O Conselho Municipal de Saneamento de Belo Horizonte: desafios e possibilidades
Eng. Sanit. Ambient. vol.19 no.4 Rio de Janeiro Oct./Dec. 2014
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-41522014019000000468
Municipal Council of Water Supply and Sanitation of Belo Horizonte: challenges and possibilities
Maíra Crivellari Cardoso Mello 1
Sonaly Rezende 2
1Mestre em Saneamento pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Engenheira Civil da Urbe Consultoria e Projetos Ltda. – Belo Horizonte (MG), Brasil
2Doutora em Demografia pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da UFMG. Professora Adjunta do Departamento de Engenharia Sanitária e Ambiental da UFMG – Belo Horizonte (MG), Brasil
O Conselho Municipal de Saneamento de Belo Horizonte (COMUSA) foi criado em abril de 2004. Por ser um conselho municipal de criação recente, principalmente quando comparado a outros conselhos existentes em Belo Horizonte (Conselhos Municipais de Saúde e Meio Ambiente, dentre outros), o COMUSA foi concebido com expectativas de bom funcionamento, já que poderia se pautar nos êxitos desses conselhos mais experientes. No entanto, o COMUSA ainda apresenta algumas fragilidades, principalmente estruturais, que precisam ser sanadas. O presente trabalho tem como objetivo avaliar o funcionamento do COMUSA e o papel exercido por este Conselho no controle social do setor e na definição de políticas públicas na área de saneamento no município de Belo Horizonte.
Palavras-Chave: conselhos municipais saneamento; Belo Horizonte; controle social; participação social
The Municipal Council of Sanitation (COMUSA) of Belo Horizonte (MG, Brazil) was created in April, 2004. Since it is recently founded, mainly when compared to other existent municipal councils in Belo Horizonte (environmental and health, among others), COMUSA was conceived with expectations of a good operation, since it could be guided by the previous experience of the oldest councils. However, the Council still has some fragility, mainly structural, which brings barriers to its operation. This study aims to evaluate COMUSA's performance and the role played by this Council in social control and definition of public policies in Belo Horizonte's sanitation area.
Key words: municipal council of sanitation; belo horizonte; social control; social participation
Belo Horizonte (MG) foi, dentre as capitais brasileiras, uma das pio-neiras na adoção de sua Política Municipal de Saneamento. Este instrumento foi instituído pela Lei No 8.260 de 03 de dezembro de 2001 e já trazia como conteúdo muito dos pontos que seriam posteriormente previstos nas Diretrizes Nacionais do Saneamento Básico, estabele-cidas na Lei N° 11.445, de 05 de janeiro de 2007. Dentre as questões abordadas por ambas as leis está o controle social dos serviços públi-cos de saneamento básico.
De acordo com Pateman (1970), o controle social é o resultado da participação social ao longo dos processos de decisão, no qual deve-se garantir que as discussões abordem temas relacionados ao bem público e não a interesses privados. A transparência e a publicidade atribuí-das ao debate, ao processo de tomada de decisões e também durante a implementação das políticas públicas são características cruciais para a ocorrência do controle social. Já para o Ministério das Cidades (2008), o termo Controle Social designa processos de influência do público sobre o privado, podendo ocorrer sobre pessoas, empresas ou sobre o próprio Estado. Esses processos têm a capacidade de causar mudan-ças significativas, modificando e transformando as relações sociais.
Pode-se dizer que, no Brasil, os conselhos são a forma de par-ticipação e controle social mais arraigadas nas reivindicações dos movimentos sociais. Dentre eles, destaque para os Conselhos relativos à saúde, criança e adolescente e à assistência social, que representam as formas de participação mais duradouras e resistentes às mudanças de governos (CARVALHO, 1998).
Os conselhos são sistemas que combinam conceitos das democra-cias direta e representativa e agregam mecanismos de representação política em que os indivíduos se comportam como cidadãos políticos ativos, aptos a atingirem consensos durante os processos de participação e de elaboração de políticas públicas (GOHN, 2004). Eles são instâncias de participação semi-diretas, cujas participantes são instituições sociais interessadas, não havendo, em geral, participação direta da população (SANTOS, 2004).
Segundo Brasil (2004), existem no país os chamados conselhos gestores de políticas públicas e os conselhos temáticos. Os conselhos gestores existem em decorrência de dispositivos da Constituição ou de legislação federal complementar a esta, que vinculam algumas ações de âmbito federal, como o repasse de verbas, ao funcionamento des-ses conselhos nos municípios. Já os conselhos temáticos podem contar com referências ou marcos legais, mas a existência dos mesmos não está atrelada aos pactos e arranjos entre diferentes esferas de governo. A obrigatoriedade legal da instituição de conselhos em diversas áreas de atuação do Governo Federal acabou por resultar em uma rápida proli-feração desses mecanismos institucionais de participação da sociedade. Segundo os dados do Perfil dos Municípios (IBGE, 2002), em 2001 existiam cerca de 28,2 mil conselhos em 5.560 municípios brasileiros. Os conselhos da área de saúde são os mais frequentemente encontrados, já que estão presentes em 97,6% dos municípios brasileiros.
