ICMS Ecológico: O Direito Tributário como Instrumento de Transformação Social - Âmbito Jurídico - Educação jurídica gratuita e de qualidade
Direito TributárioRevista 198
Marina Carneiro Lima – Graduada em Direito pela Universidade Federal de Goiás (UFG) e especialista em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC-GO). @[email protected]
Resumo: Este trabalho tenciona abordar uma forma de tributação ambiental que tem apresentado bons resultados nos Estados brasileiros em que foi adotada: o ICMS ecológico. Trata-se de instrumento em prol do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, que se baseia no caráter extrafiscal admitido por alguns tributos. As legislações estaduais que preveem essa política pública estabelecem que um percentual do ICMS arrecadado pelos Estados seja repartido com seus Municípios, desde que estes cumpram com determinados critérios ambientais. Esse mecanismo surge, num primeiro momento, para compensar os Municípios que possuem áreas de preservação com restrição de uso, dificultando o desenvolvimento local. Contudo, com o passar dos anos, a política demonstrou ser muito mais do que mera ação compensatória; trata-se de um investimento na qualidade de vida das presentes e futuras gerações. Isso é o que aqui se pretende demonstrar, sendo o objeto de estudo dividido em três capítulos: o primeiro versará sobre o Direito Tributário como instrumento de transformação social; o segundo esclarecerá em que consiste o ICMS ecológico; enquanto o terceiro e último será responsável por apontar os Estados da federação que se alinharam a essa política pública em benefício da causa ambiental.
Palavras-chave: ICMS ecológico. Políticas públicas. Extrafiscalidade.
Abstract: This work aims to form an environmental taxation that has shown good results in the following Brazilian states: the ecological ICMS. It is an instrument in favor of the fundamental right to the environment ecologically balanced, which is based on the extra-fiscal character admitted by some taxes. The state legislations that foresee this public policy establish a percentage of the ICMS collected by the States to be shared with their Municipalities, as long as they fulfill the environmental requirements. This mechanism appears, in the first moment, to compensate the Municipalities that have areas of preservation with restriction of use, hindering the local development. However, over the years, the policy has proved to be much more than compensatory action; it is an investment in the quality of life of present and future generations. This is what is intended to demonstrate here, being the object of study in three chapters: the first will deal with Tax Law as an instrument of social transformation; the second will clarify the consistency of the ecological ICMS; while the third and final mandate will be responsible for pointing out the states of the federation that have aligned themselves with this public policy in favor of the environmental cause.
Keywords: Ecologival ICMS; Public policy; Extrafiscality.
Sumário: Introdução. 1. O Direito Tributário como Instrumento da Sociedade: um Mal Necessário? 1.1. Direitos Fundamentais, Tributação e a Preocupação com as Futuras Gerações. 1.2. O Direito Tributário, a Extrafiscalidade e a Implementação de Políticas Públicas. 1.3. Princípios Gerais das Políticas Ambientais. 2. ICMS Ecológico: em que Consiste? 2.1. Competência Tributária e Repartição de Receitas do ICMS. 2.2. O ICMS Ecológico. 3. O ICMS Ecológico e os Estados da Federação. 3.1. Os Estados que Adotaram a Política Pública do ICMS Ecológico. 3.2. Estudo Histórico-Comparativo das Legislações Estaduais sobre o ICMS Ecológico. Considerações Finais. Referências.
O artigo científico que ora se apresenta intenciona abordar a implementação de políticas públicas pelo Estado brasileiro para o desenvolvimento de um modelo socioeconômico sustentável, tomando como centro de estudo o que se denominou de ecotributação, mais especificamente, o ICMS ecológico.
Parte-se, para tanto, da concepção de que o Direito é um instrumento de transformação social cuja um dos principais meios para a concretização de valores e princípios jurídicos, estabelecidos pela Carta Magna, é a execução de políticas públicas, forma de intervenção do Estado na economia.
Dentre essas políticas públicas, deve-se destacar, encontra-se a tributação ambiental ou ecotributação, que, utilizando incentivos e benefícios fiscais, visa à proteção e conservação do meio ambiente, para promover o desenvolvimento sustentável.
A relevância de tal pesquisa está justamente no direito inconteste das presentes e futuras gerações ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a ser defendido tanto pela coletividade, quanto pelo Poder Público, conforme previsão constitucional.
E, nesse contexto, o Direito Tributário apresenta-se como indispensável aliado da proteção ambiental, ao incentivar determinados comportamentos, tanto de contribuintes quanto dos próprios entes tributantes, por meio do possível caráter extrafiscal da tributação, a exemplo do ICMS ecológico.
Diante dessas premissas, este trabalho procurará demonstrar, no primeiro capítulo, a destacada atuação do Direito Tributário nas atividades para a consecução dos objetivos e princípios constitucionalmente consagrados, como o desenvolvimento sustentável.
O segundo capítulo, por sua vez, tratará especificamente de uma política pública tributária pautada na função extrafiscal da tributação, qual seja, a implementação do ICMS ecológico. Em que consiste e quais os benefícios de tal política é o que se pretende analisar nesse ponto da pesquisa.
O terceiro capítulo, finalmente, fará um estudo histórico-comparativo entre as atuais legislações estaduais que se preocuparam em tratar do ICMS ecológico, abarcando a experiência de Estados brasileiros que potencializaram o caráter extrafiscal do imposto em questão.
E, para responder as questões suscitadas no decorrer desse estudo, buscar-se-á apoio no posicionamento de renomados doutrinadores, tais como Leandro Paulsen, Kiyoshi Harada, Ricardo Alexandre e Eduardo Sabbag, que representarão parte da comunidade jurídica especializada no assunto.
Será utilizado, ainda, o método dedutivo de pesquisa, uma vez que se analisará primeiramente as políticas públicas tributárias, o instituto do ICMS ecológico, para depois serem comparadas a legislação e a prática dos Estados da federação que o adotaram.
Ademais, serão observadas as técnicas documental e bibliográfica, porque lançar-se-á mão de registros oficiais, como textos legislativos, entendimentos das diversas instâncias jurídicas do Brasil, tomando como base as abordagens do tema feitas em livros, periódicos e artigos.
O Direito Tributário como Instrumento da Sociedade: um Mal Necessário?
Priorizando a boa didática, esta pesquisa trará, primeiramente, uma visão global do direito tributário como instrumento da transformação social, para depois adentrar no mérito da pesquisa, isto é, a implementação do ICMS ecológico, política pública socioambiental.
1.1 Direitos Fundamentais, Tributação e a Preocupação com as Futuras Gerações
Configurando um dos pilares do Estado Democrático de Direito, os direitos fundamentais, que são aqueles mais básicos à dignidade da pessoa humana, não têm uma origem precisamente determinada, mas podem ser identificados como um fruto histórico, que se desenvolveu de forma gradual, paulatina.
