Supremo Tribunal Federal STF - AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 0020265-70.2019.1.00.0000 DF 0020265-70.2019.1.00.0000
Supremo Tribunal Federal STF - AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 0020265-70.2019.1.00.0000 DF 0020265-70.2019.1.00.0000 - Inteiro Teor
AGTE.(S) : ANEPS-ASSOCIACAO NACIONAL DAS EMPRESAS PROMOTORAS DE CREDITO E CORRESPONDENTES NO PAIS, AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL
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AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.117
AGTE.(S) : ANEPS-ASSOCIACAO NACIONAL DAS EMPRESAS
AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE ABSTRATO DE ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE EXAME DA LEI NA QUAL SE FUNDAMENTA O ATO REGULAMENTADOR. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
A jurisprudência deste Supremo Tribunal consolidou-se no sentido de não se admitir o controle abstrato de constitucionalidade de ato normativo secundário por ser necessário o exame da lei na qual aquele se fundamenta, não impugnada na presente ação.
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário, na conformidade da ata de julgamento, por unanimidade, em negar provimento ao agravo regimental , nos termos do voto da Relatora. Sessão Virtual de 2.10.2020 a 9.10.2020.
ADI 6117 AGR / DF
1. Agravo regimental interposto contra decisão pela qual não conhecida a presente ação direta de inconstitucionalidade.
2. Publicada a decisão no DJe de 8.9.2020, Aneps – Associação Nacional das Empresas Promotoras de Crédito e Correspondentes no País interpõe, tempestivamente, agravo regimental.
3. A agravante, autora desta ação direta, afirma que busca o "controle puramente constitucional do ato impugnado, ou seja, se o comando proibitivo ali insculpido (proibição da atuação dos correspondentes dentro das agências bancárias) é compatível com o texto constitucional, ainda que tenha sido produzido por autoridade competente (CMN) e nos limites da lei que lhe conferiu poder de regular o Sistema Financeiro Nacional".
Acentua que "não alega a inconstitucionalidade do ato impugnado com base em eventual incompetência regulamentar do Conselho Monetário Nacional sobre o tema de fundo da presente ação e tampouco na extrapolação de qualquer limite imposto pelas essas leis (Leis n. 4.595/1964 e 4.728/1965). Sua
insurgência é na estrita perspectiva de um conteúdo normativo que foi produzido de forma imprópria à luz da Constituição Federal (contrário ao texto constitucional)".
4. Pede "seja o presente agravo regimental submetido para julgamento pelo colegiado, na forma do § 2º do art. 317 do Regimento Interno dessa C. Corte e § 2º do art. 1.021 do Código de Processo Civil".
1 . Razão jurídica não assiste à agravante.
2. Eis a fundamentação da decisão agravada:
"8. Na presente ação se busca a declaração de invalidade constitucional do art. 17-A da Resolução n. 3.954/2011 do Conselho Monetário Nacional, acrescentado pela Resolução n. 4.035/2011, pela qual se veda a prestação de serviços por correspondentes bancários nas dependências da própria instituição financeira contrante.
'Art. 3º A política do Conselho Monetário Nacional objetivará:
III - Regular o valor externo da moeda e o equilíbrio no balanço de pagamento do País, tendo em vista a melhor
utilização dos recursos em moeda estrangeira;
VII - Coordenar as políticas monetária, creditícia, orçamentária, fiscal e da dívida pública, interna e externa'.
'Art. 4º Compete ao Conselho Monetário Nacional, segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da República: (…)
XXII - Estatuir normas para as operações das instituições financeiras públicas, para preservar sua solidez e adequar seu funcionamento aos objetivos desta lei; (…)
XXVIII - Aplicar aos bancos estrangeiros que funcionem
no País as mesmas vedações ou restrições equivalentes, que vigorem nas praças de suas matrizes, em relação a bancos brasileiros ali instalados ou que nelas desejem estabelecer-se;
XXXII - regular os depósitos a prazo de instituições financeiras e demais sociedades autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, inclusive entre aquelas sujeitas ao mesmo controle acionário ou coligadas'.
'Art. 14. Compete ao Conselho Monetário Nacional fixar as normas gerais a serem observadas nas operações das instituições financeiras autorizadas a operar em aceite ou coobrigação em títulos cambiais a serem distribuídos no mercado, e relativas a:
V - organização e funcionamento de consórcios (art. 15)'.
10. Na espécie, a regra do art. 17-A da Resolução n. 3.954/2011 do Conselho Monetário Nacional, na qual se proíbe a prestação de serviços por correspondentes bancários nas dependências da instituição financeira contratante, decorre do exercício da competência atribuída pelas Leis n. 4.595/1964 e n. 4.728/1965 ao Conselho
Monetário Nacional para regular instituições que exercem as atividades subordinadas ao sistema financeiro nacional.
