De qualquer forma, a fórmula – sim, parece-nos claro que deve haver um método de cálculo objetivo – deve considerar não só o valor pago pela faixa (PPDESS) e o tempo residual da outorga vigente, como também os custos provenientes da migração do serviço, os investimentos realizados para operações futuras e eventuais lucros cessantes decorrentes da resolução de contratos em execução e perda de ganhos financeiros futuros deles decorrentes. Isto se afigura óbvio, na medida em que, contada a história objetivamente, o que se tem é a possibilidade de que os atuais ocupantes da faixa de 3600 a 3700 MHz, todos com investimentos feitos, compromissos contratuais assumidos e direitos de exploração de satélites vigentes (e com expectativas de renovação) sejam obrigados, por opção discricionária da Agência, a desocupar referida faixa, e fazê-lo rapidamente. Simplesmente recorrer ao princípio da razoabilidade já indicaria claramente que a indenização deve cobrir amplo espectro de compromissos e direitos que hoje integram o patrimônio dessas operadoras.
Afinal, como pode ser impor a saída de legítimos exploradores de satélites – que aliás lograram seus direitos mediante o pagamento de vultosos preços públicos à Agência – sem que se pretenda compensar adequadamente pelos custos de limpeza de espectro e pelos negócios presentes que serão interrompidos e futuros que jamais serão concretizados? A decisão de lançar um satélite é extremamente delicada porque é um investimento que depende do máximo aproveitamento da vida útil do satélite, repousando em uma série de exigências e compromissos de ordem financeira e comercial.
É possível perceber que o tema vai além da simples gestão do espectro, que é a visão encampada pela Agência em sua proposta de Edital. Porém, mais além, é uma escolha regulatória unilateral que tem reflexos comerciais e jurídicos muito evidentes. Aliás, como foi apontado com total clareza pelo SINDISAT anteriormente à aprovação desta CP nº 9.
A proposta do Edital não considera uma série de fatores que poderiam e deveriam orientar uma justa compensação caso se chegue efetivamente à migração da faixa de 3600 a 3700 MHz: por exemplo, não estabelece o reembolso de custos com a migração, a chamada “limpeza” da faixa, que pode impor sobre muitos operadores encargos elevadíssimos não só do ponto de vista dos seus contratos em vigor com seus clientes como também, por exemplo, da troca e aquisição de equipamentos (especialmente quando se considera eventual migração para outra banda por questão de necessidade ou falta de alternativa técnica).
Ademais, tampouco considera fatores negociais que não podem ser ignorados e que são reais e constituem fatores em qualquer operação deste tipo: como os planos de negócios dos satélites se constituíram para manter a operação de cada satélite viável e dar retorno aos investimentos feitos? Qual a atual ocupação de cada satélite na faixa em discussão e quão complexa é a situação de cada operadora na tarefa de disponibilizar a faixa ao mesmo tempo em que tenta manter seu negócio e seus clientes em uma nova faixa de frequência?
Ressaltamos ainda que a metodologia de compensação que finalmente se adote no leilão deveria trazer um estímulo à desocupação acelerada da faixa, na medida em que os prazos para implantação dos serviços terrestres de 5G serão desafiadores, e qualquer atraso na desocupação irá retardar os benefícios da implantação do 5G e ao mesmo tempo desestimula futuros investimentos na infraestrutura de satélites dentro do novo ambiente regional por conta da insegurança jurídica e regulatória, entre outros.
Assim, à aludida equação, deverão ser somados os valores relativos a investimentos futuros, planejados para operação em período posterior ao da migração , que não sejam passíveis de realocação ou reaproveitamento em faixa diversa, bem como eventuais lucros cessantes relacionados a perdas contratuais decorrentes da impossibilidade ou inviabilidade de prestação do serviço prestado em outra faixa de frequência, que não a atual.
Importante repetir e frisar, novamente, que hoje a capacidade satelital da Hispamar encontra-se praticamente contratada em sua totalidade, de modo que qualquer alteração das condições técnicas atuais impactará diretamente os contratos por ela firmados, prejudicando o regular andamento e cumprimento dos compromissos contratualmente estabelecidos com seus clientes, além de dificultar a consolidação de novos negócios, causando, com isso, perdas financeiras elevadas.