A doutrina majoritária, todavia, entende que os direitos fundamentais surgiram, num primeiro momento, como uma defesa do cidadão contra o Estado centralizador, como uma maneira de assegurar a liberdade e a igualdade, garantias individuais.
Ocorre que, com o passar do tempo, verificou-se a necessidade de ampliar a perspectiva de tais direitos para que situações sociais fossem solucionadas. As garantias individuais mostraram-se insuficientes diante da dinâmica social. A esse respeito, prelecionam Fernando Facury Scaff e Lise Vieira da Costa Tupiassu: "Surgiram então as conquistas dos direitos sociais em vários ordenamentos jurídicos do planeta, dentre eles o brasileiro, no início do século XX. Não se trata apenas de direitos da pessoa contra o Estado, mas do homem inserido no sistema econômico de produção, com a necessária intervenção do Estado para diminuir as desigualdades sociais e econômicas existentes.
Porém a evolução dos estudos jurídicos constatou ser insuficiente a preocupação com o coletivo, sendo também necessário que o Direito se ocupasse dos interesses difusos da sociedade, que são aqueles que atingem um grupo indeterminado, e indeterminável, de pessoas. São tais as lesões causadas por poluição ambiental, congestionamentos de tráfego, problemas de direito do consumidor etc. Não se pode determinar a quantidade de pessoas alcançadas pelo dano". (SCAFF, TUPIASSU, 2004, p. 161)
Os referidos autores destacam a preocupação atual de garantir não apenas os interesses do indivíduo ou de uma coletividade certa, delimitada. Busca-se, agora, proteger interesses difusos, isto é, aqueles que alcançam um número indeterminado ou indeterminável de pessoas.
Ademais, o legislador moderno intenciona somar a essa nova concepção de direitos fundamentais a tutela dos interesses das futuras gerações, e não apenas daquelas já existentes. Há uma projeção da dimensão humana. O Estado e a sociedade devem se preocupar em assegurar, também, o bem comum para as futuras gerações.
E, nesse ínterim, o Direito Tributário apresenta-se como um importante aliado do Estado para a consecução dos seus objetivos. Superando a ideia de uma tributação sem finalidade, para mero enriquecimento dos cofres públicos, verifica-se que a arrecadação de tributos pode ser um claro instrumento da sociedade, uma vez que possibilita manter as instituições capazes de proclamar e promover os direitos fundamentais e sociais (PAULSEN, 2017, p. 17).
Aproveitando mais uma vez os dizeres de Scaff e Tupiassu, observa-se que é mister "sempre ter em mente a necessária transformação do direito tributário atual para um direito tributário das futuras gerações, onde [sic] se configure que a arrecadação atual servirá para construção de um mundo com fronteiras mais tênues, porém unificado pela efetivação dos direitos humanos". (SCAFF, TUPIASSU, 2004, p. 164)
A tributação passa a ser vista, portanto, como uma forma de concretização de princípios e valores constitucionais; "[…] em Estados democráticos e sociais, é instrumento da sociedade para consecução de seus próprios objetivos. Pagar tributo não é mais uma submissão ao Estado, tampouco um mal necessário" (PAULSEN, 2017, p. 17).
1.2 O Direito Tributário, a Extrafiscalidade e a Implementação de Políticas Públicas
O indiscutível processo de globalização por que passou e ainda passa o mundo contemporâneo causou uma significativa alteração nos conceitos de povo, território e soberania. Fronteiras foram reduzidas, centros de decisões políticas deslocados e, por consequência, o Direito, como instrumento de aplicação de normas pelo Estado, deve ser agora pensado globalmente.
Fato é que o Direito Tributário sempre esteve relacionado às ideias de soberania e território. Utilizando-se do seu poder de império, o Estado, dentro do seu território, impõe a cobrança de tributos aos seus súditos. Entretanto, a revolução tecnológica, cultural e social, acima referida, também muito influenciou a forma dos Estados manterem suas despesas públicas na atualidade.
Apesar da forte relação com a definição de território, a proliferação de tratados internacionais, num primeiro momento para evitar a bitributação, trouxe a figura da extraterritorialidade para o Direito Tributário.
E um assunto recorrente, que já não é novidade e tem reflexos diretos nessa nova análise do Direito Tributário, rompendo com a ideia centrada na pura e simples arrecadação, é a questão da preservação ambiental.
A preocupação com o meio ambiente e o desenvolvimento sustentável, fundamentos da sobrevivência e qualidade da vida humana, extrapolou os contornos geográficos dos Estados e passou a ser temática de diversos tratados e encontros de nações. Estas, a partir de então, se comprometeram a adotar mecanismos voltados para a preservação e conservação ambiental.
Por oportuno, o Direito mostra-se, como já dito, como grande aliado, pois, além de ser um instrumento de regulação do comportamento social, pode transformá-lo, implementando políticas públicas aptas a alcançar objetivos estabelecidos pela Constituição e/ou firmados em tratados internacionais.
A tributação e o caráter extrafiscal que os tributos podem assumir é um importante instrumento adotado pelos Estados nesse sentido. Isso porque, apesar de os tributos serem a principal fonte de arrecadação e financiamento da máquina estatal, "[…] sempre oneram as situações ou operações as quais incidem, acabam por influenciar as escolhas dos agentes econômicos, […] e por vezes são instituídos ou dimensionados justamente com esse objetivo". (PAULSEN, 2017, p. 25-26)
Diz-se, portanto, que um tributo é extrafiscal quando tem por finalidade principal estimular ou inibir condutas dos contribuintes, tratando-se de verdadeiro instrumento utilizado pelo Estado para intervir na sociedade, em especial no âmbito econômico e social. "De fato, os tributos, em função de sua própria natureza, devem exercer uma finalidade eminentemente voltada ao bem comum, devendo ser otimizada sua utilização como instrumento de implementação das políticas de proteção ao meio ambiente e ao desenvolvimento sustentável". (SCAFF, TUPIASSU, 2004, p. 167)
Assim, adotando a extrafiscalidade de tributos para a implementação de políticas públicas ambientais e dando origem ao que se tem denominado de ecotributação, o Direito Tributário aproxima-se cada vez mais da questão ambiental.
1.3. Princípios Gerais das Políticas Públicas Ambientais
No Brasil, essa mudança de postura diante da questão ambiental pode ser evidenciada pela preocupação do legislador de, tanto no âmbito constitucional quanto infraconstitucional, trazer a previsão de princípios e mecanismos protetivos.
O artigo 225 da Constituição Federal de 1988, por exemplo, expressa a necessidade e o dever do Estado e da sociedade de preservar o meio ambiente e garantir sua manutenção para as gerações futuras: "Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações". (BRASIL, 1988)
E, como já mencionado, o Direito Tributário tem se mostrado, cada vez mais, como um importante instrumento do Estado de adequação do comportamento de contribuintes e entes tributantes em benefício da qualidade ambiental.
