Avaliação e cultura de qualidade nos serviços italianos para a infância: orientações e experiências dos anos 1990 aos dias de hoje
http://dx.doi.org/10.1590/1980-6248-2016-0164
Avaliação e cultura de qualidade nos serviços italianos para a infância: orientações e experiências dos anos 1990 aos dias de hoje1 2
Anna Maria Bondioli(i)
(i)Universita degli Studi di Pavia - UNIPV, Pavia, Itália. https://orcid.org/0000-0001-9238-8214, annamaria.bondioli@unipv.it
O artigo apresenta o debate sobre a qualidade dos serviços para a infância na Itália a partir dos anos 90 do século passado, no contexto das reflexões e das propostas que surgiram na Europa. Passando a limpo as experiências mais significativas de avaliação de tais contextos no decorrer de 30 anos, serão expostas as orientações prevalentes, seja no nível das políticas educativas, sobretudo regionais, seja no nível do debate pedagógico. A apresentação se concluirá, mostrando quais seriam, atualmente, os desafios surgidos pela necessidade de difundir uma cultura de avaliação que se coloque em prol de promover processos efetivos de melhoria.
Palavras-chave serviços italianos para a infância; avaliação da qualidade; metodologias e instrumentos de evaluation; políticas educacionais
This article addresses the debate on the quality of early childhood care and education services in Italy since the early 1990s, in the context of the reflections and the proposals arising in Europe. By reviewing the most significant experiences of evaluation of such services undertaken in over thirty years, the article exposes the prevailing guidelines, both at the level of educational policies, especially regional ones, and at the level of the pedagogical debate. The paper concludes by showing the current challenges posed by the need to spread a culture of evaluation that is able to effectively promote processes of quality improvement.
Keywords Italian early childhood care and education services; quality evaluation; methodologies and evaluation tools; educational policies
Na Itália, a partir dos anos 1990, no ambiente da escola e das instituições de ensino, tendo como parâmetro o que já fora realizado em outros países, surge a necessidade de elaborar e difundir uma cultura de avaliação, diferente daquela relativa ao assessment das avaliações individuais próprio do processo convencional. A avaliação concebida como evaluation era compreendida como processo que tinha por objetivo determinar e apreender a qualidade de realidades complexas, como de institutos de ensino, programas e serviços educacionais. Desde então, pouco mais de 20 anos se passaram, nos quais, no contexto dos serviços de Educação Infantil, muitas iniciativas interessantes surgiram na Itália, dentre elas aquelas que tiveram como foco a avaliação dessa qualidade e os modos de concebê-la. Trata-se de um panorama variado, constituído de:
Traduções e adaptações de instrumentos estrangeiros de avaliação de qualidade;
Elaboração de instrumentos locais para os serviços italianos de Educação Infantil;
Pesquisas e experiências avaliativas em larga ou pequena escala;
Difusão de uma cultura da avaliação mediante palestras, cursos de formação e atualizações;
Discussões e desenvolvimento de modelos e abordagens de avaliação pertinentes aos serviços de Educação Infantil.
Tentaremos reconstruí-lo, tendo em mente o fato de que os serviços de Educação Infantil na Itália se distinguem seja pela idade da criança que é recebida: na creche (0 a 3 anos) ou na escola infantil (3 a 6 anos), seja pelos gestores: as creches dependem do Estado, no que diz respeito a normas, e são geridas por entidades locais ou privadas – as escolas de Educação Infantil podem depender do poder federal ou ser geridas pelo município ou pela iniciativa privada. Certamente, as ações em prol da avaliação sofreram com essa pluralidade e se apresentam como um todo complexo e multifacetado.
Deste bloco complexo apenas uma parte foi documentada e compartilhada. Uma grande parte, resultante de iniciativas de nível local ou até mesmo individuais, como a participação em cursos de formação, se encontra submersa. É difícil, portanto, dizer o quão difusas estão as práticas avaliativas nos serviços de Educação Infantil na Itália nos últimos 20 anos, e o quanto se enraizou na cultura destes mesmos serviços.
1. Dos anos 1980 aos anos 1990: o debate e as propostas fora da Itália
A exigência de identificar critérios e processos para avaliar os serviços de Educação Infantil surge na Itália a partir dos anos 1990, sob influência de uma série de contribuições provenientes de outros países.
A qualidade dos serviços de Educação Infantil (creches e escolas de Educação Infantil) já se encontrava no centro de um amplo debate em nível internacional a partir dos anos 1980. É do ano de 1980 uma pesquisa de Bruner e colaboradores, realizada na Grã-Bretanha, para avaliar a qualidade de diversas tipologias de centros londrinos para a primeira infância (Bruner, 1980). Em 1989, alguns pesquisadores americanos publicaram uma escala de avaliação de contextos educativos para os mais novos, após experimentá-la e avaliá-la: a "Escala de avaliação do ambiente da primeira infância" (ECERS) (Harms & Clifford, 1980, edição italiana 1994), que se apresenta como um dos primeiros instrumentos (para avaliadores internos e externos) predispostos a aferir a qualidade de seções específicas de ambientes educacionais extradomésticos para a faixa etária dos 0 aos 6 anos. O instrumento sofreu uma notável difusão, sendo utilizado extensivamente em vários países da Europa e do mundo, tendo sido aperfeiçoado na metade dos anos 1990 (Harms, Cryer, & Clifford, 1995).