No entanto, os Conselhos Municipais de Saneamento não eram obrigatórios segundo as leis nacionais até o ano de 2014, quando o Decreto 8.211, de 21 de março de 2014 (BRASIL, 2014) foi regulamen-tado. Este Decreto altera o Decreto n° 7.217, de 21 de junho de 2010 (BRASIL, 2010), que tem como objetivo regulamentar a Lei 11.445, de 05 de janeiro de 2007 (BRASIL, 2007), e traz em seu artigo 1°, pará-grafo 6°, a determinação de que "após 31 de dezembro de 2014, será vedado o acesso aos recursos federais ou aos geridos ou administra-dos por órgão ou entidade da União, quando destinados a serviços de saneamento básico, àqueles titulares de serviços públicos de saneamento básico que não instituírem, por meio de legislação específca, o controle social realizado por órgão colegiado, nos termos do inciso IV do caput" .
Assim sendo, até o ano de 2014, os Conselhos Municipais de Saneamento eram considerados conselhos temáticos e resultavam da iniciativa autônoma dos governos municipais, atraindo maior atenção pelo fato de sua criação não ter sido condicionada ao cumprimento de requisitos legais e fazendo com que incorporassem melhor ideia da participação social.
Era sob esta ótica que o Conselho Municipal de Saneamento de Belo Horizonte vinha sendo estudado. Afinal, foi instituído em 2004 e, por muitos anos, foi considerado uma experiência inédita, uma vez que não existiam outros conselhos do tipo em funcionamento nas cidades brasileiras de grande porte. Até mesmo em cidades de menor porte, os conselhos municipais de saneamento ainda são raros e, em geral, estão em funcionamento a menos tempo do que o da capital de Minas Gerais.
Belo Horizonte é considerado um município com tradição em con-selhos populares. Embora já existissem, na década de 1980, alguns con-selhos na capital mineira, foi a partir de 1993 que a gestão democrática ganhou força. Nesta época, a aproximação do secretário de Meio-ambiente com a questão do saneamento fez com que fossem criadas equipes voltadas à discussão do saneamento no âmbito da Prefeitura. Essa discus-são, que em grande parte esteve voltada para a questão do vencimento do contrato entre a Prefeitura de Belo Horizonte e a Companhia de Saneamento de Minas Gerais (COPASA), no ano 2000, também gerou uma minuta de Projeto de Lei sobre a Política Municipal de Saneamento. Após alguns entraves políticos, em 03 de dezembro de 2001 foi pro-mulgada a Lei N° 8.260 (BELO HORIZONTE, 2001), que instituiu a Política Municipal de Saneamento de Belo Horizonte.
Em abril de 2004, após a resolução das pendências relativas ao contrato com a COPASA e a regulamentação do Fundo Municipal de Saneamento, instrumentalizado pelo Decreto N° 11.289, ocorreu a primeira reunião do Conselho Municipal de Saneamento de Belo Horizonte, como um resultado direto da aplicação da Lei N° 8.260. O COMUSA é um órgão colegiado, consultivo e deliberativo e tem seu plenário composto por 16 membros titulares e seus respectivos suplentes. Dentre os conselheiros, 50% representam o Poder Público Municipal e são de designação direta do Prefeito. Os 50% restantes representam a chamada sociedade civil organizada, sendo estes conselheiros tam-bém escolhidos pelo Prefeito por meio de lista tríplice encaminhada pelas entidades que possuem assentos no Conselho. Segundo Heller (2007), este Conselho tem responsabilidade deliberativa e consultiva na Política Municipal de Saneamento, com um explícito mecanismo de participação social.
Por ser um conselho municipal de criação recente, principalmente quando comparado aos demais conselhos municipais de Belo Horizonte, o COMUSA já foi concebido com expectativas de bom funcionamento. Afinal, poderia se pautar nas experiências dos conselhos existentes, tais como os Conselhos Municipais de Meio-ambiente, Saúde e Habitação. No entanto, o COMUSA apresenta fragilidades, notadamente em sua organização estrutural, que necessitariam ser corrigidas para garantir seu melhor desempenho, principalmente no quesito participação social (WELTER et al., 2008).
É importante salientar a dificuldade de se encontrar artigos e/ ou livros que tratem do tema Conselhos Municipais de Saneamento na literatura especializada. Em alguns casos de conselhos já instituí-dos há algum tempo, como o Conselho Municipal de Saneamento Ambiental de Alagoinhas (CMSA), em funcionamento desde 2002, e, possivelmente, o pioneiro no país, é relatada a dificuldade de funciona-mento do conselho como instância de deliberação, sendo que, mesmo com incentivo do Poder Executivo em compartilhar o poder com os segmentos da Sociedade Civil, o conselho não foi capaz de cumprir esta função (MELO, 2009). O fato desses conselhos serem temáticos, aliado à pouca experiência dos conselhos de saneamento existentes, resulta em uma gama de fatores que contribuem para a ausência de estudos sobre o tema no país.