Importa ressaltar, contudo, que essa aproximação entre Direitos Tributário e Ambiental na implementação de políticas públicas requer a observância de certos princípios, encontrando-se alguns deles legal ou constitucionalmente previstos, como exposto anteriormente.
Cristina Gerber João, em sua tese de doutorado (2004, p. 57), evidencia alguns princípios gerais a serem considerados pelas políticas públicas ambientais. Seriam eles: o princípio do microssacrifício das liberdades individuais, o da precaução, o respeito às instituições existentes, a administração construtiva e o princípio da subsidiariedade.
O microssacrifício das liberdades individuais estaria relacionado à necessidade de se obter um macrocontrole da situação, de modo que "[…] a política deve estipular o quanto deve ser preservado (o macrocontrole). As pessoas devem estipular onde, como e quanto estão dispostas a sacrificar da sua produção […]". (JOÃO, 2004, p. 61)
As liberdades individuais precisam ser respeitadas, mas sem que seja esquecida a responsabilidade de todos na utilização de recursos naturais para a consecução do bem comum.
Nessa esteira, merece destaque o princípio da precaução, cuja definição varia de acordo com a forma com que se pretende aplicá-lo; pode ser global e generalizado ou específico. A legislação brasileira optou por uma previsão genérica, como se pode depreender da leitura do já mencionado art. 225, caput e parágrafos, da Carta Magna.
Trata-se, na verdade, de um megaprincípio na implementação de políticas públicas, que não exige prova científica do dano ambiental resultante de atividade humana para que se aplique determinada medida de proteção ao meio ambiente (JOÃO, 2004, p. 61). Essa seria a grande diferença em relação ao também destacado princípio da prevenção, para aqueles que distinguem os dois, visto que o último versaria sobre um risco certo ou conhecido ao meio ambiente, que deveria ser combatido pelo Estado.
Com relação ao respeito às instituições existentes, a autora aponta que, mesmo que os objetivos almejados estejam distantes da realidade, as condições presentes devem ser tomadas como ponto de partida e utilizadas da melhor forma possível.
A administração construtiva, por sua vez, diz respeito a implementação de políticas públicas que considerem o espaço, o contexto e o tempo em que se dará, pois "[…] o nosso sistema econômico e cultural está constantemente evoluindo e políticas, hoje consideradas muito eficientes, poderão deixá-lo de ser amanhã, dentro de um novo contexto socioeconômico. Da mesma forma, inúmeros instrumentos considerados ideais para uma determinada situação teórica podem estar fadados ao insucesso por ocasião da sua implementação prática. Além disto, uma política pública comprovadamente eficaz para um determinado povo ou comunidade pode ter conseqüências diferentes em situações distintas". (JOÃO, 2004, p. 64)
Finalmente, o princípio da subsidiariedade estaria relacionado à necessidade de os instrumentos da política pública a ser aplicada estarem em consonância com o domínio da atividade que se pretende alcançar. "Por exemplo, o ICMS-Ecológico é um instrumento desenvolvido para o nível local (as municipalidades). Existem, entretanto, inúmeras ações que dependem da esfera estadual e da federal para que o instrumento tenha eficácia. Estas ações fogem do domínio local, mas precisam ser desenvolvidas. Nestes casos, deve-se pensar em mecanismos complementares". (JOÃO, 2004, p. 64)
Por óbvio, muitos outros princípios, constitucionais ou não, merecem ou devem ser respeitados para que as políticas públicas obtenham um bom desempenho e estejam de acordo com os pilares de um Estado Democrático de Direito como o nosso. Contudo, a abordagem trazida pela autora em sua dissertação é interessante justamente por delimitá-los aqueles que estão mais relacionados aos casos concretos.
ICMS Ecológico: em que Consiste?
Tratar-se-á agora do que deu título a essa pesquisa, o ICMS Ecológico. Em que consiste essa política pública ambiental, que tem sido cada vez mais adotada pelos Estados da Federação, é o que se pretende esclarecer.
2.1. Competência Tributária e Repartição de Receitas do ICMS
Em consonância com a doutrina majoritária, o Sistema Tributário Brasileiro possui cinco espécies de tributos, isto é, impostos, taxas, contribuições especiais, contribuições de melhoria e empréstimos compulsórios.
Por sua vez, todos esses tributos são instituídos e majorados segundo a competência discriminada na Carta Magna de 1988. Esta, como já muito divulgado pela doutrina, não cria tributos, apenas atribui competência aos entes tributantes – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – para que eles o façam.
De acordo com o ensinamento de Eduardo Sabbag (2017, p. 516), "a competência tributária é a habilidade privativa e constitucionalmente atribuída ao ente político para que este, com base na lei – e imprescritivelmente –, proceda à instituição da exação tributária. Com efeito, esse exercício pode ocorrer a qualquer tempo, o que dota a competência tributária de imprescritibilidade".
Competência tributária é, portanto, o poder de criar tributos, concedido às pessoas jurídicas de direito público da Administração Direta, os entes políticos, e restrito às suas esferas de atuação. Há, assim, a consagração do princípio do federalismo (SABBAG, 2017, p. 516).
No que diz respeito especificamente aos impostos, o artigo 153 da Constituição Federal delimita aqueles que podem ser instituídos pela União, enquanto os artigos 155 e 156 tratam dos impostos a serem criados pelos Estados/DF e Municípios/DF, respectivamente.
Nesse sentido, dispõe o art. 155, II, da Constituição Federal que: "Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: I- […]; II – operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior […]". (BRASIL, 1988)
O ICMS ou imposto sobre a circulação de mercadorias e prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, portanto, pode ser instituído apenas pelos Estados e pelo Distrito Federal, conforme se depreende da leitura do artigo supracitado.
O mencionado imposto, destaque deste trabalho monográfico, é "[…] sucessor do antigo Imposto de Vendas e Consignações (IVC), foi instituído pela reforma tributária da EC n. 18/65 e representa cerca de 80% da arrecadação dos Estados. É gravame plurifásico (incide sobre o valor agregado, obedecendo-se ao princípio da não cumulatividade – art. 155, §2º, I, CF), real (as condições da pessoa são irrelevantes) e proporcional, tendo, predominantemente, um caráter fiscal. Ademais, é imposto que recebeu um significativo tratamento constitucional – art. 155, §2º, I ao XII, da CF, robustecido pela LC n. 87/96, que substituiu o Decreto-lei n. 406/68 o Convênio ICMS n. 66/88, esmiuçando-lhe a compreensão, devendo tal norma ser observada relativamente aos preceitos que não contrariem a Constituição Federal". (SABBAG, 2017, p. 1538)
Logo se vê a importância do ICMS para os Estados e o DF, uma vez que constitui a principal fonte de arrecadação destes entes políticos, chegando a representar cerca de 80% desta, conforme preleciona Sabbag no excerto acima.
