CADERNO Nº 20 DE WESTPHALIA A SEATTLE: A TEORIA DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS EM TRANSIÇÃO - PDF
CADERNO Nº 20 DE WESTPHALIA A SEATTLE: A TEORIA DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS EM TRANSIÇÃO
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Luiz Henrique Fraga Cruz
2 CADERNO Nº 20 DE WESTPHALIA A SEATTLE: A TEORIA DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS EM TRANSIÇÃO Marcus Faro de Castro 2º semestre de 2001
3 Cadernos do REL Publicação do Departamento de Relações Internacionais da Universidade de Brasília Reitor: Prof. Lauro Morhy Vice-Reitor: Prof. Timoty Martin Mulholland Década de Pesquisa e Pós-Graduação: Profa. Ana Maria Fernandes Decano de Ensino de Graduação: Fernando Jorge Rodrigues Neves Decana de Extensão: Profa. Doris Santos de Faria Diretor do Instituto de Ciência Política e Relações Internacionais: Prof. Vamireh Chacón de Albuquerque Nascimento Vice-Diretor do Instituto de Ciência Política e Relações Internacionais: Prof. Lytton L. Guimarães Chefe do Departamento de Relações Internacionais: Prof. Antonio Jorge Ramalho Rocha Coordenadora da Pós-Graduação: Profa. Maria Izabel Valladão de Carvalho Coordenador da Graduação: Prof. Antonio Carlos Lessa Coordenação Editorial: Profa. Maria Izabel Valladão de Carvalho Departamento de Relações Internacionais Instituto de Ciência Política e Relações Internacionais Prédio da FA, 2º andar Campus Universitário Darcy Ribeiro - Asa Norte Universidade de Brasília CEP , Brasília, DF, Brasil Telefones: (55-61) ; (55-61) / 2866/2865 (55-61)
4 SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO A POLÍTICA INTERNACIONAL E A SUA TEORIA ANTECEDENTES O Surgimento da Política Internacional Do Direito das Gentes à Teoria das Relações Internacionais DESENVOLVIMENTO DA TEORIA DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS A Ascensão do Realismo A) A Ciência Política Empírica, os Clássicos e a Escola Inglesa B) O Pluralismo C) O estudo dos regimes internacionais D) A Economia Política Internacional e o marxismo Do Neo-Realismo ao Construtivismo A) O Neo-realismo B) O Institucionalismo Neo-Liberal C) O Construtivismo PERSPECTIVAS FUTURAS: A TRI E O PLURALISMO DE VALORES BIBLIOGRAFIA NOTAS... 58
6 DE WESTPHALIA A SEATTLE: A TEORIA DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS EM TRANSIÇÃO Marcus Faro de Castro* Epígrafe: O século dezenove produziu um fenômeno inédito nos anais da civilização ocidental, a saber, uma paz de cem anos Karl Polanyi 1. INTRODUÇÃO Ao descrever as origens políticas e econômicas da sociedade do século XX, Karl Polanyi 1 pôs em destaque um fato novo na história da civilização ocidental: uma paz centenária. Para Polanyi, a existência de um período de paz relativa, desde a queda de Napoleão até a Primeira Guerra Mundial, foi um acontecimento notável, decorrente de dois fatores. O primeiro foi a existência de um consenso diplomático que favorecia um equilíbrio de poder entre grandes nações, o chamado concerto europeu. O segundo e mais importante fator foi, na visão do autor, a existência do interesse pela paz que era subjacente à atuação da comunidade financeira internacional. Contudo, a observação de Polanyi ecoa uma preocupação muito mais antiga, que perpassa o estudo da política em geral e que está na base do estudo das Relações Internacionais: a preocupação com o fundamento político de uma ordem social pacífica no mundo. Com efeito, desde o tempo da antigüidade clássica desenvolve-se a preocupação com este tema o do fundamento da ordem política isenta do * Departamento de Relações Internacionais. Universidade de Brasília. 5
7 conflito violento. Sócrates, por exemplo, condena os ensinamentos dos poetas, que celebram em seus cantos o comportamento dos deuses em guerra. [T]odas as batalhas dos deuses nos poemas de Homero são histórias às quais não se deve dar acesso à Cidade, insiste o filósofo ao tratar do tema da política. 2 A aquisição da virtude e o conhecimento da idéia do bem são apontados por Sócrates e Platão como alternativas ao que apregoavam as narrativas mitológicas. E, com Aristóteles, o problema dos destrutivos conflitos entre as facções torna-se um foco central de reflexão. 