ConJur - Editais devem apresentar prazos e estimativas das despesas
Licitações em foco
"Licitações para serviços de natureza continuada e falta de orçamento"
6 de outubro de 2003, 13h04
Muitos contratos de prestação de serviços de natureza continuada, como aqueles de fornecimento de passagens aéreas e terrestres, locação de veículos, telefonia fixa e celular, limpeza, conservação, manutenção e vigilância, têm a sua execução prejudicada antes mesmo do termo inicial previsto, em razão de alegada "falta de verba".
Na verdade, tal situação decorre, principalmente, da ausência de planejamento adequado no momento da elaboração do edital, e, para evitá-la, o administrador deve ter conhecimento prévio e detalhado acerca da necessidade mensal e até anual do serviço a ser licitado. Não basta, portanto, fazer a licitação "que lhe mandam fazer", mas sim de ter ciência de todas as suas implicações futuras. Não basta, por exemplo, que o órgão público abra processo licitatório para contratar o fornecimento de passagens aéreas por 12 (doze) meses, mas que também considere qual a estimativa mensal da sua despesa com esse serviço.
É dever do administrador contingenciar o seu orçamento, sendo importante destacar que a Lei nº 8.666/93, que estabelece regras gerais em matéria de licitação, é clara ao dispor nos artigos 7º e 8º que as licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços deverão possuir "projeto básico" e que a execução das obras e dos serviços deve "programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execução".
Em particular, na modalidade licitatória do pregão o projeto básico é substituído pela figura do "termo de referência" (artigo 8º, inciso II, do Decreto nº 3.555/2000). Como ensina o Professor Marçal Justen Filho, o termo de referência define as condições genéricas de execução da prestação e retrata a avaliação do custo a ser arcado pela administração, a definição de métodos e do prazo de execução do contrato e a fixação da "estratégia de suprimento" (in, Pregão - Editora Dialética - São Paulo: 2001 - pg. 56).
Também é dever do administrador acompanhar e fiscalizar toda a execução do contrato (artigo 67 da Lei nº 8.666/93), razão pela qual ele não pode deixar que as verbas reservadas no orçamento para determinado tipo de serviço sejam esgotadas "rápido demais".
Entretanto, em muitos casos, exatamente pela falta de observância a essas normas, aliada à má gestão do contrato, os recursos disponíveis para fazer face ao mesmo acabam antes dos 12 meses iniciais. Não é raro ouvir-se, por exemplo, que já nos primeiros seis meses do ano "o dinheiro para as viagens está acabando...".
A situação se complica ainda mais quando alguns administradores começam a se utilizar de verbas destinadas pelo orçamento a outras finalidades para fazer face às despesas daquele contrato mal planejado. Nesse caso, especialmente quando não se consegue aprovação de uma "verba suplementar" e quando já se lançou mão do limite de acréscimo legalmente permitido para os serviços contratados (25%, artigo 65, § 1º, da Lei nº 8.666/93), proceder dessa forma pode até ensejar a responsabilização penal do administrador, nos termos do artigo 315 do Código Penal (crime de emprego irregular de verbas ou rendas públicas).
Na verdade, não faltam previsões legais para que as situações danosas aqui tratadas sejam evitadas, pois além dos dispositivos já mencionados, o artigo 57 da Lei nº 8.666/93 (caput, inciso II e parágrafo 4º) excepciona os contratos de prestação de serviços a serem executados de forma contínua como capazes de ultrapassar o exercício financeiro, com possibilidade de prorrogação, duração limitada a sessenta meses, e ainda mais doze meses, em casos excepcionalíssimos.
Tudo isso veio na intenção de conferir estabilidade e segurança à prestação dos serviços que não podem sofrer a chamada "solução de continuidade". Não se pode correr o risco, por exemplo, de ter interrompido um serviço como a telefonia em um hospital público. Mas de nada adiantam todas essas previsões legais se o administrador não faz a sua própria previsão concreta da demanda relativa ao futuro contrato.
Essa questão, vista sob outro ângulo, também se revela de extrema importância para as empresas interessadas em participar de determinada licitação para prestação de serviços de natureza continuada. Elas devem atentar para os termos de cada edital publicado, especialmente, para conferir se nele constam as estimativas mensal e/ou total dos valores do futuro contrato, pois é exatamente com base nessas informações que as licitantes poderão elaborar suas propostas com segurança, assumir compromissos, contratar pessoal, etc... e até mesmo apresentar uma proposta mais vantajosa para a Administração, dependendo da sua expectativa de negócio.
