⭐A política econômica do governo Dilma: a volta do experimentalismo. Robustez fiscal e qualidade do gasto como ferramentas para o crescimento
A política econômica do governo Dilma: a volta do experimentalismo. Robustez fiscal e qualidade do gasto como ferramentas para o crescimento
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Thomas Duarte de Escobar
1 2 Sumário A política econômica do governo Dilma: a volta do experimentalismo Mário Mesquita... 3 Desaceleração recente da economia Fernando de Holanda barbosa Filho e Samuel Pessoa Aprimorando a política econômica Daniel Luiz Gleizer Demografia, reformas e bonança externa Affonso Pastore e Maria Cristina Pinotti Robustez fiscal e qualidade do gasto como ferramentas para o crescimento Joaquim Vieira Ferreira Levy Propostas para melhorar a qualidade do sistema tributário Bernard Appy Medidas para elevar a contribuição do trabalho ao crescimento econômico e melhorar a competitividade Aurélio Bicalho e Ilan Goldfajn Governança das políticas públicas Marcos de Barros Lisboa Transformando a vida dos mais pobres Naercio Menezes Filho Política urbana: contribuição para Sob a Luz do Sol Uma Agenda Para o Brasil Philip Yang3 A política econômica do governo Dilma: a volta do experimentalismo Mário Mesquita 1. A política macroeconômica sob Dilma Rousseff A política macroeconômica do governo Rousseff, ainda que jamais tenha formalmente abandonado o tripé macroeconômico básico estabelecido em 1999, apresentou desvios em relação ao mesmo ao longo do tempo no que se refere tanto aos objetivos de curto prazo quanto aos instrumentos. 1 A política econômica sob Dilma acabou sendo uma resultante de forças, com diveras agências atuando com diagnósticos distintos, e prioridades variadas, que em determinado momento foram ganhando ou perdendo terreno no embate das ideias. Este diagnóstico vale para qualquer governo, mas tornou-se mais relevante na gestão Rousseff, cujas políticas tenderam a ser mais cambiantes do que costumava ser o caso sob seus dois predecessores imediatos. Nos últimos anos pareceu prevalecer, assim como no segundo mandato do ex-presidente Lula, uma heterogeneidade de visões sobre o funcionamento da economia e o escopo e possibilidades da política econômica. E, assim como no governo anterior, pode-se afirmar que uma visão mais convencional e circunspecta sobre a política econômica se concentrou no Banco Central (BC), ao passo que o Ministério da Fazenda (MF) e outras partes do setor público, como o BNDES, adotaram uma visão mais heterodoxa. Mas a inovação sob Rousseff foi uma tendência ao hiper-ativismo, em parte resultante do contexto global, em parte de um certo estilo gerencial. Com isso, aspectos da política macroeconômica foram sendo alterados com alta frequência, como exemplificam as sucessivas mudanças nas regras para fluxos de capitais estrangeiros, bem como no regime tributário aplicado a certos setores, sem que as autoridades tenham exibido muita preocupação sobre os efeitos que tais mudanças poderiam ter sobre o grau de incerteza e o ambiente de negócios prevalecente na economia. Além dessa tendência ao ativismo excessivo, uma linha dominante da política econômica sob Rousseff foi um certo ceticismo em relação ao mercado e a preferência pela intervenção estatal, cujo exemplo maior, no âmbito da macroeconomia, foi provavelmente o tratamento dado à taxa de câmbio. A primeira fase do governo, de janeiro a julho de 2011, foi de continuidade, com mudanças limitadas em relação às políticas praticadas em anos anteriores. Tais mudanças concentraramse na área de política monetária e cambial, e foram parciais. O BC, visando promover a convergência da inflação (que terminara 2010 em 5,9%) para a meta, retomou em janeiro de 2011 o processo de aperto monetário que havia interrompido em meados do ano anterior, quando das primeiras manifestações da crise europeia, com uma elevação da taxa básica de juros (Selic) para 11,25% aa. Ao mesmo tempo, a autoridade monetária, na ata da reunião do comitê de política monetária (Copom) de janeiro, indicava que seu cenário central também contempla moderação na expansão do crédito, para a qual contribuem as ações macro-prudenciais recentemente adotadas (...) em parte, tais alterações regulatórias devem se manifestar como elemento de 1 Esse trabalho é voltado para as políticas fiscal, monetária e cambial. Políticas setoriais serão objeto de outros capítulos. 34 contenção da demanda agregada por intermédio do canal de crédito. 2 O texto refere-se ao conjunto de medidas prudenciais anunciadas no início de dezembro de 2010, que visava conter a expansão do crédito, para mitigar riscos sistêmicos, mas cujos efeitos macroeconômicos contracionistas ainda seriam sentidos. Ao longo do primeiro semestre de 2011 novas medidas restritivas foram adotadas: aumento da alíquota do imposto sobre operações financeiras (IOF) sobre o crédito ao consumidor e regras mais rígidas para o parcelamento de faturas de cartões de crédito. Na política cambial, além de continuar a aquisição de reservas externas, o governo introduziu um IOF nas operações de vendas de derivativos cambiais, com vistas a frear a apreciação da moeda note-se que medidas tributárias visando disciplinar a entrada de capitais, notadamente no mercado de renda fixa, já haviam sido adotadas na segunda metade de A política fiscal foi ajustada, e, depois de ter sido francamente pró-cíclica em 2010, ano de eleições gerais, voltou a uma postura contracionista a julgar pelo impulso à demanda agregada, o programa fiscal de 2011 foi o mais austero desde Tabela 1: Política fiscal Fonte: Banco Central do Brasil; Brasil Plural A partir de agosto de 2011, teve início aquilo que alguns comentaristas econômicos e políticos descreveriam como a virada do governo Dilma, com uma abrupta reversão de curso da política monetária, que passou a ser relaxada, com o amparo inicial de uma política fiscal ainda restritiva. 4 A inflexão da política monetária foi uma das decisões mais controversas tomadas pelo Copom desde sua criação, tanto pelo caráter inédito (a primeira mudança de direção entre duas reuniões consecutivas), quanto pelas condições iniciais (inflação corrente e esperada bem distantes do centro da meta). Note-se, também, a importância atribuída pelas autoridades ao movimento, o que acabou alimentando a aparência de que a taxa de juros poderia ter se transformado em objetivo, e não mero instrumento de política econômica. 5 Nesse ambiente, em que a redução das taxas de juros passa a ser vista, por parte do público, como um objetivo em si, não surpreende que 2 Notas da reunião do Copom de janeiro de 2011, parágrafo O superávit estrutural é ajustado para receitas extraordinárias e o ciclo, o impulso fiscal é a diferença entre o superávit estrutural de um ano e o anterior. 4 A Selic havia sido elevada em 1,75p.p. para 12,5%a.a., e na reunião de agosto do mesmo ano, o ciclo foi interrompido com a taxa sendo reduzida em 0.5p.p.. 5 Considere-se, por exemplo, trecho do discurso presidencial de sete de setembro de 2012: mbro de 2012: fundamentos da nossa polscurso presidencial de sete de setembro de 2012: mbro de 2012:dança estrutural que tem, como sustentação, uma taxa de juros baixa, o câmbio competitivo e a redução da carga tributária. Estamos conseguindo, por exemplo, uma marcha inédita de redução constante e vigorosa nos juros, que fez a Selic baixar para cerca de 2% ao ano, em termos reais. E fez a taxa de juros de longo prazo cair para menos de 1% ao ano, também em termos reais. 45 tenha aumentado o tradicional questionamento da missão da autoridade monetária, que resulta de um contexto institucional inadequado - falta de autonomia legal do BC. A inflexão de política implementada pelo Copom na reunião de agosto de 2011 foi baseada na visão de que a lenta e frágil recuperação das economias maduras teria impacto contracionista importante sobre a economia brasileira, o que iria por si só aumentar o hiato de produto e, assim, contribuir para promover a convergência da inflação para a meta. Especificamente, segundo o comunicado da reunião: Reavaliando o cenário internacional, o Copom considera que houve substancial deterioração, consubstanciada, por exemplo, em reduções generalizadas e de grande magnitude nas projeções de crescimento para os principais blocos econômicos (...) O Comitê entende que a complexidade que cerca o ambiente internacional contribuirá para intensificar e acelerar o processo em curso de moderação da atividade doméstica, que já se manifesta, por exemplo, no recuo das projeções para o crescimento da economia brasileira (...) Nesse contexto, o Copom entende que, ao tempestivamente mitigar os efeitos vindos de um ambiente global mais restritivo, um ajuste moderado no nível da taxa básica é consistente com o cenário de convergência da inflação para a meta em O resultado almejado acabou não se materializando. A inflação de fato iniciou uma trajetória de queda a partir de setembro de 2011 (quando havia atingido um máximo local de 7,31%), graças ao aperto monetário implementado anteriormente, bem como à apreciação do real ocorrida até meados de 2011, atingindo um piso de 4,92% em junho de 2012, mas voltou a subir, terminando o ano em 5,84%, sem jamais atingir 4,5%. Vale notar que o resultado do experimento de 2011 contrasta com o do ciclo de flexibilização de 2009, este sim consistente com a convergência da inflação para a meta. Considerando-se as condições iniciais, essa diferença de resultados não é surpreendente. Para começar, havia bem menos ociosidade na economia em 2011: a taxa de desemprego com ajuste sazonal encontrava-se em 6,0% em agosto de 2011, ante 8,5% em janeiro de 2009, ao passo em que a taxa de utilização da capacidade, também ajustada para fatores sazonais, atingia 83,6%, ante 78,4% em Por sua vez, as expectativas de inflação 12 meses à frente encontravam-se em 4.7% em janeiro de 2009 e 5,5% em Com essas condições iniciais, o ciclo que teve início em agosto de 2011 só poderia ter sido consistente com a desinflação continuada da economia caso, os outros fatores permanecendo constantes, o choque externo fosse mais intenso do que se seguiu à quebra da Lehman Brothers, e não apenas uma fração do mesmo, como parecia acreditar o BC. Talvez como resultado da frustração com o processo de desinflação, a partir de 2012 o governo passou a recorrer mais intensamente a intervenções diretas no sistema de preços como instrumento auxiliar de controle da inflação ver seção 3.2. Como tais intervenções foram (e são) vistas pelos agentes econômicos e analistas como insustentáveis no tempo, e estimulavam ao invés de conter o excesso de demanda, o efeito restringiu-se ao curto prazo, tendo como contrapartida a piora das expectativas a médio e longo prazo. Mesmo assim, a necessidade de se ajustar a Selic, revertendo o ciclo anterior, foi se tornando mais clara ao longo do segundo semestre de O próprio Banco Central começou a alertar para tal situação no comunicado da reunião de janeiro de 2013, reforçou a sinalização na reunião seguinte e finalmente começou a elevar a Selic a partir de abril, em processo ainda não concluído. 6 Comunicado da reunião do Copom de 31 de agosto de6 Uma forma natural de se avaliar o resultado da política monetária, sob o regime de metas, é a capacidade de ancorar as expectativas de inflação. Sob esse critério, fica claro um enfraquecimento da ancoragem das expectativas a partir de Tabela 2: Expectativas de inflação e meta (ano calendário) Fonte: Banco Central do Brasil; Brasil Plural; * O gap é a diferença entre inflação e meta. Curiosamente, ao mesmo tempo em que, a partir da correção de rumo encetada desde abril de 2013, a política monetária vem retornando às práticas mais usuais do regime de metas para a inflação, com melhorias na comunicação e ganhos de credibilidade para o BC, a política fiscal tornou-se mais expansiva (Tabela 1) e a política cambial, mais intervencionista. De fato, após um período (entre meados de 2011 e igual período de 2013) de intervenções moderadas no mercado cambial e apesar do compromisso retórico com o regime de câmbio flutuante o BC anunciou em agosto de 2013 um programa contínuo de oferta de hedge cambial, por meio de intervenções diárias. O programa foi anunciado sob o efeito da tensão detonada nos mercados pela perspectiva de redução dos estímulos monetários nos EUA (o chamado tapering), e veio a ser estendido até (pelo menos) o final de junho de Gráfico 1: Intervenção cambial e BRL Fonte: Banco Central do Brasil; Bloomberg; Brasil Plural Tanto a natureza (swaps em vez de swaps reversos, o que equivale a venda de dólares a termo) quanto a frequência da intervenção sofreram alterações no período mais recente, em contraste com o período em que a ênfase da atuação do BC era no aumento de seus ativos externos. A posição comprada em moeda estrangeira do setor público, constituída até 2013, 7 Tabela 2. Note-se que considerando expectativas médias, em vez daquelas para o final de período, resultados muito semelhantes à tabela são obtidos. 67 segue sendo expressiva, algo como $257 bi, mas não é ilimitada, e caiu um pouco em relação ao máximo de $265 bi, atingido em Após o início da crise financeira global, um grande número de países utilizou políticas monetárias e fiscais frouxas, em reação ao choque recessivo, e o Brasil não foi exceção. Em relação à política fiscal, o resultado primário como proporção do PIB caiu de uma média 3,4%, de 2002 a 2008, para 2,4% nos anos posteriores à crise; e projeções consensuais indicam uma deterioração adicional em de fato, nos últimos doze meses findos em março de 2014, o superávit primário foi de apenas 1,7%. Desta forma, o déficit nominal como proporção do PIB, que chegou a alcançar 1,4% em outubro de 2008, reverteu sua trajetória declinante e fechou 2013 em 3,3%. Uma estimativa do superávit estrutural, que ajusta o resultado fiscal ao ciclo econômico, confirma, com uma pausa em 2011, a trajetória expansionista das finanças públicas no período posterior à crise. Gráfico 2: Resultado primário e nominal (% do PIB) Fonte: Banco Central do Brasil; Brasil Plural A perspectiva de rebaixamento da classificação de risco da dívida soberana por agências de rating, com impacto potencial sobre a taxa de câmbio, levou o governo a anunciar um programa de contingenciamento orçamentário ambicioso para 2014, sinalizando um superávit primário de 1,9% do PIB no ano. Entretanto, até o momento, persistem dúvidas quanto à implementação, alimentadas, entre outros fatores, pela incerteza sobre o impacto dos subsídios ao consumo de energia, bem como com os resultados fiscais decepcionantes observados desde o início do ano. O fato é que nos últimos anos o gasto público primário entrou em trajetória de forte expansão, saltando de 16% do PIB em 2008 para 19% em Note-se que, mesmo considerando os subsídios do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), os investimentos do governo federal ficaram praticamente estagnados nos últimos três anos, representando 1,3% do PIB. Para agravar o problema dos gastos crescentes, o crescimento fraco e o ambicioso programa de desonerações têm minado a capacidade de arrecadação do governo. As desonerações totalizaram quase R$ 80 bi em 2013 e devem ultrapassar R$ 90 bi em Sendo assim, para alcançar metas já reduzidas de superávit primário, o governo optou por recorrer a receitas atípicas, além de operações contábeis. 78 2. Interpretações 2.1 Populismo macroeconômico atualizado? As políticas econômicas do governo Dilma têm elementos consistentes com episódios clássicos do populismo macroeconômico latino-americano (PML), mas há aspectos particulares também. 8 No paradigma PML, o experimento geralmente ocorre depois de um período de crescimento fraco, mas no qual reservas e margens de manobra fiscais e externas foram criadas - no governo Dilma, apenas o segundo grupo de características foi observado, visto que o governo assumiu após a forte aceleração de , e o período de crescimento robusto do segundo mandato do presidente Lula. Experimentos de populismo decorrem historicamente de uma profunda e generalizada rejeição do modelo econômico anterior - isto também não se observava no início do governo Dilma, exceto pela tradicional posição dos lobbies industriais contra as taxas de juros e de câmbio vigentes sob o regime de metas para a inflação. Uma similaridade é a aparente crença de que manter a demanda agregada suficientemente aquecida é condição necessária para despertar os espíritos animais e, assim, incentivar o investimento. A visão de que a demanda criaria a própria oferta é expressa de forma clara em texto sobre o governo Lula, mas que se aplica de forma mais clara ao governo Dilma: somente com a aceleração do crescimento, a economia poderia iniciar um círculo virtuoso no qual o aumento da demanda agregada geraria aumento nos lucros e na produtividade, o que por sua vez, produziria um aumento no investimento e, dessa forma, criaria a capacidade produtiva necessária para sustentar a expansão. 9 A prescrição clássica de política no PML tradicionalmente incluía a combinação "reativação com redistribuição", e envolvia lançar mão de reservas externas (e protecionismo) para conter os efeitos do excesso de demanda doméstica sobre a taxa de câmbio nesse tema, a situação é mais ambígua. O governo tem usado política de salário mínimo e controles de preços para redistribuir renda, mas inicialmente tentou depreciar o real para favorecer o setor industrial (mais recentemente, contudo, o governo adotou uma política de intervenção cambial típica do PML tradicional, visto que contribui para evitar depreciação da moeda). De fato, o governo Dilma, por sua presença constante no mercado cambial (como visto acima), demonstrou ter, em comum com o PML, resistências à ideia de que a taxa de câmbio deve ser determinada pelo mercado. O PML historicamente tem seguido um ciclo clássico. Há um período de sucesso inicial, caracterizado pela aceleração do crescimento, por meio da ocupação da capacidade ociosa existente na economia, com pressões inflacionárias moderadas; seguido de deterioração, com aumento da pressão inflacionária e sobre o balanço de pagamentos; e colapso, geralmente via desvalorização cambial. O governo Dilma não chegou a ter propriamente uma fase de sucesso do ponto de vista da aceleração do crescimento, com sucessivas rodadas de estímulo fiscal encontrando restrições de oferta que teimaram em não se relaxar, mas até o momento conseguiu evitar consequências mais severas do ponto de vista do setor externo. 2.2 Um teste da hipótese de equilíbrios múltiplos? Desde o máximo em 1999, quando chegou a 45% aa, a taxa Selic entrou em uma trajetória geral de queda, e atingiu o patamar mínimo de 7,25% no terceiro trimestre de A despeito da tendência geral de queda, ocorreram ciclos de alta dos juros como quando da crise de confiança deflagrada pela iminência da eleição do ex-presidente Lula em 2003, em , 2008, e no momento atual. 8 Dornbusch e Edwards (1991) apresentam o tratamento clássico do tema. 9 Barbosa e Souza (2010). 89 Essa trajetória de logo prazo de redução dos juros levou muitos a acreditar que o Brasil estaria gradualmente se deslocando para um novo bom equilíbrio em que seria possível conviver com juros menores sem que a inflação saísse do controle, e tinha inspiração, ao menos parcial, em Blanchard (2004). Blanchard (2004) propôs um modelo de equilíbrio duplo para a economia brasileira em que, quando na vizinhança do equilíbrio bom, o aumento da taxa de juros real faz a dívida pública nacional mais atraente, e leva a uma apreciação do câmbio, favorecendo, através de mecanismos clássicos, a queda da inflação. Se, no entanto, com o aumento da taxa de juros real, também aumenta a probabilidade de default da dívida pública, o efeito pode ser o de tornar esta dívida menos atraente, e levar a uma depreciação real do câmbio, com efeitos deletérios para o controle da inflação. Pastore (2014) testa esse modelo, sem encontrar apoio empírico para o mesmo. Mas naturalmente, como salientado por Lara Resende (2011), a possibilidade de que a própria política de juros altos provoque a necessidade de juros altos, em um movimento de retroalimentação, teve tradicionalmente grande apelo ideológico à esquerda. Ao se aplicar o modelo de Blanchard ao contexto recente, deixou-se de lado uma importante consequência em termos de recomendação de política. No contexto de Blanchard (2004), o sistema de metas para a inflação pode ter efeitos perversos quando a economia se encontra perto do equilíbrio ruim, pois um aumento na taxa de juros real em resposta a um episódio de aumento da inflação leva a uma depreciação cambial, que leva a um novo aumento da inflação. Neste caso, a política fiscal, não a política monetária, seria o instrumento adequado para lidar com a inflação. Não é possível provar quando a economia se localiza em torno do equilíbrio ruim e, certamente, a solução para sair do equilíbrio perverso para o saudável não passa pela redução forçada da taxa de juros. Além de, tecnicamente, a região em volta do equilíbrio ruim ser instável, a redução forçada dos juros nessa situação levaria a uma alta na inflação incompatível com o sistema de metas. Sendo assim, a única forma de se reduzir os juros sem que esse movimento comprometa o controle da inflação é reduzir a percepção de risco da dívida pública, que passa pela difícil tarefa de empreender paralelamente um ajuste fiscal. Ocorre que a tese de equilíbrios múltiplos não chegou a ser propriamente testada durante o governo Dilma, o que ocorreu de fato foi que a queda da taxa de juros ( ) conviveu com a deterioração das contas públicas (na ótica dos decrescentes superávits primários e crescentes déficits nominais), contribuindo para a situação desconfortável em termos de pressões inflacionárias em que nos encontramos hoje. Isso sugere que a interpretação do próprio conceito de equilíbrios múltiplos adotada pelo governo pode ter sido distinta da desenvolvida por Blanchard (2004). De fato, aparentemente a crença dominante era que a economia estava em um equilíbrio ruim com taxa de juros alta e real apreciado por razões institucionais e ou de histerese, e que a migração para um novo equilíbrio, com taxa de juros mais baixa, câmbio depreciado e taxa de inflação na meta, ocorreria em função de maior vontade política, desde que a nova configuração fosse mantida por tempo suficiente, para que os agentes se acostumassem com os novos preços relativos - a fraqueza da economia mundial e a contribuição desinflacionária do setor externo eram vistos como fatores que comprariam tempo para essa transição. 