Ainda nos anos 1980, a Associação Nacional para a Educação de Crianças (NAEYC), entidade americana que protege os direitos das crianças com sede em Washington, publicou um instrumento de avaliação dos contextos educacionais para as crianças mais novas que faz parte de um "pacote" para dar crédito aos serviços (Bredekamp, 1991, ed. revisada). A esse, se acrescentam outras ferramentas pensadas para a avaliação externa e a autoavaliação interna dos contextos pré-escolares: a "Escala de classificação do ambiente infantil" (ITERS) (Harms, Cryer, & Clifford, 1990; edição italiana, 1992), elaborada com base no modelo da ECERS, mas relatada às seções dos day-care centers; e a "Avaliação de Centros de Educação Infantil" (ACEI), um instrumento desenvolvido por pesquisadores espanhóis (Darder & Mestres, 1994; edição italiana, 2000) com uma finalidade principalmente de autoavaliação e reflexão.
O debate sobre a qualidade na Europa se fez de forma mais intensa e politicamente relevante nos anos 1990 com a publicação de dois documentos da Rede para a Infância da Comunidade Europeia: "A qualidade nos serviços para a infância" (1990) e "Quarenta objetivos de qualidade para os serviços da infância" (1998), que indicam a relevância destes serviços e definem critérios de qualidade que levam em conta as especificidades das necessidades evolutivas infantis e aquelas da família. No segundo documento, que indica 40 objetivos de qualidade3, a serem alcançados no decorrer de 10 anos, alguns aspectos significativamente singulares são apresentados. O primeiro, que os objetivos não propõem uma padronização dos sistemas dos serviços, mas devem fornecer um suporte à definição de finalidade e os objetivos compartilhados entre os países membros; o segundo, que a realização dos objetivos, preestabelecidos pela comissão, não põe fim à busca pela qualidade, a qual se estabelece como um processo dinâmico e contínuo.
As sugestões que provêm do debate e das experiências compartilhadas no exterior e que, como veremos, tiveram notável influência sobre o que em pouco mais de 20 anos foi realizado na Itália, apresentam algumas peculiaridades. Trata-se, principalmente, de instrumentos que tentam definir o que caracteriza uma "boa" creche ou uma "boa" escola de Educação Infantil, com base na pesquisa mais atual no âmbito do desenvolvimento da primeira infância e educação; têm como objeto serviços únicos, ou mesmo como pela ECERS e a ITERS, seções únicas de creche ou de escola de Educação Infantil; se referem a um modelo ecológico (Bronfenbrenner, 1979), segundo o qual o termo qualidade se dilata até compreender níveis sistêmicos sempre mais extensos, do "meso-sistema" (por exemplo, os relacionamentos entre o serviço e as famílias) ao eso-sistema (as relações com o território ou sistema inteiro de serviços); são pensados, seja pela avaliação interna (da parte dos educadores), seja por formas de acreditação e de inspeção externa, mas, em cada caso, sugerem que a avaliação do centro único seja feita considerando ambos; são discutidos com especialistas do ramo, educadores e administradores, no decorrer da elaboração deles e antes de suas publicações. Embora não sejam ferramentas, ambos os documentos da Rede da Comissão Europeia, que estabelecem critérios e objetivos (targets) para os países membros da Comunidade Europeia, se apresentam orientados na mesma direção: propõem uma ideia de qualidade que leva em consideração as necessidades de desenvolvimento infantil e as exigências das famílias, segundo uma perspectiva ecológica que envolve os stakeholders em diversos níveis sistêmicos, responsabilizando operadores, famílias, administradores e a sociedade civil como um todo. Nos documentos europeus programáticos, também baseados numa teorização sobre o assunto (Moss & Pence, 1994), a dimensão participativa da definição e da realização da qualidade é fortemente afirmada e debatida.
2. Pesquisas, ferramentas, experiências de avaliação na Itália
A reconstrução, apresentada neste e nos parágrafos seguintes, se baseia substancialmente em duas fontes: de um lado, a revisão da literatura referente ao material publicado, que considera também as contribuições anteriores (Benedetti, 2007; Faedi, 2015; Ferrari, 2013); e, do outro, uma investigação, conduzida pela autora, mediante entrevistas com 33 testemunhas privilegiadas, para identificar pesquisas e experiências avaliativas que tivessem envolvido operadores, coordenadores pedagógicos, pesquisadores universitários e outras figuras em nível nacional, regional, local ou relativas a serviços únicos, socializados somente em forma de "material cinza"4. A revisão seguirá uma ordem um pouco mais cronológica. Apresentar-se-ão primeiramente as pesquisas e as experiências relativas às creches e às escolas de Educação Infantil não estatais: as ferramentas estrangeiras traduzidas e adaptadas à situação italiana (§2.1) e a "filosofia" de suas aplicações (§2.2); a contribuição das regiões ao debate e à pesquisa sobre a qualidade, em relação, sobretudo, às creches (§2.3); a elaboração de ferramentas próprias (§2.3.1) e a questão da valorização (§2.3.2); as características das experiências avaliativas desenvolvidas em território nacional e a difusão de uma cultura de avaliação nos serviços geridos por entidades locais (§2.3.3); e, sucessivamente (§3), as iniciativas a favor das escolas de Educação Infantil estatais que apresentam características diversas e peculiares.
2.1 Tradução e adaptação de ferramentas estrangeiras
A primeira pesquisa avaliativa conduzida na Itália (Bondioli & Ferrari, 1990; Ferrari, 1992), com caráter nacional, avaliou, mediante a ITERS (Harms et al., 1990), 24 creches em 5 regiões italianas para um total de 68 seções. Uma imagem multifacetada surgiu do ponto de vista da qualidade de serviços para os mais novos, mas, sobretudo, a pesquisa permitiu verificar se e o quanto os critérios de qualidade do instrumento americano seriam conduzidos nas melhores experiências das creches italianas. No ano seguinte, a ITERS foi empregada na avaliação de um universo estadual para um total de 73 seções de 32 creches (Livraghi, 2000). A adaptação que ocorreu (feita por Monica Ferrari e Paola Livraghi em 1992) trouxe o acréscimo de dois novos itens relativos à prática da inserção à ferramenta original – típica dos serviços italianos e desconhecida nos serviços americanos, como modificação mais importante à ITERS – que, na tradução italiana, recebeu o nome de "Escala de avaliação da Creche" (SVANI).
