A natureza jurídica do abono mensal criado pela Lei Estadual nº1.386/1951: análise à luz do sistema da previdência complementar - Jus.com.br | Jus Navigandi
A natureza jurídica do abono mensal criado pela Lei Estadual nº1.386/1951: análise à luz do sistema da previdência complementar
Publicado em 06/2015 . Elaborado em 06/2015 .
O presente artigo versa sobre a análise da natureza do abono mensal criado pela Lei Estadual de São Paulo n. 1.386/1951 para os servidores de repartições de serviços, bancos e caixas, a partir do estudo à luz do sistema de Previdência Complementar.
RESUMO. Na ausência de previsão de um diploma federal dispondo sobre a Previdência Complementar, o Estado de São Paulo editou algumas leis com o objetivo de instituir um benefício para os servidores de repartições e bancos públicos desde a década de 1950. Posteriormente, com a criação da Previdência Privada, deu-se início a larga discussão jurisprudência acerca da natureza do abono percebido sob à égide de novel legislação. É com o escopo de um devido enquadramento e abordagem das transições legislativas que se desenvolve o presente trabalho.
A Previdência Complementar no Brasil sofreu constantes mudanças desde sua instituição, passando pela expressa recepção e previsão pela Constituição Federal de 1988, até sua recente e completa sistematização pela Lei Complementar n. 109/2001.
As interseções e mudanças legislativas diante da ausência de normatização federal culminou na edição de diversos diplomas pela Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo a fim de garantir benefícios complementares aos seus servidores.
O estudo ora encaminhado se trata especificamente da correta classificação e identificação da natureza jurídica do benefício concedido aos servidores do Banco do Estado de São Paulo que, à luz de uma lei estadual do ano de 1951, contraíram o direito à percepção de um abono mensal, que vigeu sendo concedido a todos os empregados até a revogação do diploma legal.
Assim, o estudo abaixo desenhado empreende a análise da jurídica deste abono sob à égide da lei estadual que foi responsável por sua criação, e posterior análise com o sistema de previdência complementar, a fim de possibilitar a correta leitura do tema.
Por razões de ordem técnica, dada a natureza regulatória aplicável a matéria, é imperioso que se faça a retratação fática dos acontecimentos e seu devido enquadramento à luz da legislação trabalhista e previdenciária.
Os servidores públicos de serviços, caixas ou repartições, criados pelo Estado de São Paulo contratados até 22.05.1975 possuíam o direito ao recebimento de abono mensal em razão da estabilidade decenal prevista pela redação à época vigente da Consolidação das Leis do Trabalho, anteriormente à instituição do FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Serviço.
Tratava-se, com efeito, de benefício de natureza salarial atrelado ao contrato de trabalho, com o escopo de se constituir em benesse aos empregados, em cumprimento da legislação então vigente, quais sejam Lei Estadual n. 4.819/1958 e Lei Estadual n.1.356/1951, ambas da Assembleia Legislativa de São Paulo.
Em nenhum momento houve desconexão do benefício à relação empregatícia, até porque em Brasil inexistia nesta época a previsão da previdência complementar, que só seria legalizada a partir do ano de 1977.
Do diploma pretérito, Lei Estadual n. 1.356/51 extraímos a natureza jurídica do benefício salarial criado a fim de contemplar os servidores públicos de caixas e instituições financeiras, senão vejamos o texto legal:
Artigo 1º - O pessoal dos serviços ou repartições criados, mantidos ou administrados pelo Estado, associado obrigatório de Institutos ou Caixas de Aposentadorias e Pensões, quando aposentado terá direito ao provento assegurado aos demais funcionários ou servidores do Estado, de acordo com a legislação que vigorar. Parágrafo único - A diferença entre o provento pago pelo Instituto ou Caixa respectiva e aquele a que tiver direito o servidor na forma desta lei, correrá por conta do serviço ou repartição.
Veja-se que o intento do legislador não era o de criar espécie de complementação previdenciária, mas, sim o de assegurar aos funcionários públicos um abono de equiparação salarial.
Tanto o é que o diploma legal não se refere à constituição de fundo de previdência privada, impondo ao próprio empregador – leia-se entidade da administração pública - a responsabilidade pelo custeio deste abono.
A Previdência Privada é de trivial sabença funciona e opera a partir de fundo especialmente constituído para este fim, por meio de pagamento de contribuição pelos futuros beneficiários, a fim de que o patrimônio investido faça frente ao volume atuarial mensal dos benefícios a serem pagos mensalmente.