3 A partir desses autores, a determinação do fundamento político da ordem social a salvo da decadência pela destruição violenta passa a ser, em grande parte, o mote da Filosofia Política e da Ciência Política. Mas, enquanto a Ciência Política focaliza as condições de exercício do poder e dos processos políticos relativos a um ou mais tipos de comunidade política (a democracia, a aristocracia, a monarquia, a constituição de Esparta, a constituição de Roma, etc.), a tradição intelectual que anima o estudo das Relações Internacionais procura investigar a natureza das relações políticas entre comunidades distintas. É em grande parte por isso que Tucídides ( a.c.), autor da história da Guerra do Peloponeso, é comumente invocado como o grande precursor do estudo das Relações Internacionais. Não obstante a antigüidade do tema, curiosamente, a disciplina acadêmica conhecida como Relações Internacionais é a mais recente dentre as Ciências Sociais. Sendo considerado por muitos autores uma subdisciplina da Ciência Política, o estudo das Relações Internacionais se desenvolveu no século XX, a partir do período entre-guerras. A primeira cátedra de Relações Internacionais foi criada em Aberystwyth, no país de Gales, em Outros centros se desenvolveram em seguida, na London School of Economics, em 1923, e na Universidade de Oxford, em Mas foi nos Estados Unidos, após a Segunda Guerra Mundial, que a disciplina realmente floresceu, a ponto de ficar conhecida como uma Ciência Social americana. 4 Por que o desenvolvimento desta disciplina se deu a partir de momento comparativamente tão recente? Qual o seu conteúdo? E quais as suas vinculações com a prática da política no mundo? Para responder a estas perguntas, o presente trabalho oferecerá um balanço do desenvolvimento da Teoria das Relações Internacionais, partindo de seus antecedentes e destacando as transformações políticas a que se vinculam o aparecimento e a evolução da disciplina. 6
8 2. A POLÍTICA INTERNACIONAL E A SUA TEORIA 2.1. ANTECEDENTES O Surgimento da Política Internacional O estudo das Relações Internacionais adquiriu identidade própria com o desenvolvimento da Teoria das Relações Internacionais (TRI) no século XX. O objeto da TRI é a política internacional. A TRI procura descrever os fundamentos políticos relativos à estruturação da ordem internacional. Mas o que é a política internacional? E desde quando ela existe? A política internacional é um conjunto de práticas, freqüentemente envolvendo o uso da força efetiva ou ameaçada, através das quais os estados se relacionam. A TRI, por seu turno, é um conjunto de proposições sobre como os estados regulam tais práticas. 5 Embora seja tentador procurar enxergar o desenvolvimento da política internacional desde os tempos remotos, é preciso considerar que esta expressão se refere a uma forma específica de institucionalização da política, que se tornou preponderante a partir do século XVII na Europa, propagando-se para praticamente todo o mundo subseqüentemente, e que hoje passa por transformações importantes. Como indica o estudo do potlach na Antropologia, 6 as relações entre pessoas de comunidades distintas, envolvendo o uso da força, presumivelmente existiram desde os primórdios da história e entre os mais variados povos. Mas as relações entre comunidades distintas nem sempre existiram sob a forma de relações entre estados territoriais que formam um sistema de unidades concebidas como soberanas e iguais entre si. Esta forma institucional da política é eminentemente moderna. De fato, foi com a celebração da Paz de Westphalia, 7 em 1648, que se consolidou a tendência, iniciada desde os séculos XII e XIII na Europa, de territorialização da política. Foi com a Paz de Westphalia que se cristalizou o sistema de estados territoriais, 8 ou ordem westphaliana. Tal ordem é constituída pelas relações estabelecidas entre estados territoriais soberanos, isto é, entre organizações políticas, cada qual com autoridade suprema sobre um território. A Paz de Westphalia consagrou o princípio, adotado desde a Paz de Augsburgo (1555), conhecido sob a fórmula cujus regio eius religio (quem tem a região tem a religião), pelo qual os príncipes adquiriram autonomia política para adotar um credo religioso de sua preferência em seu território. 9 A política que até então se estruturava por outros meios, 7
9 essencialmente independentes do território, tais como laços de sangue e comunhão de valores religiosos passa a estar determinada pelo território, e portanto institucionalizada de forma a ser possível distinguir entre a política interna (ao território), regida pelas leis e pelos princípios religiosos autonomamente adotados pelo príncipe local, e a anarquia externa, vigente nas relações entre os estados. O corolário é que a soberania é territorial: não há autoridade suprema fora dos territórios, e portanto tampouco existe qualquer autoridade superior para regulamentar as relações entre os estados territoriais. Esta era uma situação nova. Na Idade Média, não existia soberania territorial e portanto não havia política internacional. Nas palavras de Holzgrefe: 10 [P]ara o observador casual, as relações entre imperadores, papas, reis, arcebispos, duques, bispos, barões, cidades, universidades, guildas e cavaleiros andantes podem aparentar ser relações internacionais. [...] Contudo, seria errôneo supor que essas relações eram internacionais no sentido moderno da