Ainda assim, é possível perceber que muitos dos problemas de fun-cionamento apontados pelo COMUSA são os mesmos presentes em conselhos de diferentes temáticas existentes por todo o Brasil. Essas instâncias de representação frequentemente encontram problemas rela-cionados à sua composição, paridade, representação e falta de capa-citação dos participantes (WELTER, 2009;PITERMAN et al., 2013; GURGEL & JUSTEN, 2013).
O objetivo principal do presente trabalho é o de avaliar o fun-cionamento do COMUSA e o papel exercido por este Conselho no controle social do setor e na definição de políticas públicas na área de saneamento no município de Belo Horizonte, bem como trazer luz à discussão sobre os conselhos municipais de saneamento, ins-trumentos de suma importância para o desenvolvimento do setor no Brasil.
A natureza do trabalho, assim como seus objetivos e o tipo de infor-mação disponível, foram decisivos para a adoção da metodologia quali-tativa. A pesquisa que gerou o presente artigo foi submetida à aprecia-ção do Comitê de Ética em Pesquisa (COEP) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), tendo sido aprovado sob o parecer 49/09, em 16 de abril de 2009. As etapas metodológicas do trabalho foram desenvolvidas conforme descrito a seguir.
A etapa inicial consistiu na realização de pesquisa bibliográfica voltada para temas como participação e controle social, gênese, consolidação e atuação de conselhos, em âmbitos mais gerais, e com foco no contexto histórico do saneamento na cidade de Belo Horizonte. Para a melhor compreensão da dinâmica de funciona-mento do COMUSA, foram analisados todos os documentos dispo-níveis relativos à Política Municipal de Saneamento e ao COMUSA, tais como leis, atas e transcrições de reuniões, desde a data de sua criação até junho de 2009.
A observação do Conselho
As reuniões do Conselho Municipal de Saneamento de Belo Horizonte acontecem mensalmente e, por se tratar de um conselho aberto ao público, a participação de pessoas externas ao Conselho é per-mitida. No âmbito deste trabalho, utilizou-se a técnica do obser-vador completo que, segundo Flick (2004), prevê a manutenção da distância dos eventos observados, de forma a evitar influen-ciá-los. Deste modo, a pesquisadora acompanhou um total de 12 reuniões do Conselho ocorridas em meses não-consecutivos dos anos de 2008 e 2009, buscando entender melhor seu funciona-mento e as forças de coalisão existentes, bem como identificar os atores-chave do processo..
Através da pesquisa documental e das observações realizadas durante as reuniões do COMUSA foram identificados e definidos os ato-res-chave entrevistados. As entrevistas seguiram o modelo semies-truturado, nas quais o pesquisador segue um conjunto de questões previamente definidas feitas em um contexto semelhante ao de uma conversa informal (BONI & QUARESMA, 2005). Os roteiros utili-zados apresentaram pequenas modificações entre si, com o intuito de adequar as perguntas ao perfil do segmento representado pelos entrevistados. Foram realizadas 11 entrevistas, cinco com representantes da Sociedade Civil, três com representantes do Poder Executivo, incluindo o Presidente do COMUSA, duas com mem-bros (ou ex-membros) da Secretaria Executiva e uma com ex-fun-cionário da Prefeitura de Belo Horizonte. Procurou-se, com essas entrevistas, esgotar as nuances de representação dentro do Conselho e obter informações da época de criação da Política Municipal de Saneamento e do COMUSA.
O Conjunto de informações, composto por leis, convocações, atas e transcrições de entrevistas, foi analisado através do método da Análise de Conteúdo (AC). Segundo Bardin (2008), designa-se por Análise de Conteúdo um conjunto de técnicas de análise das comunicações que têm como objetivo a obtenção de indicadores que permitam inferir conhecimentos a respeito das condições de produção e/ou recepção dessas mensagens.
Segundo Campos (2004), produzir inferências sobre o texto obje-tivo é a razão de ser da Análise de Conteúdo, não signifcando somente produzir suposições subliminares acerca de determinada mensagem, mas embasá-las com pressupostos teóricos de diversas concepções de mundo e com as situações concretas de seus produtores ou recepto-res, visualizadas segundo o contexto histórico e social de sua produ-ção e recepção.
Dentro da AC, a técnica utilizada foi a de análise categorial, que funciona através de operações de desmembramento dos textos em unidades, de acordo com categorias estabelecidas (BARDIN, 2008). As categorias utilizadas para a análise das informações obtidas são as mesmas que dão nome às seções do item "Resultados e Discussão" do presente trabalho, apresentado a seguir.
A estrutura do Conselho
Conforme abordado anteriormente, o Conselho Municipal de Saneamento de Belo Horizonte é composto por oito representantes do Poder Executivo e oito representantes da chamada sociedade civil organi-zada. O Presidente do Conselho é, necessariamente, um representante do Poder Executivo e, em caso de empate em votações, é do Presidente o voto de minerva.