“O lucro cessante indenizável deve ser direto e imediato da lesão (art. 403 CC/2002, art. 1060 CC/1916), correspondendo ao que o lesado razoavelmente deixou de lucrar (art. 402 CC/2002). Para o conhecimento da existência do lucro a indenizar, usa-se do critério da razoabilidade. Admite-se como lucro cessante o que o credor razoavelmente deixou de lucrar, de acordo com o bom senso, mediante a presunção de que os fatos se desenrolariam dentro de seu curso normal, tendo em vista os antecedentes. O advérbio ‘razoavelmente’ que está no art. 402 ‘não significa que se pagará aquilo que for razoável (ideia quantitativa), e sim que se pagará se se puder, razoavelmente, admitir que houve lucro cessante (ideia que se prende à existência mesma do prejuízo’ (ALVIM, Agostinho. Da inexecução das obrigações e suas consequências. São Paulo: Saraiva, 1972, p. 189-191)”[5]
Ainda sobre o tema, Marçal Justen Filho afirma que a Administração Pública tem o dever de indenizar o administrado quando, por sua conveniência, rescinde contrato antecipadamente, sem que tal rescisão se fundamente em inadimplemento. Veja-se:
"Em qualquer caso em que a rescisão não se fundamente em seu inadimplemento, o particular deverá ser amplamente indenizado. Isso se passa inclusive no caso da rescisão por conveniência da Administração (art. 78, XII). A discricionariedade da Administração circunscreve-se à apreciação da conveniência de manter (ou não) o contrato. Não há liberdade para decidir se o contratado será indenizado ou não. Inexiste discricionariedade no tocante à apuração nem quanto ao pagamento da indenização. Não se faculta que a Administração decrete a rescisão unilateral por sua conveniência e simplesmente se recuse a indenizar o particular, remetendo-o ao Poder Judiciário. (...)
O § 2º do art. 79 da Lei 8.666 refere-se a ressarcimento por 'prejuízos' comprovados. Isso não significa indenização restrita a danos emergentes. Também os lucros cessantes devem ser indenizados. Ou seja, o particular não terá direito de receber o valor integral da prestação que o contrato impunha à Administração. Tem direito de receber o valor 'dos pagamentos devidos pela execução do contrato até a data da rescisão' (inc. II). Mas quanto ao remanescente do contrato, o particular tem direito ao valor do lucro que auferiria se o contrato fosse mantido. Isso se impõe porque a proposta formulada pelo particular e aceita pela Administração tinha em vista a execução da prestação como um todo. Se o particular soubesse, de antemão, que o contrato se restringiria a um montante mais reduzido, sua proposta seria diferente. Eventualmente, não teria sequer participado dessa licitação. A Administração, através da faculdade de rescisão unilateral, não pode subtrair do particular o lucro que ele obteria através da execução integral. (...)
Deve considerar-se ‘custo da desmobilização’ como um dos fatores integrantes dos danos emergentes. O custo de desmobilização estaria abrangido, de regra, nos valores remanescentes previstos no contrato. Como o contrato se encerra antecipadamente e o particular não receberá o pagamento integral, deverá ser ressarcido pelas despesas necessárias à liberação das máquinas e equipamentos e liquidação do passivo trabalhista."[6]
1. A rescisão do contrato administrativo por ato unilateral da Administração Pública, sob justificativa de interesse público, impõe ao contratante a obrigação de indenizar o contratado pelos prejuízos daí decorrentes (art. 69, I, § 2º, do Decreto-Lei 2.300/86; art. 79, § 2º da Lei 8.666/93), como tais considerados, não apenas os danos emergentes, mas também os lucros cessantes (CC/1916, art. 1.059; CC/2002, art. 402). Precedentes.
Representaria uma injustificável violação ao direito individual, incompatível com as garantias constitucionais à esfera privada do direito de propriedade, simplesmente carregar ao administrado, que para tal não concorreu, os ônus decorrentes de um ato unilateral e discricionário da Administração. Justamente por isso, o limite dos prejuízos indenizáveis deve ser entendido em sentido amplo, idêntico ao de perdas e danos, na expressão consagrada pelo sistema comum da responsabilidade civil, nomeadamente pelo Código Civil/1916, então vigente, segundo o qual "(...) as perdas e danos devidos ao credor abrangem, além do que ele efetivamente perdeu, o que razoavelmente deixou de lucrar" (art. 1059, que corresponde ao art. 402 do CC/2002). Aliás, é inafastável a aplicação subsidiária dessa norma ao caso, até mesmo por força da imposição constante do artigo 44 do Decreto-Lei 2.300/86: "os contratos administrativos de que trata este Decreto-lei regulam-se pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, disposições de direito privado".