910 3. Tópicos especiais 3.1 Controles de preços Durante o governo Dilma, piorou o trade-off entre inflação e desemprego: temos testemunhado crescimento abaixo do que acreditávamos ser o potencial para a economia brasileira convivendo com elevadas taxas de inflação. Gráfico 3: PIB x inflação Fonte: IBGE A meta para inflação no Brasil, de 4,5% ao ano com banda de tolerância de 2 pontos percentuais para baixo ou para cima, é elevada em comparação com outras economias na região que também adotam o sistema de metas. Por exemplo, no Chile, México e Colômbia, a meta é de 3% com tolerância de 1 ponto percentual. Ainda assim, o Brasil tem encontrado dificuldade para fazer com que a inflação se localize próximo da meta. De fato, 2013 foi o quarto ano seguido em que a inflação se encontrou acima da meta. Nesses quatro anos ( ), a inflação anual média se encontrou em 6,0%. As bandas em volta da meta da inflação servem para que choques possam ser acomodados. O fato de a inflação se posicionar sistematicamente acima da meta sinaliza que o governo poderia estar trabalhando com uma meta informal superior à oficial estudos econométricos sobre a função de reação do banco central apontam para uma meta implícita ligeiramente inferior a 6,5%. 10 Com a meta de facto superior à oficial, sobra pouca margem para que choques altistas não levem ao rompimento do limite superior da banda de tolerância. Para impedir que tais choques levassem ao rompimento do limite superior da banda de tolerância da meta de inflação, e ajudar a consolidar o novo ambiente de taxas de juros menores, ao longo de 2013 o governo lançou mão de uma série de medidas para conter o avanço dos preços tais medidas se dividem em 2 grupos, com sobreposições: desonerações tarifárias e controle artificial de preços sobre os quais o poder público tem ingerência (preços administrados). No primeiro grupo, tivemos a redução de IPI e PIS/Cofins de alimentos da cesta básica e de higiene, a não recomposição completa do IPI de automóveis, linha branca e móveis, redução de PIS/Cofins de passagens de ônibus, a desoneração da folha de pagamento para setores intensivos em mão de obra, e a redução de encargos setoriais na conta de eletricidade as dificuldades atuais do setor de energia, bem como a persistência dos patamares historicamente 10 Pastore (2014) 1011 muito baixos de desemprego, sugerem que estas últimas iniciativas podem ter ocasionado sinais de preços relativos contraproducentes. No segundo grupo, tivemos o cancelamento do aumento das tarifas de transporte público (e redução para níveis pré-2013, em alguns casos), a elevação do subsídio às tarifas de eletricidade para que a elevação nos preços de energia não fossem repassados aos consumidores, e a manutenção dos preços dos combustíveis abaixo do nível internacional. - estimamos que, somadas, essas medidas podaram cerca de 1,7 ponto percentual do IPCA acumulado em 12 meses, o que levaria a inflação quase 8%. Tabela 3: Inflação reprimida Fonte: Brasil Plural A experiência brasileira e internacional ensina que represamento de preços pode ter efeitos de curto prazo, mas tem custos significativos a médio prazo. No caso brasileiro, essas políticas têm afetado fortemente as finanças da Petrobras, criado uma espécie de peso problem para a formação de expectativas de inflação, dificultando a convergência para a meta, além de apresentar custos fiscais para as diferentes esferas de governo o subsídio ao consumo de energia elétrica, por exemplo, custou R$9,8 bilhões em 2013 e deve custar pelo menos R$21 bilhões esse ano, ou seja, cerca de 84% do gasto programado com o programa Bolsa Família. Já em relação ao controle de preços da gasolina para os consumidores, o governo deixou de arrecadar R$ 11,5 bilhões da Cide em Além disso, o subsídio ao consumo de gasolina afetou o desempenho da companhia de forma importante, custando ao governo algo como R$2,8 bi em dividendos não arrecadados (0,08% do PIB), bem como R$ 13 bi de receitas de imposto de renda e contribuição social sobre o lucro líquido, levando a um total de R$ 27,4 bi, ou 0,6% do PIB. Somados aos gastos com o controle de preço da energia e os R$ 6,8 bi de desoneração da cesta básica, teríamos um total de R$ 44 bi (0,9% do PIB), mais da metade do esforço fiscal no ano. 3.2 Transparência da política fiscal e bancos públicos Além da forte inflexão da política fiscal convencional, observou-se nos últimos anos uma importante expansão da política parafiscal, por meio do crédito dos bancos públicos. Em 2007, os bancos públicos eram responsáveis por 34% do crédito no país; este percentual foi crescendo até superar o market share dos bancos privados no ano passado. Tal expansão só foi possível graças a forte capitalização realizada nos últimos os empréstimos para bancos públicos aumentaram de 0,4% do PIB em 2007 para 9,7% do PIB no final de O BNDES responde pela maior parte desses empréstimos (88%), totalizando R$ 413 bi. 1112 Gráfico 4: Participação dos bancos públicos e privados no total de empréstimos Fonte: Banco Central do Brasil; Brasil Plural Além do impacto dessas políticas sobre a demanda agregada, e consequentemente na inflação, destacamos o impacto na dívida bruta, revertendo sua trajetória de declínio e fechando 2013 em um patamar superior ao observado em Esta mudança na trajetória se torna mais relevante ao considerarmos que a dívida pública bruta já era elevada tendo sido inclusive um dos fatores recentes mencionados pela agência Standard & Poor's para rebaixar a classificação de risco para a fronteira de grau de investimento (BBB-). Gráfico 5: Dívida bruta do Governo Geral (% do PIB) Fonte: FMI; Brasil Plural. Além dos problemas citados cima, a mais séria consequência das políticas adotadas no póscrise foi a erosão da credibilidade institucional. Desde 2009, são permitidos abatimentos na meta de superávit primário para investimentos do Programa de Aceleração do Crescimento; em 2013 e 2014, as desonerações tributárias também foram deduzidas da meta oficial. Além disso, o governo aprovou uma medida que desobriga a União de compensar a frustração dos governos regionais. Sendo assim, criou-se uma meta de superávit primário de difícil interpretação e pouco restritiva. Em 2013, por exemplo, a meta inicial, de acordo com a PLDO, era de 3,1% do PIB e o resultado final foi de apenas 1,9%. Para 2014 a meta é de 1,9% do PIB, mas o consenso entre os economistas consultados pelo BC encontra-se em 1,5%. A perda de transparência é complementada por medidas nada ortodoxas para elevar as receitas primárias. Ao mesmo tempo em que ocorreram capitalizações dos bancos públicos, também observamos um aumento considerável das receitas primárias com dividendos, de uma média de 0,1% do PIB, entre 2001 a 2007, para 0,3% nos anos seguintes. 1213 Manobras contábeis, isto é, operações financeiras entre entes públicos com objetivo aparente de gerar receitas primárias, vêm sendo feitas desde 2009, quando a União vendeu ao BNDES o direito que o governo tinha de receber dividendos da Eletrobrás e, desta forma, pôde aumentar a receita primária em R$ 3,5 bi. Outra manobra contábil utilizando bancos públicos foi feita em 2010 na capitalização da Petrobrás, quando o Tesouro e o BNDES participaram do aumento de capital da estatal, que teve de pagar R$ 74,8 bi (valor da venda de 5 bilhões de barris de petróleo a Petrobrás). Como o Tesouro utilizou apenas R$ 42,9 bi para participar do aumento de capital, os R$ 31,9 bi restantes foram contabilizados como receita extraordinária, contribuindo para o resultado primário do ano. Já em 2012, uma triangulação envolvendo o Fundo Soberano, o BNDES e a Caixa Econômica Federal renderam R$ 15,8 bi aos cofres públicos. A principal operação, no valor de R$ 8,8 bi, envolveu a compra de ações da Petrobrás que estavam no Fundo Fiscal de Investimentos e Estabilização (onde estavam aplicados os recursos do Fundo Soberano) pelo BNDES, paga com títulos públicos que foram monetizados pelo Tesouro.BNDES e Caixa também anteciparam dividendos à União no valor de R$ 7,0 bi. Em 2013, o governo aprovou uma medida provisória que permitiria o mesmo tipo de operação em relação a recebíveis da usina de Itaipu o montante seria utilizado para subsidiar a redução na energia elétrica. Com a repercussão negativa no mercado, a operação foi cancelada e o governo decidiu bancar a Conta de Desenvolvimento Energético com despesas primárias. Também no menu das operações contábeis, devemos citar a postergação de despesas através da conta restos a pagar. De 2013 para 2014, os restos a pagar alcançaram um montante recorde de R$ 218 bi. A suspeita foi corroborada com os dados de janeiro de 2014, que mostraram uma aceleração forte tanto nas transferências para Estados e Municípios como nas despesas totais. Em suma, além da deterioração observada nas políticas fiscal e parafiscal, as medidas acima contribuíram para a perda de credibilidade nos resultados e metas divulgados. 4. Bibliografia e referências Barbosa, N. e José Antônio Pereira de Souza (2010), "A inflexão do governo Lula: política econômica, crescimento e distribuição de renda," in: E. Sader e M.A. Garcia (orgs.) Brasil: entre o Passado e o Futuro. São Paulo: Fundação Perseu Abramo e Editora Boitempo, Outubro de Blanchard, O.J. (2004), "Fiscal Dominance and Inflation Targeting: Lessons from Brazil," NBER Working Paper no , março de Dornbusch, R. e Sebastian Edwards (1991), "Macroeconomic Populism in Latin America," NBER Working Paper no. 2986, março de Lara Resende, A, Juros: Equívoco ou Jabuticaba, Valor Econômico, 16 de junho de Lisboa, M.B. (1998), "A Miséria da Crítica Heterodoxa Primeira Parte: Sobre as Críticas," Textos para Discussão 324, FGV/EPGE Escola Brasileira de Economia e Finanças. Missio, F. & José Luis Oreiro & Frederico G. Jayme Jr (2010), "Câmbio, crescimento e heterogeneidade produtiva num modelo keynesiano-estruturalista," Textos para Discussão Cedeplar-UFMG td413, Cedeplar, Universidade Federal de Minas Gerais. Oreiro, J.L. (2006), "Economia Pós-keynesiana: origem, programa de pesquisa, questões resolvidas e desenvolvimentos futuros," Anais do XXXVI Encontro Nacional de Economia [Proceedings of the 36th Brazilian Economics Meeting] , ANPEC - Associação Nacional dos Centros de Pósgraduação em Economia [Brazilian Association of Graduate Programs in Economics]. Populismo macroeconômico latinoamericano: Dornbush & Edwards (NBER WP, 1991) Sobre equilíbrios múltiplos e a taxa de câmbio real desvalorizada: 1314 Modelo teórico com equilíbrios múltiplos e mostrando que a convergência é path-dependent: Review da escola pós-keynesiana: Resumo das propostas pós-keynesianas: Crítica ortodoxa: odoxa_primeira_parte_sobre_as_criticas.pdf Barbosa, N. e José Antônio Pereira de Souza, A inflexão do governo Lula: política econômica, crescimento e distribuição de renda, in: E. Sader e M.A. Garcia (orgs.) Brasil: entre o Passado e o Futuro. São Paulo: Fundação Perseu Abramo e Editora Boitempo, Outubro de Blanchard, O.J., Fiscal Dominance and Inflation Targeting: Lessons from Brazil, NBER Working Paper no , março de Dornbusch, R. e Sebastian Edwards, Macroeconomic Populism in Latin America, NBER Working Paper no. 2986, março de Lara Resende, A, Juros: Equívoco ou Jabuticaba, Valor Econômico, 16 de junho de Pastore, A.C.,. A crise de confiança de Em fase de publicação (2014) Pastore, A.C., Pinotti, M. C. E Gazzando, M., A crise internacional e a mudança na política econômica. Em fase de publicação. (2-14) Mudanças no Regime de Política Econômica... 1415 Desaceleração recente da economia Fernando de Holanda Barbosa Filho e Samuel Pessoa A economia brasileira é uma economia de baixo crescimento. Tem sido assim desde os anos 80. Por alguns anos durante o governo Lula pareceu que a sociedade tinha encontrado o caminho para um crescimento mais robusto. A forte desaceleração da economia no último triênio sugere que voltamos ao ritmo de crescimento baixo na casa de 2% ao ano que tem nos mantido na armadilha da renda média desde a década de 80. Para o quadriênio de Dilma, a se confirmar a projeção do mercado de crescimento na casa de 1,1% em 2014, o crescimento médio anualizado será de 1,84%, significativamente abaixo de 2%! Este artigo tem dois objetivos. Primeiro caracterizar pala ótica da oferta a natureza do processo de crescimento da economia brasileira desde 1982 e a natureza da desaceleração recente da economia. Segundo, discutir em que medida a desaceleração da economia pode ser atribuída à alteração do regime de política econômica que houve a partir de 2009 e de forma mais intensa a partir de Para tal argumenta-se que o padrão das políticas púbicas adotadas nos últimos anos é resultante de duas forças independentes. A primeira, estrutural, é o padrão de escolha social da população. O equilíbrio político em nossa sociedade requer crescimento contínuo do gasto público a taxas superiores à taxa de crescimento do produto. O aumento do gasto ocorre em transferências públicas a indivíduos nas diversas rubricas do gasto social e dos seguros sociais em geral. Em certa medida o processo de escolha social é em parte responsável pelo equilíbrio de baixo crescimento. A segunda força determinante do padrão de política pública adotado nos últimos anos é a forte alteração que houve nas políticas macroeconômicas e microeconômicas. Parte da desaceleração recente pode ser atribuída à alteração do regime de política econômica adotado a partir de A alteração não ocorreu em função de haver na sociedade forte apoio por este curso de política econômica. As políticas foram adotadas por que os policy makers do momento acreditam que estas são as políticas mais adequadas para acelerar o crescimento. Podem, portanto, serem revertidas. O trabalho está organizado em três seções além desta rápida introdução. Na próxima seção apresentam-se os fatos estilizados com relação ao crescimento da economia brasileira desde 1982 até A terceira seção elabora a alteração que houve no regime de política econômica a partir de 2009 enquanto que a quarta seção apresenta o argumento que associa a economia política com o baixo crescimento. Segue a conclusão. Natureza do crescimento desde 1982 Exercícios de decomposição do crescimento. A tabela 1 apresenta a decomposição de crescimento da economia brasileira desde Escolhemos esta data pois é o primeiro ano em que temos dados mensais de mercado de trabalho. A partir de 1982 temos os dados mensais de pesquisa mensal do emprego (PME) e desde 1976 os dados anuais da pesquisa nacional por amostra em domicílios (PNAD). A partir do cruzamento da PME com a PNAD é possível construir uma série mensal de horas trabalhadas para a economia brasileira. A PNAD apresenta uma fotografia anual para o mercado de trabalho referente ao mês de setembro em todo o território nacional. A PME reporta dados mensais para as principais regiões metropolitanas do país. Como ambas as 1516 pesquisas são conduzidas para o mês de setembro e dado que é possível restringir a PNAD às regiões metropolitanas da PME é possível, com algumas hipóteses, construir uma série mensal de horas trabalhadas no Brasil. Utiliza-se a PME para obter-se o comportamento cíclico intraanual do emprego do trabalho e a PNAD para obter as variações interanuais a partir dos meses de setembro de dois anos consecutivos. 11 Tabela 1: Decomposição de crescimento do produto. Na linha em negrito a contribuição percentual de cada componente para o crescimento PIB PTF Horas Capital em uso ,5-0,1 1,0 1,6-4,9 41,5 63, ,3 0,2 1,0 1,0 10,2 45,1 44, ,9 1,6 1,0 1,4 39,9 25,3 34, ,9 0,0 0,3 1,6 0,6 16,3 83,1 D(Dilma-Lula) -2,0-1,6-0,7 0,2 78,2 34,0-12,2 De posse da série de horas trabalhadas e do estoque de capital, construído a partir da acumulação dos investimentos passados, é possível calcular a evolução da produtividade total dos fatores (PTF). Consideramos que a participação do capital na renda é de 45% e o capital em uso é dado pelo produto do estoque de capital pelo nível de utilização da capacidade instalada (NUCI) da FGV. A tabela 1 apresenta a decomposição de crescimento para a economia brasileira desde 1982 para quatro subperíodos. O primeiro compreende a redemocratização até o plano real, o segundo o governo FHC, o terceiro o governo Lula e formalmente o triênio de Dilma. Com a exceção da octaetéride de Lula em que o crescimento beirou 4% ao ano, nos outros três subperíodos o crescimento foi abaixo de 2,5% ao ano. O período de crescimento mais acelerado foi um período de crescimento mais acelerado da produtividade. Não há grandes diferenças na contribuição da taxa de crescimento do capital em uso para explicar as diferenças de crescimento e parte significativa da desaceleração no triênio de Dilma em comparação à octaetéride de Lula, 34,2%, deve-se ao baixo crescimento das horas trabalhadas. 11 Para o ano de 2013 ainda não temos disponível a PNAD. Consideramos que a taxa de crescimento da PO em 2013 foi de 1,2% em relação a 2012, mesma taxa de crescimento de 2012 ante Os dados da PNAD contínua sugerem que esta suposição está correta. As taxas de crescimento internanuais de 2013 foram 1,6%, 1,1%, 1,2% e 1,7% respectivamente para os 1º, 2º, 3º e 4º trimestres, 1617 Tabela 2: Decomposição da taxa de crescimento da produtividade total dos fatores (PTF) PTF Produtividade do Trabalho Produtividade do Capital ,1 0,3-0, ,2 0,2 0, ,6 1,2 0, ,0 0,8-0, D(Dilma-Lula) -1,6-0,4-1,1 26,9 73,1 A taxa de crescimento da PTF nos oito anos de FHC e no triênio de Dilma cresceu em ritmo muito fraco de 0,2% ao ano para FHC e 0% ao ano para Dilma. No entanto há uma diferença entre os dois subperíodos. Nos oito anos de FHC tanto a produtividade do trabalho quanto a produtividade do capital tiveram desempenho medíocre. Nos três anos de Dilma a produtividade do trabalho cresceu 1,4% ao ano, contribuindo com 0,8 ponto percentual para o crescimento da PTF, enquanto que a produtividade do capital despencou à taxa de -1,6% ao ano, contribuindo com -0,7 ponto percentual para o crescimento da PTF. Ver a decomposição de crescimento da PTF na tabela 2. Tabela 3: Decomposição da taxa de crescimento do produto pela ótica do fator trabalho PIB Produtividade do Trabalho PO Jornada ,5 0,6 2,4-0,6 24,5 99,8-24, ,3 0,4 1,9-0,1 17,9 85,1-3, ,9 2,1 2,1-0,3 54,1 53,9-8, ,9 1,4 1,0-0,4 70,4 49,4-19,8 D(Dilma-Lula) -2,0-0,8-1,2-0,1 38,2 58,3 3,5 As tabelas 3 e 4 completam os exercícios de decomposição do crescimento. Na tabela 3 o crescimento do produto é decompostos nos seus componentes ligados ao fator de produção trabalho, produtividade do trabalho, população ocupada (PO) e jornada semanal média da PO. Na tabela 4 o crescimento do produto é decomposto nos seus componentes ligados ao fator de produção capital. Como vimos a aceleração de crescimento do período FHC para o período Lula foi um fenômeno de produtividade. Mais acentuado na produtividade do trabalho, cuja taxa de crescimento elevou-se de 0,4% ao ano para 2,1% do que na produtividade do capital, cuja taxa de crescimento elevou-se de 0% ao ano para 0,9%. No entanto, a desaceleração recente foi um fenômeno de queda da taxa de crescimento da produtividade do capital, que se reduziu de 0,9% ao ano para -1,6%. A queda da taxa de crescimento da produtividade do trabalho foi menor, de 2,1% ao ano para 1,4%. 1718 Tabela 4: Decomposição da taxa de crescimento do produto pela ótica do fator capital físico PIB Produtividade do Capital Capital Utilização ,5-1,0 3,0 0,5-40,8 120,8 20, ,3 0,0 2,4-0,1 0,7 105,8-6, ,9 0,9 2,3 0,8 22,6 57,5 19, ,9-1,6 3,8-0,2-84,8 194,9-10,1 D(Dilma-Lula) -2,0-2,5 1,5-1, Finalmente a queda recente da taxa de crescimento das horas trabalhadas foi fruto de queda da taxa de crescimento da PO e da jornada. Ou seja, o triênio Dilma assistiu a uma queda profunda da produtividade do capital e da taxa de crescimento do emprego do fator de produção trabalho. Sendo que a redução da taxa de crescimento do emprego do fator de produção trabalho ocorreu em ambas as margens, a extensiva e a intensiva. A tabela 5 detalha a evolução do emprego do fator trabalho e sua decomposição ao longo dos diversos períodos entre margem extensiva, a taxa de crescimento da população ocupada, e intensiva, a taxa de crescimento do jornada de trabalho. Pouco mais de 94% da fortíssima queda de 1,2 pontos percentuais na taxa de crescimento das horas trabalhadas que houve entre a octaetéride de Lula e o triênio de Dilma deveu-se à menor velocidade de crescimento da população ocupada. Tabela 5: Decomposição da taxa de crescimento das horas trabalhadas Horas PO Jornada ,9 2,4-0, ,9 1,9-0, ,8 2,1-0, ,6 1,0-0, D(Dilma-Lula) -1,2-1,2-0,1 94,3 5,7 A tabela 6 documenta que nos anos FHC e Lula houve relativa desaceleração da taxa de crescimento do estoque de capital, que cresceu a taxas pouco menores de 2,5% ao ano, enquanto que no triênio de Dilma a taxa de crescimento do estoque de capital foi de 3,8% ao ano a maior nos quatro subperíodos. Em que pese as conhecidas carências de capital físico o estoque de capital não foi o gargalo que explica a piora de desempenho da economia brasileira. Com vimos o problema esteve com a produtividade do capital. Uma possível conjectura é que o enorme intervencionismo do setor público que se iniciou de forma mais pesada em 2009 tenha reduzido muito a produtividade incremental do capital em função, provavelmente de má alocação do recurso. 