palavra, pois elas não ocorriam entre estados soberanos territoriais, mas sim entre pessoas e corporações. Na Idade Média, portanto, a presença de uma comunidade em um dado território não significava a existência de uma autoridade suprema exercida sobre uma área geograficamente circunscrita, nem tampouco a distinção entre autoridade interna e externa ou entre o público e o privado. É o que explica Spruyt: 11 Ocupantes de um território espacial específico estavam sujeitos a uma multiplicidade de autoridades superiores. Dada esta lógica ou organização, é impossível distinguir entre atores conduzindo relações internacionais daqueles envolvidos na política doméstica operando sob alguma hierarquia. Bispos, reis, senhores feudais e cidades assinavam tratados e faziam a guerra. Não havia um ator ainda com um monopólio sobre os meios de coerção pela força. A distinção entre atores privados e públicos estava ainda por ser articulada. Em resumo, até o século XVII não havia um sistema de entidades políticas (estados) exercendo autoridade suprema sobre territórios e detentoras do monopólio sobre assuntos de guerra, o exercício da diplomacia e a celebração de tratados. Estas condições e práticas institucionais se consolidam no mundo a partir da Paz de Westphalia. Segundo Spruyt, 12 a nova 8
10 configuração institucional da política resultou de dinâmicas políticas e econômicas estabelecidas entre grupos sociais na Europa a partir do renascimento do comércio no século XI, e da competição política e econômica que desde de então se estabelece entre diversas possíveis trajetórias de desenvolvimento institucional, tais como as ligas urbanas, as cidades-estados e os estados soberanos. Tal competição, segundo o autor, resultou na predominância de uma forma institucional específica: a do estado territorial soberano. 13 Ora, o estudo das Relações Internacionais, calcado na elaboração da TRI, é o estudo dos fenômenos da prática política sob esta nova forma institucional, a da ordem westphaliana surgida na Europa ou sistema internacional e suas posteriores transformações. Contudo, isto não quer dizer que as relações políticas entre pessoas de comunidades distintas deixaram de existir a partir do século XVII, nem que, antes dessa época, tais relações não eram objeto de estudo de outras disciplinas ou foco de formas estilizadas de prática da política. O que antecedeu ao estudo das Relações Internacionais como disciplina orientada para determinar o fundamento político das relações entre pessoas de comunidades distintas foi o chamado direito das gentes (jus gentium). Com o surgimento da ordem westphaliana, o direito das gentes acaba se transformando em direito internacional. Finalmente, com o fracasso do direito internacional em evitar as duas Guerras Mundiais no século XX, ganha impulso a formação da TRI. É o que será tratado a seguir Do Direito das Gentes à Teoria das Relações Internacionais Segundo Fred Halliday, [s]e as RI [Relações Internacionais] possuíssem uma disciplina materna, esta não seria a história ou a ciência política, mas o direito internacional. 14 De fato, o direito foi a disciplina ou conjunto de práticas e métodos intelectuais que desde a época de Roma antiga até o século XVII se ocupou de gerar materiais constitutivos do exercício da autoridade, no que se refere às relações políticas entre pessoas de comunidades distintas. Este foi o período em que se desenvolveu o chamado direito das gentes, ou direito das nações (jus gentium). Em seguida, o direito internacional também teve o mesmo papel com respeito às relações entre estados territoriais, desde o século XVII até o início do século XX. Em Roma, o chamado jus civile aplicava-se aos romanos, não aos estrangeiros. Isto passa a causar problemas quando Roma se expande geográfica e comercialmente. Assim, em 242 a.c. foi instituído o praetor peregrinus 9
11 para cuidar das disputas entre estrangeiros e entre estes e cidadãos romanos. Em sua atuação, o praetor peregrinus mistura partes do direito romano com normas estrangeiras (especialmente gregas), tudo sendo perpassado de princípios de eqüidade. Isto ficou conhecido como jus gentium ou direito das gentes. 