'- Se a interpretação administrativa da lei, que vier a consubstanciar-se em decreto executivo, divergir do sentido e com conteúdo da norma legal que o ato secundário pretendeu regulamentar, quer porque tenha este se projetado ultra legem, quer porque tenha permanecido citra legem, quer, ainda, porque tenha investido contra legem, a questão caracterizará, sempre, típica crise de legalidade, e não de inconstitucionalidade, a inviabilizar, em consequência, a utilização do mecanismo processual da fiscalização normativa abstrata.
- O eventual extravasamento, pelo ato regulamentar, dos limites a que materialmente deve estar adstrito poderá configurar insubordinação executiva aos comandos da lei. Mesmo que, a partir desse vício jurídico, se possa vislumbrar, num desdobramento ulterior, uma potencial violação da Carta Magna, ainda assim estar-se-á em face de uma situação de inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua, cuja apreciação não se revela possível em sede jurisdicional concentrada' (Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 996/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 6.5.1994).
'(…) De fato, a aferição da violação aos preceitos fundamentais invocados pela postulante pressupõe o exame da incompatibilidade da resolução com as Leis Federais n.º 4.595/64 e 4.728/65, que dispõem sobre as instituições financeiras, bancárias e creditícias, criando o Conselho Monetário Nacional.
9. É justamente por se entender que a resolução normativa estaria tratando do sistema financeiro nacional e das instituições
financeiras que se afirma a ocorrência de violação aos preceitos fundamentais em questão. A regulamentação dos contratos de correspondentes bancários não viola diretamente qualquer preceito constitucional. Trata-se, portanto, de arguição de inconstitucionalidade reflexa. No mesmo sentido, já esclareci em obra doutrinária:
'Porém, para o cabimento da ADPF, não basta a alegação de não observância de um preceito fundamental existente na Constituição. Considerando o texto de 1988, não haveria grande dificuldade em associar um tema ou uma discussão a preceitos fundamentais como, e.g., a igualdade, a legalidade, a liberdade, a dignidade humana, dentre outros. A rigor, a discordância acerca da interpretação conferida a uma lei poderia dar margem à alegação de violação à legalidade — embora caiba ao STJ, e não ao STF, uniformizar a interpretação da ordem infraconstitucional. Da mesma forma, o fato de existirem interpretações diversas proferidas por diferentes órgãos jurisdicionais sobre uma mesma lei poderia ser descrito como ameaça à isonomia — nada obstante, mais uma vez, a competência do STJ na matéria.
'Pois bem. Considerando as três fases de raciocínio envolvidas na interpretação da ordem infraconstitucional — (i) a interpretação constitucional, (ii) a interpretação do sistema legal em si e (iii) a definição e valoração dos fatos —, é necessário fazer algumas distinções. Se o tema da ADPF for a invalidade da norma infraconstitucional —, isto é, se o confronto se estabelecer de forma direta entre a norma legal e o preceito constitucional fundamental —, a discussão estará concentrada, não há dúvida, naquela primeira etapa da interpretação e, atendidos os demais requisitos, poderá em tese ser suscitada no âmbito de uma ADPF. Ou, em outras palavras: uma lei ou ato normativo que viola de forma direta um preceito fundamental poderá justificar o ajuizamento de uma ADPF.
Situação diversa será aquela em que, ultrapassado o juízo preliminar de validade, a questão envolva a interpretação do dispositivo legal tendo em conta o sistema infraconstitucional do qual ele faz parte. Ou ainda quando o debate se relacione com a definição da solução mais adequada à vista das particularidades de determinado caso concreto. Como já se referiu, a interpretação da ordem infraconstitucional e sua aplicação aos fatos é o ofício próprio dos órgãos judiciários de natureza ordinária, bem como, em parte, do Superior Tribunal de Justiça. Ao revés, não é essa a função do Supremo Tribunal Federal, principalmente diante de ações constitucionais que consubstanciam processos objetivos.
