Intervenção do Estado na economia: bancos públicos, gestão de fundos parafiscais e desenvolvimento - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Sistema Financeiro Nacional e os Bancos Públicos
A Constituição de 1988 traz as diretrizes do sistema financeiro nacional. A fim de facilitar seu estudo podemos dividi-lo em dois: o sistema financeiro público, que envolve as questões relativas às finanças públicas e os orçamentos públicos, previstos nos artigo 163 e 169 da Constituição, e o sistema financeiro parapúblico, no qual se procura regular o funcionamento das instituições financeiras creditícias, públicas ou privadas, de seguro, previdência privada e capitalização. A regulação desse último setor é feita pelo Banco Central, considerado por José Afonso da Silva1 "um elo entre as duas ordens financeiras".
A atividade financeira é um setor da economia de fácil exemplificação sobre a prática de intervenção do Estado na economia, diante da relevância extrema que tem em um mundo globalizado e complexo como o atual2.
Ao tratar de sistema financeiro nacional, a Constituinte previu uma dupla função ao Estado. De um lado ele atua como órgão regulador, através de uma autarquia especialmente criada para tanto, o Banco Central do Brasil. E de outro lado, atua como agente de atividade econômica em sentido estrito, em regime de livre concorrência com a iniciativa privada.
Com evidente cunho de atividade econômica, a atividade financeira pode ser explorada diretamente pelo Estado, por imperativos de segurança nacional ou de relevante interesse coletivo3, nas hipóteses previstas na própria Constituição, ou conforme critérios definidos em lei.
Portanto, quando o Estado atua diretamente no setor financeiro, trata-se de exploração direta de atividade econômica em sentido estrito4. Na lição de EROS GRAU, é hipótese de norma de intervenção na economia por participação.
Podemos concluir, com segurança, que o regime jurídico constitucional permite a atuação direta do Estado no sistema financeiro, através de entes com personalidade jurídica de direito privado, e das empresas estatais ou governamentais5, como por exemplo, o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal, o Banco da Amazônia e o Banco do Nordeste.
Já como controlador o sistema financeiro, a intervenção do Estado na economia se dá através de uma autarquia criada especialmente para esse fim. Nesta hipótese estamos diante de uma nítida intervenção do Estado por regulação6.
A atividade financeira é certamente uma das atividades econômicas mais reguladas pelo Estado, TURCZIN7, citando Roberto Luis TROSTER, afirma que essa atuação é generalizada8, inclusive no direito comparado, e isso se deve a necessidade de controlar a capacidade dos bancos de criar moeda, de aumentar a base tributária do Estado, de conseguir acesso a crédito a juros mais baixos, necessidade de resguardar a estabilidade financeira, garantir financiamentos em longo prazo para setores com pouca rentabilidade ou mesmo o acesso a crédito pelos pequenos produtores.
Para JAIRO SADDI9 a intervenção estatal no setor financeiro através de severa regulação prudencial e sistêmica justifica-se pela necessidade de proteger o consumidor e o cidadão do risco de uma eventual crise bancária que pode se alastrar pela economia e comprometer, por exemplo, pequenos poupadores, desestabilizando toda a sociedade.
A atuação Estatal sistêmica na regulação do setor financeiro visa garantir a eficiência, higidez e solidez do sistema financeiro como um todo. Mecanismos como redução dos custos das transações bancárias e garantia de informação aos usuários-consumidores levam ao aumento da transparência nas operações bancárias, e ainda, visam garantia do ponto de vista concorrencial, de que não haverá competição predatória ou monopolística na atividade bancária.
Com a nova redação trazida pela emenda constitucional 40/2003, todos os parágrafos e incisos do art. 192 foram revogados, deixando ao legislador ordinário, a através de lei complementar, a tarefa de dispor sobre as especificidades do sistema e da atividade financeira.
A lei 4595/196510 estabelece a constituição orgânica do Sistema Financeiro Nacional, do qual fazem parte o Conselho Monetário Nacional, o Banco Central do Brasil, o Banco do Brasil S.A, a Caixa Econômica Federal-CEF, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico - BNDES11 e as demais instituições financeiras públicas e privadas.
TURCZYN12 identifica na estrutura do sistema financeiro nacional as instituições financeiras públicas federais, com suas atividades, capacidades e modalidades operacionais reguladas pelo CVM, caracterizadas na lei nº4595-1965, como órgãos auxiliares da execução das políticas de credito do Governo Federal13.
As instituições financeiras públicas não estão previstas apenas na esfera federal. Aos demais entes públicos também é facultado atuar no sistema financeiro, mas em regime exclusivamente de direito privado, por expressa disposição legal.
A mesma lei 4.595 traz dispositivo em que equipara as caixas econômicas estaduais às instituições financeiras públicas, onde é preciso interpretá-la com a restrição do artigo imediatamente anterior, ou seja, atuação exclusiva em regime de direito privado.