15 Mas o jus gentium é apenas um direito romano, que incorpora algumas normas estrangeiras: não é um direito que vige entre estados territoriais soberanos. Na Idade Média, o Sacro Império Romano-Germânico, os principados feudais e a igreja teocrática passaram séculos disputando o legado do direito romano para institucionalizar suas práticas e pretensões políticas. Mas, nesta época, o direito romano que é apropriado e adaptado, e que se torna dominante, adquire caráter universalista, de vocação supranacional e associado a valores cristãos, sendo em tese aplicável a toda a cristandade. Mais uma vez, não se trata ainda de um direito internacional, isto é, um direito que dissesse respeito às relações contratualmente estabelecidas entre estados territoriais soberanos. Não obstante, desenvolveram-se materiais normativos que regulamentavam o uso da força: tratavam das formas de violência legítima e ilegítima; da isenção da violência (formas de iniciar a guerra, casos de guerra justa, técnicas de combate, isenção de estrangeiros políticos ou comerciantes com relação à violência, prisioneiros de guerra, etc.); das delegações de autoridade para conquista e dominação (autorizações papais); dos procedimentos para o estabelecimento de isenções da violência (formas dos tratados, juramentos, etc.); e de procedimentos arbitrais (negociação de isenções da violência). Um exemplo de isenção da violência é a franquia que a Carta Magna (1215) confere aos mercadores para transacionar na Inglaterra ( quit from all evil tolls ). Outro são as amplas franquias dadas à Liga Hanseática para construção de prédios em Londres, Bruges e Novgorod. 16 Durante todo esse período, o foco recai sobre relações entre pessoas, não se tratando ainda de relações entre estados soberanos. Como diz Holzgrefe: 17 O direito mercantil e marítimo medieval, por exemplo, regulava o comportamento de mercadores marítimos individuais, enquanto costumes feudais relativos ao desafio formal, ao tratamento de arautos e prisioneiros, à captura e resgate de reféns, à intimação de cidades e à observação de tréguas aplicavam-se a cavaleiros individuais. O direito eclesiástico sobre a santidade dos contratos, a imunidade de agentes diplomáticos, a proibição de armas perigosas, o tratamento de prisioneiros cristãos, a guerra justa e a 10
12 trégua de Deus aplicava-se a cristãos individuais. As normas baseadas nos preceitos do direito romano aplicavam-se aos membros individuais das comunidades que as aceitavam. É a partir dos séculos XVI e XVII que os juristas já agora testemunhas de transformações cumulativas que conduzem à dominância da monarquia territorial como forma institucional da política passam a distinguir entre o direito interno às comunidades e o direito vigente entre comunidades distintas. Assim, por exemplo, Francisco Suárez ( ) já distingue entre dois significados de jus gentium: (a) o direito que as diversas cidades ou reinos (civitates vel regna) observam em si mesmos (intra se); e (b) o direito que todos os povos e nações observam em suas relações recíprocas (inter se). 18 Portanto, é apenas no final do século XVII que jus gentium começou a assumir o significado de um termo técnico para designar o direito entre estados independentes. 19 Mas o direito das gentes, ao se modificar para reconhecer as novas realidades correspondentes ao surgimento e preponderância dos estados territoriais soberanos, manteve o desiderato de legitimar a ordem internacional em formação, através da referência a princípios morais universais. Na maioria dos casos, essa moralidade universal era concebida como sendo de caráter religioso: o antigo direito natural cristão. Essa base moral universalista do direito correspondia ainda ao ideal de unidade política expresso no conceito medieval de respublica Christiana, permanecendo em tese compatível com uma possível ascendência política e ideológica exercida pelo Sacro Império e pela Igreja Católica romana. Embora para Thomas Hobbes ( ), a cristandade latina já estivesse definitivamente morta no século XVII, 20 o declínio do caráter religioso da moralidade universalista, comunicada à política internacional através do direito das gentes, toma impulso a partir do famoso tratado De Jure Belli ac Pacis (1625), de Hugo Grotius ( ), onde o autor atribui à sociabilidade humana, e não mais ao desígnio divino, a existência das obrigações correspondentes ao direito natural. Mais tarde, no século XIX, com o terreno em parte preparado pelo aclamado Emmerich de Vattel ( ), inclinado ao pluralismo, 21 a própria base moral universalista trazida à política internacional pelo direito das gentes foi dissolvida sob as doutrinas positivistas do direito internacional. Ao se tornarem dominantes, estas doutrinas passam a oferecer os fundamentos do estilo de política que ficou conhecido como o da ordem westphaliana. 11