1819 Tabela 6: Decomposição da taxa de crescimento do capital em uso Capital em uso Capital Utilização ,5 3,0 0, ,3 2,4-0, ,1 2,3 0, ,6 3,8-0, D(Dilma-Lula) 0,5 1,5-1, Exercício de decomposição da população ocupada. Como vimos a piora do desempenho do triênio Dilma em comparação à octaetéride Lulista deve-se à queda da produtividade do capital e à queda da taxa de crescimento da produtividade do trabalho e da taxa de crescimento da população ocupada (PO). Tabela 7: Decomposição da taxa de crescimento da população ocupada (PO) PO POP PIA/POP PEA/PIA PO/PEA ,4 1,9 0,5 0,4-0,3 78,4 19,9 15,3-13, ,9 1,5 0,7 0,2-0,4 77,2 36,6 8,3-22, ,1 1,1 0,4 0,4 0,2 53,9 19,0 17,8 9, ,0 0,8 0,5-1,2 0,9 84,9 49,8-125,0 90,3 D(Dilma-Lula) -1,2-0,3 0,1-1,6 0,7 28,4-6,3 135,5-57,6 A tabela 7 apresenta a decomposição da taxa de crescimento da PO nos seus componentes: taxa de crescimento da população total (POP); taxa de crescimento da taxa de participação que é dada pela razão entre a população em idade ativa (PIA) e POP; taxa de crescimento da taxa da atividade, que é dada pela razão entre a população economicamente ativa (PEA) e a PIA; e a taxa de crescimento da taxa de emprego, dada pela razão entre a PO e a PEA. Ao longo dos diversos subperíodos há continua queda da taxa de crescimento populacional em função da dinâmica demográfica. Se nos anos 80 o crescimento era próximo de 2% ao ano no período recente o crescimento demográfico foi de 0,8% ao ano. Além do crescimento populacional outro fator demográfico importante é o crescimento da taxa de participação dada pela razão entre a PIA e a POP. Em todo o período em tela houve colheita do bônus demográfico de sorte que a taxa de crescimento da PIA tem sido superior à taxa de crescimento da POP. Comparando os oito anos de Lula com o triênio de Dilma pode-se afirmar que a demográfica explica -6,3 pontos percentuais (p.p.) da queda de crescimento da PO de 1,4 p.p.. Ou seja, Dilma colheu bônus demográfico um pouco maior do que Lula. Resta compreender o 1,2 p.p. restantes. As duas últimas colunas da tabela descrevem os termos da taxa de crescimento da PO que dependem mais diretamente da operação do mercado de trabalho. Houve brutal queda da taxa de atividade. Somente esta queda descreve 1,6 p.p. dos 1,4 p.p. da queda da PO entre os dois períodos. Não está claro ainda os motivos da queda tão acentuada na atividade da população 1920 em idade ativa. Sabe-se que dois fatores devem motivar a redução da atividade. Na ponta jovem da PIA, o aumento na escolarização dos jovens e jovens adultos principalmente em função do programa Prouni e pela acelerada expansão do Fies, retardando o ingresso deste grupo etário no mercado de trabalho. O envelhecimento natural da população deve explicar parte da redução da taxa de atividade. Se este for o caso já estamos vivendo o momento descendente do bônus demográfico. Ou seja, se pela segunda coluna ainda colhemos o bônus pois a PIA ainda cresce a velocidade maiores do que a POP, pela terceira coluna já estaríamos observando uma queda de atividade devido a um envelhecimento da PIA. Questão para pesquisa posterior. Finalmente, como destacado na última coluna da tabela 7, houve no último triênio ainda pequena queda da taxa de desemprego, de sorte que a elevação da taxa de crescimento da taxa de emprego contribuiu para que a taxa de crescimento da PO fosse maior no último triênio. Desaceleração recente. Análise comparativa. Como vimos a forte piora de desempenho da economia brasileira foi fruto da queda da produtividade total dos fatores, mais acentuada na produtividade do capital, e da queda do emprego do trabalho, mais acentuada na margem extensiva do que na margem intensiva. Nesta subseção procuramos olhar a perda de desempenho da economia no triênio da Dilma sob ótica comparada. Consideramos as economias da América Latina e Caribe, segundo a classificação do FMI, que tenham mais de 1 milhão de habitantes. As pessoas que defendem o regime de política econômica adotado a partir de 2009 alegam que a desaceleração do crescimento da economia brasileira deve-se essencialmente à crise internacional. A perspectiva comparada permite que olhemos a experiência brasileira à luz da experiência de economias com as quais compartilhamos uma história comum. A tabela 8 apresenta a taxa de crescimento do produto real das economias com mais de 1 milhão de habitantes da AL e Caribe para os mesmos subperíodos considerados nas decomposições de crescimento. Adicionalmente nas primeiras duas linhas da tabela reportamos respectivamente a taxa de crescimento da economia mundial e a taxa de crescimento do grupo América Latina e Caribe. Nota-se imediatamente que a desaceleração da economia mundial é, em que pese a profundidade da crise, bem menor do que se pensa: 0,54 pontos percentuais ou 54 pontos. O mesmo pode ser dito para a região formada pelos países da América Latina e Caribe que apresentou entre os últimos dois subperíodos desaceleração de 66 pontos. A desaceleração brasileira foi de 201 pontos, 135 pontos superiores à desaceleração da região. Dois demais 20 países com mais de 1 milhões de habitantes além do Brasil somente Argentina e Trinidade e Tobago apresentaram desaceleração superior à brasileira. 2021 Tabela 8: Crescimento médio do produto real das economias da América Latina e Caribe (com exceção das economias com menos de 1 milhão de habitantes). A quinta coluna apresenta a diferenças (em pontos de percentagem x100) das taxas de crescimento entre os dois últimos subperíodos para um mesmo país. A sexta coluna apresenta a diferença das diferenças para cada economia com base na desaceleração média do grupo formado pelos países da América Latina e Caribe, segunda linha da tabela. Taxas médias de crescimento para o período DIF D(Dilma-Lula) DIF-DIF Tamanho relativo da desaceleração* % % % % pontos pontos Economia mundial 3,4 3,4 3,9 3,4-54 América Latina 2,5 2,2 4,1 3,5-66 Argentina 2,4-0,8 7,6 5, X Bolívia 1,7 3,3 4,3 5, Brasil 2,5 2,3 4,0 2, Chile 5,9 4,6 4,4 5, Colômbia 4,0 1,7 4,6 5, Costa Rica 4,9 4,1 5,0 4, República Dominicana 3,2 5,9 5,7 4, Equador 2,6 2,0 4,1 5, El Salvador 3,2 3,2 1,8 1, Guatemala 2,2 3,6 3,4 3, Haiti -1,7 2,6 0,3 4, Honduras 3,1 3,2 4,4 3, Jamaica 2,6 0,4 0,5 0, México 2,2 2,3 2,3 3, Nicarágua -1,1 4,3 3,3 4, Panamá 2,1 4,0 7,6 9, Paraguai 3,1 1,0 4,4 5, Peru 0,3 3,3 6,5 6, Trinidade e Tobago -2,4 6,8 5,6 0, X Uruguai 3,1-0,3 5,3 4, Venezuela 1,4 0,2 4,7 3, DIF c/ mundo (pontos) DIF c/ AL (pontos) *X se a perda de desempenho relativamente à média da américa latina foi maior do que a brasileira. Fonte: FMI, atualização de abril de 2014 É importante frisar que a desaceleração da economia latino americana de 66 pontos inclui a forte desaceleração brasileira. Se considerássemos a região excluindo a economia brasileira, que, evidentemente tem um peso muito importante na região, a piora de desempenho do continente seria bem menos intensa. Finalmente a última linha da tabela 8 sugere que o crescimento da economia brasileira no triênio de Dilma de 144 pontos abaixo do crescimento da região é bem pior do que o observado nos demais subperíodos, quanto nunca crescemos na média menos do que 10 pontos abaixo da região. Não obstante, com relação ao crescimento mundial nosso desempenho no triênio de Dilma foi comparável aos demais subperíodos com exceção dos anos de Lula. Desde os anos 80 crescemos aproximadamente 1 p.p. aquém do crescimento mundial. Nos anos Lula crescemos aproximadamente o mesmo e no triênio de Dilma retornamos à norma de pouco mais de 1 p.p. aquém do crescimento mundial. É interessante que desde 2002 a América Latina acompanha o crescimento do mundo com exceção do Brasil que perdeu o passo no último triênio. A desaceleração foi externa? Grau de abertura. É difícil atribuir a forte desaceleração da economia brasileira no triênio Dilma à desaceleração da economia mundial pois, como vimos, a desaceleração da economia mundial foi muito menor do que a desaceleração da economia brasileira. Adicionalmente, os países da AL também apresentaram desaceleração bem menor 2122 do que a nossa. Será que há alguma característica específica de nossa economia que justifique impacto muito mais intenso da desaceleração mundial sobre o Brasil do que sobre os demais países da AL? Tabela 9: Grau de abertura das economias latino americanas. Primeira coluna: soma da exportação com importação como proporção do PIB. Segunda coluna: resíduo de uma regressão do grau de abertura dada pela coluna anterior em diversas variáveis que explicam-no. Terceira coluna: indicador de Edmar Bacha: diferença entre o ranque da participação do país no comércio internacional e sua participação no PIB mundial. Dados referentes a (X+M)/Y (X+M)/Y com controles Indicador de Bacha Argentina ARG 0,41-0,41-14 Bolívia BOL 0,83 0,02 19 Brasil BRA 0,25-0,52-14 Chile CHL 0,72-0,12 1 Colômbia COL 0,39-0,36-20 Costa Rica CRI 0,79-0,41 16 República Dominicana DOM 0,60-0,58 3 Equador ECU 0,66-0,23 0 El Salvador SLV 0,75-0,63 7 Guatemala GTM 0,65-0,31 4 Haiti HTI 0,69-0,38 21 Honduras HND 1,16 0,24 24 Jamaica JAM 0, México MEX 0,64 0,02-3 Nicarágua NIC 0,98 0,10 23 Panamá PAN 1,41 0,28 23 Paraguai PRY 0,97 0,14 23 Peru PER 0,53-0,27-8 Trinidade e Tobago TTO 0, Uruguai URY 0,55-0,44 4 Venezuela VEN 0,50-0,30-8 Fonte: Banco Mundial A tabela 9 apresenta diversas medidas de grau de abertura das economias latino americanas. Na primeira coluna encontra-se a medida padrão de grau de abertura dada pela corrente total de comércio em valor como proporção do produto. Somos de longe a economia mais fechada da região. A corrente de comércio brasileira é da ordem de 25% do PIB. O segundo país mais fechado, Colômbia, exporta e importa 39% do PIB. No entanto é possível argumentar que somos fechados em função de características de nossa economia. Economias muito grande PIB total, população e área elevada elevadas devem estar associado a menores níveis de comércio. Por exemplo, se considerarmos a Europa como um país certamente será mais fechada do que cada país isoladamente. Para endereçar esta observação na segunda coluna reportamos o resíduo da regressão do grau de abertura da primeira coluna em função das características geográficas e econômicas associadas a maior ou menores níveis de comércio. Além do PIB total, da popoução e da área, empregou-se uma dummy para os países que não apresentam saída para o mar. Por esta medida somente República Dominicana e El Salvador são mais fechados do que a economia brasileira. A terceira coluna apresenta o indicador sugerido por Edmar Bacha: diferença entre o ranque da participação do país no comércio internacional e o ranque de sua participação no PIB mundial. Por este critério somente a Colômbia na América Latina e Caribe, é mais fechada do que o Brasil. Por qualquer critério a economia brasileira é bem mais fechada do que a media da região e, portanto, não deveria ter sentido tanto a desaceleração da economia mundial. Todos estes fatos sugerem que a forte desaceleração deve ter tido motivação majoritariamente doméstica. 2223 A desaceleração foi externa? Perda de termos de troca. Outro argumento comum é que os termos de troca de Dilma teriam sido inferiores aos observados no período Lula. A crise internacional teria impacto importante reduzindo nossos termos de troca e, portanto, comprometendo nossa capacidade de importar. Figura 1: Evolução dos termos de troca. Fonte: FUNCEX A figura 1 apresenta a evolução dos termos de troca (TT) para o Brasil desde janeiro de 1995 até março de Em que pese a queda recente os valores dos termos de troca ainda se encontram maiores do que os observados desde Conclusão. A piora de desempenho entre os oitos anos de Lula e o triênio de Dilma deveu-se à queda da taxa de crescimento da produtividade total dos fatores, bem maior na produtividade do capital do que do trabalho, e na queda da taxa de crescimento das horas trabalhadas, bem maior na margem extensiva do que intensiva. A redução do crescimento de nossa economia foi pouco mais de três vezes a redução do crescimento da economia mundial e pouco menos de três vezes da redução do crescimento das economias da América latina e Caribe (que inclui o Brasil). Ou seja, nossa piora de desempenho é um fenômeno localizado em nossa economia. Na região somente Argentina, República Dominicana e Trindade e Tobago apresentaram quedas de desempenho mais acentuadas. A comparação da dinâmica da economia Brasileira com América Latina (AL) e a economia mundial sugere que o Brasil acompanhou a AL até 2010 e esta cresceu aquém da economia mundial em aproximadamente 1 p.p. até De 2002 para cá a AL passou a crescer aproximadamente à mesma taxa de crescimento da economia mundial fato que também ocorreu com a economia brasileira no período Lula. A forte desaceleração da economia brasileira no período recente não foi acompanhada pela região. Por outro lado, o fato de sermos uma das economias mais fechadas da região e de os termos de troca apresentar valores mais elevados do que os observados nos governos anteriores, sugere que a causa da desaceleração é mais interna do que externa. Dado que este foi um período no qual a taxa de crescimento dos salários reais esteve sempre positiva e em níveis elevados e acima da taxa de crescimento da produtividade, a redução da 2324 geração de renda deve ter ocorrido nos lucros. A queda dos lucros deve explicar, por outro lado, a redução na taxa de poupança e, portanto, a piora do déficit externo. Todas estas questões serão mais bem compreendidas quando no final de 2014 ou início de 2015 tivermos a divulgação das novas contas nacionais anuais com a abertura da geração de renda pelos setores institucionais. De qualquer forma a interpretação de queda da geração de lucros é compatível com a fortíssima queda que obtivemos da produtividade do capital. Em seguida a descrição da desaceleração recente da economia podemos analisar as principais características do padrão de política econômica nas últimas décadas. Na próxima seção apresentamos a natureza da alteração que houve no regime de política econômica a partir de Apesar de não ser possível termos uma prova cabal pensamos que parte da piora do desempenho de nossa economia no triênio de Dilma pode ser atribuída a esta alteração no regime de política econômica. Natureza da alteração no regime de política econômica em 2009 O ano de 2009 marca forte inflexão na política econômica do governo Lula. Após o período Palocci, de forte continuidade com a política econômica do governo anterior, o ministro Guido Mantega enxergou na saída da crise de setembro de 2008 a oportunidade de implantar um novo regime de política econômica. A alteração do regime de política econômica tinha em grande medida motivação ideológica. A virada na política econômica deveu-se à distinta visão de mundo dos atores que formulavam a política econômica. A mudança de bastão no ministério da Fazenda em final de março de 2006 marca a mudança em diversos diagnósticos sobre a forma de funcionamento da economia. A mudança ocorreu tanto no que se refere aos fundamentos e determinantes do crescimento de longo prazo quanto aos determinantes dos processos cíclicos e principalmente à natureza do processo inflacionário em nossa economia. No período FHC havia o entendimento que a função do Estado na economia é criar a infraestrutura jurídica e institucional que permita aos diversos mercados funcionarem e a economia se desenvolver. A natureza específica do processo de desenvolvimento não é atribuição do Estado. Ela será resultado natural do processo. Não é papel do Estado estabelecer quais setores devem ser priorizados e quais não devem. Muito menos é papel do Estado interferir no processo de formação dos preços da economia que devem ser determinados pelo mercado. É papel do Estado defender o interesse do consumidor em inúmeras esferas principalmente regulando os serviços de utilidade pública que em geral organizam-se na forma de monopólios naturais ou grande oligopólios. Neste caso, o Estado tem que criar condições para que o setor privado invista e simultaneamente não aufira lucros exorbitantes. Finalmente é papel do Estado prover os seguros básicos. No Brasil, em função da escolha que a sociedade fez em 1988, é papel do Estado construir e gerir uma extensa rede de proteção social, que abarca a oferta universal e integral de saúde, a universalização da educação básica (fundamental e secundária), previdência, e diversos seguros contra riscos naturais em economias de mercado. O seguro desemprego, o programa bolsa família, que é um seguro à extrema pobreza, auxílio doença e aposentadoria por invalidez, o abono salarial e os benefícios da lei orgânica da assistência social (LOAS), entre outros. A lista do parágrafo acima documenta de forma cristalina que a alteração do regime de política econômica que houve em 2009 restringiu-se à interface do Estado com a atividade econômica. Com relação à área social há grande continuidade. As diferenças que há devem-se ao processo natural de construção dos seguros e ao amadurecimento da sociedade e do Estado é impossível implantar o programa bolsa família sem a construção de um cadastro abrangente 2425 e, principalmente, à melhoria da situação orçamentária do Estado, consequencia do longo processo de construção institucional e ajuste macroeconômico que houve a partir dos anos 90. Ou seja, a virada na política econômica em 2009 não se refere à política social. Nesta, como argumentamos acima, houve continuidade. O grupo que passou a liderar a formulação da política econômica e regulatória a partir de 2009, no qual Dilma Roussef exercia papel de liderança, entende que o processo de desenvolvimento econômico tem que ser liderado e direcionado pelo Estado. Em função deste entendimento as seguintes alterações na política econômica foram implantadas: 1. Alteração no regime de câmbio flutuante para fortemente administrado. Por algum tempo vigorou e vigora regime de câmbio fixo; 2. Maior tolerância com inflação; 3. Adoção recorrente de artifícios para atingir a meta de superávit primário reduzindo a transparência da política fiscal, além de fortíssima redução do primário; 4. Controle de preços para tentar conter a inflação. Isso é visível, por exemplo, nos combustíveis e na política de desoneração tributária, além das tarifas de eletricidade; 5. Adotar teorias heterodoxas com relação ao processo de formação dos juros reais na economia brasileira (equilíbrio múltiplo e/ou que o impacto do juro sobre a atividade depende da variação deste e não do nível) e, em função deste entendimento, baixar na marra a taxa básica de juros; 6. Expansão do papel do BNDES na intermediação do investimento com forte discricionariedade com relação aos favorecidos; 7. Tendência a fechar a economia ao comércio internacional; 8. Direcionamento da política de desoneração tributária a alguns setores ou bens, em vez de estendê-la de forma equitativa a todos os setores produtivos; 9. Aumento do papel do Estado e da Petrobrás no setor de petróleo; 10. Uso dos bancos públicos de forma muito arriscada com vistas a baixar na marra o spread bancário; 11. Dificuldade ideológica no emprego do setor privado na oferta de serviços de utilidade pública e infraestrutura em geral; 12. Adoção indiscriminada da política de conteúdo nacional e de estímulo à produção local sem a preocupação com o custo de oportunidade dos recursos sociais. Em certa medida, trata-se de reedição da lei do similar nacional cujo um dos resultados mais visíveis é a criação de forte capacidade ociosa na indústria automobilística. Evidentemente, além da ideologia grupos da sociedade pressionaram para que este pacote, ou itens dele, fossem adotados. A economia política também justifica a alteração de rumo. No entanto, entendemos que o principal motor na virada da política econômica em 2009 foi a particular interpretação que este grupo tem do processo de desenvolvimento econômico. Para ilustrar o leitor, é útil exemplificar com o caso coreano. A Coréia em 1960 apresentava renda inferior à brasileira. Hoje apresenta uma renda per capita três vezes a nossa. Distintas visões de mundo produzirão distintas narrativas sobre os fatores determinantes do sucesso coreano. A interpretação liberal, no sentido europeu do termo, enfatizará a qualidade do sistema educacional, os estímulos para as elevadas taxas de poupança, uma política de forte estímulo à exportação, além da Coréia sempre ter tido uma política macroeconômica 2526 responsável. Segundo esta leitura o crescimento elevado é conseqüência natural destas características. Os formuladores atuais da política econômica têm um entendimento diverso. Para eles o crescimento coreano foi produzido pela forte intervenção direta do Estado na economia. O processo de repressão financeira, que direciona a poupança para alguns setores escolhidos como os mais dinâmicos, o controle direto da importação, a promoção de grandes consolidações empresariais lideradas pelo governo, que redundou nos grandes grupos econômicos conhecidos por Chaebols, é que estão na base do milagre econômico coreano. Para eles, a melhora educacional, a estabilidade macroeconômica e a elevada taxa de poupança foram resultados do processo. Para a visão liberal, a política industrial e de indução foi acessória e em alguns casos pode ter sido deletéria. Do