Assim, se a lesão a preceito fundamental puder ser solucionada pela interpretação própria da ordem infraconstitucional, ou por sua aplicação aos fatos do caso concreto — [...] —, não será o caso de propor ADPF. Não cabe atribuir ao STF, em detrimento de suas atribuições como Corte Constitucional, a competência própria das instâncias ordinárias, ou mesmo do STJ em matéria de interpretação da ordem infraconstitucional, até porque não se estaria no caso discutindo o sentido e o alcance de
Em resumo: a violação a preceito fundamental que autoriza o cabimento da ADPF é aquela que interfere de forma direta com a fixação do conteúdo e alcance do preceito e independe da definição prévia acerca de fatos controvertidos. De parte isso, não caberá a ADPF se a questão suscitada, a despeito do rótulo que se lhe atribua, puder ser solucionada pela interpretação do sistema infraconstitucional.' (Luís Roberto Barroso. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. Op. cit., p. 315-318, grifos acrescentados)
'CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF-AGR). IMPUGNAÇÃO A RESOLUÇÕES DO CONSELHO FEDERAL DE QUÍMICA (CFQ). REGIME DE SUBSIDIARIEDADE E RELEVÂNCIA CONSTITUCIONAL DA CONTROVÉRSIA SUSCITADA. CONDIÇÕES ESSENCIAIS DE ADMISSIBILIDADE DA ARGUIÇÃO. NÃO ATENDIMENTO. NORMAS
SECUNDÁRIAS E DE CARÁTER TIPICAMENTE REGULAMENTAR. OFENSA REFLEXA. INIDONEIDADE DA ADPF. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. 1. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a ADPF, como instrumento de fiscalização abstrata das normas, está submetida, cumulativamente, ao requisito da relevância constitucional da controvérsia suscitada e ao regime da subsidiariedade, não presentes no caso. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) firmou-se no sentido de que a ADPF é, via de regra, meio inidôneo para processar questões controvertidas derivadas de normas secundárias e de caráter tipicamente regulamentar (ADPF-AgR 93/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski). 3. Agravo Regimental improvido.' (Pleno, ADPF 210 AgR, rel. Min. Teori Zavascki, j. 06.06.2013, DJe, 21.06.2013, grifos acrescentados)
12. De fato, não se requer, por meio desta ação, a fixação do conteúdo de preceitos constitucionais fundamentais,
conforme previsto no art. 10 da Lei n. 9.882/1999. Ao contrário, busca-se o reconhecimento de que o Conselho Monetário Nacional extrapolou a sua competência – e, por consequência, deixou de observar o princípio constitucional da legalidade.
13. Diante do exposto, extingo a ação, sem julgamento do mérito, nos termos do art. 21, § 1º, RI/STF, por não estarem presentes os pressupostos necessários a seu conhecimento'.
14. Pelo exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal)".
3. Como afirmado na decisão agravada, a jurisprudência deste Supremo Tribunal é consolidada no sentido de não se admitir o controle abstrato de constitucionalidade de ato normativo secundário por ser necessário o exame da validade constitucional da lei na qual aquele se fundamenta, não impugnada na presente ação.
Na espécie, foi realçado que a norma questionada, prevista no art. 17-A da Resolução n. 3.954/2011 do Conselho Monetário Nacional, pela qual se proíbe a prestação de serviços por correspondentes bancários nas dependências de instituição financeira, "decorre do exercício da competência atribuída pelas Leis n. 4.595/1964 e n. 4.728/1965 ao Conselho Monetário Nacional para regular instituições que exercem as atividades subordinadas ao sistema financeiro nacional".
Este Supremo Tribunal firmou compreensão de que "crises de legalidade, caracterizadas pela inobservância, por parte da autoridade administrativa, do seu dever jurídico de subordinação normativa à lei, revelam-se estranhas ao controle normativo abstrato, cuja finalidade restringe-se, exclusivamente, à aferição de eventual descumprimento, desde que direto e frontal, das normas inscritas na Carta Política" (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 264-3 AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ de 8.4.1994).
"CONSTITUCIONAL. NATUREZA SECUNDÁRIA DE ATO NORMATIVO REGULAMENTAR. RESOLUÇÃO DO CONAMA. INADEQUAÇÃO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Não se admite a propositura de ação direta de inconstitucionalidade para impugnar Resolução do CONAMA, ato normativo regulamentar e não autônomo, de natureza secundária. O parâmetro de análise dessa espécie de ato é a lei regulamentada e não a Constituição. Precedentes. 2. Agravo regimental desprovido" (ADI n. 3.074 AgR, Relator o Ministro Teori Zavascki, DJe de 13.6.2014).
"AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO Nº 41.149/2008 DO GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. NATUREZA REGULAMENTAR. ATO SECUNDÁRIO. CONTROLE DE LEGALIDADE. PRETENSÃO INCOMPATÍVEL COM A VIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Decisão denegatória de seguimento de ação direta de inconstitucionalidade por manifesto descabimento. 2. Vocacionada ao controle da constitucionalidade das leis e atos normativos, a ação direta de inconstitucionalidade não constitui meio idôneo para impugnar a validade de ato regulamentar e secundário em face de legislação infraconstitucional. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido" (ADI N. 4.127 AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 5.11.2014).
4. Os argumentos da agravante são insuficientes para modificar a decisão agravada, demonstrando-se, na espécie, inconformismo com a decisão pela qual patenteada o desatendimento à jurisprudência consolidada neste Supremo Tribunal.
5. Pelo exposto, mantenho a decisão agravada e nego provimento ao presente agravo regimental.
AGTE.(S) : ANEPS-ASSOCIACAO NACIONAL DAS EMPRESAS PROMOTORAS DE
CREDITO E CORRESPONDENTES NO PAIS
ADV.(A/S) : DOUGLAS DOMINGUES FIOROTTO (184639/SP)
Decisão: O Tribunal, por unanimidade, negou provimento ao agravo regimental, nos termos do voto da Relatora. Plenário, Sessão Virtual de 2.10.2020 a 9.10.2020.
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1153706299/agreg-na-acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-6117-df-0020265-7020191000000/inteiro-teor-1153706350