13 Held propõe o seguinte resumo das características do modelo de Westphalia : O mundo consiste de, e é dividido em, estados soberanos que não reconhecem qualquer autoridade superior. 2. O processo de elaboração de normas, a negociação de acordos e a manutenção da ordem permanecem em grande parte a cargo dos estados. 3. O direito internacional serve ao estabelecimento de regras mínimas de convívio; a criação de relações duradouras entre estados e povos é um fim, mas apenas na medida em que permitem a satisfação de objetivos políticos nacionais. 4. A responsabilidade por ilícitos transfronteiriços é um assunto privado, que diz respeito apenas às partes afetadas. 5. Todos os estados são considerados como iguais perante a lei: regras jurídicas não levam em consideração assimetrias de poder. 6. As diferenças entre estados são a final resolvidas pela força; o princípio do poder eficaz é válido. Praticamente não há limitações legais para conter o recurso ao uso da força; os parâmetros do direito internacional oferecem proteção mínima. 7. A minimização de impedimentos à liberdade dos estados é uma prioridade coletiva. O modelo westphaliano, está claro, estabelece condições de autonomia para unidades políticas, sem criar obrigações mútuas entre elas. Eram essas obrigações mútuas que os juristas procuravam estabelecer com base na doutrina do direito natural. Por outro lado, o modelo não se refere às relações entre a política doméstica e a política internacional. Este último tema, porém, adquire relevância no século XVIII. De fato, na literatura jurídica surgem, desde a Guerra dos Trinta Anos, propostas de criação de estruturas de cooperação internacional capazes de constituir a base de processos políticos mundiais para se atingir a paz duradoura: são os chamados projetos de paz perpétua. 23 Entre os projetos mais conhecidos estão o do abbé de Saint-Pierre ( ) e o de Immanuel Kant ( ). Em tais projetos, e nos debates que eles suscitaram, começam-se a focalizar, ainda que de modo especulativo, as relações entre os tipos de governo internos aos estados (por exemplo, a república, por oposição à monarquia absoluta) e a paz mundial. Mas, já no final do século XVIII e início do século XIX, a Revolução Francesa e a sua 12
14 exportação para outros territórios através de guerras e não através da cooperação pacífica pôs em evidência a dificuldade de se conciliar a liberdade interna (república ou democracia) com a externa (soberania). Na prática, a tensão entre a promoção da liberdade dos indivíduos, de um lado, e a paz internacional, de outro, foi inicialmente resolvida por uma última tentativa de se dar à política como um todo um conteúdo ideológico ligado a valores pré-revolucionários incompatíveis com a democracia. De fato, mediante um sistema de alianças evocativo do ideal de unidade cristã européia, o Congresso de Viena ( ) e a Santa Aliança procuraram preservar o mais possível, no plano doméstico, o estilo de governo autocrático típico do Antigo Regime, enquanto tentavam sustentar a moderna autonomia no âmbito da política internacional. 24 Mas o jogo político e econômico internacional, em interação com as lutas internas em prol da democracia, acabou esvaziando a política deste conteúdo ideológico, substituindo-o pelo pragmatismo diplomático articulado através do direito internacional positivo. Disso resultou o chamado concerto europeu. 25 Com efeito, o concerto europeu foi um conjunto de práticas diplomáticas, instrumentalizadas pelo direito internacional de orientação positivista, que pela primeira vez expressava exemplarmente o modelo westphaliano. Esse conjunto de práticas era governado por um consenso das elites aristocráticas européias, em cujas mãos haviam permanecido os assuntos de política internacional, e portanto as decisões sobre os objetivos e oportunidades do uso da capacidade militar e diplomática das grandes potências. Assim, ao jus gentium, sob o qual buscavam-se determinar as obrigações mútuas inerentes às relações políticas com base em uma noção de direito natural inclusivo, sucede um pragmatismo diplomático apoiado sobre o direito internacional de corte positivista. Daí a observação de Kaplan e Katzenbach: [n]o século que vai de 1815 a 1914 o direito das nações transforma-se em direito internacional. 26 O que se passou, portanto, foi a formação de um sistema de estados territoriais soberanos, que deu origem à política internacional como conjunto de fenômenos a partir do declínio político do Sacro Império, documentado na celebração da Paz de Westphalia. Contudo, a política internacional e sua dinâmica passaram a se apoiar inicialmente sobre um direito internacional adaptado do jus gentium, e não ainda sobre o estudo das Relações Internacionais calcado em uma Teoria das Relações Internacionais. Do ponto de vista político, o concerto europeu foi uma expressão do fenômeno chamado equilíbrio de poder (ou balança de poder ), que 13
