Salvaguardas específicas da China: urge regulamentar! - Migalhas de Peso
No final de 2004, o Governo brasileiro firmou com a República Popular da China treze acordos visando a incrementar o relacionamento comercial entre esses dois países. No pacote dessas negociações, o Governo brasileiro se comprometeu a reconhecer a China como economia de mercado.
Renê Guilherme S. Medrado*
No final de 2004, o Governo brasileiro firmou com a República Popular da China treze acordos visando a incrementar o relacionamento comercial entre esses dois países. No pacote dessas negociações, o Governo brasileiro se comprometeu a reconhecer a China como economia de mercado. Tem-se dito que o efeito direto desse reconhecimento será o enfraquecimento dos instrumentos brasileiros de defesa comercial em relação às importações chinesas, em prejuízo da indústria doméstica nacional.
As perguntas que ficam são, então: será esse mesmo o resultado de tal reconhecimento? Há outros mecanismos que a indústria doméstica poderia usar para se defender de exportações chinesas, de forma a compensar tal enfraquecimento? As respostas são sim e não.
A China acedeu à OMC em 11.12.2001, data em que entrou em vigor o Protocolo de Acessão da China à OMC ("Protocolo"). O Protocolo diz que os Membros da OMC deverão fazer as comparações de preço nas investigações antidumping a partir dos preços ou custos da indústria chinesa sob investigação se os produtores investigados puderem demonstrar claramente que prevalecem condições de economia de mercado na manufatura, produção e venda do produto investigado. Caso contrário, o Membro da OMC fica autorizado a utilizar outra metodologia que não seja baseada estritamente na comparação de preços praticados ou custos incorridos na China (vide Seção 15.a.i e ii).
A prática de dumping se caracteriza pela venda de produtos a outro país a preços inferiores àqueles praticados no mercado de origem. Compara-se o valor normal de determinado produto (preço no mercado interno da China, por exemplo) com o preço de exportação (ao Brasil). Nos casos envolvendo a China, a prática brasileira tem sido de relativa criatividade. Prevê o artigo 7º do Decreto nº 1602/95 (que disciplina as investigações antidumping no País) que, diante de dificuldades na determinação do valor normal, se o país que não for preponderantemente de economia de mercado, o valor normal poderá ser determinado "com base no preço praticado ou no valor construído do produto similar, em um terceiro país de economia de mercado" (como o México, a Tailândia, os Estados Unidos, a Argentina, a Índia, entre outros já utilizados pelo DECOM – Departamento de Defesa Comercial). O valor normal poderá ainda se basear "no preço praticado por este país na exportação para outros países, exclusive o Brasil" (o DECOM já fez uso de exportações dos Estados Unidos para o Canadá). O Decreto nº 1.602/95 ainda autoriza o DECOM a utilizar "qualquer outro método razoável", quando os métodos acima não forem possíveis.
Como se verifica, a discricionariedade das autoridades antidumping (no caso, o DECOM) é bastante elástica, tornando quase certa a apuração de margem de dumping nas exportações chinesas. Para aplicação dos direitos antidumping, seria ainda necessário provar "dano à indústria doméstica" e "nexo de causalidade" entre o dumping e o dano. Não parece ser por outra razão o fato de a China ser um dos países mais investigados pelo DECOM (36,7% - 30 investigações de um total de 199 entre 1998 e 2003), além de ser o país contra o qual o Brasil mais mantém direitos antidumping definitivos em vigor (22,6% - 12 medidas de um total de 53, entre 1998 a 2003). Tais direitos antidumping foram impostos a produtos dos mais variados setores (desde alho fresco ou refrigerado, cogumelos conservados, lápis de madeira, conexão de ferro fundido maleável a ventiladores de mesa). Das 30 investigações, 20 resultaram na aplicação de direitos antidumping (66,6%), percentual esse significativamente superior ao que geralmente se verifica nas investigações envolvendo outros países (40,2%).
A faculdade de um Membro da OMC não reconhecer a China como uma economia de mercado durará por 15 anos, a contar da data da acessão da China à OMC (ou seja, até 11.12.2016). Não obstante, cada país Membro da OMC poderá reconhecer, por meio de legislação interna, a condição da China como uma economia de mercado, hipótese em que não mais poderá invocar os dispositivos acima mencionados. O Protocolo ainda admite a possibilidade de o Membro da OMC reconhecer a condição de economia de mercado apenas em relação a um ou outro setor econômico (Seção 15.d).
O reconhecimento da China pelo Brasil como economia de mercado – como um todo, frise-se – trará dificuldades óbvias para se comprovar a prática de dumping. Os valores normais passarão a ser, a priori, os preços praticados (ou os custos incorridos) no mercado chinês, os quais – muitos advogam – não corresponderiam a uma situação de livre comércio, em razão de práticas intervencionistas do Governo chinês. Com isso, poderá haver situações em que o valor normal estará em patamar próximo ao preço de exportação, eliminando ou minimizando a prática de dumping. Assim, não resta dúvida de que tal reconhecimento diminuirá a discricionariedade do DECOM em determinar a existência de prática de dumping, reduzindo, por conseguinte, a probabilidade de se aplicarem medidas antidumping contra exportações chinesas.
