Influência dos aspectos socioeconômicos, financeiro-orçamentários e político-eleitorais na transparência dos governos locais
Rev. Adm. Pública vol.54 no.2 Rio de Janeiro mar./abr. 2020 Epub 15-Maio-2020
http://dx.doi.org/10.1590/0034-761220190048
Influencia de los aspectos socioeconómicos, financiero-presupuestarios y políticos-electorales en la transparencia de los gobiernos locales
Denis Dall'Asta1
http://orcid.org/0000-0002-2624-3364
Luiz Fernande Casagrande2
http://orcid.org/0000-0002-1117-0641
Abdinardo Moreira Barreto de Oliveira3
http://orcid.org/0000-0002-9377-6267
1Universidade Estadual do Oeste do Paraná / Programa de Pós-Graduação em Contabilidade, Cascavel/ PR - Brasil
2Universidade Tecnológica Federal do Paraná / Departamento de Ciências Contábeis, Pato Branco / PR - Brasil
3 Universidade Tecnológica Federal do Paraná / Departamento de Administração, Pato Branco / PR- Brasil
Este estudo tem por objetivo analisar a influência dos aspectos socioeconômicos, financeiro-orçamentários e político-eleitorais na transparência ativa e passiva dos governos locais brasileiros. A partir de 3.550 municípios brasileiros, realizou-se a reamostragem de 100.000 amostras e, utilizando o método de regressão linear múltipla com dados de seção transversal, obteve-se melhor robustez e confiabilidade dos dados. Os resultados indicam que em municípios maiores existe maior propensão a divulgar informações de modo ativo para diminuir os custos de agência. Uma população com renda per capita elevada exige mais informações, pois busca saber onde seus impostos são aplicados, o que exige uma sociedade mais bem-educada. Os investimentos de capital são de interesse da sociedade, por isso se espera que o nível de transparência seja maior onde houver mais gastos desse tipo. A competição eleitoral exige do gestor público uma postura mais transparente diante de seus adversários e da população para confirmar suas promessas pré-eleitorais.
Palavras-chave: transparência; divulgação; teoria da escolha pública; gestão pública; municípios
Este estudio tiene como objetivo analizar la influencia de los aspectos socioeconómicos, financiero-presupuestarios y políticos electorales en la transparencia activa y pasiva de los gobiernos locales brasileños. A partir de 3.550 municipios brasileños, se realizó el remuestreo de 100.000 muestras y, utilizando el método de regresión lineal múltiple con datos de sección transversal, fue posible obtener una mejor robustez y confiabilidad de los datos. Los resultados indican que en municipios mayores existe una mayor propensión a divulgar información de forma activa para disminuir los costos de agencia. Una población de renta per cápita elevada exige más información, pues busca saber dónde se aplican sus impuestos, lo que exige una sociedad mejor educada. Las inversiones de capital son de interés de la sociedad, por lo que se espera que el nivel de transparencia sea mayor donde haya más gastos de este tipo. La competencia electoral exige del gestor público una postura más transparente frente a sus adversarios y población para confirmar sus promesas preelectorales.
Palabras clave: transparencia; divulgación; teoría de la elección pública; gestión pública; municipios
This study aims to analyze the influence of socioeconomic, financial-budgetary and political-electoral aspects on the active and passive transparency of Brazilian local governments. From 3,550 Brazilian municipalities, a resampling of 100,000 samples was performed using the multiple linear regression method with cross-sectional data, obtaining better data robustness and reliability. The results indicate that in larger municipalities there is a greater propensity to actively disseminate information to reduce agency costs. A population with higher per capita income and better educated tend to demand more information, seeking to know where is the taxpayers' money invested. Capital investments are important to society, so it is expected that the level of transparency will be higher where there is more spending of this kind. Electoral competition require public managers to be more transparent toward their opponents and population to confirm their pre-election promises.
Keywords: transparency; disclosure; public choice theory; public administration; local governments
O debate sobre a transparência pública se mostra necessário para compreender as vantagens e desvantagens de seu uso e a dinâmica e complexidade desse fenômeno (Bannister & Connolly, 2011; Etzioni, 2010; Grimmelikhuijsen & Welch, 2012; Meijer, 2009). A transparência é um desafio para a atual e a futura reforma da administração pública e para uma governança mais moderna e mais eficiente (Piotrowski & Van Ryzin, 2007).
A transparência pública envolve a disponibilização de informações de modo contínuo para as partes interessadas externas, sendo utilizada para melhorar a compreensão do que o governo vem realizando (Meijer, 2013; Porumbescu, 2015). Essa definição abrange 2 tipos de divulgação: a) transparência ativa, a qual é desenvolvida proativamente pela agência; b) transparência passiva, quando a entidade responde de modo reativo às demandas externas por meio de pedidos de informação (Grimmelikhuijsen & Welch, 2012).
A transparência possibilita monitorar e avaliar o desempenho de representantes e servidores públicos. É um componente importante da boa governança e da qualidade institucional (Sol, 2013). É construída por meio de interações complexas entre diversos atores políticos e sociais, dentro do conjunto de regras formais e informais, com a disponibilidade de uma variedade de tecnologias novas e em constante evolução (Meijer, 2013).
