Senado debaterá pacto federativo em sessão temática
Quatro grandes eixos deverão nortear a próxima sessão temática do Senado, destinada ao debate do pacto federativo: reforma do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS); estímulo ao desenvolvimento regional; convalidação dos incentivos fiscais considerados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal (STF); e troca do indexador das dívidas estaduais. A sessão deverá contar com a presença do ministro da Fazenda, Guido Mantega.
As sessões temáticas foram instituídas pelo presidente do Senado, Renan Calheiros, para permitir a discussão de assuntos relevantes na pauta da Casa com a participação de especialistas e autoridades de outros Poderes. A primeira sessão temática discutiu a reforma política e a segunda, o financiamento da saúde pública. A inclusão do pacto federativo como pauta de sessão temática foi sugerida pelo senador Walter Pinheiro (PT-BA), que está negociando a data da sessão com Mantega.
A convalidação dos incentivos fiscais ganhou urgência, no debate do pacto federativo, a partir das decisões do STF que asseguram a dois municípios goianos – Córrego de Ouro e Jeovânia – repasse integral das cotas de ICMS. Em razão da sentença emitida pelo Supremo, o governo de Goiás terá de recalcular os montantes dessas transferências, que foram feitas com o desconto de valores relativos a benefícios fiscais concedidos pelo estado em dois de seus programas de atração de investimentos – Produzir e Fomentar.
Sem acolhida, o governo de Goiás argumentou no STF que os valores da renúncia fiscal prevista nesses programas não integram a arrecadação, nem a cota geral dos municípios, equivalente a 25% do total da receita do ICMS.
Dois fatores foram determinantes para a decisão do Supremo: a ausência de autorização unânime, no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), para a concessão dos incentivos e uma série de acórdãos da própria Corte que consideram inconstitucionais os benefícios concedidos isoladamente pelos estados, conhecidos como instrumentos da 'guerra fiscal'. O termo guerra surgiu da disputa entre os estados pela atração de investimentos por meio de isenção do ICMS para empresas que se instalam ou ampliam seus investimentos em determinadas localidades.
Em suas decisões, o STF tem reiterado que a Lei Complementar 24/1975 continua válida ao determinar que a concessão de benefícios dependerá sempre de decisão unânime dos estados representados no Confaz. A Constituição de 1988, embora com data posterior, teria recepcionado os dispositivos da lei ao prever a regulamentação dos incentivos por norma complementar.
Como a unanimidade em incentivo fiscal, no Confaz, sempre foi impossível, porque sua concessão é um instrumento da 'guerra fiscal', em que um estado com menor poder de atração de investimento privado cria uma vantagem competitiva com a renúncia de parcela do ICMS, o assunto acabou indo para a Justiça.
Há dois riscos para os entes federados envolvidos na guerra fiscal: o primeiro, como no exemplo de Goiás, é o recálculo das cotas de municípios que se sintam afetados pelo desconto nos repasses; o segundo é a possibilidade de o STF, diante das reiteradas decisões sobre a inconstitucionalidade dos incentivos fiscais dados sem unanimidade do Confaz, editar uma súmula vinculante.
Criada em 2004 com a Emenda Constitucional 45, a súmula vinculante é um mecanismo que obriga juízes de todos os tribunais a seguirem o entendimento adotado pelo STF sobre determinado assunto com jurisprudência consolidada. A súmula vinculante adquire força de lei e cria um vínculo jurídico, não podendo mais, portanto, ser contrariada.
Para o senador Delcídio do Amaral (PT-MS), que foi relator da reforma do ICMS na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), os estados encontram-se diante de "uma situação absolutamente inadministrável" e, na possibilidade da súmula vinculante, com "a espada de Dâmocles sobre suas cabeças". A imagem utilizada pelo parlamentar petista vem de uma lenda mencionada por Cícero (106 a.C.-43a.C.), filósofo e orador romano, quando tratou da instabilidade do poder, mas que ao longo do tempo passou a descrever, em sentido figurado, a situação de alguém em risco iminente de sofrer sério dano. Para o presidente da CAE, senador Lindbergh Farias (PT-RJ), a insegurança jurídica motivou a suspensão de vários investimentos programados.