Após a primeira pesquisa, outras duas se seguiram, que levaram, respectivamente, à adaptação da ECERS (1994) e da ACEI (2000). No primeiro caso, a ferramenta foi aplicada a uma amostra estratificada de escolas estaduais e municipais de Educação Infantil da província de Pavia e resultou na elaboração da "Escala de observação e avaliação da escola de Educação infantil" (SOVASIA), a qual, do instrumento original americano que se referia a contextos educativos para a infância 0-6, manteve apenas os aspectos pertinentes aos centros para crianças dos 3 aos 6 anos; no segundo, a ferramenta espanhola foi utilizada em um universo de creches e escolas de Educação Infantil de uma capital de uma província no norte da Itália e levou à elaboração da "Autoavaliação dos serviços educacionais para a infância" (ASEI)5.
2.2 A finalidade reflexiva atribuída aos instrumentos
Os instrumentos de avaliação supracitados, já em suas formulações originais, eram caracterizados a partir de uma notável finalidade formativa na aceitação de Sriven (1967). Projetados como dispositivos de autoavaliação, deveriam permitir aos operadores dos serviços únicos adquirir a consciência a respeito das próprias concepções pedagógicas e do valor das práticas educativas desenvolvidas diariamente. Instrumentos, portanto, para refletir e, sobre esta base, avaliar possíveis percursos de melhoria. Diversos serviços para a infância, sob a gestão de administrações estaduais e de coordenadores pedagógicos especialmente atentos ao debate sobre a qualidade, nos anos seguintes à publicação da SVANI, da SOVASI e da ASEI na Itália, discutem estes instrumentos em desenvolvimento e em formação, e/ou os utilizam para uma avaliação das próprias creches ou escolas de Educação Infantil. Também as publicações acadêmicas enfatizam a importância de usar esses instrumentos de forma reflexiva, mais do que certificativa (Bondioli & Ferrari, 2000 e 2004), e de constatar quais deles (vale a pena sublinhar) exigem treinamento no uso e promovem, nos operadores, atitudes de pesquisa – coleta de informações, documentação, pesquisas – para avaliar a realidade de cada um. E não é isso, apenas. A abordagem ecológica, que, como vimos, caracteriza os instrumentos adotados, propõe uma ideia de creche e de escola de Educação Infantil como um contexto caracterizado de diversas e intrincadas dimensões e, portanto, promove uma reflexão global sobre os múltiplos aspectos que definem a qualidade de um serviço – daqueles mais concretos, como sobre as normas higiênicas ou a funcionalidade dos móveis, àqueles relacionais (entre adultos, a relação entre adulto/criança, relação entre crianças). Nessa direção, a avaliação do contexto educativo é proposta como atividade profissional do educador e do professor, segundo uma modalidade recursiva que, de acordo com a proposta de Becchi (2000a), se caracteriza da seguinte maneira: Fazer. Explicitar os objetivos deste "fazer". Refletir discutindo sobre tais objetivos. Avaliá-los em outros contextos (p. 50). Um aspecto, portanto, irrenunciável do profissionalismo dos operadores pela infância. Os instrumentos estrangeiros, desde o início de seu emprego nas pesquisas voltadas a suas adaptações à situação italiana, foram utilizados como dispositivos de procedimento, a fim de fazer emergir a peculiaridade dos serviços da infância da Itália e não, salvo algumas exceções, como modelo ou como dispositivos de avaliação puramente para fazer um retrato da qualidade dos serviços italianos da infância. Como veremos no próximo subitem, eles serviram à elaboração de instrumentos nacionais através de um uso "reflexivo" e "participativo".
2.3 A contribuição das Regiões ao debate sobre a qualidade das creches
Atualmente6, a lei 1.042, de 1971, fornece uma normativa em nível regional e uma gestão municipal ou privada7 às creches instituídas na Itália. As entidades locais (Estado e Município) têm o dever de assegurar a difusão e a qualidade dos serviços do território, não apenas daqueles geridos por eles mesmos (creches e escolas municipais) como também os de iniciativa privada, serviços que, não sendo diretamente geridos por entidades públicas, serão considerados idôneos para fazer parte do sistema de serviços, quando satisfizerem padrões qualitativos precisos.
A partir da metade dos anos 1990 até os primeiros anos dos anos 2000, assistimos a duas diferentes tendências: de um lado, a elaboração de instrumentos nativos a serem utilizados, seja como dispositivos a evidenciar a qualidade peculiar dos serviços regionais, ou como padrão pedagógico para operadores dos serviços; do outro, a configuração e a realização de procedimentos de validação que visam assegurar padrões qualitativos aos serviços não geridos diretamente pelas entidades locais.
2.3.1 A elaboração de um instrumento nativo
Após estes dois fatos terem ocorrido também na Itália, o debate sobre a qualidade dos serviços da infância e a publicação de instrumentos de avaliação, algumas regiões se organizaram para elaborar dispositivos nativos de evaluation, a fim de refletir e valorizar a qualidade e a
peculiaridade dos próprios serviços para a faixa etária de 0 a 3 anos em nível regional. Trata-se das três regiões que mais investiram financeira e culturalmente nos serviços da infância no próprio território, assegurando uma rede extensa e promovendo uma cultura da qualidade com declinações peculiares e de excelência: são elas Umbria, Emília Romana e Toscana.