A transparência se mostra desejável na perspectiva econômica, uma vez que aumenta a eficiência na alocação de recursos, reduzindo os problemas entre o principal e o agente (Hölmstrom, 1979), desencorajando as atividades de busca de rendas (Calderón & Chong, 2006). Entretanto, a assimetria de informação distorce essa relação (Lane, 2006) justificada pela racionalidade limitada dos indivíduos (Oliveira & Fontes, 2017).
O homem enquanto maximizador de utilidade (Buchanan & Tullock, 1962), egoísta e racional (Mueller, 1976), pode explicar o comportamento dos políticos no comando da gestão pública (Buchanan & Tullock, 1962; Mueller, 1976). Essas perspectivas teóricas podem ser utilizadas para entender a dinâmica da transparência nos governos locais brasileiros.
Os estudos têm abordado o impacto dos fatores sociais, econômicos, políticos, organizacionais e institucionais na divulgação de informações financeiras no setor público. Entretanto, os aspectos relacionados ao ciclo político ainda parecem inexplorados por esses estudos para os governos locais brasileiros. Por isso, este estudo avança e inclui aspectos político-eleitorais como variáveis de interesse. Assim, o objetivo desta pesquisa é analisar a influência dos aspectos socioeconômicos, financeiro-orçamentários e político-eleitorais na transparência ativa e passiva dos governos locais brasileiros.
A transparência envolve a divulgação de informações por parte de uma organização que possibilita aos agentes externos monitorar e avaliar seu funcionamento interno e seu desempenho. A transparência pode ser desenvolvida proativamente, denominada transparência ativa, ou pode ser uma resposta às demandas de informação da sociedade, denominada transparência passiva (Grimmelikhuijsen & Welch, 2012).
A transparência se torna fundamental em um ambiente democrático, as ações do governo devem ser transparentes e de conhecimento do povo, de modo que permita responsabilizá-los, cobrá-los e puni-los pelos atos que não melhorem as condições da sociedade (Cross, 1953). A liberdade da informação como lei tem sido adotada por diversos países (Cucciniello & Nasi, 2014; Meijer, 2013), inclusive no Brasil, a partir da Lei n. 12.527 (Lei de Acesso à Informação, 2011).
A participação cidadão traz diversas vantagens, tanto para governos quanto para cidadãos (Irvin & Stansbury, 2004), o envolvimento da sociedade pode melhorar os processos de decisão estratégica e produzir benefícios de eficiência para toda a sociedade (Randolph & Bauer, 1999). Esse tipo de participação melhora a condução e as escolhas das políticas públicas, mas só se torna possível se existir a transparência das ações do governo para com a sociedade (Cucciniello & Nasi, 2014).
As teorias relacionadas ao tema buscam explicar por que os políticos são encorajados a adotar as práticas mais transparentes (Alesina & Perotti, 1996). Mais transparência minimiza o problema de risco moral, facilitando o controle público, e isso diminui a corrupção. Tal constatação está alinhada com o pressuposto de que a probabilidade de um indivíduo cometer um crime depende do risco assumido, do possível ganho e da punição provável (Becker, 1968). Isto é, a transparência aumenta o risco do agente que comete algo ilícito ser pego (Sol, 2013).
Em relação aos fatores determinantes da transparência pública, existem diferentes incentivos para a divulgação de informações (Alcaide Muñoz, Rodríguez Bolívar, & López Hernández, 2016). Neste estudo, agrupou-se em 3 categorias principais: a) condições socioeconômicas; b) condições financeiro-orçamentárias; e c) condições político-eleitorais.
Entre os aspectos socioeconômicos, uma das características que tem sido observada é o tamanho do município, mensurado pela população. Os custos de agência e o conflito de interesses com os cidadãos são mais evidentes em municípios com maior número de habitantes, o que se justifica pela presença de assimetria de informação entre políticos e cidadãos. Por isso, a divulgação de informação reduz esses custos de agência e a assimetria de informação, possibilitando que se avalie o desempenho dos gestores (Serrano-Cinca, Rueda-Tomás, & Portillo-Tarragona, 2009; Zimmerman, 1977).
Entretanto, em um estudo realizado com os governos locais da Espanha, o qual discutia a transparência fiscal, não se obteve o mesmo resultado e observou-se uma relação negativa (Esteller-Moré & Otero, 2012). Dessa forma, tem-se a Hipótese 1:
H1: O número de habitantes exerce influência positiva sobre a transparência pública dos municípios brasileiros.
A renda municipal também é outro determinante. Em situações cuja renda municipal per capita é elevada, a população espera um melhor serviço e mais informações para confirmar que seus impostos estão sendo gastos de modo efetivo (Alcaide Muñoz et al., 2016; Cheng, 1992; Giroux, 1989; Ingram, 1984). Os gestores públicos têm o interesse de divulgar as demonstrações financeiras e outras informações públicas, com o objetivo de confirmar aos cidadãos a gestão das finanças públicas e influenciar as opiniões dos cidadãos sobre os impactos das políticas públicas (Alcaide Muñoz et al., 2016).
A renda municipal deve ser associada positivamente com a transparência pública, porque fornece um sinal de qualidade de gestão, o qual beneficia os políticos locais, aumenta suas chances de reeleição e diminui os custos de agência (Gandía & Archidona, 2008). Apesar disso, um estudo realizado em municípios da Itália e Espanha observou associação negativa (Guillamón, Ríos, Gesuele, & Metallo, 2016). Dessa forma, propõe-se a Hipótese 2:
H2: A renda municipal exerce influência positiva sobre a transparência pública dos municípios brasileiros.