Em busca de uma solução para o problema, o governo federal encaminhou ao Congresso Nacional, no início do ano, um projeto de lei complementar (PLP 238/2013) que abre caminho para a convalidação (atribuição de efeito legal) dos incentivos concedidos sem a unanimidade do Confaz. Se o texto for aprovado, a lei complementar resultante flexibilizaria as regras de aprovação de convênios para legalizar situações do passado.
Esse projeto, que está na Câmara dos Deputados, apresenta solução para outro pleito dos estados: a troca do indexador das dívidas, do IGP-DI para o IPCA, e a redução dos juros fixos de 6% a 9% para 4% ao ano.
Na reunião da CAE do dia 17 de setembro, houve críticas de senadores à falta de coordenação de todo esse processo por parte do governo. Como o projeto integrava um arranjo maior para o pacto federativo, teria caído no esquecimento diante de dificuldades enfrentadas pelos outros componentes, como a reforma do ICMS, a compensação da perda de receita dos estados e o fundo de desenvolvimento regional.
Junto com o PLP 238/2013, a presidente da República, Dilma Rousseff apresentou um projeto de resolução (PRS 1/2013) que reduz gradualmente as alíquotas interestaduais do ICMS até atingir a unificação total em 2025. Na CAE, a proposta foi aprovada com modificações que desagradaram o governo e parte dos estados e, agora, aguarda acordo para inclusão na ordem do dia do Plenário do Senado.
Diante da falta de entendimento, acabou perdendo efácia a Medida Provisória 599/2012, outro pilar do arranjo federativo idealizado pelo governo, que criava dois fundos: um para compensar perdas de arrecadação decorrentes da redução das alíquotas interestaduais do ICMS e um para estimular o desenvolvimento regional.
Com o fundo de desenvolvimento regional, o governo pretendia enfrentar o principal motivo alegado para a guerra fiscal: a falta de instrumentos federais que ajudem os estados pobres a superar as desvantagens competitivas na hora de atrair investimentos.
Relator na comissão mista da MP 599/2012, Walter Pinheiro propôs a retomada, "de forma incisiva", desse debate sobre a solução para a guerra fiscal. Segundo ele, não é possível esquecer o assunto, sob o risco de "matar as unidades da federação".
A discussão sobre o que fazer depois da guerra fiscal é defendido por vários outros senadores. Armando Monteiro (PTB-PE), por exemplo, afirmou que o próprio modelo de atração de investimentos pela guerra fiscal está esgotado. A razão para isso é simples, conforme o parlamentar por Pernambuco: o volume de renúncia fiscal é superior em três vezes ao total dos investimentos que os estados realizam.
– Incentivo fiscal se promove melhorando o capital humano e o capital físico, aí traduzido como infraestrutura – explicou, ao manifestar apoio a um fundo de desenvolvimento regional ou ainda a um conjunto de políticas coordenadas pelo governo federal que possam corrigir os desequilíbrios.
Na opinião do parlamentar do PTB, não é possível manter esse modelo, nem as alíquotas interestaduais de ICMS no nível em que se encontram, sob risco de se continuar a oferecer munição a uma guerra que "vai nos conduzir a uma situação caótica". Segundo o parlamentar, "é hora de pensar no país acima das questões estritamente regionais".
Walter Pinheiro fez um apelo para que a Câmara dos Deputados avance na análise de projetos que dependem daquela Casa, como o projeto da renegociação da dívida dos estados e da convalidação dos incentivos e a Proposta de Emenda à Constituição (PEC 103/2011) que reparte entre os estados a arrecadação do ICMS nas vendas pela internet.
Pelas regras atuais, os estados onde se localizam os portais de vendas online ficam com a integralidade da receita desse imposto. A PEC aprovada pelo Senado, e ainda pendente de exame na Câmara, introduz, nesse tipo de venda ao consumidor, um esquema parecido com o da alíquota interestadual, em que uma parte da receita fica com o estado de origem e outra, com o do destino das mercadorias.