A experiência da Umbria e a realização da ISQUEN
Entre os anos de 1992 e 1998, a região da Umbria conduziu uma experiência de formação e pesquisa de qualidade das creches. A pesquisa envolveu as 19 creches da região e um grupo de trabalho constituído, além de educadores e coordenadores de tal serviço, de pesquisadores universitários. A execução, feita em várias etapas, na duração de três anos, utilizou a SVANI como filtro, através do qual se buscou refletir coletivamente sobre as ideias de qualidade e sobre a declinação particular das creches da região. Cada educador foi envolvido individualmente na avaliação, que previa, como passo sucessivo, a discussão coletiva, dentro da realidade de cada creche, dos dados avaliativos coletados e uma avaliação crítica do instrumento utilizado. A partir da leitura dos dossiês, elaborados por cada coletivo de creches, empenhados na pesquisa e na formação a fim de definir os traços de qualidade do próprio serviço e os elementos críticos avaliativos utilizados, se delineou uma ideia de qualidade que, embora não atrapalhasse a lógica do SVANI, evidenciavam os limites, sublinhando, por sua vez, a peculiaridade das creches da região. A necessidade de elaborar um instrumento nativo, ou regional, emergiu, a fim de exprimir com mais eficácia do que os instrumentos traduzidos os elementos de excelência de qualidade das creches e do profissionalismo dos operadores de tal serviço. O novo instrumento, que nasceu dessa exigência o "Indicador e escala da qualidade educacional da creche" (ISQUEN8) (Becchi, Bondioli, & Ferrari, 1999, edição em português, 2015) se apresentou como um conjunto de indicadores9, 51 ao todo, subdivididos em áreas de interesse. A ideia de contexto educativo é mais extensa do que aquela da SVANI, no que diz respeito a este último, pois se acrescentam os "sujeitos" (as crianças, as famílias, o pessoal), o "saber-fazer" (as atividades profissionais dos educadores: observação, projeção, programação, avaliação, documentação) e as "garantias". As finalidades do uso do instrumento ainda são marcadamente formativas: o ISQUEN é um instrumento que visa fazer emergir a "ideia de creche" expressa por um grupo de avaliadores internos no contexto no qual se discutem, através de uma reflexão, as práticas e a explicitação das "pedagogias" neles latentes.
A experiência da Emília Romana e a elaboração dos indicadores para as creches regionais
A região da Emília Romana, assim como a anterior, também contratou de uma equipe de especialistas uma pesquisa de formação com caráter avaliativo, com o objetivo seja de difundir uma cultura da evaluation nos serviços da infância em seu território, ou de elaborar indicadores contextuais capazes de refletir o ethos e a cultura pedagógica das creches regionais (Bondioli & Ghedini, 2000). No percurso de três anos (1993 a 1996), os operadores e os coordenadores de 16 creches foram envolvidos, segundo a modalidade análoga àquela da pesquisa avaliativa feita na Umbria, resultando um total de 57 seções, que avaliaram a própria realidade, valendo-se da SVANI, em que discutiram com especialistas a implantação e a filosofia da qualidade para se aproximar ao máximo de expressar a identidade e a fisionomia educacional dos próprios serviços. Duas ideias-chave emergiram deste processo: a ideia de "qualidade negociada" e o valor de um dos "movimentos" do processo de avaliação acionado, o de "restituição", entendido como um momento de negociação e diálogo em que os pontos de vista dos participantes são capazes de discutir os procedimentos, as ferramentas e os métodos utilizados, bem como os dados de avaliação coletados para alcançar a conscientização e uma leitura coletiva (Becchi, 2000b).
A partir dessa última experiência, além daquela feita na Umbria, se trilhou o caminho, também em nível do debate e da tomada de posição teórica e política, da necessidade de que os critérios da base sobre os quais foram elaborados instrumentos de avaliação da qualidade fossem compartilhados ao máximo, fruto da negociação entre diversos stakeholders, entre os quais os operadores internos dos serviços e seus coordenadores ocupam um lugar de destaque, que sejam revisáveis e periodicamente colocados sob análise e avaliação, que reflitam o ethos, os valores e o sistema pedagógico dos serviços os quais se desfrutarão, que sejam utilizados não para elaborar classificações ou atribuir financiamento, mas desenvolver uma "cultura" de avaliação reflexiva e de planejamento.
O manual Toscano
No ano de 1993, a região da Toscana também contratou um documento a um grupo de trabalho conduzido pelo Instituto dos inocentes, que contém as indicações globais sobre a qualidade das creches (Regione Toscana – Istituto degli Innocenti, 1993).
O documento foi difundido em todo território, apresentado e discutido numa série de seminários. Em uma fase posterior, um manual de avaliação da qualidade foi elaborado, no qual se apresentavam uma série de indicadores e um sistema de identificação. Concluído no ano de 1995, o instrumento foi empregado em algumas experiências piloto, validado estatisticamente e publicado em 1998 (Regione Toscana – Istituto degli Innocenti, 1998).
A elaboração do dispositivo veio de razões análogas àquelas da Umbria e Romana: identificar e sustentar a identidade educacional dos serviços regionais da infância, explicitando os aspectos de qualidade com o objetivo de promover e difundir uma cultura da avaliação orientada num sentido formativo.
2.3.2 A questão da validação
A partir do fim dos anos 1990, a rede de serviços para a infância em nível regional passou por uma expansão, devida ao ingresso de serviços privados dentro de um sistema integrado público-privado, coordenado pelo serviço público. As razões para utilizar o chamado "privado-social" são bem expressas por Giovanni Faedi (2015): no decorrer das últimas duas décadas, as recorrentes crises financeiras do poder público, as medidas de contenção de despesas, as fortes limitações, as fortes limitações ao de recrutamento e o aumento da demanda por serviços sociais têm incentivado os municípios a desenvolver políticas para a terceirização de serviços para a primeira infância e para o recurso ao setor privado (p. 150).
