclusive a de lançamento dos créditos tributários, e de cobrança do ITR, sempre observando a legislação federal de regência do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, sendo importante destacar que a respectiva opção não poderá implicar redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal.
O ITR está previsto no art. 29 do Código Tributário Nacional – CTN:
"O imposto, de competência da União, sobre a propriedade territorial rural tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, como definido na lei civil, localizado fora da zona urbana do Município." (vide art. 79 a 81 do Código Civil)
O conceito de zona urbana, por sua vez, está contido no artigo 32, §§ 1º e 2º do CTN, a partir do qual, a contrario sensu, pode se extrair o conceito de zona rural:
"§1º Para os efeitos deste imposto (IPTU), entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado".
A progressividade do ITR, representada na tabela abaixo, não tem função fiscal ou arrecadatória, mas sim função extrafiscal, servindo como instrumento garantidor da função social da propriedade, estando prevista no 153, VI, § 4º, I da CF/88:
GRAU DE UTILIZAÇÃO (%)
IMÓVEL RURAL PARA EFEITO DO ITR
É considerado imóvel rural a área contínua[1] formada de uma ou mais parcelas de terras do mesmo titular, localizada na zona rural do município, ainda que, em relação a alguma parte da área, o declarante detenha apenas a posse.
IMÓVEIS RURAIS IMUNES E ISENTOS
Imunidade é a dispensa constitucional do pagamento do tributo. Isenção, por sua vez, é a dispensa legal do pagamento do tributo.
Os imóveis rurais imunes são:
1 – A pequena gleba rural, desde que a explore o proprietário, titular do domínio útil ou possuidor a qualquer título que não possua outro imóvel rural ou urbano.
É considerada pequena gleba rural o imóvel com área igual ou inferior a:
a) 100 ha, se localizado em município compreendido na Amazônia Ocidental ou no Pantanal mato-grossense e sul-mato-grossense;
b) 50 ha, se localizado em município compreendido no Polígono das Secas ou na Amazônia Ocidental;
c) 30 ha, se localizado em qualquer outro município.
2 – O imóvel rural pertencente à União, aos Estados, ao Distrito Federal ou aos Municípios;
3 – O imóvel rural pertencente à autarquia ou fundação instituída e mantida pelo Poder Público, desde que vinculado às suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes; e
4 – O imóvel rural pertencente à instituição de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, desde que vinculado às suas finalidades essenciais, atendidos os requisitos do art. 14 do CTN, com a redação dada pelo art. 1º da Lei Complementar 104/2001 e do art. 12 da Lei 9.532/97.
Os imóveis rurais isentos do ITR são:
1 – O imóvel rural compreendido em programa oficial de reforma agrária, caracterizado pelas autoridades competentes como assentamento, que, cumulativamente, atenda aos seguintes requisitos:
a) seja titulado em nome coletivo;
b) seja explorado por associação ou cooperativa de produção;a fração ideal por família assentada não ultrapasse os limites estabelecidos para a pequena gleba rural; e
c) nenhum assentado possua outro imóvel rural ou urbano.
2 – O conjunto de imóveis rurais de um mesmo proprietário, titular do domínio útil ou possuidor a qualquer título, cujo somatório das áreas não ultrapasse os limites estabelecidos para a pequena gleba rural em cada região, desde que, cumulativamente, o proprietário, o titular do domínio útil ou o possuidor:
a)o explore só ou com sua família, admitida ajuda eventual de terceiros (ou seja, o trabalho, remunerado ou não, de natureza eventual ou temporária, realizado nas épocas de maiores serviços); e
A Secretaria da Receita Federal (SRF) ficou incumbida, pela Lei 11.250, de 27/12/2005, antes mencionada, em baixar ato estabelecendo os requisitos e as condições necessárias à celebração dos convênios que possibilitariam aos municípios arrecadar e fiscalizar o ITR. No dia 13/04/2006 foi publicada a Instrução Normativa SRF n.º 643, de 12/04/2006 e, conseqüentemente, os municípios poderão optar em exercer as atividades de cobrança e fiscalização do referido tributo, nos termos do convênio anexo ao respectivo ato normativo ou permanecer com a parte que lhes cabe na repartição da receita do ITR, conforme se pode observar pela leitura do art. 158 da CF que estipula que aos Municípios pertencem:
"II – cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III".
Além do fato de expressiva parcela dos proprietários rurais ser isenta ou imune ao pagamento do ITR (o que frustra eventual expectativa de elevação na arrecadação do ITR pelos Municípios), de acordo com recentes pesquisas[2], os municípios fluminenses, por exemplo, em 2004 (ou seja, de acordo com a atual regra), receberam pouco menos de R$ 2 milhões, correspondentes, em média, a 0,01% da sua receita orçamentária.
O respectivo estudo conclui que os municípios que mais se beneficiariam com este novo formato seriam aqueles com população entre 5 mil e 10 mil habitantes (0,09%), seguidos pelos municípios com população entre 10 mil e 20 mil habitantes (0,08%) e por aqueles com população entre 20 mil e 100 mil habitantes (0,07%).
Se os municípios do Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, viessem a cobrar o ITR de acordo com a sistemática prevista na lei, o valor arrecadado com o ITR alcançaria 0,02% do montante da receita orçamentária municipal.
Com a regulamentação da Lei 11.250/2005, os municípios que optarem pela cobrança e fiscalização do ITR, devem estar atentos para um eventual "canto da sereia", pois a União estará transferindo uma responsabilidade que é sua, por excelência e, devido ao caráter extrafiscal (não arrecadatório) do ITR, os municípios não obterão um efetivo incremento na captação de receita e ainda terão que criar mecanismos que tornem viável tal pretensão, aumentando seus custos com o desenvolvimento de sistemas e com a contratação e capacitação de novos fiscais.
[1] Área contínua é a área total de prédio rústico, mesmo que fisicamente dividida por rua, estrada, rodovia, ferrovia ou por canal ou curso de água.
[2] Bremaeker, François E. J. "A Cobrança do ITR pelos Municípios do Estado do Rio de Janeiro" . IBAM, Rio de Janeiro, 2006.
O autor é Advogado Público no Rio de Janeiro; Mestre em Direito, Professor Pós-graduado em Direito da Administração Pública; Autor dos livros "Legislação do TCE-RJ" e "Ensino Superior no Brasil e Imunidade aos Impostos" (Lumen Juris)