ponto de vista de uma análise institucional do processo de desenvolvimento econômico pensamos que o pacote de política econômica elencado nos 12 itens acima certamente reduz a eficiência da economia. Esta afirmação, parece-nos, é claríssima com relação ao desmonte do tripé macroeconômico. O tripé macroeconômico é um sistema que introduz previsibilidade na economia. Como a experiência recente tem mostrado é praticamente impossível previsão em macroeconomia. Se é impossível sabermos qual será o câmbio, os juros ou o crescimento é importante sabermos ao menos as regras de formação de estas variáveis. É isto que o tripé macroeconômico introduzido em 1999 nos fornece. Trata-se de um conjunto de regras que permite a construção de cenários futuros. É impossível saber qual cenário irá se materializar. Mas é possível saber a regra de interação entre as diversas variáveis. A destruição do tripé macroeconômico tirou a capacidade dos agentes em construir cenários futuros para a economia. No entanto, como a primeira seção mostrou, houve aparentemente forte queda da renda do capital no triênio da Dilma. O mais interessante é que apesar da queda da renda do capital a taxa de investimento não se reduziu. O confronto do fato estilizado na primeira seção de forte queda da produtividade do capital com a lista do pacote de política econômica é compatível com a leitura de queda da eficiência alocativa do capital. Por outro lado, a queda da eficiência alocativa do capital e a queda da rentabilidade do capital sem que a taxa de investimento apresente queda substantiva, é consistente com a política deliberada de subsidiar pesadamente o investimento. Ou seja, seria de se esperar que um pacote de política com o objetivo de direcionar pesadamente o investimento para alguns setores e de intervir pesadamente no processo de formação de preços em associação com forte sustentação do investimento por meio de pesados subsídios teria como consequência a queda da produtividade do capital sem queda da taxa de investimento. Resta entendermos melhor os motivos da taxa de crescimento da produtividade do trabalho ter apresentado redução menor do que a redução da taxa de crescimento da produtividade do capital. As elevadas taxas de crescimento dos salários reais sempre além da produtividade do trabalho sugerem que este foi um período de forte retração da taxa de crescimento da oferta de trabalho. A retração da taxa de crescimento da oferta de trabalho impediu que a perda de eficiência da economia em função do pacote de política econômica adotado em 2009 redundasse em queda da produtividade do trabalho. Adicionalmente, em função de diversas medidas tomadas nos últimos anos, entre elas vale mencionar a melhora de funcionamento do crédito e a criação do instituto do micro-emprendedor individual (MEI), houve na última década forte formalização do mercado de trabalho, o que em geral contribui para elevar a eficiência produtiva. Como acreditamos que o pacote de política econômica adotado em 2009 não foi fruto de uma forte constituency da sociedade pensamos que ele será questionado no processo eleitoral de 2627 2014. Há claros sinais de esgotamento. A inflação elevou-se e o crescimento reduziu-se. Não é mais possível continuar a reduzir os juros na marra, não dá para continuar a controlar o preço da gasolina e a tarifa de energia elétrica, há sinais iniciais de que o processo de forçar os bancos públicos a baixarem na marra os spreads bancários tem gerado aumento de inadimplência, não é possível aceitar níveis mais elevados de inflação, não é possível reduzir o superávit primário ainda mais, não é possível piorar ainda mais o déficit de transações correntes, a enorme expansão da dívida bruta não permite a continuidade da expansão do balanço do BNDES, etc. Para qualquer direção que se olhe um limite foi ou está muito próximo de ser atingido. O mesmo, aparentemente não ocorrerá ainda em 2014 com o contrato social mais amplo vigente desde a redemocratização. A próxima seção elabora este tema. Contrato social da redemocratização Entendemos que vigora na sociedade brasileiro desde a promulgação da constituição em 1988 um contrato social que requer a continua elevação do gasto público com proporção do PIB. Isto é, o contrato social demanda que a receita tributária cresça além do crescimento do produto. A tabela 10 construída pelo economista do Ipea de Brasília, Mansueto Almeida Jr., fornece um filme vívido da evolução de nosso contrato social desde A coluna da direita documenta que desde 1999 até 2013 o gasto não financeiro da União elevou-se em 4,5 pontos percentuais do PIB. Esta elevação ocorreu em um momento que o PIB real cresceu 54%. A penúltima linha da tabela apresenta a variação em pontos percentuais (p.p.) do PIB de cada rubrica e a última linha apresenta o peso de cada rubrica na variação total de 4,5 p.p. do PIB no período considerado de 15 anos. Há duas características principais nestes números. Primeiro, 80% da elevação do gasto é resultado da elevação das rubricas INSS e custeio de gastos sociais. O custeio de gastos sociais refere-se aos gastos do Tesouro com os seguintes programas: seguro desemprego, benefícios da leio orgânica da assistência social (LOAS) e renda mensal vitalícia (RMV), abono salarial e o programa bolsa família. Segundo, os gastos com as atividades meio do setor público, pessoal e custeio administrativo, estão controlados apresentando no período elevação inferior à elevação do PIB. O custeio de saúde e educação, que apresentou algum crescimento no período, refere-se a uma série de programas da União no auxílio aos Estados e Municípios na oferta de serviços de educação e saúde. É mais bem caracterizado como gasto em atividade fim e não meio. 2728 Tabela 10: Evolução do gasto público não financeiro da União excluindo transferência para Estados e Municípios (% do PIB). PESSOAL INSS SUBSÍDIOS CUSTEIO CUSTEIO SAUDE CUSTEIO GASTOS INVEST. sem ADMINISTRATIVO E EDUC. SOCIAIS MCMV ,5 5,5 0,2 1,4 1,8 0,6 0,5 14, ,6 5,6 0,3 1,3 1,8 0,6 0,7 14, ,8 5,8 0,4 0,7 1,8 0,9 1,2 15, ,8 6,0 0,2 1,1 1,8 1,0 1,0 15, ,5 6,3 0,4 0,9 1,7 1,0 0,4 15, ,3 6,5 0,3 1,0 1,7 1,2 0,6 15, ,3 6,8 0,5 1,1 1,8 1,3 0,6 16, ,5 7,0 0,4 1,1 1,7 1,6 0,7 17, ,4 7,0 0,4 1,2 1,8 1,6 0,8 17, ,3 6,6 0,2 1,0 1,8 1,6 0,9 16, ,7 6,9 0,2 1,1 1,9 1,9 1,0 17, ,4 6,8 0,3 1,1 2,0 1,8 1,1 17, ,3 6,8 0,4 0,9 2,0 1,9 1,1 17, ,2 7,2 0,6 0,9 2,2 2,1 1,1 18, ,2 7,4 0,9 1,0 2,2 2,3 1,0 19,0 TOTAL ,26 1,93 0,61-0,44 0,49 1,68 0,52 4,53-5,7 42,7 13,6-9,8 10,7 37,0 11,4 100,0 Fonte: Mansueto Almeida Jr. A partir dos dados primários da Secretaria do Tesouro Nacional. A moral da história é que a maior força que pressionou a elevação do gasto da União nos últimos quinze anos foram os critérios de elegibilidade à aposentadoria, aos benefícios de risco tais como pensão por morte, e por invalidez, seguro desemprego e auxílio doença, e programas de transferência de renda como os benefícios da LOAS, RMV, abono salarial, e o programa bolsa família. Desempenha papel central na elevação do gasto com todos estes programas, além dos critérios de elegibilidade, a política de valorização do salário mínimo, que indexa a maior parte dos benefícios. Mesmo programas que não são diretamente indexados ao salário mínimo, como é o caso do programa bolsa família, ficam a ele atrelados. É muito difícil justificar a elevação do benefício básico da aposentadoria e não elevar o benefício às famílias com crianças, principalmente visto que a taxa de pobreza entre as crianças é muito maior do que a taxa de pobreza na população idosa. A partir de um ponto de vista de longo prazo é aparente o esgotamento de nosso contrato. Ao longo dos 12 anos que compreende o segundo mandato de FHC e a octaetéride de Lula o gasto no conceito da tabela 8 aumentou 3 p.p. do PIB. Muito provavelmente a presidente Dilma entregará ao final de seu mandato o gasto em 19,5% do PIB, crescimento de 2 p.p. do PIB tomando como base o último ano de Lula, Em grande medida a maior velocidade do crescimento do gasto em pontos percentuais do PIB ao longo do governo Dilma deveu-se à redução do crescimento econômico da economia. Ou seja, manter os termos do contrato social em um contexto de crescimento baixo requererá novas rodadas de elevação da carga tributária. Evidentemente é sempre possível recontratar o contrato social. O congresso nacional liderado pelo executivo pode alterar os critérios de elegibilidade aos diversos programas bem como alterar a política de valorização do salário mínimo. E certamente haverá ajustamentos nesse sentido. Mas parte do ajustamento será por meio de elevação da carga tributária. Para que 2829 houvesse uma revisão mais profunda do contrato social seria necessário que o processo eleitoral tratasse deste tema de forma aberta e objetiva. Não nos parece que este será o caso. No entanto há uma ressalva importante às afirmações dos últimos dois parágrafos. Há uma rubrica que tem crescido muito no atual governo que não parece estar associado ao contrato social da redemocratização. A rubrica subsídios cresceu entre 2010 e ,6 p.p.. O crescimento da rubrica subsídio deveu-se às compensações da conta do desenvolvimento energético (CDE), às compensações à previdência em função dos custos da desoneração da folha de salários e aos subsídios do programa minha casa minha vida (MCMV), que responde por aproximadamente metade do crescimento dos subsídios. O programa MCMV é uma nova etapa no processo de evolução do contrato social. De programas de redistribuição direta de renda e de programas típicos de seguro social, caminhase para programas de subsídio direto à aquisição de moradias e, mais recentemente, de bens de consumo duráveis, tais como o programa minha casa melhor. Não nos está claro em que medida esta expansão do contrato social, que adiciona às obrigações do Estado a oferta de subsídios diretos à aquisição destes bens, é consensual ou não na sociedade. Questão para ser verificada ao longo do processo eleitoral. No entanto, a outra metade do aumento dos subsídios deve essencialmente a custos associados com o ensaio nacional desenvolvimentista vigente desde Estes subsídios irão aumentar muito nos próximos anos pois não está computado na tabela os subsídios referentes ao programa de sustentação do investimento (PSI) cujos pagamentos do Tesouro ao BNDES foram adiado por dois anos. Ou seja, se é verdade que há grande espaço para melhora fiscal simplesmente revertendo as ações referentes ao ensaio nacional desenvolvimentista (ver a longa lista de medidas na segunda seção), o desequilíbrio estrutural do contrato social está e estará conosco pelos próximos anos. Nossa impressão é que a sociedade não está madura ainda para discutir com profundidade ajustes no contrato social. É por este motivo que cremos que a saída será por novas rodadas de elevação da carga tributária. A campanha eleitoral será centrada nas medidas do ensaio nacional desenvolvimentista. Elas serão em parte revertidas com a reeleição de Dilma e fortemente revertidas se houver transição política. Dado que caminhamos para elevação de carga tributária quais serão as bases tributárias empregadas? Creio que há quatro bases tributárias que podem ser exploradas. Imposto sobre herança, imposto sobre exportação de bens primários, reedição da CPMF e tentar novamente elevar a carga tributária sobre a PJ uniprofissional. Em 2004 o ministro Palocci editou a MP 232 que acabou não prosperando no Congresso Nacional. Nossa análise não é otimista com relação às perspectivas de crescimento nos próximos anos. Se por um lado a reversão das medidas referentes ao ensaio nacional desenvolvimentista aumentarão a eficiência da economia, novas rodadas de crescimento da carga tributária em uma economia emergente líder de carga tributária elevada reduzirá o estímulo à acumulação de capital em geral. Reformas mais profundas do contrato social requererão um desejo muito forte por parte da sociedade em acelerar o crescimento. Este não tem sido o caso nas últimas décadas. A agenda da sociedade tem sido a equidade e não o crescimento. É possível que ao longo do tempo se forme uma constituency mais favorável ao crescimento. Penso que os filhos da nova classe C terão este perfil. No entanto me parece que esta escolha ficará para 2018 e não para30 Conclusão O artigo argumenta que a forte elevação da carga tributária e do gasto público que houve nos últimos anos deve-se a um contrato social que prioriza a queda da desigualdade em vez do crescimento econômico. A maior evidência empírica é que a elevação do gasto público é uma constante no período em seguida à estabilização da economia e, adicionalmente, que o gasto público elevou-se nas rubricas que envolvem transferência de recursos a indivíduos. Ou seja, construímos em seguida à redemocratização um estado transferidor de recursos entre indivíduos. Introduziu-se a partir de 2009 uma nova agenda que, segundo nosso entender, não tem suporte na sociedade, mas foi adotada em função da particular leitura do processo de desenvolvimento econômico do grupo de pessoas próximas à formulação da política econômica. Esta agenda aumentou muito o papel do Estado na regulação da natureza do processo de desenvolvimento econômico. Neste trabalho defendemos o ponto de vista de que a forte piora no desempenho da economia brasileira no triênio da Dilma deve-se aos impactos da piora no marco institucional sobre a taxa de crescimento da produtividade total dos fatores. Com documentamos na primeira parte do trabalho a queda da taxa de crescimento do produto deveu-se, em grande medida, à queda da taxa de crescimento da PTF. Se esta interpretação estiver correta há espaço para melhora do desempenho da economia se houver reversão das medidas elencadas na segunda seção do trabalho. 3031 Aprimorando a política econômica Daniel Luiz Gleizer I Introdução O objetivo final de qualquer política econômica é a melhoria das condições de vida da população, através da geração de taxas de crescimento da renda e do emprego elevadas e sustentadas. A teoria econômica ensina e a experiência acumulada evidencia que a mola básica do crescimento econômico é o aumento da produtividade. Esta, por sua vez, depende do investimento em capital físico, da inovação tecnológica, das condições de concorrência na economia, da educação, das condições de saúde da população, etc. Consequentemente, para que uma política possa influenciar o crescimento de uma economia de forma sustentada, deve alterar os determinantes da produtividade. Sabemos, também, que baixas taxas de inflação geram um ambiente mais propício ao crescimento da produtividade, dado que expandem o grau de previsibilidade de que dispõe os agentes econômicos e, como consequência, ampliam seu horizonte de planejamento e investimento. Ademais, a estabilidade preserva o poder de compra dos salários e dos demais rendimentos, contribuindo para a preservação do bem estar. Assim, apesar de não ser uma condição suficiente para garantir o crescimento rápido e sustentado, a estabilidade macroeconômica é, certamente, uma condição necessária. A experiência brasileira é emblemática dos danos causados pela sua ausência. O processo inflacionário, debelado em 1994, depois anos de desordem, teve implicações negativas profundas e abrangentes. A economia não podia prosperar em um ambiente caracterizado por total incapacidade preditiva. Empresas e indivíduos perderam a habilidade de planejar suas vidas privadas. O investimento social de médio e longo prazo extinguiu-se, assim como a credibilidade das políticas públicas. Devemos, portanto, entender a estabilidade macroeconômica - inflação baixa e estável e finanças públicas disciplinadas - como um objetivo instrumental, isto é, como uma condição necessária para se atingir um fim. Assim, a estabilização de preços não é apenas compatível, mas imprescindível para que se alcance o crescimento sustentado. É a partir dessa ótica que a qualidade e a adequação da política macroeconômica devem ser avaliadas. Entretanto, as autoridades econômicas se defrontam com grandes desafios para assegurá-la. Nas economias contemporâneas, repletas de incertezas, a confiança joga um papel fundamental na determinação do comportamento de consumidores e de investidores. Isto é particularmente importante no caso das políticas públicas, dado o poder de coerção do governo. Por isso, o desenvolvimento de instituições e de procedimentos claros e transparentes tornou-se central para o atingimento da estabilidade econômica em um contexto de crescimento econômico. Este trabalho apresenta um conjunto de diretrizes de politica econômica que buscam aprimorar a forma como estas são implementadas. Estes princípios encontram aplicação tanto no contexto macroeconômico, quanto no âmbito microeconômico. Eles resultam da combinação dos desenvolvimentos teóricos que se consolidaram nas ultimas décadas, com as lições da experiência histórica. 3132 II Princípios de Politica Econômica As politicas econômicas praticadas alteram os incentivos dos indivíduos e das empresas, impactando suas escolhas. Decisões fundamentais como poupar, consumir ou investir, trabalhar ou deixar de fazê-lo dependem tanto das condições que prevalecem no momento em que são tomadas, quanto do que se espera acontecer no futuro incerto. Estas decisões são tomadas a nível individual, mas afetam o futuro econômico da coletividade. Dado o seu poder de cobrar impostos, conceder subsídios, elevar ou reduzir suas despesas, determinar as taxas de juros, regular atividades, etc., a atuação do governo é de grande importância na definição das condições econômicas atuais e futuras. Como os agentes econômicos sabem disto, as suas expectativas quanto ao comportamento futuro do governo assumem uma importância crucial. Há inúmeros exemplos de como as expectativas quanto às politicas econômicas futuras afetam as decisões de indivíduos e de empresas. O traço comum entre eles é o fato de que sempre há incerteza quanto à forma de atuação futura do governo. Porém, os agentes aprendem com a experiência e tendem a projetar para o futuro o comportamento observado. Quando são surpreendidos, passam a adotar atitudes defensivas que afetam não apenas seus planos individuais, mas a economia como um todo. Isto representa um grande desafio para os governos e para a forma como as politicas econômicas são implementadas. De fato, há tempos as autoridades econômicas se defrontam com a necessidade de desenvolver um arcabouço de politica econômica capaz de lidar com o que os economistas chamam de o problema da inconsistência temporal. No contexto microeconômico um exemplo emblemático é o do governo que anuncia que não vai taxar a renda do capital para fomentar o investimento e que, quando as fabricas estão prontas, é tentado a renegar seu compromisso e taxá-las. No âmbito macroeconômico a inconsistência temporal pode ser exemplificada pela tentação do governo de buscar o crescimento no curto-prazo às custas da estabilidade de longo-prazo 12. A teoria ensina e a historia confirma que a tentativa de gerir a economia em sintonia fina, baseada em um suposto trade-off de longo-prazo entre o desemprego e a inflação, ou tentando aproveitar ao máximo o que porventura exista no curto-prazo, é uma receita para o desastre. A solução padrão para a aquisição de credibilidade e para evitar o problema da inconsistência intertemporal foi a remoção do poder discricionário das autoridades econômicas, através da adoção de regras rígidas. A fórmula básica era amarrar as mãos das autoridades, particularmente dos Bancos Centrais. Isto foi praticado através da adoção de metas de crescimento monetário rígidas e de regimes de cambio fixo ou semelhantes. Mas esses procedimentos já não são prática comum. Seu abandono deve-se ao fato de que a rigidez das regras torna-se contraproducente quando ocorrem mudanças importantes na economia em questão ou no ambiente internacional. Por exemplo, no contexto da política monetária, tanto a adoção de metas para a oferta de moeda, quanto a utilização de regimes cambiais rígidos, colapsaram diante de mudanças imprevisíveis na economia. No primeiro caso devido ao impacto da inovação financeira, da transformação estrutural da economia e dos choques de oferta. No segundo devido a mudanças profundas no cenário internacional. Mas se a necessidade de preservar a discricionariedade para lidar com as transformações inerentes ao processo econômico era tão importante e óbvia, o que explica o enorme fascínio 12 Foi no contexto da discussão sobre a política monetária que a discussão sobre o problema da inconsistência temporal foi inicialmente analisado (Kydland and Prescott, 1977). 