Assim também já decidiram ambas as Turmas da 1ª Seção do STJ. A 2ª Turma teve oportunidade de assentar que, "ante o término antecipado do contrato celebrado entre o particular e o Poder Público, são devidos os lucros cessantes até o momento em que haveria a extinção da obrigação pelo advento do termo contratual, desde que a rescisão se dê por motivo de interesse público ou, como na hipótese dos autos, em razão de culpa atribuída à Administração (EDcl nos EDcl no REsp 440500 / SP, 2ª T., Carlos Fernando Mathias, DJe 25/04/2008). Nessa mesma linha de consideração, os
In casu, a Anatel pretende alterar as condições relativas ao Direito de Exploração de Satélite Brasileiro detido pela Hispamar, provocando, com isso, a inviabilidade de manutenção de suas operações nos termos atualmente ajustados com seus clientes, pois demandará enormes modificações estruturais, técnicas e operacionais, e fatalmente resultará na perda de recursos financeiros decorrentes da impossibilidade de ajuste em diversos dos contratos atualmente vigentes e em contratos futuros que são de legítima expectativa para a empresa, porque assim se concebeu o investimento no satélite em questão, o Amazonas-3, os quais devem ser-lhe indenizados adequadamente.
Tem-se, portanto, a necessidade de que esta Agência introduza na fórmula de cálculo da indenização a ser paga pela migração do serviço para faixa diversa daquela detida atualmente, os lucros cessantes decorrentes de tal medida, a serem apurados oportunamente caso a caso.
Neste sentido destacamos que a licitação do 4G teve um edital que tampuco proporcionava segurança jurídica aos envolvidos, ao prever vagamente uma indenização deixada ao acordo entre as Partes, em nome da celeridade do processo e da urgência que cercava a realização do leilão. Pois bem, tudo resultou em demandas judiciais e uma enorme diversidade de propostas de acordo, gerando um cenário de incerteza, desequilíbrio, insegurança. Certamente não é o resultado desejado pela Anatel ao cabo deste processo do 5G, mas para tanto a Agência não deve incorrer em circunstâncias semelhantes às do referido leilão do 4G e definir de antemão, com muita antecedência em relação ao leilão, exatamente quais são os critérios de compensação, partindo da premissa de que deve ser uma efetiva compensação que sane os prejuizos que estarão sendo sofridos, caso de inclua defnitivamente esta faixa de 3600 a 3700 MHz.
Em resumo, inicialmente a Hispamar considera que a fórmula de cálculo da indenização deverá ter em conta pelo menos os seguintes fundamentos:
Compensação do capital investido na carga útil na banda de 3625 a 3700 MHz até o fim da vida útil dos satélites autorizados com cobertura brasileira e que ainda não tenha sido amortizado;
Compensação das perdas de futuras receitas até o fim da vida útil dos satélites, como consequência da perda de serviços em uma porção do espectro embarcada nos satélites (3625 a 3700 MHz).
Incentivos econômicos para as exploradoras de satélite para garantir uma migração acelerada e eficiente, com o objetivo de se dispor da faixa para o 5G em um período razoável.
Conforme mencionado anteriormente, no prazo disponibilizado para comentários para esta CP nº 9 não foi possível estabelecer ainda um modelo completo que contemple uma indenização concreta. Isto está sendo perseguido e estudado pelas exploradoras de satélite, apoiando-se em um estudo econômico embasado. A Hispamar participa neste estudo por meio do SINDISAT.
A Hispamar concorda, em linhas generais, com a proposta da Anatel de considerar o uso da faixa de 26 GHz para IMT. Esta decisão da Anatel vai conforme ao acordado na UIT para esta faixa de frequências e as principais regiões e reguladores o estão fazendo.
Assim, o uso contínuo de outros serviços com destinação nesta faixa de frequência deve ser considerado. No caso do satélite, existe uma atribuição na faixa 24,75-25,25 GHz no sentido Terra-espaço e limitada para enlaces de conexão do Serviço de Radiodifusão por Satélite, e a faixa 27,0-27,5 GHz, também atribuída ao SFS no sentido terra-espaço e parte da banda Ka.