15 pressupunha a igualdade entre estados cooperando sob o direito internacional. Contudo, na realidade, o equilíbrio de poder do concerto europeu sustentava um programa selvagem de exploração colonial e formação de alianças secretas e acirradas rivalidades, num complexo jogo de interesses políticos e econômicos, freqüentemente destrutivo das sociedades colonizadas e instigador de tensões políticas entre os países europeus. Polanyi 27 atribui, não à atuação dos chefes de estado assistida pelo direito internacional, mas sobretudo à haute finance, a relativa paz que marcou o período. Sendo aceitável ou não a interpretação de Polanyi, o fato é que nada, nem mesmo a astúcia do pragmatismo diplomático ou a atuação dos financistas na administração do padrão ouro internacional, foram capazes de evitar a eclosão da Primeira Guerra Mundial em 1914, o conflito mais destruidor até a época. A este respeito, é importante lembrar que, durante a paz de cem anos, e especialmente no século XX, houve um crescimento da democracia. Com os parlamentos introduzidos como novo ingrediente nos processos políticos internos, a administração conservadora, seja da diplomacia, seja das finanças internacionais, ficou mais difícil, e a tendência à mudança inesperada, mais comum. Neste sentido, o jogo político ficou mais errático. No campo financeiro, [o] sufrágio universal masculino e o surgimento do sindicalismo e partidos parlamentares trabalhistas politizaram a formulação das políticas fiscais e monetárias. 28 E, no campo da política internacional, [q]uestões diplomáticas passaram do cálculo dos poucos às paixões dos muitos. 29 Em resumo, a partir do final do século XIX, a opinião pública passa a ter um peso expressivo no processo político interno de muitos países. E isto contribuiu para aumentar as incertezas e os constrangimentos aos governos e diplomatas na condução dos assuntos de interesse público. Esperava-se que a expansão do direito internacional, inclusive com a imensa proliferação de tratados a partir da década de 1860, fosse suficiente para evitar uma grande conflagração. Mas este não foi o caso. Deflagrada a guerra em 1914, os Estados Unidos, coerentemente com a sua prática de esplêndido isolamento diante da intricada política européia, permaneceram inicialmente afastados do conflito. Mas os americanos, liderados pelo presidente Woodrow Wilson, mudaram de posição em resposta à beligerância alemã sobre o tráfego comercial de seu país com as Potências Aliadas. Justificando o seu pedido de declaração de guerra formulado ao Congresso em abril de 1917, Wilson argumentou: A atual guerra submarina alemã contra o comércio é uma guerra contra a humanidade. 30 As sonoras palavras de Wilson expressavam a sua convicção de que a sua política poderia oferecer ao mundo aquelas 14
16 inspirações morais que estão na base de toda liberdade, 31 e prenunciavam como o seu estilo e pensamento iriam influenciar a prática da política internacional no futuro próximo. No fim da guerra, Wilson, um intelectual, filho de um ministro presbiteriano e ex-reitor da Universidade de Princeton, patrocinou um plano para manutenção da paz, calcado em uma visão moralista e idealista do direito internacional expressa nos seus famosos Quatorze Pontos. Neste seu plano, Wilson fez um conjunto de propostas para a adoção de várias iniciativas e medidas cooperativas, destinadas a prevenir a guerra e manter a paz. Tais medidas incluíam a abolição da diplomacia secreta, a redução de armamentos, a remoção de barreiras comerciais, reajustamentos de territórios, entre outras. Porém, a mais ousada de todas essas iniciativas foi a do ponto quatorze : a criação de uma associação de nações para o oferecimento de garantias mútuas de independência política e integridade territorial. Daí resultou a Liga das Nações, uma organização política inter-estatal permanente para a preservação da paz. A criação dessa organização acabou sendo incorporada ao Tratado de Versailles, de 1919, que pôs fim à Primeira Guerra Mundial. A Liga das Nações teve existência de 1920 a 1946, sendo-lhe vinculada uma Corte Permanente de Justiça Internacional. 32 A criação da Liga das Nações dava realidade a algumas das idéias veiculadas nos projetos de paz perpétua do século XVIII e representou uma primeira tentativa concreta de mudança das práticas políticas típicas do modelo westphaliano. A esperança de Wilson era que a cooperação internacional através do direito internacional repassado de um moralismo idealista pudesse oferecer os meios para a manutenção da paz duradoura. Do ponto de vista ideológico, o liberalismo democrático e idealista wilsoniano contrastava com a visão leninista da política internacional, marcada pela sua denúncia do imperialismo capitalista, sua ênfase no internacionalismo proletário e seu desiderato de uma revolução socialista internacional. O cenário foi assim descrito por Hoffmann: Velhos sonhos normativos liberais estavam sendo oferecidos pelo tratado da Liga das Nações, enquanto ao mesmo tempo a jovem União Soviética estava pregando o fim da própria diplomacia. 33 Entre esses dois pólos posicionavam-se diversos autores como Woolf, Zimmern, Angell e Mitrany que acabaram rotulados de idealistas impressionados com as transformações sociais oriundas do rápido progresso industrial e convictos da necessidade da cooperação internacional mediante instituições supranacionais