3233 exercido pelas regras rígidas? A resposta é que os governos não buscavam apenas simplicidade ou automaticidade. Eles estavam perseguindo algo mais. Este algo mais era a credibilidade. Isto é, o grau de confiança do público em seus anúncios e intenções declaradas. Para que uma politica seja crível é necessário que a sociedade esteja convencida de que as autoridades têm, no presente, incentivos para buscar alcançar no futuro os objetivos que dizem hoje querer atingir no futuro. No caso da política monetária, o Banco Central precisa mostrar que tem incentivos para perseguir uma inflação baixa. Para tanto não basta fazer declarações bem-intencionadas. Os agentes econômicos não se contentam apenas com promessas do tipo nada mais de surtos inflacionários daqui para frente. Eles desconfiam destas declarações pois sabem que o Banco Central pode ter objetivos conflitantes. Diante das duvidas com que se defrontam, os agentes econômicos buscam verificar duas condições. A primeira é se as autoridades têm, de fato, o incentivo para buscar atingir o objetivo declarado. A segunda, derivada da dificuldade de certificarem-se de que sua análise dos incentivos está correta, é verificar se os desenvolvimentos econômicos confirmam as intenções anunciadas. Para isto tratam de acompanhar da melhor forma possível a conjuntura e os indicadores econômicos relevantes. É com esta postura desconfiada dos agentes econômicos que as autoridades se defrontam no dia a dia. Vimos que a adoção de regras rígidas para lidar com o problema foi, frequentemente, mal sucedida. Mas a lição dessas experiências não é que se deve abandonar a busca por credibilidade. A lição é que é preciso adquirir credibilidade e, simultaneamente, manter algum grau de flexibilidade ou discricionariedade para fazer frente às mudanças e choques que fatalmente ocorrerão. Deve-se buscar uma forma de atuação intermediária, onde o grau de discricionariedade das autoridades não é nem nulo nem ilimitado. Mas como fazê-lo? Qual o procedimento operacional que possibilita a manutenção da credibilidade e a preservação da flexibilidade necessária para lidar com choques inesperados, sem sacrifício da estabilidade? Para se atingir este meio termo é preciso desenvolver processos decisórios e arcabouços institucionais que reforcem compromissos de longo prazo e que sejam amparados por condutas transparentes, capazes de dirimir suspeitas e conferir credibilidade ao Governo. A prática combinada de três princípios possibilitam esta combinação: 1) O princípio da estabilidade através de discricionariedade limitada; 2) O princípio da credibilidade através do pré-comprometimento com políticas de longo prazo saudáveis; 3) O princípio da credibilidade através da transparência. O primeiro princípio estabelece a condição básica de que as políticas macroeconômicas precisam assegurar a estabilidade. Mas reconhece, desde logo, que alcançar e sustentar a estabilidade exige que se mantenha algum grau de discricionariedade para lidar com choques inesperados. Esta flexibilidade deve ser limitada pela obrigação de perseguir os objetivos de longo prazo anunciados. Estas metas devem ser objeto de compromissos explícitos, claros e bem definidos. Este é o espirito do segundo princípio. Porém, para adquirir credibilidade e, simultaneamente, preservar discricionariedade limitada o governo precisa perseguir politicas saudáveis e convencer o público de que isto está sendo feito. Para isto não bastam declarações. É preciso que o arcabouço institucional seja adequado. Este deve dificultar o não cumprimento de promessas e compromissos, assim como a tentação de buscar alcançar objetivos diferentes dos declarados. Problemas devem ser reconhecidos e enfrentados prontamente, ao invés de serem postergados e/ou mascarados. Quanto mais os arranjos institucionais puderem demonstrar que as politicas estão 3334 genuinamente buscando alcançar os objetivos declarados, maior a propensão dos agentes econômicos a crer que as decisões que porventura tenham que ser tomadas são iniciativas que visam à manutenção de politicas saudáveis. O terceiro princípio complementa o segundo exigindo que o governo seja transparente quanto aos seus objetivos e quanto às razões das suas decisões e condutas. Para isto ele deve divulgar informações, dados e avaliações de suas políticas de forma sistemática e rotineira. Esta conduta reduz o temor do público de que o governo possa estar desviando de seus compromissos e reduz a propensão dos agentes econômicos de nutrir suspeitas quanto às suas intenções. Com isto as autoridades ganham flexibilidade para reagir a crises reais e para construir consensos e angariar apoio no caso da tomada de decisões difíceis e medidas duras. Evidentemente, a qualidade da implementação e a transparência não são a panaceia para os desafios da política econômica. Não há forma correta de implementar uma politica equivocada. Não há mecanismo institucional ou grau de transparência capazes de preservar a confiança e a previsibilidade se os fundamentos macroeconômicos não forem consistentes com os objetivos anunciados. Daí a ênfase na estabilidade no enunciado do primeiro princípio. Mas a implementação adequada é uma condição essencial para fortalecer o nexo entre as medidas que o governo toma e a reação que isto desencadeia no setor privado. Daí a relevância do segundo e do terceiro princípios. As sessões seguintes analisam a aplicação destes princípios à condução das políticas monetária e fiscal 13. II. Politica Monetária Existem muitas maneiras pelas quais os Bancos Centrais podem conduzir a política monetária. Vários regimes monetários, entendidos como a forma de atuação da autoridade monetária e o sistema cambial subjacente, foram adotados ao longo do tempo no Brasil e no resto do mundo. Não é possível estabelecer um modelo único adequado a todas as circunstâncias. É possível, porém, avaliar a adequação de um regime a um dado contexto, estudando as experiências concretas nas quais sucessos ou fracassos ocorreram. As vantagens e desvantagens de regimes totalmente discricionários e totalmente rígidos foram mencionadas anteriormente. O caso intermediário, onde há discricionariedade limitada, é o regime de metas para a inflação. Neste regime o Banco Central tem como obrigação, definida em lei, a condução de uma politica monetária compatível com a manutenção da estabilidade de preços, tal como definida pelas metas de inflação definidas pelo governo. Assim, através de uma mudança institucional o Governo está comprometido com uma politica monetária que objetiva manter a inflação baixa, em linha com os princípios 1 e 2. A formulação das metas de inflação, usualmente com uma banda de tolerância ou com um horizonte de atingimento dilatado no tempo deixa claro que o Banco Central possui poder discricionário e margem de manobra para absorver, de forma inteligente, choques inesperados. Não se trata de flexibilidade para fazer qualquer coisa ou em qualquer medida, mas de conceder margem de manobra à atuação da autoridade monetária, sem abrir mão de seu compromisso de longo prazo com a estabilidade de preços, tal como definida pelas metas de inflação. Mas será que essa restrição é suficiente para tornar a política monetária crível? A resposta é não. Afinal, por que deveríamos acreditar que o Banco Central utilizará seu poder discricionário de forma limitada apenas porque ele diz nos que agirá dessa forma? É preciso avançar mais e 13 O Reino Unido e a Austrália fornecem exemplos da utilização de princípios semelhantes para nortear as politicas microeconômicas. Veja-se Microeconomic Reform in Britain: Delivering Opportunities for all, HM Treasury, 2004 e Why have a Productivity Commission? Gary Banks, Productivity Commission,35 introduzir procedimentos e mecanismos que confiram credibilidade às declarações do Banco Central. Para ser crível é necessário, mas não suficiente, que o Banco Central esclareça sua forma de atuação, explicite seus objetivos e persiga políticas monetárias adequadas à manutenção da estabilidade. É preciso, também, que esta seja a percepção do público. O mecanismo que auxilia o público a avaliar se o Banco Central vem perseguindo políticas adequadas a seus objetivos é a transparência, tal como preconizado no princípio 3. O Banco Central deve divulgar informações, dados e avaliações de suas políticas e medidas de forma sistemática e rotineira. Desse modo ele reduz sua possibilidade de manipular o fluxo de informações e reduz a propensão dos agentes econômicos a nutrir suspeitas quanto às suas intenções. Ao trabalhar com transparência o Banco Central eleva o custo de estratégias oportunistas, reduzindo sua atratividade. A transparência permite um enorme avanço na direção da compatibilização da discrição limitada com credibilidade. Entretanto, ela não resolve totalmente o problema. Os cínicos diriam que quanto mais o Banco Central faz para persuadir o público de que ele é confiável, mais ele tem a ganhar no curto prazo ao não cumprir suas promessas. A resposta reside, novamente, no arcabouço institucional. Este deve dificultar o não cumprimento de compromissos e reduzir a tentação de buscar alcançar objetivos diferentes dos declarados. Para tanto, é necessário o estabelecimento de mecanismos de prestação de contas e de responsabilização, amparados por sanções que punam desvios de rumo não justificáveis. Quanto mais os arranjos institucionais puderem incentivar o Banco Central a buscar alcançar os objetivos declarados, maior a propensão dos agentes econômicos a crer na coerência da política monetária. Desde a implantação desse sistema no Brasil em 1999, o Banco Central do Brasil tem como obrigação, estabelecida em decreto, a condução de uma política monetária compatível com a manutenção da estabilidade de preços. Essa é definida pelas metas de inflação multianuais estabelecidas pelo governo. Mas a formulação de intervalos para estas metas deixa claro que o Banco Central possui poder discricionário para absorver, suavemente, choques de oferta. Assim, através de uma mudança institucional, o governo afirmou seu compromisso de longo prazo com a estabilidade, estabeleceu que esse é o mandato do Banco Central e buscou preservar algum grau de discricionariedade. Estes procedimentos ampliaram a transparência da política monetária. O Copom se reúne regularmente para estabelecer a taxa de juros compatível com as metas. A ata das reuniões é publicada cerca de uma semana após a sua realização. Os votos e suas razões são explicitados. O Banco Central ainda publica um relatório trimestral que explica sua visão da economia e como a política está sendo conduzida e calibrada de forma a garantir que as metas serão atingidas. O grau de transparência adotado objetiva reduzir, e se possível eliminar, suspeitas de que o banco central está agindo de forma oportunista. Além disso, caso a taxa de inflação ultrapasse o intervalo de tolerância para o ano o presidente do Banco Central terá de encaminhar uma carta aberta ao ministro da Fazenda explicando as razões do desvio e formas de corrigi-lo. O sistema de carta aberta é fundamental por três razões. Primeiro, ele deixa claro que o Banco Central e o governo estão comprometidos com uma política de baixa inflação ao longo do tempo. Segundo, ele constitui-se em um mecanismo de prestação de contas e responsabilização que pode, inclusive, levar à substituição da diretoria do Banco Central. Terceiro, reconhecendo a amplitude arbitrária do intervalo de tolerância, a carta aberta permite ao Banco Central, sob o escrutínio da sociedade, lidar com choques de oferta intensos e inesperados, sem impor à sociedade sacrifícios desnecessários. Assim, o sistema está alinhado com os procedimentos antes mencionados: a estabilidade é preservada através de um regime que concede ao Banco Central discricionariedade limitada; a manutenção de 3536 políticas de longo prazo adequadas é garantida através de compromissos plurianuais; a transparência e a institucionalização do sistema amparam a credibilidade da política monetária. Há vários tipos de críticas, de natureza técnica, ao regime de metas para a inflação tal como implantado no Brasil. Por exemplo, discute-se para que valor a inflação doméstica deveria convergir e qual a velocidade ótima desse processo. Questiona-se se a meta de inflação deveria continuar a ser definida em termos do IPCA "cheio", ou se deveria ser estabelecida a partir de um indicador do núcleo da inflação. Propõem-se amplitudes diferentes para a banda de tolerância. Avaliam-se se as metas devem ser definidas para o ano calendário ou se devem ser estabelecidas para os 12 meses futuros, e como operacionalizar essa segunda opção, etc. É possível que haja mudanças desta natureza que aprimorem o sistema. Não é este o espaço para discuti-las. Entretanto, há duas questões substantivas que merecem menção. A primeira é quanto à meta de inflação a ser almejada. A meta, entendida como o centro da banda, deve possibilitar a convergência da inflação brasileira à inflação internacional ao longo do tempo. Não é isto que temos observado. O centro da meta permanece fixo há anos, bem acima da taxa internacional, e são recorrentes as referências ao limite superior da banda como sendo a própria meta, gerando grande confusão e desancorando as expectativas. É necessário que se retome o processo de desinflação. Uma trajetória possível seria estabelecer uma trajetória de redução da meta em 0,25% ao ano, até 3%. A segunda questão é a necessidade de aprofundar a institucionalização do sistema. Vimos que os bancos centrais enfrentam dúvidas sobre sua conduta presente e sobre seu comportamento futuro. Os arranjos institucionais ora vigentes no Brasil são insuficientes para saná-las adequadamente. O mecanismo utilizado em outros países para lidar com esse problema é a institucionalização do compromisso com a estabilidade, através da concessão de independência operacional ao Banco Central. Seus atributos centrais são a determinação de que o objetivo do Banco Central é a preservação da estabilidade de preços; a garantia legal que a ele cabe a execução da política monetária e de que sua diretoria desfruta de mandato fixo, de alguma forma intercalado com o do presidente da República; e a introdução de mecanismos de prestação de contas à sociedade e de responsabilização - accountability no jargão - da instituição. Hoje convivemos no Brasil com um Banco Central sem independência legal e com um regime de metas estabelecido por decreto. O resultado é a permanência das dúvidas quanto à continuidade de uma política monetária comprometida com a estabilidade de preços. Essa fragilidade fica patente em um contexto eleitoral, onde prosperam as dúvidas quanto às diretrizes futuras da política econômica. Sua eliminação representaria um enorme avanço no processo aprimoramento das políticas públicas no país. II. Política Fiscal A aplicação dos princípios descritos no campo da política fiscal encontra desafios específicos. Os estudos dos aspectos fiscais da política macroeconômica costumam trabalhar com a hipótese de um Estado unitário ignorando, desta forma, as complicações do federalismo fiscal. Mas o fato é que a prática da politica fiscal não é centralizada, como nas abstrações teóricas e como no caso da politica monetária, mas sim distribuída entre os diversos entes da federação. Ademais, diferentemente da politica monetária cujo foco primário é na estabilização, a politica fiscal deve possuir uma um horizonte mais dilatado, visando o médio e o longo prazo. Mas há formas de aplicar o arcabouço de discricionariedade limitada à politica fiscal. Um exemplo é o do Reino Unido. Depois de introduzir a independência do Banco Central e o 3637 regime de metas para a inflação, assim que assumiu o poder em 1997, o governo trabalhista tratou de estender à politica fiscal princípios muito semelhantes aos acima descritos 14. Para tanto duas regras foram introduzidas: 1) A regra de ouro, pela qual o governo só pode endividar-se para financiar gastos de investimento ao longo do ciclo econômico; 2) A regra de investimento sustentável, que estabelece que a divida liquida como proporção do PIB será mantida em um nível baixo e estável ao longo do ciclo. Estas regras focam na sustentabilidade fiscal. A regra do investimento sustentável permite o endividamento ao longo do ciclo econômico, sujeito à restrição de que a divida liquida como porcentagem do PIB permaneça estável. Uma vez que o endividamento deve ser utilizado para o acréscimo do investimento e não para o incremento do consumo, assegura-se a equidade intergeneracional. Ademais, dado que as regras devem ser atingidas ao longo do ciclo econômico, o déficit do governo pode se alterar ao longo do mesmo, com o objetivo de amortecê-lo. Isto é, os estabilizadores automáticos podem funcionar, permitindo à politica fiscal apoiar a politica monetária na busca da manutenção da estabilidade. Estas regras eram complementadas por uma análise mais abrangente e profunda dos indicadores de sustentabilidade fiscal de longo prazo, na forma de um relatório sobre o assunto, o Government s Long-Term Public Finance Report. Este relatório contém uma analise de longo-prazo da política fiscal, inclusive de mudanças projetadas na economia, tais como a transição demográfica. Este conjunto de elementos, em linha com o primeiro princípio, buscava assegurar e demonstrar o compromisso com objetivos de longo prazo saudáveis. O segundo e o terceiro princípios, pré-comprometimento através de arranjos institucionais críveis e transparência, eram operacionalizados através do Código de Sustentabilidade Fiscal. Este código, com amparo legal na Finance Bill de 1998 requeria: a) Objetivos claros e regras para a politica fiscal; b) A auditoria independente das hipóteses básicas subjacentes aos exercícios orçamentários; e c) Relatórios regulares sobre assuntos de natureza fiscal. O esforço de transparência era reforçado por relatórios prospectivos com projeções fiscais para os próximos cinco anos. Estes incluíam estimativas dos principais agregados fiscais, ajustados para o ciclo econômico, acompanhados por estimativas do hiato do produto e das hipóteses utilizadas no seu cálculo. Estes agregados deveriam ser contrastados com os requeridos pelas regras de investimento e dívida mencionados acima. Este arcabouço foi reforçado em 2011 com o estabelecimento do Escritório para a Responsabilidade Orçamentaria (Office for Budget Responsibility, OBR 15 ). Trata-se de um organismo independente, uma espécie de conselho fiscal, que tem como objetivo produzir análises e projeções técnicas, apartidárias, das finanças do setor publico. Organismos semelhantes existem na Holanda, desde 1945, Dinamarca, 1963, nos Estados Unidos desde 1974 e na Bélgica desde Desde a criação do OBR vários países anunciaram a criação de órgãos independentes com as mesmas atribuições. Hoje eles existem em cerca de 30 países e, apesar de apresentarem diferenças importantes em termos de sua constituição e 14 Veja-se Ed Balls: Stability, Growth and UK Fiscal Policy, Discussion Papers in Economics No. 2004/03, University of York. 15 Para uma descrição de suas atribuições veja-se Para uma análise de sua governança e para o memorando de entendimento com os órgãos governamentais veja-se 3738 funcionamento, refletindo o quadro institucional no qual se inserem, partilham da premissa básica de que é fundamental desenvolver mecanismos independentes de acompanhamento das finanças publicas. A ideia ganhou forca entre economistas e governos durante os anos 1990, refletindo o desejo de reproduzir, dentro do possível, no âmbito da politica fiscal, o sucesso das experiências com bancos centrais independentes. O impulso foi reforçado com a explosão dos déficits e dívidas públicas na crise financeira recente. O argumento conceitual básico é a noção de que os governos estão sujeitos a um viés deficitário e a pró-ciclicalidade na sua condução da politica fiscal 16. Isto significa que tendem a incorrer em déficits excessivos quando a economia está crescendo. Tendem, também, a avaliar que os choques que impactam a economia são temporários, e usam a política fiscal para sustentar a demanda agregada no curto-prazo, até que a realidade demonstre que o choque visto como temporário era, de fato, permanente e requeria um ajuste. Ademais, o estabelecimento dos conselhos fiscais parte do reconhecimento de que é muito difícil para o público acompanhar e projetar adequadamente a evolução das contas públicas, e busca sanar este problema de forma independente. O mandato destes organismos é disponibilizar estudos e projeções sobre a politica fiscal, baseadas na mesma informação disponível para o governo, para auxiliar na preparação dos orçamentos e para a avalição da aderência da politica fiscal em curso aos objetivos declarados do governo e às regras fiscais em vigor. Funcionam como consultores e auditores técnicos independentes. No Brasil alguns passos importantes foram dados na direção de maior clareza na condução da politica orçamentaria e no estabelecimento da responsabilidade fiscal. A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000, busca aumentar o controle e a transparência dos gastos públicos, além de impor limites ao endividamento. A Lei determina o estabelecimento de metas fiscais trienais, com o objetivo de introduzir o planejamento de longo prazo na gestão fiscal. Mas seu sucesso foi apenas parcial. Na ausência de metas e controles para fomentar o investimento público, a meta de geração de superávits primários capazes de estabilizar a dívida líquida do setor público não foi capaz de controlar o crescimento do gasto público, nem de aprimorar a sua estrutura. A despesa continuou a crescer rapidamente em termos reais e, diante disto, foi preciso aumentar a receita para assegurar que as metas anuais de superávits primários fossem cumpridas. Enquanto a economia e a receita estavam crescendo foi possível acomodar o crescimento do gasto e o atingimento da meta de superávit primário que estabilizava a dívida líquida, mesmo que de forma ineficiente. Mas quando a economia desacelerou, a regra levou ao incremento da tributação, à redução do investimento público, ambos prejudiciais ao crescimento da economia, gerando um circulo vicioso. Com o tempo a meta de superávit primário foi revista para baixo e medidas artificiais para manter a dívida líquida sob controle foram tomadas. O resultado foi a elevação da dívida bruta, mesmo depois de descontadas destas as reservas internacionais. Assim como uma inflação em alta em um momento de desaceleração econômica limita a margem de manobra do Banco Central, uma dívida pública cuja sustentabilidade é questionável reduz, ou até mesmo reverte, a eficácia de uma politica fiscal expansionista para fomentar o crescimento. A falta de confiança na sustentabilidade das finanças públicas gera reações defensivas por parte dos agentes econômicos, que ajustam seus gastos e sua poupança, reduzindo ou anulando os efeitos esperados das politicas utilizada. 