Essa forma de estruturação do Conselho abarca algumas críticas. A primeira delas é o fato de entidades pré-determinadas comporem o Conselho. A indicação de segmentos para a composição dos assentos, com eleição do conselheiro entre os próprios pares, seria uma opção que poderia trazer mais legitimidade e representatividade ao Conselho.
Em adição, a escolha de conselheiros através de lista tríplice e o poder de defnição de posicionamento em casos de empate do conselho, por um membro do Poder Executivo, deixa claro o posicionamento da Prefeitura no que se refere à hegemonia nas decisões internas do Conselho. Segundo Swyngedouw (2006), a indicação de pessoas ou grupos específcos como representantes não pode ser considerada uma atitude neutra quando se discute o exercício de poder. Por isso, é necessário que o COMUSA reveja os aspectos envolvidos na escolha de seus representantes de forma a poder trazer para plenário discus-sões que atendam, de fato, os anseios da coletividade.
O COMUSA nasceu dos anseios de um grupo técnico existente no interior da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte e não de movimentos ou anseios populares. Durante a produção deste estudo, fcou clara a dificuldade existente, desde o início das discussões que impulsionaram a criação da Lei N° 8.260 de 2001 até o presente momento, de trazer a população para o debate das questões de saneamento e para o próprio Conselho. Embora o Conselho seja aberto ao público, com possibili-dade de fala em plenário e solicitação de inclusão de pauta de discussão por qualquer cidadão, não é comum a participação qualifcada de pessoas externas ao Conselho.
Em grande medida, essa questão pode ser explicada pela visão alcançada por Rubinger (2008), que observou que a população, independente dos níveis de renda e escolaridade, vê o saneamento como meio de conseguir qualidade de vida, mas identifica equivo-cadamente os serviços de saneamento como iluminação pública e asfaltamento de rua, dentre outros serviços estranhos à concepção do termo. Também há uma pesquisa Ibope (2009) que permite a compreensão deste distanciamento da população com o conceito de saneamento, uma vez que apura que um terço da população bra-sileira desconhece o que é o saneamento básico, não considera o saneamento como área de fundamental importância e não se mobi-liza para reivindicar melhorias no setor. Às questões descritas ante-riormente, soma-se o fato do conselho possuir forte aspecto téc-nico, com a Secretaria Executiva e o plenário sendo formados, em sua maioria, por pessoas com alto grau de instrução. Isto faz com que as discussões sejam de difícil compreensão para a população em geral e até mesmo para alguns dos conselheiros.
Embora seja salutar a pluralidade de representações dentro do conselho, foi verificada nas entrevistas, tanto a omissão de alguns representantes, que muitas vezes não comparecem às reuniões e, quando o fazem, se limitam a observar as discussões, quanto a difi-culdade de algumas representações em acompanhar as discussões, uma vez que durante a realização de algumas das entrevistas per-cebeu-se a dificuldade de alguns conselheiros para discutir o tema votado, demonstrando não saber sequer a posição tomada pela entidade a qual representavam no dia da votação. A dificuldade de compreensão das discussões e das relações de conflitos e interesses foi discutida por Piterman, Heller e Rezende (2013), que avaliam que estas dificuldades levam à separação da sociedade entre agentes politicamente ativos e os agentes politicamente passivos, o que mina as relações de igualdade e liberdade para a defesa de opiniões nos espaços de discussão.
Deste modo, é importante destacar que a falta de uniformidade da participação é considerada natural quando resulta das caracterís-ticas pessoais de cada um dos representantes. No entanto, ela não é salutar quando reforçada pela falta de interesse na participação, pela falta de liberdade para tomada de decisões ou até mesmo pela difcul-dade de acompanhamento dos assuntos discutidos.
Em se tratando de conselhos municipais, uma questão de suma impor-tância diz respeito à inserção dos conselheiros em suas bases e a ligação entre a parcela da população representada e o conselho no qual tem assento. No entanto, segundo Swyngedouw (2006), uma representação efetiva é difícil de ser verificada e questionada.
No caso específco do COMUSA, embora metade dos conselhei-ros seja representante da denominada "sociedade civil organizada", poucas são as entidades que representam, de fato, a sociedade civil. A ausência de movimentos populares no Conselho e a dificuldade de se arregimentar a população para participação são temas recorrentes nas discussões sobre representação no conselho.
Os representantes do Poder Executivo revelaram, durante as entre-vistas, que as discussões levadas ao plenário do COMUSA, em sua maioria, passam anteriormente por ampla discussão no âmbito da Prefeitura. Também inferiram que sempre há o cuidado de se aten-tar para a posição ofcial da Prefeitura ou da Secretaria representada.
No caso dos representantes da sociedade civil organizada, a aná-lise das entrevistas revela que, a despeito de parte desses conselhei-ros levar as discussões do COMUSA para as entidades que repre-sentam, muitas vezes, essas discussões são consideradas de interesse secundário dentro das entidades. Foi também verificado um caso de representante que não possuía qualquer interlocução com a sua enti-dade e que acabava por representá-la de acordo com suas próprias decisões e opiniões.