Uma população com nível de educação elevada exercerá pressão sobre as administrações públicas para divulgar informações, o que elevará o nível de transparência (Guillamón et al., 2016), sugerindo uma influência positiva. Entretanto, essa mesma relação não foi significativa em outros estudos realizados na Espanha, em países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e na Itália (Caba Perez, Rodríguez Bolívar, & López Hernández, 2014; Guillamón et al., 2016; Serrano-Cinca et al., 2009). As diferenças na cultura administrativa, no regime contábil e no próprio nível de governo (Alcaide Muñoz et al., 2016) podem explicar esses resultados. Desse modo, tem-se a Hipótese 3:
H3: O nível de desenvolvimento educacional exerce influência positiva sobre a transparência pública dos municípios brasileiros.
A região onde se localiza o município também pode ser um determinante da transparência, principalmente no caso brasileiro, em que se percebe uma vasta extensão territorial, com situações socioeconômicas muito distintas entre as regiões. Por isso, espera-se que essa relação seja distinta entre as diferentes regiões geográficas brasileiras. Na literatura também se observou que com municípios de diferentes países se utilizou uma variável de controle para distinguir as diferentes regiões considerando os aspectos econômicos de cada uma (Gallego-Álvarez, Rodríguez-Domínguez, & García-Sánchez, 2010). Desse modo, propõe-se a Hipótese 4:
H4: A região exerce influência positiva sobre a transparência pública dos municípios brasileiros.
As condições financeiro-orçamentárias estão relacionadas à necessidade dos governos implementarem estruturas e práticas com o objetivo de demonstrar que estão cumprindo seu dever de transparência e responsabilidade sobre o uso dos recursos públicos (Alcaide Muñoz et al., 2016). Assim, busca-se verificar o efeito da condição financeira, da dívida, das transferências intergovernamentais e dos investimentos de capital dos municípios sobre a transparência pública.
A condição financeira municipal do governo está positivamente relacionada à motivação dos gestores para fornecer informações públicas (Alcaide Muñoz et al., 2016; Ingram, 1984). Essa variável representa a credibilidade financeira (Ingram, 1984), assim como reflete a capacidade do governo atender a seus compromissos de pagamento de dívidas (Giroux & Deis, 1993). Os gestores públicos são encorajados a divulgar informações financeiras públicas como um mecanismo para permitir que suas ações sejam monitoradas (Cárcaba García & García García, 2010).
Há estudos que encontraram relação negativa com a situação financeira no Brasil (Fiirst, Costa, Baldissera, & Dall'Asta, 2017), ou até não conseguiram comprovar a variação dessa situação financeira do ente público com a transparência pública, nos governos locais dos Estados Unidos da América (EUA) (Giroux, 1989), nos governos locais da Itália e da Espanha (Guillamón et al., 2016) e também nos governos locais espanhóis (Serrano-Cinca et al., 2009). Entretanto, espera-se que municípios brasileiros cuja situação esteja melhor irão mostrar-se mais transparentes. Tendo isso em vista, tem-se, então, a Hipótese 5:
H5: A condição financeira municipal exerce influência positiva sobre a transparência pública dos municípios brasileiros.
A dívida é outra variável de interesse deste estudo. Mais altos níveis de dívida diminuem a capacidade do governo atender às demandas por serviços (Rodríguez Bolívar, Alcaide Muñoz, & López Hernández, 2013). Os gestores públicos diminuem a dívida porque isso diminui os impostos sobre a propriedade, os quais são refletidos em mais votos para os políticos (Caba Perez et al., 2014), e, além disso, para reduzir os custos dos empréstimos, o que tende a aumentar o bem-estar desse político (Caba Perez et al., 2014; Zimmerman, 1977).
Os gestores são motivados a diminuir a dívida e fornecer informações para facilitar o monitoramento de suas ações (Laswad, Fisher, & Oyelere, 2005), o que sugeriria uma relação positiva (Ríos, Benito, & Bastida, 2013). Entretanto, essa relação não é consistente em todos os estudos, alguns já obtiveram evidências de uma relação negativa (Alt & Lassen, 2006; Caba Perez et al., 2014; Cheng, 1992; Smith, 2004). A relação negativa se justifica pelo fato de que seria um meio de avaliar a responsabilidade e a eficácia dos órgãos governamentais, especialmente quando o nível da dívida é baixo (Caba Perez et al., 2014). Desse modo, propõe-se a Hipótese 6:
H6: A dívida municipal exerce influência negativa sobre a transparência pública dos municípios brasileiros.
A dependência de recursos de transferências intergovernamentais exige que o destinatário divulgue mais informações para justificar o uso das transferências recebidas, demonstrando que as escolhas dos gestores públicos estejam de acordo com suas responsabilidades (Alcaide Muñoz et al., 2016; Rodríguez Bolívar et al., 2013). Entretanto, essa relação pode ser contrária. O aumento nos recebimentos de recursos intergovernamentais estimula um aumento desproporcional do gasto no ente receptor (flypaper effect) (Mota, Diniz, & Santos, 2017). Desse modo, propõe-se a Hipótese 7:
H7: As transferências intergovernamentais exercem influência positiva sobre a transparência pública dos municípios brasileiros.
