Juliana Lopes Amaral
Artigo - Federal - 2003/0503
A imposição de multas pelo Banco Central do Brasil e os princípios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade
Márcio Belluomini*
Juliana Lopes Amaral*
Como se tornou de público conhecimento, no primeiro semestre do ano de 2002 o Banco Central do Brasil ("Bacen") aplicou multas a numerosas sociedades empresárias que deixaram de pagar por importações realizadas desde 1997. Foram instaurados pela referida autarquia inúmeros processos administrativos, por meio dos quais tais sociedades importadoras foram intimadas para que recolhessem a multa imposta ou apresentassem defesa. O valor de tais sanções pecuniárias é elevadíssimo, correspondendo, em algumas situações, a 5 (cinco) vezes o valor da importação apenada.
As multas aplicadas encontram fundamento na Medida Provisória ("MP") nº 1.569, de 25 de março de 1997, convertida na Lei nº 9.817/99, e, de acordo com o Bacen, "... têm mais caráter inibitivo do que arrecadatório" (1). Ocorre que as sanções impostas pelo Bacen, em razão de importações de bens vencidas e não pagas, têm atualização monetária diária, o que representa, em muitas situações, valores equivalentes a milhões de Reais.
Neste aspecto, as multas aplicadas com fundamento na Lei nº 9.817/99 poderiam ser reputadas ilegais. Se forem efetivadas as respectivas cobranças, conforme as fórmulas desenhadas no Capítulo 6 do Título 15 da Consolidação da Normas Cambiais ("CNC"), as quais, por sua vez, originaram-se de Circulares emitidas pelo próprio Bacen, será perpetrado não um ato inibitivo, repressivo ou preventivo, e nem mesmo com caráter abertamente arrecadatório, mas a ruína econômica de inúmeras sociedades empresárias do País, haja vista o vulto dos prejuízos a serem causados, e, ainda, assim, há casos em que não se saldará todo o encargo.
Resta patente, portanto, que as sanções aplicadas pelo Bacen afrontam os princípios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade - que são princípios voltados a coibir decisões iníquas, ou socialmente injustas e visam, ainda, a evitar um formalismo legal exacerbado -, uma vez que não há um "teto" máximo legalmente previsto para a cominação de tais multas previstas na Lei nº 9.817/99.
Por conseguinte, há de se ter claro que o Bacen, em diversos casos, ao impor multas de valores altíssimos teria extrapolado os poderes que legalmente lhe foram conferidos.
Na boa técnica jurídica tais preceitos (razoabilidade/proporcionalidade) podem ser diferenciados. A aplicação do princípio da razoabilidade, por exemplo, pode afastar uma medida irracional e/ou socialmente inaceitável, ao passo que, ao aplicar-se os preceitos do princípio da proporcionalidade a um caso concreto, deve-se fazer a análise da adequação, necessidade e conformidade, por exemplo, de um ato administrativo. Em outras palavras, o juízo de proporcionalidade é mais exigente quanto à sua motivação, pois deve ser coerente (levar à escolha da melhor opção), considerando os direitos fundamentais assegurados na Constituição.
Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade são, portanto, e sem sombra de dúvida, um relevante instrumento de proteção de direitos e do interesse público contra os abusos cometidos tanto pelo legislador quanto pelo administrador. Com efeito, por força de tais princípios, ameniza-se a regra de que os atos públicos sujeitam-se apenas ao controle de legalidade, pois a aferição da razoabilidade e/ou da proporcionalidade de um ato, como a imposição de uma multa de valores desarrazoados pelo Bacen, demanda o exame da adequação entre o meio e o fim da medida imposta, bem como a análise do binômio necessidade-exigibilidade da medida, ou seja, a verificação de meios menos gravosos para realização dos fins visados.
Com efeito, é permitido ao Poder Judiciário invalidar atos legislativos e/ou administrativos quando não tenham sido observados os princípios da proporcionalidade/razoabilidade.
Certamente, a aplicação de sanções pecuniárias pelo Bacen, de conformidade com o cálculo discriminado na CNC, acarreta prejuízos de monta para diversas sociedades empresárias, inviabilizando, em algumas situações, a continuação da exploração de suas respectivas atividades, e, em outros casos, podendo comprometer a manutenção de milhares de empregos diretos e indiretos... E é exatamente desse foco de análise de razoabilidade/proporcionalidade que o Poder Judiciário não poderá se furtar.
Como se vê, pela ótica ora exposta, não são razoáveis e nem sequer proporcionais as penalidades que o Bacen aplicou. Essas são apenas algumas das ponderações que podem ser tecidas acerca das incoerências contidas na legislação ordinária (Lei nº 9.817/99) e na legislação infra-legal (normas expedidas pelo Bacen) no tocante às multas impostas pela referida autarquia. Outros tantos aspectos também poderão ser questionados, os quais, certamente, servirão de argumento para embasar os recursos a serem interpostos perante o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN), instância recursal administrativa, a quem cumpre examinar as decisões tomadas pelo Bacen nos processos administrativos instaurados, cuja apresentação de defesa foi observada.
(1)Ricardo Liao, chefe do departamento de fiscalização do Banco Central do Brasil, em reportagem da Agência Dinheiro, edição de 18 de fevereiro de 2003.