Deste modo, faz-se necessário um maior engajamento das entidades que aceitam ter representação no COMUSA, de forma a se fazerem efetivamente representadas e terem controle das posições que estão sendo tomadas. Além disso, falta, por parte de algumas entidades, a valorização das discussões do saneamento no Município.
Principais funções do COMUSA
Durante a realização das entrevistas, os entrevistados foram questio-nados sobre quais seriam, em seus pontos de vista, as principais funções do COMUSA. A maior parte das respostas aborda essas funções de maneira técnica e de acordo com as funções previstas em decreto.
As funções mais citadas foram a interferência na Política Municipal de Saneamento e o gerenciamento do Fundo Municipal de Saneamento. Outra questão discutida em referência às funções do Conselho, diz res-peito ao seu papel como interlocutor do diálogo entre a concessionária dos serviços de saneamento e a Prefeitura de Belo Horizonte. Sob este ponto de vista, o Conselho teria a função de garantir o cumprimento dos termos contratuais do convênio de gestão compartilhada. Também foi abordada a questão da importância do Conselho possibilitar uma maior participação social no setor de saneamento do Município.
Atuação do COMUSA
A partir da resposta sobre quais são as principais funções exercidas pelo COMUSA, sob o ponto de vista dos entrevistados, os mesmos foram indagados sobre como veem o cumprimento destas obrigações. As críticas passam por diferentes setores do Conselho e se somam negativamente.
Foram abordadas questões como baixa representatividade, ausên-cia de movimentos populares e baixa capacidade de atuação que, com-binados, resultam em pouca geração de propostas próprias, criando uma lacuna dentro do COMUSA. Essa lacuna é então preenchida pelo Poder Executivo, que defne as pautas e os assuntos a serem discutidos no Conselho e leva propostas prontas apenas para serem discutidas e aprovadas em plenário.
O Conselho passa, portanto, a exercer um papel maior de aprova-ção das decisões já tomadas pela Prefeitura do que de geração dessas propostas. Esta realidade condiz com a discutida por Gurgel e Justen (2013), que vêem o funcionamento dos conselhos gestores brasileiros como essencialmente burocrático, aparelhado pelo Estado e afastado das bases de organização políticas da sociedade.
Desta forma, se já há grande dificuldade de atuação em ativida-des consideradas mais simples e corriqueiras, a situação se complica ainda mais quando o assunto é a capacidade do Conselho de criar políticas públicas para o setor e de interferir na Política Municipal de Saneamento. Atualmente, o Conselho não é visto como capaz de criar ou interferir nessas políticas, sendo necessário um grande salto de qualidade em seu funcionamento para que essas atividades possam vir a ser desenvolvidas.
Deliberativo ou consultivo?
O COMUSA foi criado, segundo a Lei N° 8.260 (BELO HORIZONTE, 2001), como um conselho consultivo e deliberativo. No entanto, segundo entrevistas realizadas com técnicos da Prefeitura, quando da concep-ção inicial do funcionamento do Conselho, a ideia era de se criar um conselho totalmente deliberativo. Entretanto, com os trâmites burocrá-ticos e políticos para a promulgação da referida lei, o governo decidiu aprová-lo como deliberativo apenas no que tange ao Fundo Municipal de Saneamento.
Segundo defnição de Teixeira e Albuquerque (2008), os conse-lhos deliberativos são órgãos de decisão que possuem autoridade para analisar, intervir e propor ações para as políticas públicas de um setor. Quanto maior a feição deliberativa de um conselho, maior a liberdade de trabalho que o mesmo possui. Em contrapartida, para que um con-selho possa trabalhar com um maior grau de liberdade, é necessário que o mesmo demonstre um funcionamento satisfatório e que tenha uma boa estrutura de capacitação, informação e acompanhamento de seus Conselheiros.
Embora alguns representantes lutem por uma ampliação da capa-cidade deliberativa do COMUSA, o Conselho ainda é visto como muito jovem e pouco consolidado, não havendo uma demanda da sociedade para que ele assuma essa postura mais deliberativa. Deste modo, falta um maior amadurecimento deste conselho, além das cor-reções de suas falhas estruturais, para que ele possa atuar ativamente em todos os papéis que lhe cabem atualmente. Apenas a partir desse processo de amadurecimento, o COMUSA terá condições de requisitar mais poder de decisão para si próprio dentro das políticas públicas do setor de saneamento. Ainda assim, é importante ressaltar que diversos estudos apontam para a atual falta de aptidão da sociedade de recla-mar seu direito à participação e reconhecer os conselhos como espa-ços próprios para exercer a participação cidadã (GURGEL & JUSTEN, 2013; MELO, 2009).