O senso comum leva a crer que políticos, quando realizam obras públicas, tendem a tornar isso claro para toda a sociedade. Essa ideia está em linha com os aspectos teóricos e as evidências empíricas relacionadas aos investimentos de capital, exceto por um estudo no Brasil que não obteve associação significativa (Fiirst et al., 2017). Os esforços de investimento significativos em projetos públicos impactam de modo positivo os cidadãos. Por isso, os gestores públicos se envolvem em projetos com investimentos significativos e utilizam a transparência para divulgar esse tipo de informação (Cárcaba García & García García, 2010). Assim, propõe-se a Hipótese 8:
H8: O investimento de capital exerce influência positiva sobre a transparência pública dos municípios brasileiros.
A divulgação das informações pode ser uma técnica utilizada para mitigar problemas entre partidos políticos de oposição, assim como a capacidade de influenciar a manutenção no poder ou na reeleição. Por essa razão é que o uso das variáveis competição política, orientação política e coligação partidária tem consagrado-se nos estudos. O mandato eleitoral ainda não foi uma variável abordada em outros estudos como determinante da transparência.
A competição política é uma variável de interesse deste estudo. Os políticos ignoram suas promessas pré-eleitorais após assumirem o cargo, dando prioridade aos seus próprios interesses e desconsiderando o bem público, já que eles têm consciência da dificuldade dos cidadãos exercerem o controle efetivo da gestão pública (Alcaide Muñoz et al., 2016; Cárcaba García & García García, 2010).
Uma forte oposição exige uma gestão responsável, caso contrário avisará aos cidadãos de quaisquer divergências de seu programa eleitoral (Alcaide Muñoz et al., 2016; Giroux, 1989; Serrano-Cinca et al., 2009). Portanto, quanto maior for a competição política, mais incentivo tem o gestor para cumprir suas promessas pré-eleitorais (Alcaide Muñoz et al., 2016; Baber, 1983; Caba Pérez, Rodríguez Bolívar, & López Hernández, 2008; Gandía & Archidona, 2008).
Ainda que se observem estudos que não tenham comprovado a relação significativa (Caba Pérez et al., 2008; García-Sánchez, Frías-Aceituno, & Rodríguez-Domínguez, 2013; Laswad et al., 2005; Serrano-Cinca et al., 2009; Smith, 2004), ou até contrária à transparência (Cheng, 1992; Esteller-Moré & Otero, 2012; Ríos et al., 2013), a maior parte da literatura se direciona para a associação positiva (Alcaide Muñoz et al., 2016; Caba Perez et al., 2014; Cárcaba García & García García, 2010; Gallego-Álvarez et al., 2010; Gandía & Archidona, 2008; Ingram, 1984; Rodríguez Bolívar et al., 2013). Essa diversidade de resultado se justifica pelas diferenças institucionais e econômicas de cada governo (Puron-Cid & Bolívar, 2018). Desse modo, propõe-se a Hipótese 9:
H9: A competição política exerce influência positiva sobre a transparência pública dos municípios brasileiros.
As discussões quanto à orientação mais à esquerda ou mais à direita do espectro político também estão presentes no tema da transparência. Partidos mais à esquerda favorecem o aumento da despesa pública, enquanto os mais à direita visam a reduções orçamentárias. Entretanto, a direção da influência depende da natureza da informação do governo local em jogo e do partido no poder nesse momento (Piotrowski & Van Ryzin, 2007).
Evidências anteriores indicam que partidos mais à esquerda apresentam maior nível de transparência (Caamaño-Alegre, Lago-Peñas, Reyes-Santias, & Santiago-Boubeta, 2013; Sol, 2013) e partidos mais à direita, consequentemente, tem menor nível de transparência (García-Sánchez et al., 2013; Guillamón, Bastida, & Benito, 2011; Ríos et al., 2013). Desse modo, propõe-se a Hipótese 10:
H10a: A orientação política mais à direita exerce influência negativa sobre a transparência pública dos municípios brasileiros.
H10b: A orientação política mais à esquerda exerce influência positiva sobre a transparência pública dos municípios brasileiros.
A coligação partidária entre os governos está associada à estabilidade política. Essa estabilidade pode levar ao avanço das atividades relacionadas ao governo, o qual só torna possível de ocorrer caso o governo se mostre transparente, caso contrário, não conseguiria recursos para avançar em suas políticas públicas (Gallego-Álvarez et al., 2010). Essa coincidência de orientação política entre diferentes níveis de governo pode retratar uma dimensão política que incentiva a divulgação (Puron-Cid & Bolívar, 2018).
Entretanto, apesar das evidências empíricas serem inconclusivas (Gallego-Álvarez et al., 2010; Puron-Cid & Bolívar, 2018; Serrano-Cinca et al., 2009), outro estudo demonstrou associação significativa, mas negativa (Caamaño-Alegre et al., 2013). Dessa forma, tem-se a Hipótese 11:
H11: A coligação partidária exerce influência negativa e significativa sobre a transparência pública dos municípios brasileiros.
A última variável representa o mandato eleitoral. Dado o pressuposto de que os gestores se comportam de modo oportunista, espera-se que aqueles que estão em seu primeiro mandato tenham mais incentivos para se comportar dessa forma em comparação àqueles que estão em seu segundo mandato (Rogoff, 1990).