O desenvolvimento atual e planejado destas duas sub-faixas em território nacional é limitado a estações de gateway, em número limitado e localização conhecida. O compartilhamento, tal como concluiu o TG 5/1 antes da WRC-19, é possível sempre que se respeitem as áreas de coordenação em torno destas estações.
No caso da Hispamar, esta empresa conta atualmente com estações na faixa de 27,0-27,5 GHz em território Brasileiro no suporte à operação do satélite Amazonas-5.
Consideramos que para tanto é necessário desenvolver um regulamento que permita o uso continuo destas estações, assim como a possibilidade de desenvolver estações futuras nas faixas 24,75-25,25 GHz e 27,0-27,5 GHz sem restringir de forma significativa o desenvolvimento do IMT. A Hispamar entende que a Anatel deve levar em conta estes aspectos, liderando atualmente o desenvolvimento de uma recomendação no âmbito da UIT a esse respeito.
Primeiro ponto a ser destacado refere-se ao Anexo II ao Edital proposto. Nele figura uma ampla tabela sem que a cada lote corresponda o compromisso de pagamento dos custos de desocupação da Banda C nem mesmo garantia de cumprimento de tal obrigação, mesmo em casos de interferência prejudicial. Neste caso, observamos que se trata de um modelo de tabela que não contém qualquer informação que dê aos operadores de satélite um panorama mínimo de previsibilidade. E, ademais, no que se refere ao lote B (B1 a B8), simplesmente a Anatel antecipa que não haverá tais ressarcimentos... Como é possível e como se justifica esta aparente opção? Concretamente, aqui, os interessados – diga-se, os afetados – são deixados sem qualquer referência. Uma vez publicado o Edital, desperdiça-se esta etapa porque as células da tabela são deixadas em branco, por exemplo, para todo o lote C e não há uma explicação encontrada no documento proposto que explique a opção por não indenizar os Lotes tipo B.
Esta CP é o momento em que a Anatel deve sugerir, nos devidos lugares, regras e parâmetros a governar essa complexa relação entre os potenciais futuros entrantes, uma vez ultrapassadas todas as dificuldades regulatórias, jurídicas e técnicas, e os atuais ocupantes da faixa. Quando o edital finalmente for aprovado ao final desta CP nº 9, teremos regras e parâmetros que não estão sendo postos em debate aqui!
Nesse sentido referimo-nos mais uma vez a tema já abordado no tópico da segurança jurídica, anteriormente: é fundamental que o Edital aprovado após a presente Consulta Pública, caso venha a contemplar a faixa de 3600 a 3700 MHz, preveja de forma categórica esta responsabilidade das empresas do setor de IMT que venham a explorar a faixa hoje ocupada. E para que não se reproduza a mesma situação de insegurança, indefinição e disputa que ocorreu em relação ao procedimento do MMDS, em que se conviveu com distintas propostas, critérios e uma multiplicidade de visões, fruto de uma vaga previsão editalícia que delegava a definição do aspecto econômico e compensatório a uma negociação aberta entre os interessdos (polarizados, obviamente). É imprescindível que a questão econômica esteja prevista no Edital de forma clara, ampla, justa e que tudo se equacione antes do leilão das faixas e lotes.
Sobre o Anexo IV também há comentários pertinentes sobre diversos pontos. Observamos que seu ponto 6.1 não fixa condições de operação ou requisitos técnicos correspondentes justamente porque ainda se encontram indefinidos em debate no que se refere à alteração da Res. nº 711, que comentamos abaixo. Como se pode comentar ou aceitar que se deverá obedecer a algo que ainda não se definiu e ainda está em debate, concomitantemente à própria minuta de Edital? Ademais, o item 6.2 refere-se vagamente ao ressarcimento de custos pela desocupação e interferências prejudiciais, que, claro, devem ser ressarcidos. Porém, como exposto anteriormente, há outros aspectos a considerar, notadamente as perdas comerciais que se processarão estritamente em razão dessa migração involuntária das operadoras de satélite, por decisão regulatória.