Para Cristina Gerber João (2004, p. 85), isso ocorre por se tratar de um tributo genérico"[…] sendo, certamente, o tributo mais abrangente que a Federação possui. A sua amplidão está ligada à gama de acontecimentos que onera. São considerados 'fato gerador' do imposto três acontecimentos reais concretos: 1) a circulação de mercadorias ou bens […]; 2) a prestação de serviço de transporte, quando do pagamento pelo serviço prestado; 3) prestação por serviços de comunicação, sendo aí englobadas todas as possibilidades, alternativas ou não, de comunicação de qualquer natureza".
Contudo, não se pode esquecer que nem toda a renda proveniente da arrecadação de ICMS pertence ao ente com competência para a sua instituição. Isso porque a Constituição Federal prevê a possibilidade de uma entidade política ter participação no produto da arrecadação de impostos de outra, e a receita de ICMS faz parte dessa dinâmica.
Kiyoshi Harada (2016, p. 97) explica que "esse critério visa, antes de mais nada, assegurar recursos financeiros suficientes e adequados às entidades regionais (Estados-membros) e locais (Municípios) para o desempenho de suas atribuições constitucionais. […] Uma distribuição equitativa dos impostos poderia prescindir desse mecanismo de repartição de receitas tributárias, em que Estados, DF e Municípios participam de certas receitas da União e os Municípios participam de algumas receitas dos Estados".
Harada (2016, p. 97) questiona, pontualmente, a necessidade de haver um mecanismo de repartição de receitas tributárias. Como assegurado pelo autor, caso o nosso sistema tributário fosse caracterizado por uma distribuição equitativa de tributos, a repartição seria dispensável.
Ademais, pode parecer que a participação na renda obtida pela arrecadação de um ente seja vantajosa para aquele que recebe esses valores sem ter que fiscalizar ou cobrar. Contudo, o que se percebe na prática é a autonomia do último sendo tolhida, havendo até mesmo um direcionamento infligido dos recursos que lhe são transferidos por meio de limitações e condicionamentos constitucionais (HARADA, 2016, p. 97).
A despeito dessas observações, fato é que a Constituição estabeleceu a repartição das receitas provenientes da arrecadação de ICMS dos Estados com os Municípios, como se pode ver:"Art. 158. Pertencem aos Municípios: I – o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; II – cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III; III – cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios; IV – vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação. Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios: I – três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios; II – até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal". (BRASIL, 1988. Grifos nossos)
Como se pode observar, vinte e cinco por cento do que os Estados arrecadam com ICMS devem ser distribuídos entre os seus Municípios, atendendo ainda às regras dispostas no parágrafo único do art. 158 da Constituição.
Assim, dos 25% a serem repartidos, três quartos ou 75%, no mínimo, serão destinados aos Municípios que mais contribuíram com a arrecadação do referido tributo, pois essa divisão será proporcional ao valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e na prestação de serviços.
Ressalte-se que a definição de valor adicionado foi dada pelo art. 1º, §3º, da Lei Complementar 63/1990, segundo o qual "[…] o valor adicionado corresponderá, para cada Município, ao valor das mercadorias saídas acrescido do valor das prestações de serviços, no seu território, deduzido o valor das mercadorias entradas, em cada ano civil. Nessa linha, é correto afirmar que o valor de ICMS repassado a cada Município, por ser proporcional ao valor adicionado nas operações tributadas realizadas no respectivo território, é também proporcional à contribuição que cada Município deu à arrecadação estadual do ICMS". (ALEXANDRE, 2015, p. 667)
Já sobre os outros 25% do total a ser repartido, ou um quarto, os Estados terão autonomia para definir as regras dessa divisão, por meio de lei, podendo até mesmo utilizar a própria regra do valor adicionado.
A respeito dessa autonomia estadual, analisa Ricardo Alexandre (2015, p. 666): "A discricionariedade estadual, contudo, possui limites. Segundo o STF, é vedado, à legislação estadual, a pretexto de resolver as desigualdades sociais e regionais, alijar, completamente, um Município da participação nos recursos em questão. No caso concreto, a Corte Suprema declarou inconstitucionais anexos de lei do Estado do Rio de Janeiro que excluíam a Capital do Estado da partilha da parcela do ICMS cujos critérios de repartição devem ser definidos por lei estadual (RE 401.953/RJ – noticiado no Informativo 467 do STF, de 23.05.07)".
Verifica-se, pois, que a liberdade para os Estados repartirem sua receita de ICMS com seus Municípios é mitigada.
2.2. O ICMS Ecológico
Como se pôde ver até aqui, os Municípios mais populosos e que geram circulação de mercadoria são privilegiados em relação àqueles menos desenvolvidos no que diz respeito à repartição de receitas de ICMS dos Estados com estes. Isso porque, destaque-se novamente, 75% do que é dividido com os Munícipios será proporcional ao valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e na prestação de serviços.
Contudo, tem-se observado que tais Municípios, que possuem maiores condições de desenvolvimento econômico, costumam ser os principais responsáveis por gerar externalidades ambientais negativas, tendo em vista a adoção de atividades predatórias em nome do crescimento desenfreado.
Diante dessa conjuntura, Fernando Facury Scaff e Lise Vieira da Costa Tupiassu ponderam que "esta lógica necessariamente deve ser alterada, pois não dá conta da dinâmica da realidade e, principalmente, não se conforma com a proteção constitucional conferida ao meio ambiente, tampouco com o instrumento principiológico do poluidor-pagador. A intervenção do Estado sobre domínio econômico-ambiental surge, então, buscando corrigir as falhas trazidas pelas externalidades ecológicas […]". (SCAFF, TUPIASSU, 2004, p. 169-170)
Assim, o ICMS ecológico aparece como uma política pública de incentivo à conservação dos recursos naturais. Trata-se de um mecanismo utilizado por alguns Estados da federação para compensar os Municípios que "[…] sofrem limitações de ordem física para o desenvolvimento produtivo, em razão de seu comprometimento territorial com áreas ambientalmente protegidas" (SCAFF, TUPIASSU, 2004, p. 170).
É uma intervenção positiva do Estado baseada em um incentivo fiscal. Surgiu, em 1991, no Paraná, "por iniciativa de prefeitos de municípios que sofriam limitações quanto ao licenciamento ambiental para atividades econômicas em seus territórios, em virtude da existência de espaços protegidos por integrarem mananciais de abastecimento de água para municípios vizinhos. […] Teve como principal característica, naquele momento, a compensação financeira pelo custo de oportunidade gerado em função das restrições legais impingidas". (JOÃO, 2004, p. 92)
Percebe-se, dessa forma, que a política pública em apreço relaciona-se à uma tentativa de gratificar os Municípios que, restritos da utilização econômica de parte de seu território por motivo de preservação ambiental, viam-se penalizados com um menor repasse orçamentário, em detrimento das benesses que proporcionavam à sociedade.