O poder público, diante de tais serviços, nomeados de "acordo privado", foi chamado a executar essencialmente duas funções: a de credenciamento, para avaliar a adequação do serviço a ser parte do sistema, depois de verificar a presença de uma série de requisitos e padrões de qualidade; e a de vigilância, para assegurar que os requisitos de validação fossem mantidos ao longo do tempo. Também Faedi (2015) acredita que, em nível regional, a imagem é bastante variada, com situações em que a avaliação é reduzida a uma verificação inicial dos requisitos necessários e em uma verificação formal do que os gestores declaram ter alcançado de forma consistente com os padrões atribuídos a eles. Mas nem sempre há padrões definidos e uma orientação sobre a qualidade esperada e, às vezes, nem mesmo a vontade de levar as situações ao limite da aceitabilidade (p. 150).
Apenas as regiões que criaram um quadro político-institucional capaz de sustentar o desenvolvimento e a qualificação dos serviços regionais se mostraram adequadas e aptas a utilizar os processos de validação e de vigilância de modo produtivo. O exemplo da Emília Romana é particular, em que a lei número 1 de 2000 estabelece, entre os critérios para validação das creches no território, a definição de um "projeto pedagógico" do serviço e a presença de um coordenador com funções sejam elas pedagógicas ou organizacionais. Em 2013, uma brochura publicada pelas regiões, intitulada "O projeto pedagógico e a validação nos serviços para a primeira infância", definiu os parâmetros regionais sobre o assunto, fruto do trabalho de um grupo de especialistas, coordenado por Sandra Benedetti e Antonio Gariboldi, aprovado pela Deliberação da Junta regional, número 1.089/2012 (Regione Emilia Romagna, 2013).
Como parte dos serviços prestados pelas autoridades locais, nos últimos anos, podemos ver uma lacuna na utilização da avaliação: por um lado, nas regiões mais atentas à divulgação e à qualificação dos seus serviços, as iniciativas continuam a incentivar a inovação, as melhorias e solicitar o envolvimento de diferentes parceiros sociais por meio de processos de avaliação participativa e reflexiva; por outro, a disseminação de procedimentos para credenciamento de serviços sociais privados para fins de certificação. A lacuna é acompanhada principalmente pela escolha de formas de avaliação externa (inspeção), em oposição a formas de avaliação interna e autoavaliação. Somente em alguns casos recentes os dois requisitos parecem ser compatíveis e interligados (Di Giandomenico, Picchio, & Musatti, 2015; Gariboldi, 2015, citado em Bondioli & Savio, 2015a; Zanelli, 2015). Trata-se de experiências particularmente interessantes, que encontram fundamento em abordagens da avaliação de tipo participativo e reflexivo – avaliadores internos e externos promovem diálogos com o objetivo de fazer crescer o profissionalismo dos operadores e criar as condições para a melhoria da qualidade dos serviços – e que veem na figura de um facilitador/formador uma garantia de que o processo executado possa resultar em algo efetivamente produtivo10.
2.3.3. A difusão de uma cultura de avaliação nos serviços geridos por entidades locais
A partir da década de 1990, na sequência do debate europeu sobre a qualidade dos serviços para a infância, a publicação do SVANI e da SOVASI, versões italianas do ITERS e do ECERS, das iniciativas de formação e publicidade realizadas pelas Regiões e associações do setor, inúmeras realidades territoriais (Municípios e Províncias) têm investido recursos e comprometimento em ações relacionadas ao tema da qualidade: pesquisas sobre a qualidade das creches e jardins de infância em seu território, utilizando ferramentas já elaboradas ou elaborando por conta própria experiências de treinamento e cursos de atualização. Algumas dessas iniciativas foram documentadas e publicadas (para uma revisão, ver Bondioli & Ferrari, 2004, Ferrari, 2013). A maioria delas não é censurada, por serem, na maioria, iniciativas locais, realizadas pelos operadores dentro das atividades profissionais comuns, raramente documentadas (Savio, 2015).
As experiências documentadas apresentam alguns traços em comum: combinam o aspecto da pesquisa de avaliação (em creches / pré-escolas de um território ou de uma cidade) com o da formação a serviço dos operadores; visam apreender as características distintivas e de qualidade das realidades educacionais de um determinado contexto; são realizadas com o envolvimento ativo de operadores educacionais chamados para autoavaliações; são principalmente guiados por pesquisadores/coordenadores que, ao mesmo tempo, desempenham um papel educacional (para uma análise não exaustiva: Bondioli & Ferrari, 2004, Bondioli & Savio, 2015a)11.
Como dissemos, uma série multifacetada de atividades centradas na avaliação foi realizada sem nenhum traço dela. Uma pesquisa recente (Savio, 2015) lançou uma investigação sobre este panorama submerso com o objetivo de entender como uma cultura de avaliação é difundida entre operadores e coordenadores de crianças. Essa investigação, a qual teve a participação de 209 pessoas, é uma imagem particularmente interessante, mas pouco se relaciona com as sugestões extraídas das experiências mencionadas acima: cerca de um terço dos entrevistados diz que não participou diretamente nas experiências de avaliação nem tinham conhecimento delas, enquanto a maioria dos que declararam estar envolvidos descreveu sua participação como passiva e solitária. A imagem mostra, então, que uma cultura de avaliação no que diz respeito aos serviços de infância está apenas no seu início e ainda pouco difundida, embora, por parte dos operadores de serviços, exista um interesse considerável a este respeito: 91% são favoráveis à oportunidade pelo próprio processo de empreender processos de avaliação de contexto como potenciais oportunidades de discussão, reflexão sobre práticas educativas, aquisição de maior consciência e profissionalismo qualificado.