16 Para uma análise das possíveis causas do viés deficitário na politica fiscal e do papel dos conselhos fiscais ver Lars Calmfors e Simon Wren-Lewis: What Should Fiscal Councils do? disponível em 3839 Finalmente, a forma de execução das despesas, o recurso a mecanismos quasi-fiscais e fora do orçamento e a complexidade da estrutura tributária dificultam sobremaneira a capacidade do público de acompanhar o desempenho das contas públicas no Brasil e de entender as reais prioridades do governo. Os requerimentos de divulgação de dados e informações sobre as principais medidas de desempenho fiscal não são suficientes para que se entenda com clareza os determinantes de sua trajetória e, menos ainda, para que se verifique se a estrutura de incentivos neles embutida está legitimamente alinhada com os objetivos de longo-prazo declarados. A credibilidade da politica fiscal seria fortalecida se a utilização destes expedientes fosse cuidadosamente analisada por um órgão independente, se as vantagens e desvantagens dos diferentes conceitos de dívida fossem estudados com profundidade e se o resultado destes estudos fossem feitos públicos. O mesmo vale para a avaliação do crescimento dos gastos públicos, da sua sustentabilidade, da qualidade dos serviços a eles associados e de seus impactos sobre a carga tributaria e sobre as possibilidades de crescimento da economia. Além de explicitar e avaliar a consistência das trajetórias do gasto público (corrente e de investimento), da dívida e da carga tributaria, um organismo como o proposto traria subsídios para a avaliação dos custos e dos benefícios embutidos nas decisões de politica fiscal. Alguns exemplos de medidas recentes ilustram a abrangência das implicações: a regra do saláriomínimo, as diversas desonerações, as vinculações de receitas, etc. A situação das finanças públicas do país 17 exige mudanças de fundo. É preciso conter a taxa de crescimento dos gastos e das receitas, assim como melhorar sua composição. Maior aderência aos princípios acima mencionados, reforçados por um conselho fiscal independente, facilitaria a tarefa de aprimorar a politica fiscal no Brasil. III Conclusão Este trabalho argumentou que um arcabouço de política econômica adequado deve basear-se em na conciliação entre um regime de regras rígidas e um regime baseado em discricionariedade total. Este modelo intermediário, chamado de regime de discricionariedade limitada (constrained discretion), prescreve a utilização de regras nas situações de normalidade, mas com flexibilidade suficiente para mitigar os efeitos de choques inesperados e de mudanças estruturais. Para assegurar a compatibilização desta flexibilidade com a preservação da credibilidade é necessário que as políticas sejam genuinamente saudáveis no longo prazo, que sejam percebidas como tal, que sejam amparadas por transparência e por arranjos institucionais que estabeleçam seus objetivos e as punições dos responsáveis no caso de desvios. Para tanto, três princípios de política econômica foram enunciados: (1) O princípio da estabilidade através de discricionariedade limitada; (2) O princípio da credibilidade através do pré-comprometimento com políticas de longo prazo saudáveis; e (3) O princípio da credibilidade através da transparência. Estes princípios podem ser utilizados para amparar a politica monetária e a política fiscal. No caso da política monetária eles são a base do regime de metas para a inflação. O trabalho argumenta que o regime de metas para a inflação no Brasil precisa ser reforçado com a independência legal do Banco Central e precisa assegurar a convergência da inflação brasileira para a internacional. Para tanto sugere a redução da meta de inflação em 25bp por ano, até o atingimento de uma taxa anual de 3%. A utilização destes mesmos princípios no caso da política fiscal recomenda a criação de um Conselho de Avalição Fiscal independente, nos moldes do CBO Americano ou do OBR inglês. O mandato deste orgão independente seria a disponibilização de estudos e projeções sobre a politica fiscal, baseados na mesma informação disponível para o governo, para auxiliar na preparação dos orçamentos e para a avalição da 17 Veja-se a análise de Joaquim Levy neste trabalho. 3940 aderência da politica fiscal em curso aos objetivos declarados pelas autoridades, assim como às regras fiscais em vigor. A ênfase na implementação não substitui necessidade de que as políticas macroeconômicas sejam fundamentalmente consistentes com o objetivo de manutenção da estabilidade. Como foi dito, não há forma correta de implementar uma politica equivocada. Mas a implementação adequada é uma condição essencial para fortalecer o nexo entre as medidas que o governo toma e a reação que isto desencadeia no setor privado. 4041 Demografia, reformas e bonança externa Affonso Pastore e Maria Cristina Pinotti Há, no Brasil, três temas interligados permeando a perda da capacidade de crescer: a restrição demográfica; a ausência de reformas; e o fim da bonança externa. A história nos mostra a importância do papel desempenhado por eles e a sua evolução indica, para o futuro, o grau de constrangimento que imporão sobre o país, elemento fundamental na elaboração do diagnóstico e de eventuais recomendações de política econômica. A restrição demográfica Entre 1960 e 1980, a população brasileira cresceu a uma taxa média anual de 2,6%. Em 2010 a taxa caiu para 1,3%, e segundo as projeções do IBGE entre 2010 e 2030 a taxa de crescimento populacional deverá cair ainda mais, para 0,6% ao ano. As projeções de Bonelli e Fontes (2013) indicam que a partir de 2048 a população brasileira já estará em uma trajetória de queda. Tomando a decomposição da população em 3 grupos: o primeiro de 0 até 14 anos; o segundo de 15 a 59 anos, que compõe a população em idade ativa 18 ; e o terceiro com 60 anos ou mais, verifica-se que o bônus demográfico praticamente já se encerrou. Entre 1980 e 2010 a população em idade ativa passou de 56% para 64% do total, crescendo marginalmente para 65% até 2020, e declinando daí em diante (tabela 1). Tabela 1: Composição da População no Brasil Ano Composição (%) 0-14 anos anos 60 anos ou mais 60 ou mais /15-59 anos Fonte, Giambiagi (...) % 53% 5% 9% % 56% 6% 10% % 58% 7% 11% % 62% 9% 14% % 65% 11% 17% % 65% 14% 21% % 64% 19% 29% % 61% 24% 39% % 57% 29% 52% No passado o crescimento da população em idade ativa teve uma contribuição elevada para o crescimento do PIB, mas agora sua contribuição é muito pequena. Porém, além da contribuição direta do crescimento populacional, há uma contribuição indireta, que vem das 18 Com o aumento da vida média, um número crescente de pessoas com mais de 60 anos estão ativas e não são consideradas em idade ativa. Por outro lado, os jovens estão entrando no mercado de trabalho mais tarde. Não há estudos, no caso brasileiro, que meça estes efeitos, mas supomos que não alterem as principais conclusões do nosso trabalho. 4142 mudanças estruturais na economia. No começo da década de 60 a parcela da população residente em áreas rurais era ligeiramente superior a 50% (53% em 1962), em 2010 essa parcela foi de apenas 16%. Isso reflete a queda da participação da agricultura no PIB, e o consequente aumento da participação dos setores urbanos: a indústria e principalmente o setor de serviços. Qual é a importância deste fenômeno? Em 1976 o prêmio Nobel de economia foi dado ao professor Arthur Lewis, que entre suas contribuições analisou como ocorre o crescimento em uma economia com dois setores: um setor com produtividade do trabalho baixa, o chamado setor tradicional, e outro com produtividade alta, chamado por ele de setor moderno. A abundância de mão de obra é a característica do setor tradicional, que devido a isso paga taxas de salário próximas do nível de subsistência. Em uma economia com estas características há um exército industrial de reserva localizado no setor tradicional a agricultura - que pode, diante de estímulos adequados, se deslocar para os setores urbanos, onde a produtividade média da mão de obra é mais elevada. Em uma primeira fase o deslocamento ocorre da agricultura para a indústria, e mais tarde o crescimento mais intenso ocorre no setor de serviços. Devido à produtividade da mão de obra mais elevada nos setores urbanos, tal mudança estrutural produz um forte aumento na produtividade média da mão de obra, que enquanto ocorre, torna-se uma importante fonte de crescimento econômico. Qual foi a importância quantitativa desse fenômeno no Brasil ao longo da história? Ferreira e Veloso (2012) procuraram medi-lo. Os dados mostram que em 1950 mais de 60% da população empregada estava na agricultura, com 20% da população empregada no setor de serviços, e 18% na indústria. Já em 2013 o setor de serviços absorvia mais de 60% da população empregada, com 20% na agricultura e aproximadamente os mesmos 18% na indústria. Os dados de Ferreira e Veloso mostram que ao longo de todo o período, a produtividade do trabalho na agricultura foi bem mais baixa que na indústria e serviços. Por exemplo, em 1950 a produtividade agrícola correspondia a somente 15% da produtividade na indústria e 12% da observada no setor de serviços. Entre 1950 e 1980, a relação entre a produtividade da agricultura e de serviços (mas não o diferencial de produtividade entre esses dois setores) se manteve relativamente estável, dado que os setores cresceram a taxas semelhantes (2,7% a.a.), enquanto o setor industrial cresceu a uma taxa superior (4,1% a.a.). Diante do elevado diferencial de produtividade é claro que uma simples alteração estrutural levaria a um aumento da produtividade média na economia como um todo. Os resultados dos cálculos estão reproduzidos no gráfico 1, sendo fácil ver que se não fosse a transformação estrutural o crescimento da produtividade média da mão de obra teria sido bem menor. Gráfico 1: Impacto da Transformação Estrutural na Produtividade do Trabalho Produtividade Observada e Simulada Brasil, produtividade observada produtividade simulada 4243 Fonte: Timmer e de Vries (2009), com cálculos de Ferreira e Veloso: Obs: 1950=100. Note-se, contudo, que há dois períodos distintos. O distanciamento entre as duas séries no gráfico 1 é crescente até os anos oitenta, quando o fenômeno da alteração estrutural foi importante, estreitando-se daí em diante, quando ele começa a desaparecer. Nos anos cinquenta e sessenta a acelerada substituição de importações acentuou a transformação estrutural da economia, estimulando a urbanização e o aumento da população empregada na indústria. Como veremos em seguida, as reformas do PAEG também permitiram uma aceleração no crescimento da produtividade que se beneficiou do prosseguimento das mudanças estruturais. Com a queda da taxa de crescimento populacional, com o final do bônus demográfico e com o esgotamento das transformações estruturais, o país se encontra diante do desafio de produzir reformas que elevem a produtividade. O caminho do crescimento nos próximos anos passa por políticas que levem ao aumento da produtividade. Na concessão do prêmio Nobel de 1976 já havia uma indicação do caminho a seguir. O prêmio Nobel não foi dado, naquele ano, apenas a Arthur Lewis. O outro ganhador foi Theodore Schultz, que no campo da teoria do desenvolvimento econômico apontou a importância dos investimentos em capital humano como gerador de aumentos na produtividade. Investir em educação e realizar reformas que elevem a produtividade total dos fatores são as rotas para o crescimento econômico. Para crescer, daqui para frente, o Brasil terá que buscar o caminho do aumento da produtividade, que se inicia pelos investimentos em educação, mas que deve ocorrer juntamente com regras estáveis que produzam estímulos ao setor privado premiando os que buscam os lucros, e não os rent seekers, e limitando as intervenções do Estado no domínio econômico às ações que deem o adequado estímulo para que o setor privado invista em áreas nas quais os retornos sociais divergem dos retornos privados. Efeitos de dois ciclos de reformas Nas últimas décadas o Brasil conheceu dois surtos de aceleração do crescimento e, coincidentemente, ambos aconteceram após importantes planos contendo reformas estruturais. O primeiro ocorreu na sequencia do PAEG, em 1966, e o segundo ocorreu ao longo de três governos: as reformas se iniciaram com uma forte redução do protecionismo visando a abertura da economia, no governo Collor; prosseguiram com a criação de um regime de política macroeconômica que levou ao controle da inflação o Plano Real -, ao lado de um esforço de privatizar empresas estatais e da criação de Agências Reguladoras; e se encerram no primeiro mandato do Presidente Lula, com a manutenção do regime macroeconômico anterior ao lado de um abrangente programa de reformas microeconômicas. A reforma do PAEG atacou - embora de forma imperfeita - o problema da inflação, controlando o déficit público; criando um banco central ainda que enfraquecido; e criando as ORTN, que permitiam financiar o déficit público com dívida pública. Buscou, também, uma solução para minorar a ausência de mobilidade de mão de obra, terminando com o arcaico sistema de estabilidade no emprego e substituindo-o pelo FGTS, cuja invenção foi permitida pela criação da correção monetária, que garantiria o poder aquisitivo real dos benefícios quando fossem pagos. A correção monetária também estava na base do funding do SFH. Foi também com base na correção monetária que se aperfeiçoou o imposto de renda, evitando a taxação de lucros ilusórios diante da inflação. Este foi o primeiro movimento de uma reforma tributária mais ampla, que extinguiu dois impostos que incidiam em cascata o IPI e o IVC -, que devido a esse tipo de incidência não poderiam ser plenamente isentados nas exportações, substituindoos por impostos que na concepção inicial tentaram copiar a experiência europeia do IVA. Alterou-se a política econômica com relação ao setor externo. A queda da inflação reduzia a volatilidade do câmbio real, e a disciplina fiscal e monetária tornava viável a atração de capitais estrangeiros. Buscou-se progredir na conversibilidade das contas correntes; foi atacada a restruturação da dívida externa; tomou-se a atitude de estimular o ingresso de capitais, e em 4344 % ao ano 1967 foi feita uma primeira movimentação na direção da liberalização comercial, com uma redução linear de tarifas nominais. A construção civil foi temporariamente beneficiada pela criação do SFH e pela substituição da arcaica Lei do Inquilinato por uma legislação um pouco mais flexível. As reformas do PAEG reduziram distorções e elevaram a previsibilidade das decisões econômicas. O resultado foi uma elevação da taxa de investimentos e um aumento da produtividade. A modelagem empírica de Veloso, Vilela e Giambiagi (2008) mostra que o crescimento acelerado no período do milagre brasileiro foi, em larga medida, uma consequencia das reformas do PAEG. Em linhas gerais, o ciclo seguinte de reformas deu continuidade, aprimorou e aprofundou o espirito do PAEG. O segundo ciclo de reformas se iniciou ainda no governo Collor com um movimento de redução de tarifas, visando forçar a indústria a elevar a produtividade. Mas naqueles anos não somente a inflação havia retornado como caminhava para taxas próximas à hiperinflação, e era preciso um novo esforço para controlá-la. O plano real atacou esse problema, com uma reforma monetária que permitiu eliminar a indexação generalizada de preços, salários e câmbio, criando uma âncora nominal que levou à estabilidade das taxas de inflação em níveis muito baixos. Após um curto período no qual o sucesso da estabilização dependeu de uma âncora cambial, criou um regime de política econômica baseado em três pontos de suporte: o regime de metas de inflação; as metas para o superávit primário, dimensionados para reduzir a dívida líquida do setor público; e o câmbio flutuante. Este regime macroeconômico prosseguiu e foi aprofundado no primeiro mandato de Lula. Não somente a queda dos superávits primários permitiu a redução da dívida pública, como foi eliminada a sua componente dolarizada, tornando sua dinâmica independente da flutuação cambial. A disciplina fiscal e a acumulação de reservas levaram à redução dos prêmios de risco do país e à atração de fluxos de capitais, que fazem parte da bonança externa, que será analisada adiante. O ciclo se completou com um amplo programa de reformas microeconômicas. Dentre elas se destacam: a Lei de Falências; alterações legais que permitiram florescer o setor habitacional; medidas visando reduzir a informalidade da economia; e medidas generalizando o acesso ao crédito, com a criação do crédito consignado. Em ambos os casos seguiram-se períodos de elevação do crescimento, mas o aumento foi bem maior na sequencia das reformas do PAEG. Mas mesmo assim, de 1999 em diante, quando se estabelece o novo regime de política macroeconômica, ocorreu uma gradual elevação das taxas de crescimento do PIB, com esta trajetória sendo apenas interrompida durante a crise mundial de Gráfico 2: Taxas anuais de variação do PIB PIB O crescimento mais elevado do primeiro período veio não somente de uma maior contribuição do crescimento da PTF, como também de taxas de investimento mais elevadas. Porém, apesar 4445 índice das taxas mais baixas de investimento no período mais recente, ocorreu uma fase de elevação transitória da produtividade total dos fatores. Ela retomou uma trajetória de crescimento entre 1992 e 1996, sendo interrompida daí até 2002, quando retoma um crescimento mais acelerado (gráfico 3), no qual chegou, embora por um período muito curto, a levar a uma taxa de crescimento do PIB potencial próxima de 4% ao ano. Gráfico 3: Comportamento da produtividade total dos fatores: Produtividade Total dos Fatores (PTF) Tendência HP A partir de meados de 2011, o governo Dilma reagiu ao prolongamento da crise externa com uma importante virada de rumo, passando a desconstruir parte das reformas implantadas pelos governos anteriores. A primeira vítima foi o tripé macroeconômico, substituído por uma nova matriz, que visava desvalorizar o câmbio, reduzir a taxa de juros e controlar a inflação administrando preços relevantes (energia, combustíveis, etc). O crescimento seria obtido através de incentivos à demanda, que provocariam o crescimento da oferta através do espírito animal dos empresários. Na contramão das reformas, a intervenção do estado na economia aumentou significativamente através de: incentivos fiscais e creditícios a setores escolhidos; intervenções no mercado de câmbio (aumento de IOF sobre entrada de capitais); forte aumento da participação dos bancos públicos no total de empréstimos; perda de transparecia nas contas públicas; interferência na política de preços da Petrobras, reduzindo a sua capacidade de investir e produzir e impondo prejuízos aos detentores de ações; desmonte e aparelhamento das agências reguladoras e da máquina do estado em geral; etc. Esta guinada na condução da economia resultou, entre outras coisas, no aumento da desconfiança de empresários e investidores, reduzindo a disposição de investir. O Final da bonança externa A bonança externa é definida como um período no qual ocorreram simultaneamente: fortes ganhos de relações de troca; e vigorosos ingressos de capitais. Quando isso ocorre, o Brasil pode beneficiar-se por algum tempo de uma elevada ampliação da absorção doméstica. No gráfico 4 é claro que desde o final de 2002 a absorção total doméstica veio se elevando acima do crescimento do PIB. 4546 R$ bilhões Gráfico 4: absorção total doméstica e PIB dados trimestrais a preços constantes PIB (preços de 2000) Absorção Doméstica (preços de 2000) séries dessazonalizadas AC Pastore Quando a absorção cresce acima do PIB ou, o que é exatamente a mesma coisa, quando os investimentos se elevam acima das poupanças domésticas, ocorre um aumento das importações líquidas, que se materializa em mudanças no saldo nas contas correntes. Países que não têm poupanças domésticas suficientes, como é o caso brasileiro, têm que financiar o excesso dos investimentos sobre as poupanças domésticas absorvendo poupanças externas na forma de importações líquidas, ou seja, fazendo déficits nas contas correntes. Se isto é ou não possível é algo que depende da existência de fluxos de capitais que permitam financiar o déficit resultante nas contas correntes. Períodos de fortes ingressos de capitais permitem períodos de ampliação da absorção em relação ao PIB, ou períodos de ampliação dos investimentos em relação às poupanças domésticas. Se o país for beneficiado por este tipo de bonança pode crescer mais, dado que pode elevar os investimentos em relação à poupança. Ou, alternativamente, pode manter os investimentos inalterados e elevar o consumo, o que conduz à queda das poupanças levando a déficit nas contas correntes que também é gerado pela absorção da poupança externa. Neste caso, contudo, embora o bem estar da sociedade cresça transitoriamente devido ao maior consumo, não ocorrerá um ganho permanente, dado que não ocorreu uma aceleração do crescimento. Mas esta não é a única fonte de bonança externa. A outra é representada pelos ganhos de relações de troca. Se os preços em dólares das exportações se elevarem relativamente aos preços em dólares das importações, será possível produzir, para o mesmo excesso da absorção em relação ao PIB (o mesmo excesso dos investimentos em relação às poupanças domésticas) medidos a preços constantes, menores importações líquidas medidas a preços correntes, ou seja, um menor déficit nas contas correntes. Nos últimos anos o Brasil se beneficiou de ganhos de relações de troca, provenientes de um