17 Porém, o advento, em 1939, de uma segunda conflagração mundial de proporções inéditas precipitou reações por parte de intelectuais, condenando o utopismo da postura e dos meios de ação típicos do wilsonianismo. Foi neste momento que veio a lume o livro The Twenty Years Crisis, , de Edwad Carr. 35 Esta obra tornou-se a referência que emblematiza o começo do estudo científico das Relações Internacionais, marcando assim o início da tradição da Teoria das Relações Internacionais. Um dos pontos centrais da argumentação de Carr era que, embora o conhecimento científico fosse um resultado tanto de finalidades práticas quanto de análise abstrata, era possível se adotar uma postura realista capaz de expungir do trabalho intelectual as idéias visionárias de mudança da realidade. 36 Portanto, a TRI surge como uma tomada de posição realista diante dos fatos da política internacional e da avaliação que diversos políticos e autores à época faziam desses fatos. Isto significa que o primeiro debate do estudo das Relações Internacionais como disciplina que se professava científica foi o debate do realismo contra o idealismo do período entreguerras DESENVOLVIMENTO DA TEORIA DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS A Ascensão do Realismo Com o livro de Carr, começa a ganhar preponderância a visão teórica realista da política internacional. Se há uma característica básica do realismo é a sua justificação do uso da força, seja como condição inevitável da vida em sociedade, seja como meio de se atingir a paz no mundo. Com o advento da Segunda Guerra Mundial, este argumento típico do realismo se dirige contra as esperanças liberais idealistas, de que a observância de princípios morais altaneiros, em nome da liberdade e da democracia, poderia oferecer a base do convívio internacional pacífico. Para o realismo, as guerras não tinham sido o resultado fortuito de algumas circunstâncias acidentais, ou do comportamento de alguns homens maus, e sim uma conseqüência das condições inerentes à política e ao sistema internacional. Neste sentido, Carr escreveu: 38 Não é verdade, como o Professor Toynbee acredita, que temos vivido em uma era excepcionalmente perversa. Não é verdade, como o Professor Zimmern supõe, que temos vivido em uma era excepcionalmente estúpida. 16
18 E é menos verdade ainda que, como o Professor Lauterpacht mais optimisticamente sugere, o que temos experimentado é um transitório período de retrocesso [...]. Constitui um escapismo fútil alegar que temos testemunhado, não a falência da Liga das Nações, mas apenas a falha daqueles que se recusaram a fazê-la dar certo. A ruptura da década de 1930 foi muito perturbadora para ser explicada apenas em termos da ação ou da inação individuais. A sua ruína envolveu a falência dos postulados em que estava baseada. Mas o grande impulso da disciplina ocorre nos Estados Unidos. Isto em boa parte se explica porque eram os Estados Unidos que agora haviam se tornado a potência hegemônica: à pax Britannica do século XIX sucedia a pax Americana do século XX. Além disso, nos Estados Unidos havia condições institucionais favoráveis ao desenvolvimento da disciplina. Por um lado, os Estados Unidos possuíam um sistema universitário mais flexível e variado do que os de países europeus. Dada esta flexibilidade e variedade, diversas universidades americanas tinham grandes departamentos de Ciência Política, com capacidade suficiente para dedicar recursos ao estudo da política internacional. Por outro lado, os Estados Unidos não tinham uma carreira diplomática com um programa de treinamento fechado, que tendesse a circunscrever ao seu âmbito institucional as discussões de política externa. 39 O livro de Hans Morgenthau, Politics Among Nations (1947), foi a obra de maior influência no início do debate acadêmico sobre Relações Internacionais entre os americanos. 40 Um émigré do período da guerra, professor de direito internacional e influenciado por conceitos sobre o estado típicos de historiadores da Machtschule como von Treitschke e pela sociologia de Max Weber, Morgenthau fixou-se nos Estados Unidos imbuído da missão de erigir uma ciência com um conteúdo normativo sobre o tipo correto de ordem social para um mundo melhor, mas com as proposições ancoradas em fatos reais, e não em utopias e especulações dos advogados internacionalistas. 41 Para Morgenthau, a história do pensamento político resume-se ao debate entre duas escolas: 42 A primeira [escola] acredita que uma ordem política racional e moral, derivada de princípios abstratos, válidos universalmente, pode ser estabelecida hic et nunc. Ela pressupõe que a natureza humana é boa e maleável sem limites [...] A outra escola acredita que o mundo, imperfeito como é de um ponto de vista racional, é o resultado de forças inerentes à natureza humana. Para tornar o mundo melhor, devemos agir com estas forças e não contra elas. 17