Entendemos, ainda neste tópico, que se deveria limitar os valores de OOBE e um nível máximo de potência na faixa de IMT que permitam uma operação de satélite na faixa adjacente sem interferência. Esse ponto também é crítico do ponto de vista da segurança jurídica a medida em que seu desconhecimento dificulta sobremaneira o dimensionamento
Por outro lado, os pontos 7 e 8 desse Anexo IV mostram distintos segmentos da Banda C separados segundo utilização para conexões de voz e dados ou para backbone ou backhaul. Gostaríamos de entender o critério e a motivação para essa distinção, do ponto de vista de quais são os tipos de lotes que representam maior interferência. Os lotes identificados para voz e dados encontram-se em 3640-3700 MHz, porém poderiam estar em faixas mais baixas da banda. Não está claro para a Hispamar, ainda mais com a menção expressa de que para estes lotes não aplicam compromissos de ressarcimento por migração e mitigação de interferência.
O item 7 traz a previsão de atendimento de 30% até 31 de dezembro de 2023, um ano depois em 70% e finalmente sua totalidade no último dia de 2025. O 8, por sua vez, já prevê 40% atendido em 31 de dezembro de 2022, 70% até 31 de dezembro de 2023 e 100% até o final de dezembro de 2024. Ou seja, está em proposição a desocupação da Banda C Estendida em menos de dois anos! Nesse sentido, como já exposto anteriormente, como é possível que não se considerem os tempos necessários para poder ao mesmo analisar, planejar e estabelecer um possível plano de migração, além dos custos com a limpeza da faixa e a mitigação de interferências, as perdase danos que certamente serão incorridas pelas provedoras de capacidade satelital (na eventualidade de que efetivamente se confirme a proposta da Agência). E a Anatel o faz sem propor, por exemplo, qualquer incentivo para que tal migração se dê se forma acelerada, conforme registramos no Capítulo VI acima.
O ponto 8, por sua vez, mais precisamente seu item 8.2, traz um aspecto legal e regulatório muito relevante: a obrigatoriedade de um atendimento municipal por fibra ótica. Por que não se pode atender via satélite? A posição da Anatel contraria a bandeira que a Anatel, com base na Lei Geral de Telecomunicações sempre defendeu, consistente na neutralidade quanto ao emprego desta ou daquela tecnologia. A Lei Geral de Telecomunicações, desde o seu texto original, no que foi seguida pelo Regulamento de Serviços da Anatel (Resolução nº 73/98) sempre deram às operadoras a prerrogativa de usar terceiros e redes de terceiros para construir as suas redes. Lançou-se daí a base para os modelos de exploração industrial sempre foram fundamentais para a integração do País.
Nesse aspecto, nunca importou a tecnologia escolhida, observando-se as seguintes premissas: diferentes tecnologias seguem normativas próprias aplicáveis às suas próprias características técnicas e operacionais, e a operadora contratante sempre permanece como responsável perante o usuário final. Neste ponto caberia uma explicação sobre por que, por exemplo, o atendimento a tais municípios não poderia ser feito pelo emprego de satélites, que aliás sempre tiveram um papel de integração do território nacional, especialmente quando as operadoras terrestres são incapazes de fazê-lo.
O ponto 9 do mesmo Anexo IV não traz condições de operação nem requisitos técnicos correspondentes para garantir a implementação e funcionamento atual e futuro das estações terrenas transmissoras do FSS e certificar que o IMT não produzirá interferência na recepção de nossos satélites.
Cabem também alguns comentários sobre o Anexo IV-A: primeiramente, como se pode conceber a realização de um edital sem que não estejam concluídas e devidamente analisados os testes de campo? Mais ainda: o que acontece com serviços que não a TV aberta e gratuita e que operam na Banda C, em termos de garantias, regras de migração, atualização de filtros? A preocupação em mitigar a interferência deve se estender a outros serviços atuantes nessa faixa, na medida em que de igual interesse coletivo e diante do fato de que os operadores satelitais igualmente enfrentarão o problema da interferência.
Igualmente se menciona a criação de um grupo de trabalho para solucionar os problemas de interferência, em que não se incluem os operadores de satélite, que a nosso juízo (evidentemente) são peça fundamental para o seu funcionamento correto no trabalho de análise e implantação da solução a ser empregada.