Assim, aproveitando da liberdade que têm para repassar um quarto da parcela de ICMS devida aos Municípios, alguns Estados optaram por beneficiar aqueles que implementam políticas públicas ambientais.
A política, pode-se dizer, tem sido bem disseminada, visto que incentiva o investimento dos Municípios na qualidade de vida de sua população, tanto a atual quanto a futura (SCAFF, TUPIASSU, 2004, p. 172), e foi adotada por vários outros Estados ao longo dos anos, como se verá posteriormente.
Ademais, a facilidade de implementação desse instrumento de ecotributação também pode ser explicado pelo fato de não exigir complexas alterações legislativas. Para a sua adoção, mostra-se suficiente, via de regra, a edição de legislação estadual que o regulamente (SCAFF, TUPIASSU, 2004, p. 173).
Cada Estado, analisando as peculiaridades de seus Municípios, estabelece os critérios ecológico-sociais e o percentual de ICMS a ser repassado para estes, de forma que "os valores e critérios legalmente estabelecidos passam então a ser quantificados diante dos dados fáticos, proporcionando a definição de um ranking ecológico dos municípios. Deste modo, cada município receberá um montante proporcional ao compromisso ambiental por ele assumido, o qual será incrementado conforme a melhoria da qualidade de vida da população". (SCAFF, TUPIASSU, 2004, p. 174)
Não há, portanto, a criação de novo tributo, mas sim a reconfiguração do percentual repassado de ICMS, que antes era distribuído apenas com base no valor adicionado.
Ressalte-se também que o custo operacional pode ser considerado pequeno, uma vez que é possível aproveitar as estruturas administrativas já existentes para que se proceda o cadastro das áreas de preservação ambiental, a serem mantidas pelas unidades municipais, e a verificação dos critérios estabelecidos pela legislação estadual.
Um ponto importante diz respeito à fiscalização da destinação que é dada a esses repasses de ICMS ecológico. Num primeiro momento, cabe ao Tribunal de Contas essa tarefa. Contudo, há quem defenda que é dever também da população informar-se e cobrar da administração municipal que parte desse recurso seja investido nas próprias unidades de conservação.
Deve-se destacar que o fato gerador e as receitas advindas da arrecadação de ICMS são não vinculados, isto é, não estão obrigatoriamente relacionados ou destinados a uma atividade específica, visto tratar-se de imposto.
Para alguns, haveria, por esse motivo, até mesmo uma impropriedade terminológica, posto que "na verdade não se trata de uma nova modalidade de tributo ou uma espécie de ICMS, parecendo mesmo que a denominação é imprópria a identificar o seu verdadeiro significado, de vez que não há qualquer vinculação do fato gerador do ICMS a atividades de cunho ambiental. Da mesma forma, como não poderia deixar de ser, não há vinculação específica da receita do tributo para financiar atividades ambientais. Não obstante, a expressão já popularizada ICMS ECOLÓGICO está a indicar uma maior destinação de parcela do ICMS aos municípios em razão de sua adequação a níveis legalmente estabelecidos de preservação ambiental e de melhoria da qualidade de vida, observados os limites constitucionais de distribuição de receitas tributárias e os critérios técnicos definidos em lei". (PIRES apud SCAFF, TUPIASSU, 2004, p. 175)
Pelo exposto, apesar de ser esperado e recomendável, tendo em vista a finalidade dessa política pública, não há como vincular as receitas de ICMS obtidas pelos Municípios, através do repasse estadual, às atividades de preservação das áreas ambientalmente protegidas.
Desta feita, infelizmente, há alguns Municípios que, tomando por base a característica da não vinculação das receitas dos impostos, utilizam as Unidades de Conservação (UC's) apenas para aumentar sua arrecadação de ICMS, sem se comprometerem a, de fato, destinar esse recurso, ou parte dele, para a preservação destas.
Essa situação, que pode desvirtuar o objetivo laudável da política do ICMS ecológico, Maria Dalce Ricas (2017) denominou de "indústria de APAS".
Em Minas Gerais, por exemplo, um levantamento feito pela Associação Mineira de Defesa do Meio Ambiente (AMDA), referente às gestões municipais que se encerraram em 2016, revelou que em onze Municípios nenhum valor considerável do ICMS ecológico repassado a tais entes foi destinado às Áreas de Proteção Ambiental (APA's), havendo total descaso das prefeituras com estas e surgindo, pois, verdadeiras "Unidades de Conservação de Papel". É o que observa Sabrina Rodrigues: "A Lei que está vigorando atualmente é a lei nº 18.030/09, que não obriga as prefeituras a investirem nas unidades de conservação geradoras do ICMS Ecológico. "Esse é um dos grandes problemas da lei, ela não obriga que o município pegue esse dinheiro do ICMS ecológico e aplique nas unidades de conservação do seu território, do seu município", explica Henri Collet, secretário de unidades de conservação do Instituto Estadual de Florestas (IEF), responsável pelo repasse do benefício aos municípios". (RODRIGUES, 2017)
Mesmo diante da lastimável constatação de que algumas gestões municipais venham desvirtuando o propósito da política pública do ICMS ecológico, ainda é assente que esta é uma boa alternativa para a preservação do meio ambiente.
Dalce Ricas não esconde sua posição favorável a implementação desse instrumento de ecotributação, mas propõe a sua "moralização": "Somos integralmente favoráveis ao ICMS ecológico, mas é preciso urgentemente moralizá-lo. […]. Entregamos o documento e solicitamos reunião técnica ao presidente da Comissão de Meio Ambiente da Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG), Glaycon Franco, e enviamos solicitação de abertura de inquérito civil aos promotores das comarcas dos municípios investigados. A Amda apresentou algumas propostas, como: reavaliação da destinação dos recursos, revisão dos parâmetros que regulam o repasse do ICMS, mais rigor na avaliação dos municípios que devem recebê-lo, previsão de exclusão ou suspensão do cadastro de municípios que descumprirem as regras ou serem indutores de degradação das unidades de conservação e de sua zona de amortecimento. Além disso, a exigência de Plano de Manejo implantado para inscrição no cadastro, fiscalização efetiva para comprovação das informações prestadas pelos municípios e de atividades econômicas ou de infraestrutura implantadas dentro das APAs municipais. E previsão legal de transparência por parte do IEF do processo de apuração dos valores a serem repassados e das prefeituras no que se refere à aplicação dos recursos". (RICAS, 2017)
Valorizar os aspectos fundamentais para um meio ambiente saudável, refletindo diretamente no bem-estar das presentes e futuras gerações, é o escopo do ICMS ecológico, e não simplesmente aumentar a renda das unidades municipais. Isso é algo que não se pode perder de vista.
A política é boa, pode ser concretizada sem haver a necessidade de muito investimento, além de gerar significativos resultados na qualidade de vida humana, mas carece de atenção e fiscalização, seja por parte dos órgãos públicos competentes para esse mister ou da própria sociedade civil.