Resumindo o que emergiu da análise das iniciativas realizadas nos últimos 30 anos pelas autoridades locais italianas em relação à questão da qualidade e da avaliação dos serviços para crianças, notamos algumas tendências parcialmente conflitantes.
Por um lado, encontramos as iniciativas desenvolvidas nas regiões mais sensíveis e atentas, muitas vezes em colaboração com universidades ou com a supervisão de especialistas, baseadas em ideias de qualidade e avaliação inspiradas pelos princípios da avaliação de quarta geração e construção coletiva (Dahlberg, Moss, & Pence, 1999-2013, Guba & Lincoln, 1989), em que a avaliação de seus serviços é pensada como uma atividade participativa, visando promover a qualidade e a conscientização dos operadores de suas tarefas e responsabilidades educacionais, que combina autoavaliação com formas de avaliação externa e de não avaliação. Por outro lado, vemos os procedimentos de validação, que visam garantir padrões de qualidade, mas principalmente geridos, especialmente em regiões menos atentas, de forma burocrática, com pouco ou nenhum envolvimento das partes interessadas.
Enquanto as primeiras iniciativas geralmente têm um caráter inovador – elas se apresentam na forma de pesquisa, na elaboração de novas ferramentas, linhas de pensamento ou diretrizes –, mas ocorrem de maneira não sistemática, os procedimentos de validação são rotineiros e, portanto, difundidos. Isso talvez explique como, diante de uma percepção de cumprimento passivo das tarefas de avaliação pelos operadores de serviços, coexiste o desejo de formas mais envolventes de avaliação reflexiva e participativa.
3. As iniciativas ministeriais e a escola estatal de Educação Infantil
Conforme visto na revisão apresentada no parágrafo anterior, a maioria dos casos em que as experiências de avaliação foram solicitadas pelas entidades locais envolveu processos semelhantes, não apenas em creches, mas também em pré-escolas municipais. Elas foram excluídas das escolas de Educação Infantil estaduais que foram avaliadas seguindo outros caminhos, sempre a partir dos anos 1990. A qualidade da educação nessas escolas tem se tornado um tema de debate desde que o Ministério da Educação publicou as Diretrizes em 1991, um documento em que o termo "avaliação" parece estar intimamente ligado às atividades profissionais dos professores, como planejamento e organização de atividades educativas. A administração escolar apoiou a aplicação das Diretrizes através de várias iniciativas, incluindo a experimentação ASCANIO12, destinada a apoiar a implementação de novos modelos de creche e processos de avaliação e autoavaliação (Maviglia, 2000). Com a Circular Ministerial 99, de 12 de abril de 1999, uma consulta nacional foi proposta sobre as "linhas de desenvolvimento da escola de Educação Infantil"13. O debate suscitado pela consulta centrou-se em algumas questões, incluindo a avaliação, não mais considerada exclusivamente como uma prática sociológica de detecção do progresso das crianças, mas também como um processo de verificação da qualidade do contexto e da oferta educacional (Bondioli, 2001a; Maviglia, 2000).
Com a Portaria Ministerial 307, de 21 de maio de 1997, foi estabelecido o Serviço Nacional de Qualidade da Educação (SNQI), que tinha entre suas tarefas o desenvolvimento de metodologias e instrumentos de avaliação.
Neste contexto, surgiu do projeto número 5 do Centro Europeu de Educação (CEDE) - Interações especiais para a avaliação da qualidade nas escolas / Serviço Nacional de Qualidade da Educação, coordenado por Egle Becchi, uma ferramenta inédita para a avaliação do ambiente educacional das escolas, "Autoavaliação da escola de Educação Infantil" (AVSI), criada por uma equipe de especialistas (Bondioli, Becchi, Ferrari, Gariboldi, & Savio, 2001b). Organizada como uma bateria de quatro escalas, para um total de 81 itens, ela propõe incentivar a reflexão sobre os aspectos que compõem a qualidade do jardim de infância e como protegê-la, uma reflexão a ser realizada dentro de um grupo de trabalho específico e em referência a uma realidade particular (p. 13)14. A ferramenta foi revisada repetidamente por professores e especialistas na área e testada em campo em diferentes realidades15
A partir da publicação da AVSI, o ministério dedica pouca atenção à avaliação até os últimos anos na escola infantil estadual. Há ainda iniciativas que também envolvem pré-escolas estaduais (Barzanò, Mosca, & Sheerens, 2000; Becchi, Bondioli, & Ferrari, 2005).
Em 2008, foi lançado o "Dispositivo de avaliação da organização pedagógica da escola de educação infantil" (DAVOPSI) (Bondioli, citado em Bondioli & Nigito, 2008, pp. 115-257), resultado de um longo processo que envolveu pré-escolas estatais da Liguria, primeiramente dentro do projeto ALICE, e depois sob responsabilidade da Superintendência Regional. A ferramenta foca a atenção na qualidade da organização do contexto educacional (espaços, horários, agrupamentos de crianças), destacando o valor pedagógico muitas vezes negligenciado. O processo de sua elaboração (Bondioli, citado em Bondioli & Nigito, 2008, pp. 13-34) mostra as características típicas de que "a qualidade negociada" que a equipe de ensino universitário da província de Pavia analisa e propõe: a elaboração em conjunto e através de discussões com professores e responsáveis, utilizando métodos reflexivos e dialógicos.