A respeito do Anexo IV-B, são pertinentes alguns questionamentos em função de lacunas e omissões. Os critérios apontados para ressarcimento pelo espectro a desocupar não parecem estar contemplando todos os fatores necessários. Neste ponto remetemos a Anatel aos nossos comentários sobre o tópico abordado anteriormente sobre os custos de migração que desenvolvemos exaustivamente.
Há duas ordens de comentários cabíveis sobre a proposta de alteração da Resolução nº 711. A primeira concernente ao fato de que essa proposta apenas foi disponibilizada no SACP no dia 11 de março de 2020, três semanas após a publicação da CP nº 9. Segunda linha de comentários diz respeito ao seu conteúdo.
Como se sabe, a CP nº 9 foi disponibilizada em 17 de fevereiro de 2020 no SACP, com uma série de documentos anexos e documentação de suporte. Seu texto fazia distintas referências à modificação da Resolução nº 711, que aprovou em maio de 2019 o “Regulamento sobre Condições de Uso da Faixa de Radiofrequências de 3,5 GHz”, sem que estivesse disponível a proposta de texto correspondente. Nada se encontrava em meio à documentação da Consulta Pública no SACP. Apenas em 11 de março esse erro foi corrigido, com a disponibilização de uma proposta de alteração que é muito mais do que uma formalização – seu conteúdo é de extrema relevância para todo o setor satelital. Somado a isso, há o fato de que nenhum prazo adicional foi concedido para que se considerasse a análise de referido documento.
Essa situação expõe mais uma deficiência no procedimento da CP nº9 no que toca à transparência do processo. O prazo para a apresentação de comentários já era exíguo e insuficiente – o que se traduziu nos pedidos de prorrogação de distintas partes que foram apenas parcialmente deferidos pela Agência. Com a adição tardia da proposta de modificação da Resolução nº 711, a inadequação do prazo em curso se torna ainda mais evidente.
Trata-se de mais um aspecto a ser considerado: por uma falha involuntária, parte importante da regulamentação em discussão foi intempestivamente disponibilizada. Faz-se necessário que isso se reflita na readequação do prazo para comentários, mas não só isso: que a análise técnica por trás dessa proposta de modificação seja também disponibilizada ou realizada, porque a proposta da Anatel traz muito em seu conteúdo e sem a devida explicação ou documentação técnica, sem qualquer Análise de Impacto Regulatório.
O Informe nº 204 que consta na lista de documentos do processo nº 53500.004083/2018-79 no SEI pretende embasar todo o processo, mas no caso da alteração nº 711, por exemplo, consta o seguinte entre as premissas e cuidados (tópico 3.19 do Informe nº 204) que a inclusão dos 100 MHz adicionais entre 3600 e 3700 MHz enseja a modificação da Res. nº 711. Ora, se essa modificação constitui uma premissa a ser observada, então que primeiramente seja discutida exasutivamente a alteração da Resolução nº 711 de forma apartada e prévia a todo o processo, mesmo porque há aspectos na resolução proposta que não estão devidamente considerados:
À atribuição da faixa de 3600 a 3700 MHz se aplicam todos os comentários que estamos apresentando a esta CP, no sentido de que tal inclusão representa desafio regulatório, juridico, comercial e técnico de grande dimensão, e que sua consideração deve ser precedida de análises de impacto regulatório e um debate aberto com todos os interessados, especialmente a indústria satelital como um todo e também considerada a situação de cada empresa. Cada empresa, de fato, tem o seu investimento feito e projetado considerando a estabilidade do quadro regulatório, o prazo da licença expedida com possibilidade de prorrogação, e a sua configuração operacional em função de sua frota satelital e capacidade disponível;
A atribuição da faixa de 3700 a 3800 MHz para IMT indoors está precedida por que fundamentação? Em primeiro lugar há o fato de que este ponto não está contemplado no Edital proposto pela Agência; esta faixa não compõe o seu objeto, o que desde logo impõe a sua exclusão do escopo da proposta de alteração da Resolução nº 711.
Em segundo, novamente aqui apelamos para a necessidade de que todas as escolhas da Agência estejam embasadas por evidências e relatórios técnicos que respaldem as opções. O que consta do Informe nº 204 e da “Análise de Viabilidade Técnica da Disponibilização de Espectro Adicional na Faixa de 3,5 GHz em Edital” é que se cuida de uma proposta encaminhada pelas operadoras do IMT via Sinditelebrasil e Abinee cujos impactos nos serviços satelitais são reconhecidos pela Anatel, que, por sua vez, ao invés de tutelar estes últimos, propõe procedimentos de mitigação das interferências sem qualquer objetividade. Por exemplo, qual o valor e a segurança que traz a seguinte sugestão da Anatel, constante do Informe nº 204, diante de tal situação?