O ICMS Ecológico e os Estados da Federação
Será abordado, finalmente, o rol Estados da federação brasileira que adotaram a política pública do ICMS ecológico, fazendo-se um breve estudo histórico-comparativo das legislações estaduais que o instituíram.
3.1. Os Estados que Adotaram a Política Pública do ICMS Ecológico
Conforme registrado anteriormente, a política pública do ICMS ecológico foi concebida, pioneiramente, no Estado do Paraná, em 1991, como forma de compensar as restrições ao desenvolvimento econômico, impingidas pela instituição de áreas de preservação ambiental em áreas municipais.
Assim, em 21 de dezembro de 1990, foi publicada a lei estadual paranaense – Lei nº 9.491 – para regular os critérios ecológicos para repasse das verbas municipais dos ICMS aos Municípios do respectivo Estado. A lei em questão foi ainda regulamentada pela Lei Complementar nº 59/91 e pelo Decreto Estadual nº 974/91.
Por ter saído na frente ao associar o caráter extrafiscal do ICMS à proteção do meio ambiente, o Estado do Paraná também experimentou os primeiros resultados – positivos, diga-se de passagem – do ICMS ecológico. De acordo com Scaff e Tupiassu: "O número de Municípios beneficiados eleva-se a cada ano. Em 1992, foram 112; em 1998, o número já havia aumentado para 192 Municípios. Consequentemente, os dados da preservação ambiental no Estado mantêm-se em constante crescimento. Estima-se que, desde a aprovação da Lei do ICMS Ecológico, em 1991, as áreas protegidas no Paraná aumentaram 950%, e que nos cinco anos de efetivo desenvolvimento do projeto, conseguiram-se resultados maiores e melhores do que em 60 anos de políticas públicas em áreas protegidas". (SCAFF, TUPIASSU, 2004, p. 177)
Seguindo o exemplo do Paraná, em 23 de dezembro de 1993, publicou-se a Lei Complementar 8.510 no Estado de São Paulo. Desde então, muitas áreas economicamente limitadas por questões de preservação, como o Vale da Ribeira e os Municípios localizados na região da Mata Atlântica, foram beneficiadas com maiores repasses de ICMS (SCAFF, TUPIASSU, 2004, 177-178).
Vislumbrando os bons resultados alcançados pelos Estados vanguardistas na implementação do ICMS ecológico, o que pode ser comprovado pela propagação do debate acerca da utilização sincronizada de instrumentos econômicos, tributários e de políticas ambientais, bem como pela promoção da qualidade de vida das populações, outras unidades da federação passaram a adotar a referida política pública.
Desta feita, até o presente momento, dezessete Estados brasileiros legislaram sobre o ICMS ecológico e hoje distribuem parte de suas receitas de ICMS entre os Municípios que cumprem com os requisitos legalmente estabelecidos.
Além do Paraná e de São Paulo, os Estados do Acre, Amapá, Ceará, Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rondônia e Tocantins regulamentaram e instituíram em seus territórios o ICMS ecológico.
Deve-se destacar, ainda, que muitos daqueles Estados que ainda não fazem parte desse rol discutem a possibilidade ou já estão prestes a adotar o mecanismo em análise.
3.2. Estudo Histórico-Comparativo das Legislações Estaduais sobre o ICMS Ecológico
O pioneirismo já ressaltado do Paraná na instituição do ICMS ecológico permitiu que o Estado obtivesse a legislação mais detalhada no que diz respeito ao repasse desse tributo a seus Municípios.
A política pública em comento foi apresentada, pela primeira vez, na Constituição paranaense de 1989, mas sua efetiva regulamentação ocorreu em 1991, com a Lei nº 9.491, além da Lei Complementar nº 59 e do Decreto Estadual nº 974/91.
Da leitura dos mencionados dispositivos legais, depreende-se que 5% do ICMS repartido com as unidades municipais são repassados àquelas que possuem áreas de proteção ambiental (2,5 %) ou mananciais de abastecimento (2,5%).
Deve-se destacar ainda que a legislação paranaense incentiva os Municípios a investir esse valor arrecadado nas próprias unidades de conservação, sejam elas estaduais, federais ou até mesmo particulares – tratam-se das Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPN) –. Assim, aqueles que possuem uma melhor gestão ambiental são mais beneficiados.
Segundo Estado a aderir ao ICMS ecológico, São Paulo regulou essa política em 1993, com a publicação da Lei nº 8.510. Contudo, tem-se considerado a sua legislação ultrapassada, uma vez que esta não sofreu qualquer tipo de revisão desde a sua publicação.
Apesar de a legislação paulista ainda não ter sido atualizada, há propostas encaminhadas à Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, que pretendem rediscutir e reformular a lei do ICMS ecológico de tal unidade federativa.
Da forma em que se encontra atualmente, a lei paulista destina 0,5%, dos 25% de ICMS repassados aos Municípios, àqueles que possuem espaços territoriais especialmente protegidos. Há um critério de ponderação que leva em consideração o nível de restrição de uso de cada uma dessas áreas.
Assim sendo, estações ecológicas e reservas biológicas têm peso 1,0; parques estaduais, peso 0,8; zonas de vida silvestre em áreas de proteção ambiental, peso 0,5; reservas florestais, de desenvolvimento sustentável e extrativistas recebem peso 0,2 e as áreas de proteção ambiental e áreas naturais tombadas, peso 0,1.
Em 1994 foi a vez do Mato Grosso do Sul aprovar o ICMS ecológico com a promulgação da Lei Complementar nº 77. Desde então, dos 25% de ICMS destinados aos Municípios, 5% são repassados aos que tenham terras indígenas reconhecidas ou unidades de conservação inscritas em cadastro estadual, além daqueles que possuem plano de gestão, sistema de coleta seletiva e disposição final de resíduos sólidos licenciada.
No território sul mato-grossense, a política pública foi atualizada nos anos seguintes pela Lei nº 2.193/2001, Lei nº 2.259/2001, Decreto nº 10.478/2001 e Lei Complementar nº 159 de 2011.
Mina Gerais, por sua vez, foi o quarto Estado a legislar sobre a distribuição de ICMS levando em consideração aspectos ambientais. A Lei nº 12.040/95, mais conhecida como "Lei Robin Hood", inovou em relação às outras legislações estaduais que já tratavam do tema, uma vez que adotou critérios socioculturais para o repasse de ICMS aos Municípios.
A lei mineira pretende atenuar o desequilíbrio social, incentivando os investimentos na educação, saúde, agricultura, patrimônio cultural e preservação do meio ambiente.