Os gestores que proporcionam maiores retornos no primeiro mandato têm mais chances de ser reeleitos (Besley & Case, 1995). Evidências anteriores confirmam que quando os governantes são candidatos à reeleição, a atividade econômica é maior e os impostos são menores (Alt, Mesquita, & Rose, 2011). Dado esse comportamento, espera-se que os políticos sejam incentivados a divulgar informações de suas boas-práticas de gestão no primeiro mandato para reeleitos para o próximo mandato. Assim, propõe-se a Hipótese 12:
H12: O mandato eleitoral exerce influência positiva e significativa sobre a transparência pública dos municípios brasileiros.
Este estudo investigou os governos locais brasileiros, uma vez que estes estejam mais próximos da sociedade e que, por isso, o comportamento do gestor pode estar relacionado ao controle realizado pela sociedade (Sol, 2013). Dessa forma, o universo representa os 5.570 municípios brasileiros.
Para selecionar a amostra desta pesquisa, alguns municípios foram excluídos, pois não apresentavam dados em uma ou mais das variáveis utilizadas neste estudo e, em outros casos, os dados gerados pelo município apresentavam inconsistências. Ao final, obteve-se 3.550 municípios.
As variáveis relacionadas à transparência foram obtidas do Ranking Nacional de Transparência realizado pelo Ministério Público Federal (MPF, n.d.). Esse índice de transparência é baseado na observância pelos municípios aos requisitos de Transparência Ativa (20 itens avaliados; alfa de Cronbach = 0,93), Transparência Passiva (10 itens avaliados; alfa de Cronbach = 0,89) e Boas Práticas de Transparência (2 itens avaliados; alfa de Cronbach = 0,57).
Observa-se por meio do alfa de Cronbach que, com exceção das Boas Práticas de Transparência, uma vez que tem apenas 2 itens avaliados, todos os demais demonstraram alta confiabilidade interna nos itens avaliados, de modo que o índice avaliado reflete a transparência de cada município.
Cada item tem um peso diferente na composição total do índice de transparência do município, de modo que considera o impacto desse item em relação à transparência como um todo.
Esse índice foi elaborado pelas instituições de controle e é baseado essencialmente nas exigências legais (Constituição da República Federativa do Brasil [CF], 1988; Lei Complementar n. 101 [Lei de Responsabilidade Fiscal], 2000; Decreto n. 7.185, 2010; Lei de Acesso à Informação, 2011; Supremo Tribunal Federal [STF], 2015), à exceção dos itens relacionados às "Boas Práticas de Transparência", que incluem itens não obrigatórios, mas considerados divulgação voluntária.
Trata-se de um índice abrangente e que inclui as diferentes exigências legais às quais os municípios estão submetidos, por isso sua avaliação final representa a transparência obrigatória (ativa e passiva) e voluntária (boas práticas) do município.
As variáveis independentes se referem às condições socioeconômicas, financeiro-orçamentárias e político-eleitorais. O grupo das variáveis socioeconômicas, representadas pelo número de habitantes, renda per capita e região, foram coletadas no site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2010). Para avaliar o nível de desenvolvimento educacional foram utilizados os dados da Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN, n.d.). As variáveis financeiro-orçamentárias foram obtidas no site da Secretaria do Tesouro Nacional (STN, n.d.). Por fim, as variáveis político-eleitorais foram obtidas a partir do portal do Tribunal Superior Eleitoral (TSE, n.d.). A definição, mensuração e descrição de cada uma das variáveis são expostas no Quadro 1.
Quadro 1 Definição das variáveis do estudo
Utilizou-se a técnica de análise multivariada, a qual permite explorar o desempenho conjunto das variáveis e determinar a influência ou a importância de cada uma, estando as demais presentes. Utilizou-se o método de regressão linear múltipla como técnica estatística para esta pesquisa, por meio do método dos mínimos quadrados ordinários (MQO). Como as variáveis testadas se referem a diferentes municípios em um mesmo período, utilizou-se a técnica de dados de seção transversal (cross-section). Para tanto, tem-se a Equação 1, a qual é subdividida de acordo com a variável dependente:
yi=β1i+β2POPi+β3RENDA1i+β4RENDA2i+β5EDUCi+β6Ni+β7NEi+β8CO1i+β9Si+β10IEOCi+β11ENDi+β12IGDi+β13IGDui+β14IGDei+β15IGDmi+β16IDIi+β17CPi+β18ESQi+β19DIRi+β20CPPi+β21CPGi+β22MEi+εi
Por meio desses testes foi possível observar e analisar a determinação da variável transparência em função das variáveis independentes. Para a análise dos dados, estes foram organizados em uma planilha do software MS Excel para, então, submeter a softwares específicos de análise quantitativa, como o software R. O tratamento estatístico dos dados, além da reamostragem, utiliza técnicas de análise bivariada e multivariada.
Dada a necessidade de melhorar a confiabilidade e a robustez dos resultados, optou-se por realizar o método de reamostragem, uma vez que se almeja reconhecer um fenômeno cuja modelagem matemática é complexa a partir de dados transversais.