Como instituições financeiras públicas, tanto o Banco do Brasil como a Caixa Econômica Federal têm papéis de destaque no cenário financeiro nacional.
O Banco do Brasil é organizado sob o regime de direito privado, como sociedade de economia mista. Tem a função, nos termos da lei 4595, de ser o instrumento de execução da política creditícia e financeira do Governo Federal, agindo como agente financeiro do Tesouro, incumbindo-lhe receber tributos e créditos, realizar pagamentos previstos no orçamento da União e executar política de preços mínimos, executar serviços bancários de interesse do Governo Federal e do Banco Central, e só serviços de compensação de cheques e outros papéis, arrecadador de depósitos compulsórios executor de compra e venda de moeda estrangeira por conta própria e do Banco Central, executor da política de comércio exterior, financiador das atividades industriais e rurais, difusor e orientador do crédito, suplementando a rede bancária.
Já a Caixa Econômica Federal é organizada como uma empresa pública, com personalidade jurídica de direito privado, tem entre suas atribuições as de receber depósitos, sob garantia da União, incentivando a poupança popular, conceder empréstimos e financiamentos de natureza assistencial, operar no sistema habitacional como sociedade de crédito imobiliário, sendo considerado o principal agente do sistema financeiro de habitação, podendo ainda explorar com exclusividade serviços da Loteria Federal Esportiva e exercer monopólios das operações de penhor civil.
Com a extinção do Banco Nacional de Habitação14, a Caixa Econômica Federal, nos termos do decreto-lei 2291 de 1986, assumiu função específica de executora do programa de habitação do Governo Federal, e de gestora dos recursos do fundo de garantia por tempo de serviço - o FGTS.
Os Fundos Parafiscais- FGTS e FAT e a Atividade de Fomento
O FGTS, fundo de garantia por tempo de serviço, é um fundo parafiscal de poupança compulsória. Ao lado do FAT, fundo de amparo ao trabalhador, compõem as maiores fontes de recurso destinadas à atividade de fomento público.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro15, atividade de fomento decorre do crescimento dos chamados direitos sociais e econômicos. É função tipicamente administrativa, e, como tal, submetida ao regime jurídico de direito administrativo:
Caracteriza-se este por ser uma forma de incentivar a iniciativa privada de interesse público. Difere do serviço público, porque neste, o Estado assume como sua uma atividade de atendimento a necessidades coletivas, para exercê-las sob regras total ou parcialmente públicas; no fomento, o Estado deixa atividade na iniciativa privada e apenas incentiva o particular que queira desempenhá-la, por se tratar de atividade que traz algum benefício para a coletividade.16
Na contribuição de natureza compulsória oriunda da folha de pagamentos dos empregadores, o FGTS tem sua principal fonte de receita. A lei nº 8 036/90, em seu artigo 15, obriga os primeiros a depositar o correspondente a 8% da remuneração paga ou devida ao trabalhador no mês anterior ao de referência. É precisamente aí que reside o caráter compulsório do FGTS: a lei obriga as empresas a fazer uma transferência forçada aos trabalhadores, a fim de compor uma "poupança" compulsória.
Além do óbvio custeio da indenização por dispensa imotivada, o FGTS disponibiliza através da CEF, recursos para o financiamento do sistema habitacional e para infraestrutura urbana.
O Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT17 é um fundo especial, de natureza contábil-financeira, vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego - MTE, destinado ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e ao financiamento de Programas de Desenvolvimento Econômico.
Com relação ao financiamento de investimentos em desenvolvimento econômico e social, a gestão de 40% do FAT foi constitucionalmente cometida ao BNDES.
Compõe ainda o fluxo de recursos do fundo a remuneração dos depósitos especiais nas instituições financeiras oficiais federais (IFOF). Tal remuneração é variável, segundo os convênios firmados entre o FAT – via Conselho Deliberativo do FAT - CODEFAT e aquelas instituições. Entretanto, a remuneração mínima é dada pela TJLP18.
Com a previsão constitucional e regulação legal, temos assim no FGTS e no FAT, com gestão respectivamente por dois Bancos Públicos – a Caixa Econômica Federal e o BNDES – os principais fundos de poupança compulsória destinados à atividade de fomento e ao desenvolvimento econômico e social do país.
PINHEIRO, Maurício Mota Saboya. O Papel dos Fundos Parafiscais no fomento: FGTS e FAT. Texto para discussão 485, junho de 1997. Disponível em . Acesso em: 25 /05/ 2012
Diretora da Secretaria de Negócios J urídicos do Munícipio de Jandira, Procuradora Municipal e Mestranda em Direito Político e Economico pela Universidade Mackenie
CARVALHO, Vanessa Cordeiro de. Intervenção do Estado na economia: bancos públicos, gestão de fundos parafiscais e desenvolvimento. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17, n. 3265, 9 jun. 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/21979>. Acesso em: 21 jan. 2019.