O Plano Municipal de Saneamento (PMS) é, segundo a Lei N° 8.260 (BELO HORIZONTE, 2001), um dos pilares do Sistema Municipal de Saneamento e se destina a articular integrar e coordenar recursos humanos, financeiros e tecnológicos com o propósito de alcançar níveis crescentes de salubridade ambiental. O Plano é reformulado a cada quatro anos e atualizado a cada dois. Vale ressaltar aqui a estreita relação do PMS com o Fundo Municipal de Saneamento, uma vez que a escolha das prioridades de investimento é realizada através da hierarquização de sub-bacias existente no Plano. Para essa hierarquização são utilizados quatro eixos de priorização:
o percentual de população residente em vilas e favelas;
a taxa de internação por doenças diarréicas da população abaixo de cinco anos de idade; e
o Índice de Salubridade Ambiental (ISA), construído a partir do somatório ponderado de índices referentes ao abastecimento de água, esgotamento sanitário, resíduos sólidos, drenagem urbana e controle de vetores (BELO HORIZONTE, 2010).
Inicialmente, o ISA era o único critério utilizado na hierarquiza-ção das sub-bacias de Belo Horizonte. No entanto, segundo o Plano Municipal de Saneamento (BELO HORIZONTE, 2010), a restrição das análises aos aspectos ligados à presença de infraestrutura e de serviços de saneamento se mostrou insuficiente para uma defini-ção coerente das prioridades de investimentos. Desse modo, foram agregados ao cálculo os outros critérios. Ainda assim, o índice e sua utilização dividem opiniões dos entrevistados. Em geral, a opinião é de que os indicadores são bons para mapear a situação sanitária existente no município, mas que não seriam os mais indicados para a definição de prioridades de investimento.
O Fundo Municipal de Saneamento
O Fundo Municipal de Saneamento (FMS) tem grande importân-cia na Política Municipal de Saneamento de Belo Horizonte, uma vez que ele é o financiador do setor de saneamento no município. Para melhor compreensão desta forte ligação, basta o fato de que o COMUSA só pôde começar a funcionar após a realização de todos os ajustes do contrato de gestão compartilhada dos serviços de sanea-mento em Belo Horizonte, que determinou o início dos depósitos da COPASA na conta do Fundo Municipal de Saneamento.
No entanto, existem algumas críticas baseadas na concepção do índice utilizado para elencar as prioridades de investimento e no pouco tempo disponível para as discussões orçamentárias. Além disso, há reclamações de alguns representantes da Sociedade Civil Organizada sobre a utilização de recursos do FMS em obras que fogem à concepção de saneamento utilizada na Lei 8.260 (BELO HORIZONTE, 2001). Outra fonte negativa de comentários é a baixa correspondência entre as prioridades elencadas pelo índice e as bacias contempladas com o dinheiro proveniente do Fundo.
Em relação à utilização de recursos em obras em que não são realizadas unicamente intervenções que atendam à concepção de saneamento prevista nesta Lei, a Prefeitura alega que trabalha com a concepção de saneamento integrado. Para Cavalcanti et al.(2005), esse é um modelo de intervenção composto de ações intersetoriais, onde são realizadas intervenções viárias, urbanísticas, sociais e sani-tárias, com o objetivo de garantir condições adequadas para uma vida saudável nos ambientes urbanos. As ações são trabalhadas em conjunto, uma vez que apenas uma intervenção completa garante o sucesso do modelo.
Para o fato das bacias contempladas com recursos do Fundo Municipal não serem necessariamente as primeiras bacias da priori-zação indicada pelo PMS, há a justificativa, por parte da Prefeitura, de que é necessário utilizar recursos do FMS como contrapartida para a aquisição de financiamentos com órgãos financiadores exter-nos, de forma a se garantir um volume maior de recursos para o setor. No entanto, a Prefeitura afirma ainda que nem sempre as bacias prioritárias do Plano possuem as especificidades exigidas pelos financiamentos externos disponíveis e que, deste modo, é necessário que se tenha certa flexibilidade na referida priorização, sob pena de se ver os recursos destinados às intervenções da área de saneamento escassearem em Belo Horizonte.
Há, então, em relação ao Fundo e ao Plano Municipal de Saneamento, uma disparidade entre os pontos de vista utilizados pelo Poder Executivo e a Sociedade Civil Organizada. Para solucio-nar este impasse, caberia um posicionamento claro sobre a definição de saneamento a ser utilizada dentro do Conselho, bem como se a existência de financiamentos externos deve ser levada em conta na hora da definição das bacias a serem contempladas.
Seria importante também que a proposta e a definição da dotação orçamentária anual fosse, desde o seu princípio, acompanhada pelos representantes da Sociedade Civil. Desse jeito, poderia proporcio-nar um melhor entendimento dos processos internos da Prefeitura e oferecer maior confiança para o posicionamento dos conselheiros na hora das votações sobre o orçamento.
Apenas com o envolvimento maior entre as diferentes partes do Conselho haverá o entendimento das dificuldades encontradas em ambas as partes, possibilitando que se atinjam resultados que atendam aos dois segmentos. Ademais, as ferramentas de ranqueamento precisam ser constantemente melhoradas para permitir uma maior correspondência entre os resultados e os anseios dos dois grupos que integram o COMUSA.