ciclo de forte elevação de preços de commodities, que se transformou em elevação dos preços das exportações brasileiras sem afetar na mesma proporção os preços em dólares das importações. Podemos ver o que se passou observando os dados dos gráficos 5 e 6. No gráfico 5 superpomos o índice CRB de preços internacionais de commodities aos preços médios em dólares das exportações brasileiras estimado pela FUNCEX. Note-se, primeiramente, que a causalidade flui dos preços internacionais (o índice CRB) para os preços das exportações brasileiras. Entre 1975 e 2002 há uma sucessão de ciclos em ambas as variáveis sem qualquer tendência de crescimento. Mas por volta de 2002 se inicia um período de forte elevação do CRB, que provoca o aumento intenso dos preços das exportações brasileiras. A queda ocorrida durante a crise de 2008 foi sucedida por um novo período de 4647 crescimento explosivo, que se encerra em Daí em diante inaugura-se um período de queda. A principal razão para o ciclo de alta iniciado em 2002 é o crescimento da China, e a principal razão para o início do período de queda é a desaceleração do crescimento chinês. No gráfico 6 estão as relações de troca o quociente dos preços em dólares das exportações pelos preços em dólares das importações brasileiras. Entre 1975 e 1995 as variações nos preços internacionais de commodities não se refletiram em variações nas relações de troca. De fato, nesse período o coeficiente de correlação simples entre o índice CRB e as relações de troca é de -0,116, que não difere significativamente de zero. Já entre 1993 e 2013 o coeficiente se eleva para 0,841, e se restringirmos ainda mais o período, iniciando-o em 2002, o coeficiente de correlação simples cresce para 0,923. Gráfico 5: Preços das Exportações e índice CRB de preços de commodities preços das exportações índice CRB de preços de commodities Gráfico 6: Índice CRB de preços de commodities e relações de troca Índice CRB relações de troca correlação= -0,116 correlação= 0, Que reflexos estes ganhos de relações de troca geraram no Brasil? Uma avaliação pode ser obtida com os dados contidos no gráfico 7. Nele apresentamos três séries superpostas. A primeira delas são as taxas de investimento medidas a preços constantes do ano 2000, medidas na escala da direita. Tivemos taxas tão baixas quanto 14% ou 15% do PIB nos anos da crise de confiança na transição do governo FHC para Lula, em 2002/2003, e taxas tão altas como 19% e 20% do PIB, entre 2010 e As outras duas são as séries representativas das importações líquidas. A série azul mais escura é das importações líquidas medidas a preços constantes do ano 2000, e a série azul mais clara é a das importações líquidas medidas a preços correntes. A diferença entre as duas vem das relações de troca. Tomemos o ano de 2010, quando o aumento da taxa de investimentos (o aumento forte da absorção em relação ao PIB) levou a um aumento das importações líquidas. As importações líquidas a preços 4748 % PIB % PIB constantes (sem a contribuição dos ganhos de relações de troca) elevaram-se em 5 pontos porcentuais do PIB (de 1% do PIB para 6% do PIB), mas as importações líquidas medidas a preços correntes tiveram uma elevação muito menor que foi, incidentalmente, o aumento aproximado do déficit ocorrido nas contas correntes. Gráfico 7: Taxas de investimento e importações líquidas a preços constantes e a preços correntes 6 4 Exportações Líquidas (preços 2000) (E) Exportações Líquidas (preços correntes) (E) FBCF (preços 2000) (D) Os ganhos de relação de troca fazem parte da bonança externa, e não precisamos ir muito longe para concluir que o ciclo de ganhos iniciado em 2006 permitiu que a absorção doméstica se elevasse fortemente em relação ao PIB sem produzir déficits muito elevados nas contas correntes. Por trás do período de ganhos de relações de troca que permitiu atingir este resultado está o ciclo de forte elevação do índice CRB de preços de commodities, como foi mostrado no gráfico 5, acima. E este comportamento do CRB deve-se fundamentalmente à economia da China. Enquanto a China cresceu aceleradamente o índice CRB sofreu forte elevação. Nova elevação ocorreu após a queda em consequencia da crise, e novamente isto foi gerado pela aceleração significativa do crescimento chinês. Mas este período se encerrou, e a desaceleração no crescimento chinês já está levando a quedas nos preços de commodities, que estão se traduzindo em uma perda gradual de relações de troca, estreitando, dada uma mesma taxa de investimentos (ou uma mesma distância entre a absorção e o PIB medidos a preços constantes), a distância entre as importações líquidas a preços constantes e a preços correntes. Ou seja, a menos que se reduza a absorção em relação ao PIB a perda de relações de troca tende a elevar os déficits nas contas correntes. A outra faceta da bonança externa, como foi visto acima, são os fluxos de capitais. As séries no gráfico 8 contam um pouco desta história dos ingressos financeiros. Os ingressos mais intensos se iniciam em torno de 2005, quando já havia sido restabelecida a confiança que havia caído na crise da transição de FHC para Lula. Entre 2005 e 2007 ocorreu um forte aumento dos ingressos, que foi acompanhado da intensificação das compras do Banco Central no mercado à vista, levando a forte acumulação de reservas. O aumento das reservas foi uma importante condição para que o Brasil fosse promovido ao grau de investimento, e a redução de riscos passou a estimular ainda mais os ingressos. A crise de 2008 produziu um curto período de saídas, com uma pequena redução das reservas, que voltaram a se acumular até o final de Claramente nos anos de ingressos de capitais elevados teria sido possível elevar os déficits em contas correntes ainda que os ganhos de relações de troca fossem menores. 4849 US$ bilhões Gráfico 8: fluxos financeiros e compras e vendas do Banco Central no mercado à vista de câmbio Saldo Total das Operações de Câmbio Contratado Compras de US$ pelo BC (À Vista) *dados até 24/ Ocorre que recentemente estes dois impulsos os ganhos de relações de troca e os fluxos de capitais - se encerraram. Não há mais ganhos de relações de troca, e sim perdas; e não há mais ingressos de capitais na mesma intensidade anterior. O Brasil não conta mais com a bonança externa. Sem os ganhos de relações de troca, os aumentos na taxa de investimento tendem a produzir elevações maiores nas importações líquidas, e sem os vigorosos ingressos de capitais não há como financiar os déficits resultantes nas contas correntes. Este é, em grande parte, o problema que vem sendo enfrentado pela economia brasileira atualmente. Nos últimos tempos o mundo mudou. Não vivemos mais uma recessão ou um crescimento muito baixo nos países industrializados, que estão voltando a crescer, e os países emergentes que abusaram, nos anos imediatamente posteriores à crise de 2008, de políticas fiscais expansionistas e políticas monetárias excessivamente acomodativas, levando a déficits elevados nas contas correntes, estão enfrentando as consequências dessas ações. Um dos emergentes em desaceleração é a China, que encerrou o período de elevações dos preços de commodities que, no caso brasileiro, estava por trás dos ganhos de relações de troca. Com isso os países emergentes em geral, e o Brasil em particular, têm que aderir a uma política fiscal mais austera para reduzir a absorção relativamente ao produto (elevar as poupanças domésticas relativamente aos investimentos). No caso brasileiro é isto, junto com a depreciação do câmbio real, que leva a uma redução no déficit em contas correntes, mas para que os preços relativos entre bens tradables e non-tradables se alterem levando a esse resultado, a política monetária tem que dissipar os efeitos inflacionários secundários da depreciação cambial, reduzindo os salários reais em termos de preços de bens tradables, e ancorando as expectativas, o que exige o necessário grau de austeridade monetária. A curto prazo o país tem que produzir um ajuste, que é custoso. A prazo mais longo tem que estimular ingressos de capitais geradores de um passivo externo líquido em reais e não em dólares, o que significa atrair investimentos estrangeiros e portfólio de renda variável. Isto requer estímulos. Queremos finalizar colocando mais uma evidência puramente empírica atestando a importância dos preços de commodities sobre a economia brasileira. Ela é dada comparando as taxas anuais em final de trimestre de variação do índice CRB de preços internacionais de commodities com as taxas anuais em final de trimestre do PIB brasileiro. As duas séries estão no gráfico 9. A correlação positiva entre as duas séries é muito clara. Não é fácil identificar os canais de transmissão a partir dos quais essa correlação se materializa, mas há uma precedência temporal dos preços de commodities para o PIB no Brasil. Não se pode rejeitar a hipótese de que há uma causalidade fluindo dos preços de commodities (transitando em parte 4950 através das relações de troca) e o crescimento do PIB. A fase de desaceleração seguida de queda dos preços de commodities entre 1994 e 1998 ocorreu paralelamente à desaceleração do crescimento do PIB; a aceleração do crescimento do PIB entre 2002 e 2008 está associada à aceleração no crescimento dos preços de commodities; e tanto a queda ocorrida em 2008, quanto a forte recuperação do PIB em 2010 estão associadas a movimentos na mesma direção dos preços de commodities. Gráfico 9: taxas anuais de variação em final de trimestre: PIB e CRB CRB PIB Conclusão O esgotamento do bônus demográfico e o fim da bonança externa deveriam ter sido enfrentados com reformas visando aumentar a produtividade do país. O governo fez o oposto, retrocedendo em várias frentes que haviam sido conquistadas em ciclos de reformas anteriores. O baixo crescimento dos últimos anos atesta o equívoco de tal estratégia. Bibliografia Bonelli, R. e Fontes, J. (2013), Desafios Brasileiros no Longo Prazo. Textos para discussão, IBRE, Ferreira, P. C. e Veloso, F. (2013) O desenvolvimento econômico brasileiro no pós guerra. Incluido em Desenvolvimento Econômico: uma perspectiva brasileira, organizado por Veloso, Ferreira, Giambiagi e Pessoa, Giambiagi, F. Questões Demográficas. Valor Econômico. Veloso, F.; Villela, A. e Giambiagi, F. Determinantes do Milagre Econômico Brasileiro ( ): Uma Análise Empírica. Revista Brasileira de Economia 62 (2), pp ,51 Robustez fiscal e qualidade do gasto como ferramentas para o crescimento Joaquim Vieira Ferreira Levy Introdução O Brasil precisa aumentar seus investimentos, especialmente de infra-estrutura, para garantir um crescimento econômico próximo a 3% ao ano. No entanto, tem havido persistente dificuldade do investimento público, especialmente o federal, acelerar, e relativa cautela do setor privado a partir de 2010 em investir, não obstante a folga fiscal dos últimos anos. O investimento da União como proporção do PIB se mantém em níveis apenas ligeiramente superiores aos de Essa timidez se deu apesar de, a partir de 2005, as metas fiscais tratarem de maneira favorável investimentos que passassem por uma avaliação mínima de custo-benefício, incorporando-os ao Projeto Piloto de Investimento PPI. 1 Esse tratamento foi bastante flexibilizado com o Programa de Aceleração do Crescimento PAC, lançado em 2007, mas após certo crescimento, o investimento federal não foi muito dinâmico a partir de 2011, inclusive quando medido como proporção da despesa total da União. Assim, o investimento em infra-estrutura, incluindo pelo setor privado, mantém-se no Brasil inferior ao realizado na maior parte dos países em desenvolvimento, representando 2% do PIB, contra 10% na média dos países emergentes, e por volta de 5% do PIB na América Latina. 2 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% Investimento Público (%PIB) 3,0% 8,0 1,9% 7,0 6,0 5,0 1,1% 4,0 3, ,0 1,0 Estados e Municípios União Total 0,0 Investimentos/Despesas (%) Fonte: Ministério da Fazenda O baixo nível de investimento em construção civil é o que puxa a média de investimento/pib para baixo no Brasil. O surpreendente no Brasil é que até recentemente o investimento em máquinas e equipamentos como proporção do PIB não era mais baixo do que a média mundial, enquanto o investimento em construção civil residencial e de infraestrutura era quase quatro pontos percentuais menor que a sua média mundial. Possivelmente, aliás, a falta de investimento em infra estrutura explique parte do investimento em equipamentos, como no caso de caminhões, pela falta de ferrovias e a má conservação das estradas federais. A baixa participação da construção residencial decorre também do 1 A justificativa conceitual do PPI era que o gasto com um projeto não criaria risco à solvência do setor público se o aumento do PIB potencial e da base fiscal esperados pela sua implemtação superasse esse gasto, cf. Projeto Piloto de Investimentos, Relatório de Progresso n. 1, Casa Civil, MPOG e MF (2005), Relatório Anual PPI-2005, MPOG (2005) df.; Relatório Anual PPI-2006, MPOG (2007), /Arquivos/spi/PPA/publicacoes_antigas/PPI/PPI_rel_anual_2006.pdf 2 Desafios da Infraestrutura e Expansão dos Investimentos:2011/2014, in Informações Fipe, Nº 372 Setembro / 2011, Antonio Lanzana e Luiz Martins Lopes. 5152 China Irã Marrocos Argélia Taiwan Japão Singapura Coréia do Sul Turquia Filipinas África do Sul Nova Zelândia Jordânia Israel Indonésia Eslováquia República Tcheca Letônia Romênia Estônia Eslovênia Bélgica Áustria Itália Hungria Dinamarca Rússia Alemanha Portugal Grécia Holanda Luxemburgo Malta Polônia Lituânia Espanha França Islândia Irlanda Noruega Chipre México Brasil Canadá EUA Argentina Venezuela Peru Bolívia Chile Colômbia Uruguai China Indonésia Argélia Coréia do Sul Índia Jordânia Marrocos Irã Singapura Nova Zelândia Japão Filipinas Taiwan Turquia África do Sul Espanha Estônia Islândia Irlanda Letônia Chipre Eslovênia República Tcheca Finlândia Portugal Romênia Grécia França Luxemburgo Lituânia Hungria Eslováquia Polônia Holanda Itália Rússia Áustria Bélgica Dinamarca Malta Noruega Alemanha Chile Peru México Canadá Argentina Venezuela Colômbia EUA Uruguai Bolívia Brasil legado fiscal do BNH na esteira do desequilíbrio macroeconômico dos anos 1980, e das deficiências nas garantias aos empréstimos existentes até o começo dos anos , ,7 12 FBKF (Ex-construção) Investimento Ex- % PIB Ásia, África e Europa Américas Américas Asia Oceania Europa 13,5 12,8 12,0 12,2 Brasil FBKF (Construção) Investimento em construção % PIB Ásia, África e 25,3 Asia Oceania Oceania Europa Europa 18,8 18,6 Américas Américas ,2 9,9 Média Mundial = 9.4 7,8 6, ,0 10,0 13,6 12,6 12,4 10,6 13,7 Média Mundial = , Brasil Uma estratégia clara e transparente para a política fiscal e de investimento é indispensável, quando a sociedade é bombardeada com cifras dos vultosos recursos necessários para satisfazer as mais diversas demandas de investimento, como a do saneamento (R$ 400 bilhões), do transporte (de R$ 300 bilhões a R$ 1 trilhão) e da energia. 3 O significado dessas cifras se perde na medida em que o governo se debate em problemas relativos aos custos das obras, empresas contratadas e outras dificuldades estruturais, além da opacidade sobre a execução dos projetos para os quais verbas foram liberadas, em alguns casos há quase uma década. Pouco se sabe, por exemplo, sobre o que aconteceu com o crédito de R$ 3 bilhões liberado para o saneamento em 2003, no primeiro movimento para estimular o investimento em infraestrutura, ainda sob o programa do FMI; ou sobre a eventual conclusão da duplicação da BR 101 no trecho Palhoça-SC/Osório-RS, também iniciada em 2003, com gastos orçados em R$ 4 bilhões. A perplexidade diante da demanda aparente e das realizações aumenta ao se perceberem os limites enfrentados pelo setor privado. Alguns setores foram surpreendidos por mudanças da regulação em anos recentes e o programa de concessões ainda está incipiente, especialmente no que tange às ferrovias onde a procura de alternativas ao modelo efetivo nos últimos anos ainda não havia chegado a um formato viável até o final de Nos portos, não obstante as boa intenções e esforços daqueles formatando os futuros leilões, certas restrições estabelecidas na partida como o foco na modicidade tarifária em uma atividade desenvolvida eminentemente entre grandes agentes econômicos tem criado obstáculos para a transição do modelo adotado com bastante sucesso nos anos A solidez fiscal é crucial para o Brasil enfrentar o novo ambiente global, em que os países desenvolvidos começam a se recuperar. Ela já era importante para aproveitarmos a época de bonança comparativa entre 2009 e 2012, e será ainda mais importante com a subida dos juros internacionais. Assinale-se que o prêmio de risco da dívida pública brasileira estacionou naquele período e vem subindo desde então, como se vê pelo diferencial entre o retorno exigido das NTN-B com prazo médio de 10 anos e aqueles de papéis equivalentes dos EUA. 3 A PNAD 2011 indica que a proporção de domicílios com rede coletora de esgoto subiu de 59,1% para 62,6% entre 2009 e 2011 o que exigiria pelo menos uma década para chegar a 80%, se mantido o ritmo. 5253 20 18 Diferencial de juros Brasil-EUA (NTN-B 10y - Tip 10y) jun/12 jun/11 jun/10 jun/09 jun/08 jun/07 jun/06 jun/05 jun/04 jun/03 jun/02 jun/01 Abordam-se aqui três aspectos da solidez fiscal. Primeiramente, discute-se o papel informacional das metas fiscais e da evolução da dívida, como indicadores da sustentabilidade fiscal e determinantes dos custos de financiamento do investimento. A seguir, discutem-se o crescimento do gasto público, notadamente o gasto dito social e obrigatório, e suas implicações para o tamanho e complexidade da carga tributária e seus efeitos sobre o apetite de investir do setor privado. Finalmente, discutem-se algumas estratégias para melhorar a qualidade do gasto, inclusive social, e mecanismos de controle de riscos nessa área, fatores relevantes em qualquer estratégia que procure dar rumo ao gasto público, inclusive o corrente. Dívida bruta e transparência fiscal É útil avaliar a direção da política fiscal recente. Se foi adequado usar o espaço fiscal que havia sido acumulado nos anos anteriores para executar uma política anticíclica em 2009, erodir a solidez fiscal em um cenário de persistente baixo crescimento tende a ser uma estratégia perigosa. 4 Em 2009, o Brasil encontrou-se em uma situação única: o país não havia gasto os benefícios do boom das exportações, a vigorosa resposta monetária e fiscal das economias desenvolvidas à crise financeira evitou a atração maciça de capital para lá, e a persistência do crescimento da China sustentou o preço das matérias primas. Assim, na esteira de vários anos de sólido superávit primário e acumulação de reservas internacionais, foi possível seguir uma política anticíclica sem que a solvência fiscal ou externa fosse questionada. Tal resposta a uma situação de curto prazo se distingue do uso agressivo de recursos fiscais para enfrentar de maneira tópica problemas estruturais. Usar ferramentas fiscais para aumentar a competitividade de alguns setores da economia ou no combate à inflação tende a criar custos permanentes para ganhos fugazes. O baixo crescimento em motivou uma série de desonerações fiscais, cujo efeito no PIB é controverso. Pode-se arguir que as várias desonerações e incentivos corresponderam no início a menos de 0,3% do PIB. Mas elas não focaram o investimento, afetaram fortemente as transferências para estados e municípios, e tem se mostrado mais custosas do que inicialmente estimado. Além disso, elas foram acompanhadas por artifícios 4 Durante a Grande Depressão a política fiscal do Brasil foi conservadora, mesmo considerando a queima dos estoques de café para sustentação do seu preço. 5354 contábeis a partir de 2012, prática infelizmente coincidente com o fim do ciclo de relaxamento monetário. O menor dinamismo das transferências federais tem motivado a União a facilitar o endividamento dos Estados e Municípios. A relação dívida financeira/receita líquida real dos estados apresentou melhoras nos anos 2000, especialmente na medida em que o câmbio apreciou e o PIB cresceu. Ainda assim, essa relação estava em 150% ao final de 2011, com os estados do Sudeste apresentando uma relação próxima a 200%, não obstante o crescimento da receita em Essa dívida representava R$ 500 bilhões para um PIB de R$ 4,1 trilhão. Neste cenário, a expansão em quase R$ 60 bilhões da dívida autorizada pelo Ministério da Fazenda em , acompanhada de mais de R$ 20 bilhões em linhas de financiamento do BNDES, dificultará a manutenção da trajetória de queda daquela relação, especialmente se a arrecadação, inclusive do ICMS, se mostrar pouco dinâmica nos próximos anos. Dada a estreita margem de manobra dos Estados, essa política de incentivo ao endividamento, inclusive em divisas, não é imune a riscos e tende fragilizar a percepção da solidez fiscal do país e o pacto federativo. Focar na redução da dívida bruta do setor público aumentaria a consistência da política econômica, estimulando o crescimento econômico. As medidas tomadas nos últimos anos acabaram impedindo da dívida pública cair como proporção do PIB, não obstante a queda de juros e o relativo vigor do PIB nominal. Assim, a dívida bruta como proporção do PIB é ainda maior no Brasil do que a na maioria dos nossos pares entre emergentes, incluindo Rússia e China (empata com Índia). Estabelecer um objetivo de trazê-la para abaixo de 50% do PIB nos próximos anos daria rumo claro à política fiscal, ajudando a reduzir o prêmio de risco e facilitando a derivação das metas para o fluxo de despesas. De fato, focar nessa trajetória poderia reverter a percepção de que indicadores como o superávit primário for fragilizados, no afã de mantê-los em níveis parecidos aos do passado. A mudança de foco da dívida líquida para dívida bruta é oportuna, e uma trajetória de queda para esta dívida como proporção do PIB melhoraria o rating soberano, período de reconhecimento dos passivos herdados de outras épocas ( esqueletos ) e sua absorção pela União nos anos Não obstante, desde 2002 o Banco Central vem divulgando a dívida bruta. Em anos recentes, o principal fator de divergência entre divida bruta e líquida passou a ser a ampliação das reservas internacionais (R$ 0,8 trilhão) e do crédito aos bancos públicos (R$ 0,5 trilhão desde 2006). Esses ativos, mesmo os que são líquidos, como as reservas internacionais, não devem ser liquidados a não ser em uma grave emergência; além disso, a taxa de retorno deles, incluindo os empréstimos aos bancos públicos, é mais baixa que o custo de captação da União. Ambas considerações iluminam as dificuldades de manter-se o foco na dívida líquida, apesar do valor intrínsico dos ativos descontados da dívida bruta. Assinale-se que a adoção de uma trajetória para a dívida bruta em relação ao PIB poderia dar conforto a decisões estratégicas do governo, permitindo, por exemplo, determinar de forma transparente o espaço compatível para aportes de capital a instituições financeiras públicas, exonerações de impostos e outras medidas fiscais julgadas necessárias. A visibilidade de médio prazo proporcionada por essa abordagem seria valiosa para a melhora da nota da dívida soberana (rating), na medida em que as metas fossem cumpridas, permitindo subir da atual nota BBB+ para a nota A, com inúmeros benefícios ao investimento, facilitando a transição duradoura para juros domésticos menores. 