A reamostragem repetiu 100.000 vezes a amostra e possibilitou obter uma amostra de estimação e de validação, das quais fosse possível obter coeficientes que representassem a relação estimada. Desse modo, pôde-se encontrar uma solução melhor fazendo 100.000 simulações para deixar a amostra mais robusta. Dessa amostra, separou-se em 2 grupos, 70% de estimação para rodar o modelo e 30% de teste, utilizados para testar a previsibilidade do modelo.
4.1 Descrição dos resultados
As variáveis dependentes foram divididas em 4 perspectivas: a) Transparência Geral; b) Transparência Ativa; c) Transparência Passiva; e d) Boas Práticas de Transparência. Para a realização da reamostragem e o teste de regressão, excluíram-se os municípios que continham dados outliers para cada equação, uma vez que a utilização deles poderia prejudicar a confiabilidade e a capacidade de previsão dos resultados.
A reamostragem proporcionou resultados mais robustos e o melhor modelo preditivo para os dados selecionados, os quais são sintetizados na Tabela 1.
Tabela 1 Resultados dos testes de regressão linear múltipla (100.000 amostras de estimação e validação)
2,50% Média 97,50% 2,50% Média 97,50% 2,50% Média 97,50% 2,50% Média 97,50%
R 2 0,8345 0,8398 0,8451 R 2 0,8117 0,8177 0,8238 R 2 0,0816 0,0927 0,1042 R 2 0,4388 0,4590 0,4649
U 2 Theil 0,3864 0,4021 0,4192 U 2 Theil 0,4120 0,4284 0,4461 U 2 Theil 0,4737 0,4921 0,5121 U 2 Theil 0,7225 0,7421 0,7644
Valor p Valor p Valor p Valor p
POP 0,0004 0,0629 0,1612 POP 0,0024 0,0922 0,2218 POP 0,0005 0,0373 0,0976 POP 0,0000 0,0000 0,0000
Renda1 0,0000 0,0000 0,0000 Renda1 0,0000 0,0000 0,0000 Renda1 0,0000 0,0000 0,0000 Renda1 0,0006 0,0389 0,2040
Educ 0,0000 0,0000 0,0000 Renda2 0,1602 0,6416 0,9842 N 0,0000 0,0000 0,0000 N 0,0000 0,0000 0,0002
N 0,0000 0,0007 0,0057 Educ 0,0000 0,0000 0,0000 NE 0,0000 0,0000 0,0000 NE 0,0069 0,1408 0,5276
NE 0,0000 0,0000 0,0000 NE 0,0000 0,0000 0,0000 CO 0,0000 0,0040 0,0027 S 0,0000 0,0000 0,0000
CO 0,0000 0,0013 0,0102 CO 0,0003 0,0317 0,1765 S 0,0000 0,0000 0,0000 IGD 0,2333 0,7215 0,9879
S 0,0000 0,0000 0,0000 S 0,0000 0,0000 0,0000 IDI 0,0030 0,0185 0,1002 IGDu 0,2224 0,7396 0,9896
IDI 0,0000 0,0043 0,0278 IDI 0,0019 0,0900 0,3811 Const. 0,0000 0,0000 0,0000 IGDe 0,2263 0,7343 0,9891
CP2 0,0000 0,0084 0,0565 CPG 0,0006 0,0377 0,1897 IGDm 0,2149 0,7483 0,9912
DIR 0,0153 0,2149 0,7086 IDI 0,0000 0,0087 0,0590
CPG 0,0015 0,0630 0,2902
Coeficientes Coeficientes Coeficientes Coeficientes
POP 0,0000 0,0000 0,0000 POP 0,0000 0,0000 0,0000 POP 0,0000 0,0000 0,0000 POP 0,2489 0,3093 0,3696
Renda1 0,0027 0,0031 0,0035 Renda1 0,0029 0,0033 0,0037 Renda1 0,0028 0,0033 0,0037 Renda1 0,0007 0,0012 0,0018
Educ 2,1897 2,5635 2,9633 Renda2 -0,8660 -0,1730 0,5094 N 1,4510 1,7747 2,1055 N 1,3306 1,7476 2,1582
N 0,6378 0,8942 1,1517 Educ 3,5388 4,0493 4,5721 NE 1,1404 1,3785 1,6123 NE 0,1744 0,4603 0,7477
NE 1,1433 1,2944 1,4447 NE 1,0822 1,2811 1,4799 CO 0,5877 0,8642 1,1466 S 2,3299 2,5618 2,7953
CO 0,4935 0,7083 0,9241 CO 0,3044 0,5575 0,8126 S 1,4290 1,6208 1,8130 IGD -24,7943 1,7411 68,7501
S 1,8907 2,0364 2,1843 S 1,8769 2,0406 2,2070 IDI 2,0604 3,3308 4,7112 IGDu -70,6185 -3,6136 22,9375
IDI 1,9977 3,9573 4,0718 IDI 0,9121 2,0863 3,4690 Const. 2,6527 2,9303 3,2131 IGDe -69,9680 -3,0095 23,5608
CP 0,1667 0,2658 0,3641 CPG 0,1923 0,3451 0,4996 IGDm -72,1224 -4,9302 21,7049
DIR 0,0533 0,2008 0,3489 IDI 2,6122 4,1195 5,6038
CPG 0,1353 0,2696 0,4048
A Tabela 1 apresenta os resultados para a capacidade de explicação do modelo em relação aos dados que se conhece (R 2 ), a capacidade de previsão na simulação de 100.000 amostras (U 2 Theil), evidenciando a expectativa do erro. Por fim, também apresenta os resultados obtidos para a significância de cada variável (valor p) na equação que é colocada em teste, dentro da distribuição de probabilidade (2,50%, média e 97,50%), com os respectivos coeficientes.