A nosso ver, a alegada perda de eficácia na aplicação de medidas antidumping contra exportações chinesas pode ser em parte compensada pelas chamadas "Salvaguardas Específicas" da China (o nome completo é "Mecanismo de Salvaguardas de Transição para Produtos Específicos" – vide Seção 16 do Protocolo). Da própria leitura do Protocolo, verifica-se ser evidente seu relacionamento com a questão do reconhecimento da China como economia de mercado.
As Salvaguardas Específicas são instrumentos de defesa comercial de caráter provisório que resultarão na aplicação de uma medida restringindo a importação do produto chinês investigado, na forma de adicional ad valorem ao imposto de importação ou restrição quantitativa (quota de importação). As Salvaguardas Específicas foram introduzidas no Protocolo após a China ter concordado com inserção de tais salvaguardas em acordo bilateral firmado com os Estados Unidos. Tal inclusão naquele acordo era vista como condição sine qua non para que os Estados Unidos continuassem a negociar a entrada da China na OMC. Com o aceite da China, a incorporação das Salvaguardas Específicas no Protocolo então sob negociação foi uma questão de tempo. Trata-se de um mecanismo de acomodação de interesses, assim como o foram as salvaguardas previstas nos Protocolos de Acessão de determinados países socialistas, como a Polônia, Romênia e Hungria, ao então GATT. Em suma, foi uma das moedas de troca dadas pela China para possibilitar seu ingresso na OMC.
As Salvaguardas Específicas podem ser aplicadas caso produtos chineses estejam sendo importados em volumes, ou sob condições, que causam ou ameaçam causar distúrbio no mercado brasileiro. De acordo com o Protocolo, "distúrbio no mercado" ocorre quando determinadas importações, similares ou diretamente concorrentes a um produto produzido por uma indústria doméstica, estejam aumentando rápida e significativamente, causando ou ameaçando causar dano material à indústria doméstica. Não há prazo máximo para duração das Salvaguardas Específicas, embora sua utilização pelos Membros da OMC esteja limitada a 11.12.2013 (12 anos a partir de 11.12.2001). Deve-se, no entanto, aplicá-las somente enquanto forem necessárias para prevenir ou remediar o distúrbio de mercado. Há ainda previsão para aplicação de medidas provisórias, pelo prazo de 200 dias, caso se demonstre a existência de "circunstâncias críticas".
Uma das vantagens evidentes na aplicação das Salvaguardas Específicas, em relação às medidas antidumping, é que as indústrias brasileiras não precisarão comprovar prática de dumping, eliminando a discussão sobre a comparação de preços anteriormente tratada. Ademais, as Salvaguardas Específicas podem ser aplicadas apenas contra um único país (no caso, a China), diferentemente das salvaguardas previstas no Acordo sobre Salvaguardas da OMC (as chamadas "Salvaguardas Gerais"). A comparação entre os requisitos das Salvaguardas Específicas e das Salvaguardas Gerais permite concluir que a aplicação das Salvaguardas Específicas é menos penosa do que das Salvaguardas Gerais. Em apertada síntese, as principais diferenças/vantagens seriam as seguintes (muitas dessas vantagens valem também para a aplicação de medidas antidumping):
1. - Diferentemente das Salvaguardas Gerais, o Protocolo não exige que o Membro que impôs as Salvaguardas Específicas libere progressivamente as importações em intervalos regulares (inexiste essa obrigação na aplicação de medidas antidumping);
2. - O Protocolo não exige que as Salvaguardas Específicas sejam aplicadas por um certo período de tempo para facilitar ajustes na indústria doméstica, como nas Salvaguardas Gerais (inexiste essa obrigação na aplicação de medidas antidumping);
3. - O Protocolo permite que a China tome providências em relação aos seus exportadores para prevenir/evitar a produção de distúrbio do mercado de algum Membro, no estilo das proibidas Restrições Voluntárias de Exportação. Por serem medidas unilaterais por parte da China, tais providências poderiam servir como solução temporária em favor das indústrias nacionais (inexiste essa obrigação na aplicação de medidas antidumping);
4. - Com relação à comprovação da ocorrência de prejuízo à indústria doméstica, as Salvaguardas Gerais utilizam-se do teste do "prejuízo grave", enquanto as Salvaguardas Específicas usam o teste do "prejuízo material". Se aplicável o entendimento da jurisprudência recente do Órgão de Apelação da OMC a respeito da distinção entre esses dois tipos de "prejuízo", deverá ser mais fácil comprovar o prejuízo à indústria doméstica em um caso de Salvaguardas Específicas. Em contrapartida, trata-se do mesmo teste aplicável nas investigações antidumping;
5. - Parece não haver necessidade de se observar o princípio da "não-atribuição", quando da aplicação das Salvaguardas Específicas. Tal princípio determina que não se deve atribuir às importações investigadas prejuízos por elas não provocados, e vem sendo aplicado em investigações tanto de salvaguardas quanto antidumping;
6. - A China poderá exercer direito de suspensão de obrigações ou concessões substancialmente equivalentes concedidas aos Membros que estejam aplicando Salvaguardas Específicas. Mas, somente poderá fazê-lo após dois anos de vigência das medidas, no caso de aumento "relativo" das importações, ou após três anos, no caso de aumento "absoluto" das importações. Quanto às Salvaguardas Gerais, tal direito somente pode ser exercido a partir de três anos após a aplicação das medidas de salvaguardas, mas desde que tenha havido aumento "absoluto" das importações. A chave então seria explorar aumento "relativo" das importações, não conferindo à China direito de suspensão.