Conforme dito anteriormente, apenas recentemente o Ministério da Educação pública (1991) prestou atenção à avaliação na escola de Educação Infantil. A última iniciativa da INVALSI, ainda em seu início, diz respeito ao desenvolvimento de uma ferramenta de autoavaliação para que todas as escolas de Educação Infantil do território nacional fossem chamadas a se aplicar. Trata-se do "Relatório de Autoavaliação" (RAV), que, com base em indicadores, perguntas orientadas e seções de avaliação, pede a cada escola que proceda a uma autoavaliação sobre uma série complexa de aspectos. O RAV infância (INVALSI, 2016) começou inicialmente como uma "cópia gêmea" de uma ferramenta semelhante projetada para autoavaliação da escola primária e que segue as seções: contexto, resultados, processos, processo de autoavaliação e identificação de prioridade. Um grupo de especialistas16 recebeu a tarefa de adaptar o RAV original à especificidade das escolas de crianças de 3 a 6 anos. Essa não foi uma tarefa simples, uma vez que o instrumento destinado à autoavaliaçãodo ensino primário previa, como um dos focos prioritários do projeto, a avaliação dos resultados da aprendizagem dos alunos em termos de resultados obtidos através de testes padronizados (testes INVALSI), segundo uma lógica que vê os resultados escolares como indicadores fundamentais da qualidade da escola. Foi, portanto, reaberto, dentro da comissão de trabalho, o debate que, em várias ocasiões, no Ministério, tinha surgido em torno da possibilidade de dar à avaliação das crianças nas escolas o papel de analisar a qualidade da escolas; assim como a relação que é estabelecida entre a avaliação das crianças e a avaliação da oferta educacional (avaliação do contexto educacional). A escolha, até agora, era evitar a possibilidade, por parte de alguém, de introduzir testes padronizados para crianças que saem da escola de Educação Infantil, para evitar, portanto, qualquer forma de categorização precoce de crianças dentro de esquemas e padrões de desenvolvimento. As razões dadas (Bondioli & Savio, 2015b) foram colocadas no quadro já delineado pelo documento de endereço do Ministério, para escolas de Educação Infantil (Diretrizes nacionais para o currículo da escola de educação infantil e o primeiro ciclo de educação, MIUR, 2012) no qual se declara que a atividade de avaliação responde a uma função de caráter formativo que reconhece, acompanha, descreve e documenta os processos de crescimento, evita classificar e julgar o desempenho das crianças, uma vez que é orientada a explorar e encorajar o desenvolvimento de todos os potenciais (p.19).
E no documento recentemente publicado pela Comissão Europeia para Crianças (2014), o chamado "Quadro de Qualidade", alega que as práticas informais de avaliação de treinamento, que são as mais comumente usadas em ambientes educacionais da primeira infância (0-l6), analisam o desenvolvimento e o progresso das crianças e relatam sua aprendizagem e experiência social (por meio de observações, documentação, portfólios ou narrativas). O teste não é considerado adequado nesta idade (p.52).
O RAV para crianças (INVALSI, 2016) concentra a atenção das escolas acima de tudo no currículo e nos processos de capacitação dos professores no que diz respeito à preparação do ambiente, à organização de atividades educativas, à gestão de grupos de crianças, etc. e se preocupa em promover uma ideia de avaliação do tipo educacional da criança, visando captar interesses, recursos evolutivos, seu progresso, a fim de redirecionar o planejamento e criar experiências educacionais que possam levar o desenvolvimento delas em consideração. Ao contrário dos outros graus da escola, não são os resultados relacionados com a aprendizagem formal que constituem o principal indicador da qualidade da escola, mas o conjunto de processos que a escola realiza para promover o crescimento global das crianças que a frequentam, valorizando os recursos nativos das crianças e suas competências ainda em desenvolvimento.
4. Algumas observações conclusivas
Como vimos na revisão apresentada, na Itália, a partir dos anos 1990, no universo das escolas e instituições de ensino, constatou-se, com base no que já tinha sido alcançado em outros países, a necessidade de elaborar e disseminar uma cultura de avaliação diferente daquela relativa à avaliação de desempenhos próprios da docimologia17. A avaliação, concebida como evaluation, possui o objetivo de ser um processo que visa determinar e apreender a qualidade de realidades complexas, como instituições de ensino, programas e serviços educacionais. Essa era uma necessidade sentida por responsáveis pelos serviços, tanto aqueles administrados por entidades locais e particulares, quanto os de competência ministerial, e por pesquisadores profissionais interessados no assunto. No âmbito dos serviços geridos pelas autoridades locais, tanto em nível macro (regional) como micro (municipal), um primeiro período foi caracterizado pela exigência de desenvolver instrumentos locais, capazes de refletir a peculiaridade e a declinação particular da qualidade dos serviços (creches e escolas de educação infantil) e/ou iniciar as primeiras experiências avaliativas, nas quais o aspecto de reconhecimento correspondesse ao aspecto de formação (cursos de atualização para os operadores dos serviços da área). Mesmo no que diz respeito às creches públicas, nos anos 1990 iniciativas foram executadas para promover uma cultura de avaliação, mas, ao contrário dos serviços locais de acolhimento de crianças, o debate e as ações envolveram menos os instrumentos e se concentraram majoritariamente em determinar os aspectos que qualificam, do ponto de vista educacional, uma escola de Educação Infantil – não mais com um ambiente familiar, como em um passado recente – e em experiências de treinamento de pesquisa voltadas à inovação (projetos ASCANIO e ALICE). Em ambos os casos, porém, o debate foi aberto, teve participação e envolvimento, sobretudo de educadores, professores, coordenadores pedagógicos dos serviços, gestores (na escola de Educação Infantil, os inspetores e gestores escolares).
A partir dos anos 2000, pudemos ver uma diferenciação nas políticas favoráveis à avaliação nos serviços de cuidados infantis 0-6 em relação às entidades gestoras. No contexto da escola de Educação Infantil estadual, no mesmo período, houve uma falta de atenção específica a esse nível escolar que, considerado parte do sistema educacional geral, compartilha seu destino, também no que diz respeito às questões sobre a avaliação.