5 A expansão segura das Parcerias Público Privadas PPP também seria favorecida pelo foco na trajetória da dívida bruta do setor público. Uma das grandes diferenças da lei das PPP do Brasil e várias experiências internacionais, especialmente na Europa, é a 5 Mantém-se o rating da versão original do texto, não obstante a demoção feita por uma das agências. 5455 contabilidade adotada para os compromissos assumidos pelo governo. Enquanto em muitos países as PPP foram uma maneira de financiar o investimento sem impacto imediato evidente nas contas públicas (off balance sheet), no Brasil houve o cuidado de explicitar esse impacto, contabilizando o fluxo de contrapartidas contratadas. 6 Em particular, a lei federal previa que as garantias dadas pelo governo seriam respaldadas por ativos financeiros identificados em um fundo garantidor, e não apenas pelo aumento do passivo geral da União. 7 Essa prática era coerente com o foco na dívida líquida. Ela é mais eficaz do que a simples inscrição da garantia ou contrapartida na dívida do governo ou na lista dos passivos contingentes. Porém, com as alterações feitas na lei das PPP em anos recentes, incluindo a ampliação do limite de comprometimento dos governos estaduais e municipais com contrapartidas (que passou de 1% para 5% da receita corrente líquida), fica clara a necessidade de refletir esses compromissos na dívida bruta dos entes e consolidada a nível nacional, especialmente na esteira da autorização do aumento do endividamento de vários estados. O sucesso do investimento em infraestrutura e das PPPs depende também da clareza na alocação do risco dos projetos entre o setor público e privado. Adequar o nível de responsabilidade do setor privado em investimentos exige a disposição de que alguns projetos não venham a ser realizados. Ainda que frustrante, essa disciplina tem valor para a sociedade, evitando a deriva fiscal e servindo para aprimorar os marcos regulatórios, além de incentivar tecnologias e abordagens alternativas. 8 A exigência de contratação de seguros de performance junto ao setor privado tem ajudado a melhorar a qualidade dos projetos e o planejamento de sua execução. 9 Deixar com o setor privado a responsabilidade/oportunidade de ofertar esse seguro se necessário com subsídio aos prêmios contribui para a eficiência do investimento, diminuindo inter alia atrasos na construção. Além disso, reduzemse os problemas fiscais típicos de quando os riscos de construção são jogados sem limites, direta ou indiretamente, nas contas do setor público, ainda que houvesse detalhada contabilização desses passivos contingentes, nas linhas do modelo estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Esses princípios de segregação de riscos podem nortear com vantagem a operação da recém autorizada Agência Brasileira de Garantias (ABGF) constituída a partir da junção de recursos de vários fundos garantidores, especialmente dado que ela poderá se alavancar, tornando mais fácil a assunção de riscos pela União Lei de 2004 e suas alterações. 7 Essa previsão foi sendo modificada: a MP nº 513 de 2010 eliminou a vedação de concessão de garantia cujo valor presente líquido superasse o ativo total do FGP Fundo Garantidor das PPP, enquanto a MP nº 575 de agosto de 2012 estabeleceu que o FGP poderá prestar garantia mediante contratação de instrumentos disponíveis em mercado (e.g., proporcionado por bancos públicos), 8 Um exemplo bem vívido dessa situação foi o da exigência de contratos de compra de energia para o financiamento das termoelétricas nos fins da década de A maior parte dos candidatos não conseguiu apresentar esses contratos (PPP), não podendo construir as térmicas. Apesar do atraso daí resultante talvez ter contribuído para a falta de energia elétrica em 2001, ele permitiu que se evitasse a construção de muitas térmicas inviáveis e estimulou a reforma do marco regulatório com a criação do mecanismo de compra de capacidade plenamente inserido no marco dos leilões de energia. 9 Essa possibilidade se tornou particularmente eficaz após a abertura do mercado de resseguros pela Lei Complementar n. 126, que permite a diversificação de grandes riscos no mercado internacional. 10 A MP 564 de abril de 2012 não só criou uma nova empresa pública voltada a gerir as garantias dadas pela União e autorizada a ter quadro próprio e ser patrocinadora de plano de prvidência para seus futuros funcionários, mas autorizou o governo a emitir mais de R$ 10 bilhões em dívida para lastrear fundos de garantia antes lastreados por ações de empresas pública, liberando estes ativos para a capitalização de e outras empresas, sem necessariamente impacto formal no superávit primário. A devida contabilização de garantias dadas pela União deverá também fazer parte do cálculo da trajetória da dívida bruta. 10 Lei de 2004 e suas alterações. 10 Essa previsão foi sendo modificada: a MP nº 513 de 2010 eliminou a vedação de concessão de garantia cujo valor presente líquido superasse o ativo total do FGP Fundo Garantidor das PPP, enquanto a MP nº 575 de agosto de 2012 estabeleceu que o FGP poderá prestar garantia mediante contratação de instrumentos disponíveis em mercado (e.g., proporcionado por bancos públicos), 10 Um exemplo bem vívido dessa situação foi o da exigência de contratos de compra de energia para o financiamento das termoelétricas nos fins da década de A maior parte dos candidatos não conseguiu 5556 Dinâmica da dívida bruta e espaço fiscal 1/ Após um pico em 2002, por conta da forte presença de papéis indexados ao dólar, a relação dívida bruta do setor público consolidado/pib do Brasil vem declinando gradualmente, tendo passado para menos de 70% em anos recentes. Não obstante a melhora, refletida inclusive no rating soberano do país, essa relação ainda é bem mais alta no Brasil do que na maior parte dos países emergentes Dívida Bruta/PIB (%) Brasil Chile Colômbia Malásia México Peru África do Sul Tailândia Turquia Fonte: FMI A redução dessa relação abaixo de 50% facilitaria a promoção da dívida soberana pelas agências classificadoras de risco, para A, podendo chegar ao fim de alguns anos a AA, se a economia crescer de maneira balanceada e o sistema financeiro se mantiver robusto. A clareza fiscal ajudaria a diminuir o custo de financiamento da dívida, o qual ainda se mantém bem acima de 10% nominais, não obstante a Selic ter chegado a 7,25% em Considerando um crescimento do PIB de 4%, inflação próxima de 5%, uma Selic neutra próxima a 8%, e a composição provável da dívida pública no que concerne papéis pré-fixados, verifica-se que a dívida bruta/pib cairia abaixo de 45% até 2012, se fosse mantido o superávit primário de 3,1% do PIB, equivalente ao que vinha sendo perseguido pelo governo até recentemente (sem truques fiscais). Por outro lado, bastaria um superávit primário de 2,1% do PIB para, nessas condições, a dívida cair abaixo de 50% do PIB em apresentar esses contratos (PPP), não podendo construir as térmicas. Apesar do atraso daí resultante talvez ter contribuído para a falta de energia elétrica em 2001, ele permitiu que se evitasse a construção de muitas térmicas inviáveis e estimulou a reforma do marco regulatório com a criação do mecanismo de compra de capacidade plenamente inserido no marco dos leilões de energia. 10 Essa possibilidade se tornou particularmente eficaz após a abertura do mercado de resseguros pela Lei Complementar n. 126, que permite a diversificação de grandes riscos no mercado internacional. 10 A MP 564 de abril de 2012 não só criou uma nova empresa pública voltada a gerir as garantias dadas pela União e autorizada a ter quadro próprio e ser patrocinadora de plano de prvidência para seus futuros funcionários, mas autorizou o governo a emitir mais de R$ 10 bilhões em dívida para lastrear fundos de garantia antes lastreados por ações de empresas pública, liberando estes ativos para a capitalização de e outras empresas, sem necessariamente impacto formal no superávit primário. A devida contabilização 5657 Brasil - Dívida Bruta (%PIB) Superávi =2.1%PIB Superávit=3.1%PIB Superávit=2.5%PIB 1/Tópicos Especiais, BRAM, novembro 2012 A queda da dívida pública também facilitará o financiamento da infraestrutura pelo mercado de capitais, especialmente se aliada a outras ações, inclusive junto a grêmios multilaterais, para maior acesso à poupança global. O espaço para financiamento privado quando há previsibilidade é ilustrado pelo sucesso dos fundos de ações que investem em empresas brasileiras de infraestrutura. O valor de mercado das empresas listadas nesse universo já é de aproximadamente US$ 300 bilhões, e os fundos que investem nesse tipo de ativo tiveram excelentes resultados até O mercado de renda fixa privada debêntures também crescerá com previsibilidade. Isso ajudaria à expansão saudável das concessões de serviçõs públicos, com participação da poupança doméstica e internacional no próprio mercado local de títulos. Essa dinâmica ganharia ainda maior força, se além da melhora das notas de risco da dívida soberana do país, o Brasil se decidisse tornar membro da OCDE, 11 para o que ele está mais do que pronto, visto o interesse repetidamente expresso por essa organização. Essa participação abriria a porta para o estoque de poupança mais estável em países desenvolvidos, que tipicamente requer menor remuneração e é muito maior do que aquele que alimenta os atuais investimentos estrangeiros de carteira no Brasil, que ainda representam menos de 1% dos ativos financeiros globais. O continuado desafio das despesas obrigatorias e a carga tributária Os gastos públicos federais vêm em uma trajetória ascendente há mais de 20 anos, e cresceram como proporção do PIB mesmo quando a economia brasileira acelerou nos anos Os gastos do governo federal como proporção do PIB aumentaram em 4 pontos percentuais entre 1999 e 2013, não obstante o vigor do PIB nominal no período devido ao crescimento econômico e o aumento de preços do produto interno acima do índice de preços ao consumidor, este puxado para baixo pelo câmbio e preços industriais, especialmente após O crescimento do gasto vem sendo impulsionado pelas despesas da Previdência Social e Programa Sociais, incluindo pagamentos de benefícios mínimos, aí participando o Bolsa Família, além daqueles associados ao Abono Salarial e Seguro Desemprego, que se ampliaram muito com a formalização da economia. A própria Educação teve aumento signficativo de gasto com a transformação do FUNDEF para FUNDEB, com subsídio à creche, além da criação de várias universidades e planos para novas escolas técnicas. Esses gastos não incluem todo o impacto dos programas de empréstimos do governo, incluindo para estudantes (FIES) e moradia (Minha Casa Minha Vida), apesar de parte do 11 O Brasil mantém uma cooperação intensa com a OCDE há mais de dez anos, e a instituição já manifestou inúmeras vezes seu interesse de ter o país como membro, o que pode ser alcançado sem a necessidade de ajustes repentinos nas políticas públicas, inclusive de comércio e investimento externo. 5758 subsídio embutido nesses programas serem explicitados no gastos correntes do governo. Verifica-se, ainda que o gasto do governo federal corresponde a menos da metade do gasto público total, com a despesa com funcionalismo nos Estados sendo significativa, e decorrente da provisão de serviços de segurança, saúde e educaçação entre outros, além do investimento público, que é maior a nível subnacional que a nível federal. Gastos do Governo Federal como percentagem do PIB Servidores Públicos Previdência Social Custeio Administr Saúde e Educação Programas Sociais O número de beneficiários de programas sociais vem crescendo expressivamente. Nos últimos anos o número de beneficiários do Bolsa Família aumentou em mais de 10 milhões de famílias (o que representam 40 milhões de pessoas, ou quase 30% da população do país). O número de beneficiários do Abono salarial triplicou, alcançando 21 milhões numa combinação do aumento da formalização e do salário mínimo (são candidatos ao Abono os que ganham menos de 2 salários mínimos). Os beneficiários da LOAS também mais que duplicaram. O número de beneficiários de aposentadorias do INSS, inclusive as rurais, cresceu em apenas 35% nesses 10 anos, mas devido ao aumento do salário mínimo as despesas com esses benefícios também vêm crescendo substancialmente. Elas passaram de 6,8% do PIB para 7,4% do PIB devido ao efeito defasado da regra do salário mínimo para , o que gerou aumentos expressivos do salário quando o PIB começou a desacelerar, impactando as aposentadorias e outras transferências. A evolução da demografia projeta crescimentos substanciais das despesas do INSS nos próximos anos e décadas, sendo um tema que estará em qualquer pauta fiscal de forma persistente. Número de Beneficiários de Programas Sociais do Governo Federal (milhares) Investimentos Outros Total ,5 5,5 1,6 1,8 0,6 0,6 0,1 14, ,8 6,0 1,1 1,8 1,0 1,0 0,1 15, ,3 6,8 1,5 1,8 1,3 0,6 0,1 16, ,3 6,6 1,1 1,8 1,6 0,9 0,1 16, ,4 6,8 1,1 2,0 1,8 1,2 0,1 17, ,2 7,4 1,3 2,5 2,3 1,1 0,1 18, ,3 1,9-0,3 0,7 1,7 0,5 0,0 4,3 Seg Desemprego Abono Loas INSS Bolsa Familia / % 144% 131% 114% 130% 2012/ % 272% 226% 134% 383% 2012/2008 a.a. 3,3% 9,5% 7,0% 3,4% 6,8% Ainda que se descontem os elementos cíclicos, a trajetória da despesa pública, especialmente quando se consideram os governos subnacionais, não pode ser tratada com complacência. Primeiramente, deve-se considerar que a trajetória da dívida pública bruta indica que a despesa vem crescendo mais rápido do que a receita, não obstante o aumento da carga tributária como proporção do PIB e a relativa moderação da taxa de juros nos últimos dez anos. Segundo, há que se considerar a mudança demográfica inevitável, que é ainda mais grave considerando-se que apesar da população relativamente jovem, o Brasil é um dos países que mais gasta com aposentadorias no mundo (mais de 10% do 5859 PIB). Terceiro, os governos subnacionais, dependentes de transferências constitucionais e do ICMS alvo de significativa erosão por conta da concorrência por investimentos privados entre as unidades federativas têm crescentes responsabilidades no que tange à segurança pública e outros serviços públicos básicos, incluíndo-se a infraestrutura para a educação secundária. A moderação da atual dinâmica do gasto em particular transferências e subsídios, inclusive a empresas não é uma tarefa simples, mas será essencial para aumentar a taxa de crescimento sustentável da economia e evitar a asfixia tributária. Essa pressão aponta para a importância de se revitalizar o processo orçamentário como local de explicitação de escolhas com clara definição das fontes de receitas para novas propostas de gasto, ou compensões através de cortes de outras despesas. A Lei de Responsabilidade Fiscal já proporciona mecanismos para tanto, que podem ser usados de forma mais ampla e, nas instâncias que se mostrarem necessárias, serem ampliados com vistas a manter-se a solvência pública sem aumentos da carga tributária. A carga tributária do Brasil, que se aproxima de 40% do PIB, está entre as mais altas nos países em desenvolvimento. Com isso, ela é um elemento contra a nossa capacidade de concorrer com outros países em desenvolvimento e mesmo com países desenvolvidos. De fato a carga tributária brasileira já está em nível próximo ao dos países desenvolvidos da Euopra Ocidental, onde o estado de bem estar social teve maior expressão, e é bem mais alta do que em vários países desenvolvidos, especialmente Japão e os países de tradição anglo saxã. Nesses países, parte importante do sistema previdenciário tem financiamento privado, ao invés do sistema de repartição (INSS) vigente no Brasil e na maioria dos países europeus, o que alivia a responsabilidade do governo. Por outro lado, observa-se que o fenômeno de aumento de carga tributária concomitante com o aumento de despesas de transferência tem ocorrido em alguns dos nossos vizinhos menos alinhados com a economia de mercado. Fonte: OECD em Montero 2014 O alto nível da carga tributária brasileira se traduz em grande peso dos impostos sobre o consumo. A maior incidência dos tributos no Brasil se dá sobre a cesta de consumo, onerada tanto pelos impostos federais quanto estaduais e municipais (ICMS, IPI, ISS e PIS- COFINS). Essa incidência é muito maior do que na maioria dos países, inclusive desenvolvidos, e tem efeitos negativos sobre a distribuição de renda. O efeito distributivo da tributação sobre o consumo ainda que contrabalanceado pelas transferências públicas não pode ser desconsiderado e indica seus limites. Esses limites são ainda mais fortes porque por razões de facilidade de arrecadação, os tributos sobre consumo estão concentados na comunicação e energia, o que tem importante efeito distorcivo. Além disso, como o ICMS é a base da receita dos Estados, a guerra fiscal tem causado grandes distorções alocativas e a 5960 atrofia de inúmeras atividades, prejudicando a diversificação da economia e a balança comercial (o Brasil exporta matéria prima in natura porque frequentemente seu beneficiamento gera impostos que não são devolvidos no momento da exportação). Composicao da Arrecadacao (% do total) Consumo Renda Contrib sociais Propriedade Outros Brasil Franca EUA Argentina Fonte:OCDE A alternativa de aumentar a tributação sobre a renda e a poupança tem inconvenientes. Além de dificuldades práticas relacionadas ao fato de que apenas 25% da população estarem sujeitas ao pagamento de imposto de renda, o aumento da tributação sobre a renda do trabalho tem a tendência de trazer desincentivos à atividade econômica. Assinale-se, ainda, que a tentativa de tributar os profissionais liberais que atuam como empresas individuais fracassou com grande alarde em Por seu lado, a tributação de ganhos de capital e da poupança, em um país onde essa já é baixa, tende a desestimular o investimento e a queda persistente da taxa de juros. A alta carga tributária leva também a uma grande quantidade de obrigações acessórias para garantirem a arrecadação, prejudicando a competitividade do país. Essas obrigações oneram a economia, colocando o Brasil, segundo algumas estatísticas, como o país em que as empresas mais gastam tempo atendendo os requisitos para pagar seus impostos, 2600 horas ao ano, ou 10 vezes mais do que a maioria dos países relevantes (i.e., 1000% da mediana em amostras como as publicadas por consultorias internacionais). A revisão das exigências do imposto de renda-csll sobre o lucro real deve ser acompanhada pela reforma e unificação do ICMS. A harmonização do ICMS reduziria enormemente o ônus sobre as empresas, e pode ser alcançada se houver liderança do governo. De fato, o tema, apesar de espinhoso, avançou nos últimos 15 anos, especialmente porque a tentativa de utilizar benefícios fiscais a níveis estaduais esgotou-se, implicando que a atual sistemática de uma alta alíquota na origem tornou-se muito menos interessante com alternativas a políticas federais de desenvolvimento. Infelizmente perdeu-se uma grande oportunidade no atual governo para avaçar nessa negociação utilizando o fato de que se discutia ao mesmo tempo o uso das receitas de royalties de petróleo e daquelas compartilhadas pelo governo federal (Fundo de Participação dos Estados), e da disponibilidade dos recursos da chamada lei Kandir, na medida em que a redução das alíquotas na origem eliminariam a necessidade de compensação aos estados exportadores pelo não ressarcimento dos créditos tributários contra elos antecedentes da cadeia de produção em outros estados. Esse é uma reforma, que pela sua importância, continuará primordial, além de ser viável porque intrinsicamente geradora de valor em prazos relativamente curtos. Esse esforço de simplificação da tributação terá ainda mais sucesso se for acompanhado de parcimônia no uso de instrumentos tributários (desonerações, créditos, etc.) não só para compensar insuficiências de políticas de desenvolvimento, mas especialmente como forma de perseguir objetivos de 60 Exibir mais
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