O fato de a obrigação de pagamento do abono do servidor recair integralmente sobre o empregador desnatura in totum qualquer eiva que se pretenda atribuir-lhe de natureza previdenciária, constituindo-se inexoravelmente de abono de natureza salarial diante da inexistência de fundo especial, conforme esclarece a doutrina:
"O plano de benefícios deverá prever o custeio dos benefícios por meio de contribuições de patrocinadores, participantes e assistidos, de forma isolada ou conjunta, cujo critério deverá ser definido no regulamento e respectiva nota técnica atuarial.
Deverá constar da avaliação atuarial anual eventual expectativa de evolução das taxas de contribuição do plano de benefícios"[1].
Desta feita, a inexistência de contribuição, não constituição de fundo, ausência de capitalização e de previsão atuarial das despesas, conduzem à configuração do abono como benesse trabalhista, e não previdenciária.
Em soma a Lei Estadual n. 4.819/1956 também é conducente no sentido do enquadramento laboral e não previdenciário do abono concedido aos funcionários aposentados, conforme extrai-se do seguinte dispositivo:
Artigo 1.º - Fica criado o "Fundo de Assistência Social do Estado" com a finalidade de conceder aos servidores das autarquias, das sociedades anônimas em que o Estado seja detentor da maioria das ações e dos serviços industriais de propriedade e administração estadual, as seguintes vantagens, já concedidas aos demais servidores públicos [...].
Artigo 3.º - Fica aberto na Secretaria da Fazenda um crédito especial de Cr$ 40.000.000,00 (quarenta milhões de cruzeiros), destinado a ocorrer à despesa com a execução desta lei.
Muito embora a redação legal referenciando a criação de "fundo", o legislador da década de 50 manteve sobre o custeio do Estado de Sã Paulo o abono aos seus servidores por ocasião da superveniência da aposentadoria, ainda consagrando sua natureza salarial denominando, ele mesmo, de vantagens.
A noção de vantagem afasta por completo o objetivo do apelante em revestir de natureza previdenciária este benefício, pois, a complementação da aposentadoria é custeada a partir de contribuição do beneficiário em um sistema de capitalização.
No caso, o custeio foi todo projetado a partir do crédito extraordinariamente aberto com a Secretaria da Fazenda para fazer frente ao pagamento do abono salarial aos servidores contratados sob o aludido regime.
A concessão de abono gracioso com o título de vantagem se reveste de natureza jurídica salarial, remuneratória, portanto, conforme já decidiu reiteradamente a jurisprudência, ilustrando-se com os seguintes arestos selecionados:
"A pretensão dos Autores não está relacionada com benefícios decorrentes de complementação de aposentadorias pagas por entidades de previdência privada. Os Autores anunciaram claramente na petição inicial que eram empregados da CESP - Companhia Energética de São Paulo, antes do advento da Lei 200/74 e, exatamente por isso, reclamam a complementação da aposentadoria com fundamento nas Leis Estaduais 1.386/51, 1.974/52 e 4.819/58. Todas estas leis foram revogadas pela Lei Estadual 200/74 que, expressamente ressalvou os direitos admitidos até a data de sua vigência: "Parágrafo único - Os atuais beneficiários e os empregados admitidos até a data da vigência desta lei, ficam com seus direitos ressalvados, continuando a fazer jus aos benefícios decorrentes da legislação ora revogada.". O Governador Lucas Nogueira Garcez promulgou a Lei 1.386, de 19 de dezembro de 1951 assegurando aos servidores do Estado que fossem obrigatoriamente associados a institutos ou caixas de aposentadorias e pensões a complementação das aposentadorias pagas por estes institutos, garantindo-lhes ganhos iguais aos dos funcionários em atividade. A Lei assegurou (art. 2º) o aumento dos proventos no caso de majoração geral dos salários dos ativos da categoria e função iguais as que pertenciam, bem como no caso de aumento geral de salários concedidos sob a forma de promoções que abranjam uma ou mais categorias de servidores ou repartição. Tais benefícios, consoante se extrai do parágrafo único do artigo 1º da mesma Lei devem ser suportados pelo Estado: "A diferença entre o provento pago pelo Instituo ou Caixa respectiva e aquele a que tiver direito o servidor na forma desta lei, correrá por conta do serviço ou da repartição." Em 1952, a Lei 1974/52 promulgada pelo mesmo Governador dispondo sobre os proventos de aposentadoria para fins de fixação da complementação criada pela Lei 1.386/51, esclareceu que as diferenças eram devidas desde a vigência desta primeira lei e que seriam considerados todos os aumentos, inclusive os concedidos sob a forma de gratificação adicional por tempo de serviço, abono, ou qualquer vantagem. Em 1958, o Governador Jânio Quadros promulgou a Lei 4.819 de 26 de agosto de 1958 estendendo os benefícios daquelas Leis 1.386/51 e 1974/52 aos servidores das autarquias, das sociedades anônimas em que o Estado fosse acionista majoritário, nos serviços industriais e administração estadual, referindo-se, expressamente à complementação da aposentadoria. Para suportar as despesas decorrentes do pagamento destas diferenças, a Lei criou o Fundo de Assistência Social do Estado, e no seu artigo 3º abriu um crédito especial na Secretaria da Fazenda no valor de CR$ 40.000.000,00 (quarenta milhões de cruzeiros).