A atuação da Secretaria Executiva
O Núcleo de Execução de Projetos Especiais Saneamento (NEPE-SAN) tem, dentre outros papéis, o de exercer as funções de Secretaria Executiva do COMUSA, realizar estudos referentes às atividades de gestão dos serviços locais de abastecimento de água e esgota-mento sanitário do Município, assessorar o COMUSA na aplica-ção dos recursos do Fundo Municipal de Saneamento, atualizar o Plano Municipal de Saneamento, elaborar o relatório denomi-nado "Situação de Salubridade Ambiental do Município de Belo Horizonte" e acompanhar e fiscalizar as ações da Companhia de Saneamento de Minas Gerais no Município. Não é possível per-ceber claramente como as atividades do COMUSA estão ligadas às atividades da Secretaria Executiva. Há o entendimento de que a secretaria executiva do COMUSA é mais atuante e mais forte politicamente do que as secretarias executivas dos demais conse-lhos de Belo Horizonte.
O acesso à informação é de primordial importância para que os conselheiros sejam capazes de se preparar para discussões e construir propostas, além de poder levar temas para serem discu-tidos com suas bases (TEIXEIRA & ALBUQUERQUE, 2008). Deste modo, como propostas para o melhoramento do funcionamento do COMUSA, sugere-se que a Secretaria Executiva tenha um cui-dado no encaminhamento de documentos aos conselheiros, para que tenham tempo hábil de se preparar para as discussões realiza-das nas reuniões.
A Secretaria também deve estar engajada na proposição de pautas de reuniões qualifcadas, que procurem incentivar melhorias no fun-cionamento do Conselho. Cabe um cuidado especial na elaboração das atas, que atualmente são bastante concisas e pouco informativas. Esse formato difculta o acompanhamento do Conselho por observadores externos, além de sua apresentação e devida aprovação em tempo hábil, qual seja aquele em que os assuntos debatidos ainda estejam em voga.
Segundo a Lei N° 8.260 (BELO HORIZONTE, 2001), as Conferências Municipais de Saneamento devem ser realizadas a cada dois anos para avaliar a situação do saneamento no Município e propor dire-trizes para a formulação da Política Municipal de Saneamento. Segundo Melo (2009 apudMORAIS et al., 2004), as conferências podem ser consideradas canais significativos de participação e controle social na formulação de políticas públicas, ajudando no pla-nejamento e na avaliação da prestação de serviços públicos, sendo uma maneira de se avançar em uma gestão pública mais democrá-tica e na construção da cidadania.
A Primeira Conferência Municipal de Saneamento ocorreu no dia 30 de junho de 2007 e contou com cerca de duzentos participantes. Algumas das propostas geradas foram discutidas no Conselho sem, contudo, gerar grandes modificações em sua dinâmica. Algumas discussões, inclusive, foram esquecidas com o passar do tempo, não tendo sido tomadas quaisquer decisões em relação a elas, nem contra a adoção das medidas discutidas, nem a seu favor.
A preparação para a II Conferência Municipal de Saneamento aconteceu através de pré-conferências ocorridas em setembro de 2009. A II Conferência aconteceu nos dias 2 e 3 de outubro de 2009. O maior cuidado na mobilização da população, juntamente com a realização das pré-conferências, garantiram uma grande par-ticipação da população, com geração de propostas de qualidade. Os conselheiros entrevistados se mostraram bastante satisfeitos com os resultados e com o grande salto de qualidade entre a I e a II Conferências, além de se mostrarem muito confiantes em relação aos novos rumos que o COMUSA poderá tomar se forem adotadas algumas das propostas geradas na Conferência.
A primeira modificação direta que a II Conferência imprimiu ao conselho foi a eleição de um grupo composto por 32 representantes populares que passaram a acompanhar as reuniões do Conselho sem ter, contudo, direito a voto. No entanto, o encerramento do período de observação do Conselho não permitiu que a participação deste grupo fosse avaliada.
A participação da COPASA
No ano de 2002, quando se optou pela assinatura do contrato de ges-tão compartilhada dos serviços de saneamento, em Belo Horizonte, e com a assinatura de um termo aditivo ao convênio, em 2004, selou-se a ligação entre o COMUSA e a COPASA, concessionária que presta serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário em Belo Horizonte. No entanto, durante o período de estudos, a COPASA se mostrou constantemente ausente do Conselho.
A apresentação do Plano de Gestão e do Centro de Custos Contábeis Independentes (CCCI), que é a contabilidade específica dos serviços realizados no município de Belo Horizonte, que deve-ria ocorrer trinta dias após a assinatura do convênio original (ocor-rida no mês de novembro de 2002), foi adiada diversas vezes até o momento em que a COPASA simplesmente resolveu se ausentar das reuniões do Conselho, sem qualquer justificativa. Em 2011, houve a apresentação do Centro de Custos Contábeis no COMUSA, mas a avaliação geral dos conselheiros é de que a apresentação foi muito simplificada, não tendo sido clara o suficiente para a apropriação das informações pelo Conselho.