Para as variáveis dependentes Transparência Geral, Transparência Ativa, Transparência Passiva e Boas Práticas de Transparência, após excluir os municípios com dados outliers, foram utilizadas 3.313, 3.273, 3.457 e 3.457 observações, respectivamente, em cada modelo. O R 2 médio, que representa a proporção de variação amostral da variável dependente explicada pelas variáveis independentes, o maior foi de 83,98% para os dados conhecidos no modelo cuja dependente foi a Transparência Geral, já o menor foi quando se utilizou o modelo com a Transparência Passiva (9,27%). Já o U 2 Theil que representa os dados não conhecidos, foi de 40,21%, 42,84%, 49,21% e 74,71%, respectivamente. Esses resultados indicam alto poder de previsão para os dados conhecidos e baixa expectativa de erro para os dados não conhecidos. Esse modelo não apresentou problemas de autocorrelação serial, confirmada no teste Durbin-Watson e não tem problemas de heterocedasticidade, confirmada no teste Box-Ljung.
Cada um dos modelos utilizados indicou diferentes resultados. A maior capacidade de previsão foi obtida quando comparadas as variáveis à Transparência Geral e à Transparência Ativa. Esse resultado pode justificar-se, uma vez que a transparência passiva representa diferentes incentivos ao gestor público, uma vez que ela só é observada por quem solicita informações ao poder público.
Observa-se que, entre as variáveis, os aspectos socioeconômicos são os que determinam o comportamento dos diferentes tipos de transparência, já entre as variáveis financeiro-orçamentárias, somente os gastos com investimentos foram determinantes para a Transparência Geral e as Boas Práticas de Transparência, enquanto que entre os fatores políticos somente a competição política foi significativa quando comparada à Transparência Geral.
4.2 Discussão e implicações dos resultados
Os resultados obtidos permitem aceitar as Hipóteses 1, 2, 3 e 4, ainda que em algumas situações não se tenha observado relação com todas as variáveis dependentes. Eles possibilitam confirmar que, para o caso dos governos municipais brasileiros, os aspectos socioeconômicos exercem um impacto positivo sobre a transparência. Já no que se refere aos aspectos financeiro-orçamentários, somente os investimentos de capital parecem exercer um impacto positivo sobre a transparência dos municípios brasileiros, o que permitiu aceitar a Hipótese 8. Por fim, a competição política também indicou exercer um impacto positivo sobre a Transparência Geral, permitindo aceitar a Hipótese 9.
O número de habitantes aponta um impacto positivo no nível de Transparência Passiva e de Boas Práticas de Transparência. Os resultados apresentados indicam que, para o aumento de 1 ponto no índice do número de habitantes, o impacto na Transparência Passiva é próximo de 0. Entretanto, caso se perceba um mesmo aumento, eleva-se o nível de Boas Práticas de Transparência em 0,3093 pontos. Esse resultado está em linha com a literatura, uma vez que grandes populações exigem mais serviços, a administração pública deve lidar com uma ampla variedade de stakeholders, os quais exigem a implementação de práticas de responsabilidade social e mais informações (García-Sánchez et al., 2013).
A população exerce efeito positivo, uma vez que os conflitos de interesses são mais prováveis de ocorrer em municípios maiores, sendo a assimetria de informação ainda maior nesses municípios. A transparência, portanto, mostra-se uma ferramenta para diminuir os custos de agência e a assimetria de informação. Isso significa que a gestão municipal se torna mais fácil com a transparência, uma vez que diversas demandas da população serão atendidas de modo imediato a partir da transparência ativa e outras serão atendidas via solicitação (transparência passiva).
A renda municipal exerce efeito positivo sobre o nível de Transparência Geral, Transparência Ativa e Transparência Passiva. Isso significa que o aumento de 1 ponto na renda per capita do município eleva, em média, 0,0031 ponto o nível de Transparência Geral, 0,0033 ponto o nível de Transparência Ativa e Transparência Passiva. Com o aumento da renda municipal, a população exige melhor serviço público e mais informações para confirmar a boa aplicação dos recursos públicos. Essa atitude influencia as opiniões dos cidadãos sobre os impactos das políticas públicas, demonstrando, portanto, um sinal de qualidade de gestão, beneficiando os políticos locais ao aumentar suas chances de reeleição, assim como reduz os custos de agência (Alcaide Muñoz et al., 2016; Gandía & Archidona, 2008).
O nível de desenvolvimento educacional exerce um impacto positivo no nível de Transparência Geral e Transparência Ativa. O efeito percebido sobre a transparência é alto, uma vez que, quando existe acréscimo de 1 ponto no Índice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal em Educação, observa-se um acréscimo, em média, de 2,5635 pontos na Transparência Geral e de 4,0493 pontos na Transparência Ativa.
Uma população bem-educada deve exigir mais informações das administrações públicas (Tolbert, Mossberger, & McNeal, 2008). Os cidadãos devem ter nível de educação suficiente para adquirir os conhecimentos e as habilidades necessários para fazer uso dos mecanismos da transparência pública e, portanto, saber examinar a informação disponível (Ríos et al., 2013).