A pretensão dos Autores é majoração destes benefícios decorrentes destas leis que asseguraram direitos aos empregados das empresas estatais e de economia mista ao recebimento de proventos equivalentes aos ganhos dos funcionários em atividade, com os respectivos reajustes. O exame da pretensão dos Autores revela que eles discutem o valor de obrigação decorrente de Lei, não de contrato, imposta ao Estado de São Paulo que, efetivamente não guarda qualquer relação com planos de previdência privada. O tema diz respeito a benefícios de empregados devidos pela Fazenda Pública ainda que os pagamentos, por algum período tenham sido realizados pelas empresas públicas ou de economia mista, por força de convênio destinado exclusivamente à administração do pagamento dos valores devidos pela Fazenda". (TJ-SP, Apelação Cível n. 0009768-87.2014.8.26.0024. Relator: Pedro Baccarat, Data de Julgamento: 11/06/2015, 36ª Câmara de Direito Privado).
Posteriormente, estas Leis foram revogadas por força do Decreto n. 200/1974 que pôs fim a esta figura de vantagem pecuniária para os servidores públicos doravante contratados preservando, entretanto, o direito adquirido daqueles anteriormente contratados ao recebimento do abono mensal, senão vejamos o teor do ato normativo:
Artigo 1.º - Ficam revogadas as Leis n. 989, de 1.º de maio de 1951, 1.386, de 19 de dezembro de 1951, e 4.819, de 26 de agosto de 1958, bem assim todas as disposições, gerais ou especiais, que concedem complementação, pelo Estado, de aposentadorias, pensões e outras vantagens, de qualquer natureza, aos empregados sob o regime da legislação trabalhista, da Administração direta e de entidades, públicas ou privadas, da Administração descentralizada.
Parágrafo único - Os atuais beneficiários e os empregados admitidos até a data da vigência desta lei, ficam com seus direitos ressalvados, continuando a fazer jus aos benefícios decorrentes da legislação ora revogada.
Assim, para os servidores públicos posteriormente contratados não seria concedido o benefício do abono salarial, mantendo-se, todavia, o impacto financeiro com o pagamento da benesse aos anteriormente contratados pela administração pública estadual.
Para este grupo "pré-75" a atualização do abono permanece vinculado ao regime pessoal da legislação estadual que disciplina a situação do pessoal, conforme reza expressamente a Lei n. 1.386/1951:
Artigo 2º - Ao servidor aposentado de acordo com o disposto no artigo anterior é assegurado o aumento dos seus proventos no caso de majoração geral dos salários dos ativos da categoria e funções iguais às respectivamente que pertencia, bem como no caso de aumento geral de salários concedido sob a forma de promoções que abranjam uma ou mais categorias de servidores do serviço ou repartição.
Parágrafo único - Neste caso os proventos serão proporcionalmente, ajustados aos novos salários, na conformidade das leis que regulam a aposentadoria dos funcionários públicos.
Esta coletividade de servidores contemplados com o abono salarial é o que se entende pelo grupo "pré-75", cuja situação jurídica deve ser interpretada de forma diversa aos funcionários posteriormente contratados já sob a égide da nova legislação.
Em breve conclusão, os servidores contratados até a edição do Decreto n. 200/1974 fazem jus à continuidade do recebimento do abono salarial com atualização do benefício vinculado ao aumento geral dos salários nos termos do regime da lei revogada, até que seja extinto o quadro de pessoal que compõe o grupo "pré-75".
Trata-se de benefício de natureza salarial e não previdenciário, haja vista que é custeado integralmente pelo empregador, não estando atrelado a nenhum fundo de previdência privada.
[1] Manual de Direito Previdenciário. Hugo Goes. Rio de Janeiro: Editora Ferreira, 2011, p.675.
Mestrando em Direito Constitucional pela Instituição Toledo de Ensino, Bauru/SP. Advogado Associado da Freitas Martinho Advogados.