A COPASA, tal como as demais Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESB), edifcou-se no âmbito do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA) (REZENDE & HELLER, 2008). Este Plano era parte da estratégia dos Governos Militares de centralização da gestão a fm de viabilizar o alcance de metas de curto prazo, fun-damentalmente, o aumento expressivo do atendimento da população urbana por serviços de abastecimento de água. Tal esforço resultou na hegemonia da COPASA, no cenário do saneamento mineiro, redu-zindo a força do poder local de fazer valer seus interesses e contrapô––los aos interesses da Companhia (REZENDE & OLIVEIRA, 2013).
Aspectos positivos e negativos do COMUSA
Durante a realização das entrevistas, os entrevistados foram questiona-dos sobre os pontos positivos e negativos apresentados pelo COMUSA e as respostas foram tabuladas no Quadro 1.
Quadro 1 Pontos positivos e negativos do Conselho Municipal de Saneamento de Belo Horizonte (COMUSA).
C11 Existência Conselho / Conselho ser deliberativo Não ter representação dos movimentos sociais e de movimentos pela moradia
C12 Existência Conselho / Existência do ISA Falta de representatividade do Conselho / População não se apropria do Conselho
C13 Existência Conselho / Levar discussões do saneamento para o agente concedente Pouca participação da COPASA / Não ter representação dos movimentos sociais
C14 Existência Conselho O COMUSA não consegue cumprir o seu papel.
C15 Existência Conselho Excesso de influência da Prefeitura dentro do Conselho.
C21 Existência Conselho Inexistência de processo de capacitação de Conselheiros.
C22 Existência Conselho Dificuldade de levar para o Conselho pessoas interessadas nas discussões sobre o saneamento.
C23 Existência Conselho O Conselho não tem pontos negativos.
C31 Existência Conselho Falta da discussão de fato dentro do Conselho / Poder da COPASA sobre a Prefeitura.
C32 Existência Conselho Composição do Conselho / Inexistência de processo de capacitação de Conselheiros.
COPASA: Companhia de Saneamento de Minas Gerais.
Todos os conselheiros entrevistados apontaram a própria existên-cia do Conselho como o ponto mais positivo do COMUSA, posição que refete a inexistência de Conselhos Municipais de Saneamento em cidades do porte de Belo Horizonte no restante do país. Em relação aos aspectos negativos, houve maior diversidade nas respostas, com ênfase para a inexistência de movimentos sociais presentes no acompanhamento, a composição do Conselho e a inexistência de processo de capacitação de conselheiros. Vale aqui ressaltar a opinião de um conselheiro sobre a inexistência de pontos negativos no Conselho.
A adoção da Política Municipal de Saneamento e, consequentemente, a criação do Conselho Municipal de Saneamento, COMUSA, por Belo Horizonte, que se adiantou à promulgação da Lei No 11.445 e à maio-ria dos demais municípios brasileiros, ajudou-o a alcançar índices de cobertura de serviços de saneamento superiores às médias nacionais. Quando se discute o papel do COMUSA para Belo Horizonte, nenhum dos entrevistados tem dúvidas de que a existência do Conselho, mesmo com todas as suas fragilidades, trouxe modifcações para o cenário do saneamento em Belo Horizonte e que mudanças importantes podem ser geradas por este Conselho no setor.
No entanto, muitos conselheiros se encontram desestimulados, com o sentimento de que o Conselho é pouco capaz de gerar propostas próprias e de modifcar efetivamente os rumos das políticas públicas de saneamento em Belo Horizonte. Resta apenas a sensação de que as defnições aprovadas no Conselho não passam de propostas prontas levadas ao Conselho pelo Poder Executivo Municipal, que seriam as decisões tomadas ainda que o COMUSA não existisse. Essa sensação de impotência torna, a cada dia, o Conselho mais enfraquecido. Deste modo, seria salutar o aumento do diá-logo entre todas as entidades representadas no conselho, de forma a nivelar as expectativas e ações sobre o papel do COMUSA. Além disso, é importante que haja, da parte do Poder Executivo, um maior engajamento em aprimorar seu papel no Conselho, de forma a desenvolver estudos e propostas que visem promover melhorias de maior impacto no saneamento de Belo Horizonte, bem como mudanças nas políticas públicas do setor.
Embora o setor de saneamento em Belo Horizonte e o COMUSA apresentem méritos, o Conselho não tem sido capaz de garantir o controle social do saneamento do Município de Belo Horizonte. Para que se alcance uma mudança neste panorama, é necessário que se garanta maior qualidade na participação das representações da sociedade civil organizada. Para alcançar esta melhoria na participação, é importante que as propostas oriundas das Conferências Municipais sejam realmente consideradas e discutidas, e que sejam adotadas mudanças que possam garantir uma real representatividade aos conselheiros. Outra medida importante é que seja adotado um processo de capacitação dos mesmos, de forma a propiciar um arranjo de forças mais igualitário e possibilitar a legítima participação social, que deve ser objetivo principal desta instância.
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Recebido: 12 de Julho de 2012; Aceito: 09 de Setembro de 2014
Endereço para correspondência: Maíra Crivellari Cardoso Mello – Rua Rio Grande do Norte, 1.560/1.006 − 30130-131 – Belo Horizonte (MG), Brasil – E-mail: mairacri@gmail.com