A região exerce efeito positivo sobre os diferentes níveis de transparência. As regiões geográficas brasileiras agregam diferentes características socioeconômicas, por isso se mostram um determinante do nível de transparência.
Os investimentos de capital demonstraram um efeito positivo sobre o nível de Transparência Geral e Boas Práticas de Transparência. Esse resultado significa que cada acréscimo de 1 ponto no Indicador de Despesas de Capital representa um acréscimo, em média, de 3,9573 pontos no nível de Transparência Geral e de 4,1195 pontos no nível de Boas Práticas de Transparência. Os cidadãos brasileiros são interessados em relação ao desenvolvimento de projetos públicos que exigem um importante investimento, já que entendem que isso irá melhorar suas condições de vida. Desse modo, tal associação se justifica pelo fato de que os gestores públicos se envolvem em projetos de investimento significativos e utilizam a transparência para que os cidadãos possam visualizar esse tipo de informação não só em situações nas quais a informação é de divulgação obrigatória (Cárcaba García & García García, 2010).
Por fim, também se observa um efeito positivo da competição política municipal sobre o nível de Transparência Geral. Esse resultado indica a condição de que cada aumento de 1 ponto no índice de competição política acarreta, em média, o aumento de 0,2658 pontos no nível de Transparência Geral dos municípios brasileiros. Isso representa o fato dos políticos, muitas vezes, ignorarem suas promessas pré-eleitorais após assumirem o cargo, uma vez que reconhecem a dificuldade dos cidadãos exercerem seu controle (Alcaide Muñoz et al., 2016; Cárcaba García & García García, 2010). Entretanto, quando a fragmentação política é elevada, existindo forte oposição política, ela aumenta os custos dos políticos no descumprimento de suas promessas, o que obriga esses sujeitos a justificar e proporcionar transparência às suas ações (Alcaide Muñoz et al., 2016; Baber, 1983). Portanto, observa-se que a transparência reforça o mecanismo de controle pela sociedade e da própria oposição, o que melhora a qualidade da gestão pública.
Os resultados indicam que aspectos socioeconômicos são importantes determinantes da transparência pública dos municípios brasileiros. Os investimentos de capital e a competição política municipal também exercem um efeito positivo. Portanto, simplesmente não existe um efeito positivo dessas variáveis, mas a relação dessas variáveis com as diferentes perspectivas da transparência também tem um efeito diferente.
A transparência ativa capta a maior parte do interesse da sociedade, por isso, muitas vezes existe associação de aspectos socioeconômicos, financeiro-orçamentários e políticos sobre essa variável. A transparência passiva não parece ser facilmente explicada no modelo utilizado neste estudo. Uma explicação para tal é o fato de que são situações nas quais o ente municipal busca responder aos anseios da sociedade a partir de pedidos de informação, o que representa um processo mais demorado e difícil para o governo.
O número de habitantes representa a própria relação complexa entre a administração pública com a sociedade, o que faz com que os municípios sejam mais proativos quanto à transparência. Governos locais cuja população tenha maiores índices de renda per capita ou maiores níveis educacionais também têm um nível maior de transparência, pois buscam reconhecer onde seus tributos pagos ao governo são aplicados, o que é mais facilmente visível em uma população mais bem-educada e, portanto, participativa. As regiões geográficas brasileiras agregam diferentes características socioeconômicas e essas diferentes realidades influenciam os níveis de transparência.
A população acompanha projetos de investimentos de capital que são mais facilmente visíveis na gestão municipal, por isso, as situações em que um governo municipal investe mais nesse tipo de projeto justificam a associação positiva com a transparência, uma vez que os gestores públicos precisam antecipar-se e divulgar esse tipo de informação para a sociedade. A competição política aumenta o cuidado do gestor. Municípios cuja fragmentação política seja alta nas competições eleitorais exigem do gestor público uma postura mais transparente diante de seus adversários e da população, justamente para confirmar suas promessas pré-eleitorais.
A contribuição deste estudo é a identificação das principais variáveis determinantes do nível de transparência pública dos governos locais brasileiros, assim, diferencia-se dos demais pelo fato de observar os efeitos dos fatores financeiro-orçamentários e políticos nas diferentes dimensões da transparência.
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Juliano Francisco Baldissera - Mestre em Contabilidade pela Universidade Estadual do Oeste do Paraná (Unioeste); Professor assistente do Departamento de Ciências Contábeis da Universidade Estadual de Maringá (DCC/UEM). E-mail: juliano.baldissera@hotmail.com
Denis Dall'Asta - Doutor em Engenharia de Produção pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC); Professor do Programa de Pós-Graduação em Contabilidade da Universidade Estadual do Oeste do Paraná (Unioeste). E-mail: denis.asta@unioeste.br
Luiz Fernande Casagrande - Doutor em Engenharia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS); Professor do curso de Graduação em Ciências Contábeis da Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR). E-mail: casagrande@utfpr.edu.br
Abdinardo Moreira Barreto de Oliveira - Doutor em Administração pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE); Professor do curso de Graduação em Administração e do Mestrado Profissional em Administração Pública em Rede Nacional (PROFIAP) da Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR). E-mail: abdinardom@utfpr.edu.br