Todavia, as empresas brasileiras ainda não podem lançar mão das Salvaguardas Específicas, pois o Governo ainda não regulamentou internamente os procedimentos e os requisitos para sua aplicação. Por força do princípio da legalidade, as autoridades de defesa comercial brasileiras estão de mãos amarradas para processar qualquer pedido eventualmente apresentado pela indústria nacional.
A situação é preocupante, principalmente se considerarem os efeitos futuros da internalização do reconhecimento da China como economia de mercado. O Governo tem dado sinais de que não teria intenção de regulamentar a aplicação das Salvaguardas Específicas. Talvez porque a China poderá aplicar algum tipo de "retaliação indireta" contra as exportações brasileiras à China, caso as exportações chinesas ao Brasil sejam objeto de Salvaguardas Específicas. Para a China, as Salvaguardas Específicas seriam um mecanismo discriminatório unilateral e, como tal, dariam ensejo a retaliação. O Peru, por exemplo, viu suas exportações para a China de determinados pescados caírem significativamente, após ter aplicado Salvaguardas Específicas provisórias contra exportações chinesas de determinados produtos têxteis àquele país (um erro evidente, por haver no Protocolo mecanismo próprio para produtos têxteis), conforme menciona parecer do Ministério de Economia y Finanzas peruano a respeito.
Essa questão passa por uma análise quanto aos benefícios da medida (proteção de uma determinada indústria) e quanto aos custos dela decorrentes. Tais custos podem ser econômicos (pressão inflacionária, desabastecimento, efeitos de uma retaliação indireta, entre outros) ou mesmo políticos (desgaste com o parceiro comercial China). Convém mencionar que o processo decisório para aplicação de medidas de defesa comercial, no Brasil, adapta-se a essa complexidade. A CAMEX - Câmara de Comércio Exterior é órgão constituído por representantes de vários ministérios, como Desenvolvimento, Fazenda, Relações Exteriores e Agricultura. A participação desses ministérios na CAMEX permite que seja realizada uma análise multidisciplinar e multifacetada dos casos de defesa comercial, com espaço para que questões políticas sejam também consideradas, caso a caso.
O processo decisório da CAMEX poderá então servir para joeirar os casos em que se justifica a aplicação das Salvaguardas Específicas, à luz dos requisitos técnicos previstos no Protocolo e do interesse público da economia brasileira. Os Estados Unidos, por exemplo, há muito regulamentaram a aplicação das Salvaguardas Específicas (por meio da lei US-China Relations Act of 2000). Até o final de 2004, os Estados Unidos já tinham aberto cinco investigações de Salvaguardas Específicas, a maioria envolvendo produtos siderúrgicos. A autoridade competente (a ITC - International Trade Commission) recomendou a aplicação de Salvaguardas Específicas em quatro daqueles cinco casos. Mas, o Presidente da República (a quem compete a decisão final sobre a imposição de Salvaguardas Específicas naquele país) optou por não aplicar tais salvaguardas, por razões de interesse da economia nacional. Houve, então, uma opção política muito clara por parte do governo norte-americano a respeito da aplicação desse tipo de mecanismo de defesa comercial.
A indústria doméstica brasileira também tem o direito de saber o posicionamento explícito do Governo a respeito da aplicação das Salvaguardas Específicas. Trata-se de um mecanismo legítimo, previsto em tratado internacional em vigor. Cumpre lembrar que o Brasil pagou pela obtenção do direito de utilizar Salvaguardas Específicas, mediante a concessão dos direitos constantes dos Acordos da OMC (incluindo as alíquotas de imposto de importação concedida pelo Brasil aos parceiros-Membros da OMC). Ou seja, a indústria nacional já pagou pelo preço da liberalização frente à China, tendo recebido, todavia, apenas parte da contrapartida.
Resta, então, somente um brado: urge regulamentar! Cabe ao Governo empenhar-se no sentido de regulamentar – o quanto antes! – a aplicação das Salvaguardas Específicas. Não se trata de medida protecionista, mas sim de direito adquirido da indústria nacional. A esta, cabe se mobilizar para fazer seus interesses serem ouvidos e considerados pelo Governo, como bem vem fazendo a FIESP – Federação das Indústrias do Estado de São Paulo, ao suscitar e fomentar o debate acerca dessa importante questão para a indústria nacional.