No campo dos serviços geridos pelas autoridades locais, duas tendências parecem ser prioritárias: conciliar a qualidade "intrínseca", relacionada com as dimensões educacionais do serviço, e a qualidade de gestão, custos e benefícios proporcionais; ampliar o objeto de avaliação – do serviço único, para o "sistema" de serviços: um conjunto que seria integrado e incluiria não apenas creches e escolas diretamente administradas, mas também serviços gerenciados por institutos particulares, que ofereceriam "serviços suplementares" (centros de jogos, centros de pais-filhos, ludotecas, etc.) (Faedi, 2007). Neste contexto, a necessidade de desenvolver procedimentos de validação que permitam o direcionamento de financiamento público apenas a serviços capazes de garantir padrões de qualidade predefinidos está avançando. No entanto, ainda há entraves: os cortes financeiros sofridos pelas autoridades locais nos últimos anos põem em evidência um problema que já emergiu no passado, uma suposição de uma maneira menos convincente: a da sustentabilidade dos gastos públicos em serviços. Testemunhamos, portanto, uma mudança no debate da qualidade para o da sustentabilidade. Paralelamente a essas diretrizes, é mantida a ideia de que qualquer forma de avaliação da certificação deve ser combinada com métodos de avaliação participativa para fins de treinamento e reflexão, sobretudo pelos gestores pedagógicos dos serviços e por uma série de especialistas que, ao longo dos anos, também em conexão com algumas associações do setor, trataram do tema (Bondioli & Savio, 2010; Di Giandomenico, Musatti, & Picchio, 2008).
1Submissão original em italiano (Valutazione e cultura valutativa nei servizi per l'infanzia italiani: orientamenti e esperienze dagli anni '90 ad oggi). Traduzido para o português por Pedro Kozlakowski (tradutor da Tikinet e bacharel em Letras Português-Italiano pela Universidade de São Paulo).
2Notas da tradução: (i) as diversas siglas apresentadas neste trabalho se referem a nomes em italiano, que aqui sofreram tradução livre para o português; (ii) o uso de palavras estrangeiras se justifica pela facilidade ou conveniência numa certa área de pesquisa. O uso do inglês entre falantes de italiano também se mostra cada vez mais evidente: evaluation, assessment (ambos com o significado de avaliação), stakeholders (partes interessadas), day-care centers (creches) targets (objetivos).
3Os objetivos se apresentam subdivididos em dez áreas: 1) a acessibilidade e uso dos serviços, 2) o ambiente, 3) atividade de aprendizagem, 4) o sistema das relações, 5) o ponto de vista dos pais, 6) a comunidade, 7) a avaliação da diversidade, 8) a avaliação das crianças e medidas adotadas, 9) a relação custo x benefício, 10) os valores éticos.
4A pesquisa, intitulada "Fazer a qualidade avaliando: experimentando uma abordagem de evaluation formativo nos serviços para a infância", fora desenvolvida como parte do projeto PRIN 2009 (Projeto de Pesquisa de Interesse Nacional) pela Unidade da Universidade de Pavia (Anna Bondioli e Donatella Savio). Por meio de questionários e entrevistas com questões abertas, pedindo notícias e julgamentos sobre avaliações realizadas pessoalmente ou por conhecidos e uma avaliação global das questões mais debatidas, foram coletadas informações de uma pluralidade de sujeitos envolvidos nas últimas décadas em serviços para a infância de que se sabia o empenho na difusão de uma cultura de avaliação.
5Uma apresentação mais extensa dos três instrumentos citados (SVANI, SOVASI, ASEI) pode ser encontrada em Bondioli e Ferrari (2004).
6Uma nova normativa sobre os serviços da infância foi recentemente aprovada na Lei 107 13/7/2015(art.181, e), mas carece de decretos de implementação.
7Trata-se de serviços convencionados com as entidades locais a partir de uma legislação específica
8Para uma apresentação detalhada do instrumento, ver Bondioli e Ferrari (20014, parte II, pp. 157-167).
9Sobre a noção de indicador como resultado de uma discussão participativa e representação do ethos e das peculiaridades das instituições as quais se referem, em relação a este e a outros instrumentos análogos, ver Bondioli (1999) e Bondioli (2000).10
10Na Emília Romana, tal função cabe ao coordenador pedagógico, figura institucional nos serviços regionais da infância, necessária para obter a validação em entidades privadas.
11Em alguns casos, o processo de avaliação também envolveu os pais (Bondioli & Davio, 2010 edição em português, 2013) ou levou à elaboração de um novo instrumento (Marcuccio &Zanelli (2013); Savio, 2011).
12O projeto "Atividade experimental Coordenada de lançamento de novos parâmetros para a escola maternal" (ASCANIO) é iniciado pelo Circolo Ministeriale 70/94.
13O documento propõe cinco focos de atenção: a identidade institucional pedagógica da escola, os fatores de qualidade, o currículo, a organização e o profissionalismo.
14Para uma apresentação sintética mais detalhada do instrumento, veja Bondioli e Ferrari (2004, parte II, pp. 181-189).
15Deste teste a segunda edição do instrumento é obtida (Bondioli & Ferrari, 2008).
16A autora participou da comissão como especialista.
17Nota da revisora de português: docimologia do "grego dokimê, -ês, prova, teste + -logia). Estudo dos exames, de situações de avaliação e de atribuição de notas. In Dicionário Priberam da Língua Portuguesa [em linha], 2008-2013, Retirado em 20 de maio de 2018, de https://www.priberam.pt/dlpo/docimologia.
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