Desde 2011, o percentual destinado ao critério ambiental, do repasse de ¼ de ICMS previsto constitucionalmente, é de 1,10%. Para tanto, devem ser observados três aspectos: o índice de saneamento ambiental, referente a aterros sanitários, estações de tratamento de esgoto e usinas de compostagem; o índice de conservação no que diz respeito às Unidades de Conservação e demais áreas protegidas; e a relação percentual entre a área de ocorrência de mata seca em cada Município e sua área total (novo critério trazido pela Lei 18.030/2009).
O ano de 1996 foi importante para a política pública do ICMS ecológico, visto que quatro Estados entraram para o rol de adeptos do programa. Tratam-se dos Estados do Amapá, Ceará, Rio de Janeiro e Rondônia.
No Amapá, o ICMS ecológico foi implementado pela Lei nº322/1996, mas esta até hoje não foi regulamentada pelo Poder Executivo, mesmo com a determinação do artigo 5º da lei de que tal regulamentação acontecesse no prazo de noventa dias.
Assim, semelhante ao que ocorre em São Paulo, o anexo da lei equivale à sua regulamentação e não há na legislação amapaense previsão de categorias de Unidades de Conservação de acordo com o Sistema Nacional de Unidades de Conservação –SNU –, visto que este foi instituído apenas no ano 2000 pela Lei nº 9.985.
Há a previsão de repasse de 1,4% do ICMS destinado às gestões municipais para aquelas que possuam unidades de conservação. Contudo, existe proposta de alteração da mencionada lei que, uma vez aprovada, acrescentará outros critérios ao índice de conservação ambiental a ser observado pelos Municípios para receberem esse valor.
A exemplo de Minas Gerais, o Ceará adotou o ICMS socioambiental, levando em consideração para a distribuição, além do meio ambiente, a educação, saúde, dentre outros critérios.
A Lei nº 14.023 delimitou o percentual de 2% do ¼ de repasse de ICMS para os Municípios cearenses que apresentam qualidade de meio ambiente, isto é, basicamente, aqueles que possuem um sistema de gestão integrada de resíduos sólidos.
Em 2009, todavia, o Estado publicou a Nota Técnica nº 32, que esclareceu os procedimentos a serem respeitados pelos Municípios para terem direito ao bolo de ICMS repartido.
No Rio de Janeiro, a Lei nº 2.666/96 foi alterada pela Lei nº 5.100/2007, e assim, desde 2011, 2,5% da receita de ICMS destinada aos Municípios cariocas estão relacionados ao critério ambiental.
O índice de repasse de ICMS ecológico nesse Estado é composto de forma que, dos 2,5% repassados, 45% referem-se às unidades de conservação; 30% à qualidade da água; e 25% à administração de resíduos sólidos. Ressalte-se, ainda, que as prefeituras que criarem suas unidades de conservação têm direito a 20% dos 45% destinados à manutenção das áreas protegidas.
Outro Estado a adotar o ICMS ecológico em 1996, por meio da Lei Complementar nº 147, Rondônia veio a regulamentá-lo apenas em 2001, mas essa regulamentação foi revogada por um novo decreto – Decreto nº 11.908 – em 2005.
Desde então, há um percentual de ICMS ecológico de 5% para as unidades de conservação, considerando aspectos quantitativos, isto é, leva-se em conta a relação entre a área total das unidades de conservação do Município e a das unidades de conservação do Estado no ano anterior ao da apuração do índice.
Uma novidade na legislação rondoniense é a previsão de redução do valor de ICMS ecológico repassado aos Municípios em que as áreas de preservação são invadidas ou exploradas ilegalmente. Essa importância será, pois, transferida para as prefeituras que estabelecerem sistemas de gestão das unidades de conservação.
No ano seguinte, em 1997, foi a vez do Rio Grande do Sul adotar esse instrumento de conservação ambiental, através da Lei nº 11.038. Esta optou por associar o repasse de ICMS ecológico ao tamanho da área das unidades de conservação contidas no Município.
O percentual de repasse é de 7%, sendo necessário destacar, contudo, que a referida lei ainda não passou por um processo de regulamentação, apesar de haver perspectivas de aprimoramento desta.
Três anos depois, baseados na experiência bem-sucedida de outros Estados, Mato Grosso e Pernambuco implementaram o ICMS ecológico. Em Mato Grosso, a política foi abordada pela Lei Complementar nº 73/2000 e regulamentada pelo Decreto nº 2.758/2001. Já em Pernambuco, o mesmo aconteceu por meio das Leis nº 11.899/2000, 12.206/2002, 12.432/2003 e dos Decretos nº 23.473/2001, 25.574/2003 e 26.030/2003.
Mato Grosso optou por uma implementação gradual, adotando inicialmente apenas um critério quantitativo, isto é, a existência de unidades de conservação e terras indígenas nos Municípios, situação em que seria destinado 5% de ICMS ecológico para estes, a partir de 2002. Desde 2013, no entanto, surgiu também um critério qualitativo.
Pernambuco, por sua vez, foi outro Estado a desenvolver um critério socioambiental para o repasse do ICMS destinado aos Municípios, objetivando melhorar suas condições de saúde, educação e seu meio ambiente.
No que concerne especificamente ao aspecto ambiental, associou o repasse de 1% do bolo de 25% de ICMS às unidades de conservação existentes nos Municípios, levando-se em conta a área dessas unidades, a área do Município, a categoria de manejo e o grau de conservação do ecossistema protegido. Além disso, 2% são distribuídos entre as Prefeituras que possuem sistemas de tratamento de resíduos sólidos, com unidade de compostagem ou de aterro sanitário.
Tocantins, apesar de ser o mais jovem Estado brasileiro, também já se alinhou à política do ICMS ecológico, legislando em 2002 acerca desse incentivo à preservação ambiental.
Assim, em 4 de abril de 2002, foi publicada a Lei nº 1.323, dispondo sobre os índices que compõem o cálculo da parcela do produto arrecadado de ICMS pertencente aos Municípios.
Quanto ao percentual de ICMS ecológico destinado a cada Município desse Estado, estabeleceu-se o patamar de 13%, o qual é dividido da seguinte forma: 2% para a política municipal de meio ambiente; 3,5% para as unidades de conservação e terras indígenas; 2% para o controle de queimadas e o combate aos incêndios; 2% para a conservação do solo; 3,5% para saneamento básico, conservação da água e destinação do lixo.
Ainda, dois indicadores são considerados, um quantitativo e outro qualitativo, garantindo este último a qualidade do tratamento a cada um dos critérios acima mencionados.
Mais um Estado a implementar o ICMS ecológico, o Acre possui uma gestão voltada para o desenvolvimento sustentável, de modo que, desde 2014, passou a destinar 5% do ICMS arrecadado para os Municípios que possuam unidades de conservação ambiental, conforme disposto na Lei nº 1.530/2004 e no Decreto nº 4.918/2009.
No Piauí, a edição da Lei nº 5.813, de 3 de dezembro de 2008, tinha por escopo beneficiar os Municípios que se destacassem na proteção ao meio ambiente. Adequando-se à política do ICMS ecológico, criou o "Selo Ambiental", de forma que apenas os Municípios que possuírem tal selo estarão aptos a receber o percentual de 5% de ICMS ecológico.