Com razão, muitas empresas contratadas alegam que foi o próprio órgão público quem criou as expectativas nos concorrentes, se não em volume de pagamentos, pelo menos quanto ao prazo mínimo da prestação do serviço, que não deverá ser desrespeitado, em virtude do princípio da vinculação ao edital (artigo 41 da Lei nº 8.666/93). Se o órgão público "promete" no edital, repita-se, mesmo sem estimar valores ou montante orçamentário, que o contrato seria por um "prazo determinado", podendo haver prorrogações, a empresa contratada se organiza levando em consideração aquele prazo inicial, em regra, de 12 (doze) meses.
Não se pode esquecer ainda que, uma vez firmado o contrato, a contratada sempre deve atender ao que o órgão público requisitar. Isso quer dizer que o ritmo, o impulso no contrato será ditado de acordo com as próprias necessidades de trabalho daquele órgão público, não podendo a contratada recomendar que ele passe a gastar menos. Pelo contrário, se ela se recusar a atender à demanda do ente público poderá até ser acusada de "inexecução do contrato" ou "execução insatisfatória", o que ensejaria eventual rescisão.
A questão é realmente delicada uma vez que, conforme já mencionado, em decorrência do contrato firmado a empresa investe em equipamentos e móveis, contrata pessoal, assume compromissos futuros, etc... , e ela também possui os seus direitos no contrato administrativo, como bem ensina o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, quando afirma que "cabe ao particular integral garantia aos interesses privados que ditaram sua participação no vínculo, consoante os termos ali constituídos" (Curso de Direito Administrativo - 11º Edição - Malheiros Editores - São Paulo: 1999 - pgs. 447/448). Se uma empresa aceitou contratar com um ente público esperando contar com pelo menos um ano de renda daquele contrato não pode ser surpreendida pela notícia de que a verba foi gasta antes desse prazo e que não há como renovar o contrato antes do prazo previsto, justificando-se a sua rescisão.
Enfim, o que se deve ter em mente é que, quando se trata de serviços se natureza continuada, o administrador não deve publicar qualquer edital mencionando apenas prazos, mas também as estimativas das despesas do futuro contrato, e, de outro lado, as licitantes interessadas devem impugnar previamente quaisquer editais que não contenham essas informações, sob pena de, eventualmente, estarem contratando "no escuro".
Mantendo-se essa dualidade de cuidados desde o momento da elaboração e da publicação do edital dificilmente a execução do contrato apresentará problemas.
Revista Consultor Jurídico, 6 de outubro de 2003, 13h04
O assunto sobre estimativa de contratos de natu...
Carlos Fernando Dal Sasso de Oliveira () 6 de outubro de 2003, 16h11
O assunto sobre estimativa de contratos de natureza continuada é bastante complexo quando se vive a realidade dos órgãos públicos. Concordo muito com a visão do Dr Jonas, porém, acho importante ressaltar que na Administração Pública Federal, alguns contratos, a exemplo: limpeza e conservação, vigilância e copeiragem já tem valores definidos por regras estabelecidas para sua licitação através de instruções normativas do Ministério do Planejamento. Pórém, quando se trata de serviços contínuos de locação de veículos, passagens aéreas, telefonia fixa e celular, etc.., onde não se define um valor fixo por mês e estes são estimativos, a coisa na execução fica bastante complicada. O administrador faz uma estimativa baseada no consumo dos tempos anteriores e até tentando visualizar um crescimento durante a execução do contrato. Porém, o planejamento não é do administrador em si (ordenador de despesas) e sim daqueles que demandam o serviço. Portanto, falta muitas vezes na administração o planejamento das diversas unidades dos órgãos e esse controle às vezes é muito difícil. A minha sugestão é que os administradores já trabalhem as licitações com período de vigência dos contratos de 60 (sessenta) meses e o valor do contrato seja aquele estimado mensal multiplicado por 60. Portanto, quando perceber que o valor já está sendo alcançado, com a devida justificativa, acresce o contrato em 25% sobre o valor total inicialmente contratado e acompanha a ponto de se processar nova licitação quando este valor estiver por esgotar. Assim o licitante tem sempre duas visões claras ao elaborar sua proposta. Ele vislumbra um contrato de 60 (sessenta) meses mas tem por base o valor global do contrato a fim de ajustar sua proposta.