19 E, sobre a segunda escola (realista), Morgenthau acrescenta: 43 Sendo este mundo, por inerência, um mundo de interesses opostos e de conflitos entre estes, não podem nunca os princípios morais serem realizados, mas devem o mais possível, serem aproximados através do equilíbrio sempre provisório dos interesses, e da solução sempre precária dos conflitos. Esta escola vê num sistema de restrições e de equilíbrios um princípio universal para todas as sociedades pluralistas. Ela invoca o precedente histórico, em vez dos princípios abstratos e tende para a realização do mal menor em vez do bem absoluto. Morgentau enunciou ainda, em seu livro, os seus conhecidos seis princípios fundamentais do realismo político. Tais princípios vão resumidos a seguir: A política é governada por leis objetivas com raízes na natureza humana. 2. O marco indicador da política internacional deve ser o conceito de interesse definido em termos de poder. A política externa deve minimizar os riscos e maximizar os benefícios. 3. O tipo de interesse que impulsiona a ação política e o conteúdo do conceito de poder são determinados pelo ambiente político e cultural. 4. O realismo político é consciente da tensão entre o imperativo moral e as exigências da ação política. Sendo animado pelo princípio moral da sobrevivência nacional, o estado não pode admitir que a reprovação moral prejudique o sucesso da ação política. 5. Identificar o nacionalismo particular e as intenções da providência divina é moralmente indefensável. O conceito de interesse definido em termos de poder previne tal demência política. 6. A esfera política é autônoma em relação às esferas da economia, da ética, do direito e da religião. O objetivo do realismo político é contribuir para a autonomia da esfera política. A formulação de Morgenthau sobre os fundamentos da política internacional era calcada, portanto, sobre as noções de poder e de interesse nacional objetivo. Ao mesmo tempo, era livre de maiores sutilezas teóricas e sofisticações interpretativas, presentes em obras como Paz e Guerra entre as Nações, de Raymond Aron. 45 Assim, Morgenthau polarizou o desenvolvimento do debate acadêmico sobre a política internacional
20 A teoria realista que floresceu nos Estados Unidos após a Segunda Guerra em reação ao moralismo utópico do estilo de política de Woodrow Wilson rapidamente ganhou adeptos. O debate entre o realismo e o idealismo ocorreu entre o final da Segunda Guerra Mundial e meados dos anos 1950, sendo marcado pelo final da Guerra da Coréia (1953). 47 A resultante ascendência ganha pelo realismo 48 influenciou homens de estado como Dean Acheson, George Kennan e Henry Kissinger. 49 O realismo tornou-se assim uma importante referência teórica para a política externa americana no período da Guerra Fria. Em outras palavras, a teoria realista serviu para fundamentar a política externa americana por muitos anos. Como disse Hoffmann: 50 [O] que os acadêmicos ofereciam, os formuladores de política queriam. Com efeito, há uma notável convergência cronológica entre as necessidades deles e a performance dos acadêmicos [...] O que os líderes procuravam, uma vez iniciada a Guerra Fria, era alguma bússola intelectual que servisse para múltiplas funções: exorcizar o isolacionismo e justificar um envolvimento permanente e global na política mundial; racionalizar a acumulação de poder, as técnicas de intervenção e os métodos de contenção aparentemente exigidos pela Guerra Fria [...] O realismo oferecia justamente isto. Foi assim que a visão teórica do realismo veio a praticamente dominar as discussões sobre a política internacional após a Segunda Guerra Mundial, tornando, inclusive, o estudo da estratégia a área preponderante da disciplina de meados dos anos 1950 a meados dos anos Os realistas viam o sistema internacional como anárquico (não há princípios normativos superiores para ordenar o todo) e postulavam o estado como único ator relevante, excluindo atores não estatais do campo da política internacional. Os realistas entendiam, ainda, que o estado é um ator racional, isto é, um ator capaz de perseguir coerentemente fins escolhidos (interesse nacional). Além disso, o processo político era visto como uma luta pelo poder, e a primazia era dada a assuntos relacionados ao uso da capacidade militar e sua influência sobre a estruturação da ordem mundial. As chamadas teorias parciais, que investigam aspectos delimitados dos fenômenos constitutivos da política internacional, começaram a desenvolver-se contra esse pano de fundo. 51 Tornou-se comum, enfim, tratar a política internacional como um conjunto de questões de segurança nacional relacionadas ao uso da força militar. 19