Os Municípios que possuem o selo podem ainda ser distinguidos por três categorias: A, para aqueles que atenderem a seis requisitos legais do total de nove; B, para os que atenderem a quatro requisitos; e C, para os que atenderem a três.
Dos nove requisitos aludidos, podem ser citados como exemplos: a gestão de resíduos, a proteção de mananciais, a redução do desmatamento, a identificação e minimização de fontes de poluição, dentre outros. Além disso, há a necessidade de existir um Conselho Municipal do Meio Ambiente para que o Município possa participar da política pública.
Em 2011, dois Estados também inseriram em sua legislação a previsão do ICMS ecológico. São eles: Goiás e Paraíba. Em Goiás, a Lei Complementar nº 90 regulamentou a Emenda Constitucional nº 40 que determinava o repasse de 5% de ICMS ecológico para os Municípios que abrigassem unidades de conservação ambiental, sendo diretamente por elas influenciados, ou que possuíssem mananciais de abastecimento.
A partilha desse percentual, todavia, deve observar alguns critérios: 3% se destinará aos municípios que apresentarem gestão ambiental de acordo com padrões de desenvolvimento sustentável e de conservação de recursos naturais; 1,25% para aqueles que tenham regulamentado e colocado em prática pelo menos quatro de nove providências discriminadas na lei; 0,75% para os Municípios que tenham regulamentado e colocado em prática pelo menos três das mesmas nove providências.
Já na Paraíba, a política pública foi instituída pela Lei nº 9.600, que prevê o repasse dos mesmos 5%, a título de ICMS ecológico, aos Municípios que tenham em seus territórios uma ou mais unidades de conservação, sendo estas públicas ou privadas, municipais, estaduais ou federais, desde que considerado os critérios de qualidade definidos pela SUDEMA – Superintendência de Administração do Meio Ambiente.
Finalmente, o Estado do Pará foi o último da região Norte e da Federação, até o presente momento, a aderir e legislar sobre o ICMS ecológico. Em 16 de julho de 2012, publicou-se a Lei nº 7.638, contudo, faz-se mister destacar que esse instrumento em prol da preservação ambiental só entrou em vigor no Estado três anos depois, isto é, em 2015.
A lei paraense beneficiou os Municípios que possuem unidades de conservação ou outras áreas protegidas, previstas no Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, assim como aquelas que integram o Sistema Estadual de Biodiversidade e Áreas Protegidas, ou seja, as estradas cênicas, os rios cênicos, as reservas de recursos naturais, as áreas de preservação permanente e de reserva legal.
Para os Municípios que respeitam os critérios legalmente estabelecidos, o Estado repassa 8% dos 25% de ICMS repartidos com estes entes.
Estes são, portanto, os dezessete Estados brasileiros que, vislumbrando a necessidade e importância de garantir um meio ambiente saudável, de qualidade, para as atuais e futuras gerações, adotaram a política pública ambiental do ICMS ecológico.
Há em vários outros Estados da Federação propostas para implantar esse mecanismo em prol de um desenvolvimento sustentável, mas que ainda não se tornaram objeto de leis estaduais. A perspectiva é de que isso ocorra nos próximos anos, tendo em vista a crescente preocupação nacional e internacional com a causa ambiental e seu reflexo direto na qualidade de vida humana.
A preocupação com a preservação e conservação do meio ambiente, tema em destaque neste trabalho, não é de hoje e nem se restringe ao âmbito nacional. Pelo contrário, vários têm sido os encontros entre as nações para discutir e apontar soluções para a degradação ambiental e as suas consequências para a vida na Terra.
O homem, animal racional, é apontado como o principal responsável pelas alterações climáticas e tantas outras transformações negativas no ecossistema natural, observadas ao longo dos anos, em decorrência da sua busca constante pelo desenvolvimento econômico. Contudo, é também um dos que mais sofre com os efeitos do desequilíbrio ambiental.
Em virtude disso, a razão humana está se voltando para a conscientização de que, sem um meio ambiente equilibrado e saudável, não há vida de qualidade. Como reflexo e resposta a essa mudança de mentalidade, segundo a qual a natureza não é apenas um bem a ser utilizado ao bel prazer do homem, a própria vida em sociedade passou a apresentar novas práticas e comportamentos.
E, nesse ínterim, sendo o Direito um dos principais instrumentos de conformação social, não poderia estar de fora desse processo de conscientização e inovação comportamental.
Atenta à necessidade de associar desenvolvimento e preservação ambiental, a Constituição brasileira elegeu o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como uma garantia fundamental das presentes e futuras gerações. Dessa forma, tanto o poder público quanto a própria sociedade estão incumbidos do dever de proteger e manter a qualidade do meio ambiente.
Para a consecução desse fim, o desenvolvimento de políticas públicas, mecanismo de intervenção do Estado na economia, demonstra ser um bom caminho. E, nesse sentido, o Direito Tributário pode ser um importante aliado.
A ecotributação é um exemplo de que, utilizando-se do caráter extrafiscal apresentado por alguns tributos, é possível estimular determinados comportamentos tanto por parte dos contribuintes, quanto dos próprios entes tributantes. E uma das políticas públicas tributárias de maior sucesso para a preservação ambiental é a do ICMS ecológico, hoje adotada por muitos Estados brasileiros.
Tal política toma como ponto de partida a previsão constitucional de repartição das receitas de ICMS dos Estados com seus Municípios. Contudo, para fazerem jus a esse repasse, as gestões municipais devem observar certos critérios ambientais discriminados nas respectivas legislações estaduais.
Trata-se, num primeiro momento, de uma forma de compensar os Municípios que abrigam reservas naturais, áreas de conservação ambiental que não podem ser utilizadas em prol do desenvolvimento econômico clássico. Com o passar dos anos, todavia, o que se observou em muitos Estados adeptos dessa política é que esta deixou de ser um simples mecanismo compensatório, tornando-se um meio de aumentar a qualidade de vida das atuais e futuras gerações.
Por oportuno, é importante ressaltar que o escopo do ICMS ecológico não é simplesmente gerar novas rendas aos Municípios, mas sim garantir o direito fundamental ao meio ambiente equilibrado. Desta feita, faz-se mister que as prefeituras se comprometam a não só destinar parte do território municipal às áreas de preservação ambiental, mas também a mantê-las e a investir uma parcela dos recursos advindos do ICMS ecológico na gestão dessas unidades de conservação.
Caso não haja esse comprometimento, a mencionada política pública, que se mostra tão promissora, pode ser desvirtuada e tornada ineficaz. É um dever dos órgãos públicos competentes, como também da sociedade, fiscalizar e cobrar a responsável administração desses recursos, para que os reais objetivos do ICMS ecológico não sejam olvidados.
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