“Estabelecer que sistemas terrestres operando na faixa de radiofrequências de 3.700 MHz a 3.800 MHz devem, preferencialmente, estar confinados a ambientes internos de edificações ou, caso operarem em ambientes externos, possuírem áreas limitadas de cobertura.”
Não há coercitividade, na medida em que se recomenda uma aplicação preferencial (i.e. não mandatória), e ao admitir a sua utilização outdoors, sugere que haja áreas limitadas de cobertura – qual limitação, obedecendo a quais parâmetros? Em suma: Há total subjetividade e nenhuma assertividade na proteção de serviços legitimamente estabelecidos e que podem sofrer interferências absolutamente indevidas. Nos parece evidente que o tema não teve uma discussão aprofundada o suficiente para constar em uma proposta de alteração regulamentar.
Último ponto referente à proposta de alteração da Resolução nº 711 refere-se ao seu art. 6º, que estabelece que sistemas em operação entre 24,25 e 27,50 GHz poderão seguir operando em caráter secundário e sem direito a prorrogação. Nesse sentido esclarecemos que tal disposição tampoco tem cabimento nos termos em que está proposta, porque ignora a própria Análise Preliminar de Impacto Regulatório elaborada anteriormente por esta Agência, e da qual consta o seguinte:
“A faixa de 26 GHz possui sobreposição parcial, entre 27 e 27,5 GHz, com a faixa utilizada pelo enlace de subida dos sistemas satelitais que operam em banda Ka (faixa de 27 a 30 GHz). Mais de 10 estudos independentes foram apresentados no TG 5/1 para avaliar a possibilidade de interferência prejudicial que pode ser causada na estação satelital devido à implantação de sistemas IMT-2020 na superfície terrestre. Um exemplo do cenário de interferência entre estes serviços está ilustrado na figura abaixo. Todos os estudos indicaram que, dentro dos parâmetros de operação orientados pelos grupos especialistas para cada um dos serviços, a convivência é viável. Ainda estão sendo discutidas medidas regulatórias para garantir a proteção do serviço satelital, tais como limites de potência do IMT-2020 em função do ângulo de elevação e densidade de estações IMT-2020.
Onde se encontram tais medidas? Nada nesta APIR indica que os serviços autorizados satelitais em banda Ka tenham que passar por tamanha restrição.
A proibição da prorrogação simplifica o tema a um estado em que se ignora que houve investimentos substanciais por parte dos operadores satelitais desde a obtenção das respectivas autorizações junto à Anatel, passando pelos satélites em si e o estabelecimento de estações gateway específicas para operar nessa faixa, como se dá no caso da Hispamar.
Entendemos portanto que o tema ainda deve passar por estudos e debates específicos em procedimento próprio.
Atualmente, há a faixa de 3600 a 3800 MHz alocados e destinados exclusivamente ao SFS. Isso, no caso de estações exclusivamente receptoras, significa que não haveria necessidade de registrá-las, pois pelo menos desde o início da operação dos satélites do Amazonas essa banda não é compartilhada com outros serviços. Assim, não haveria risco de interferência prejudicial de outros serviços.
A consulta pública não faz nenhuma referência a como o Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Frequências (PDFF) permaneceria, nem como seria a atribuição ou designação de serviços nessa faixa. Se um lado a proposta introduz modificações na atribuição e destinação da banda, por outro deve ser registrado que o SFS permanece com a sua atribuição atual em caráter primário, e isto deve estar claro, textualmente estabelecido.
No caso que finalmente o processo venha a contemplar a faixa de 3600 a 3700 MHz, a Anatel deveria preservar a atribuição primária do SFS na banda de 3600 a 3700 MHz no PDFF com o objetivo de manter e preservar os serviços do SFS naquelas zonas não afetadas pelos serviços terrestres, como as plataformas petrolíferas por exemplo, e adotar fortes medidas regulatórias para a proteção as operações de telemetria e controle do SFS na faixa.
De mesma forma, é importante ressaltar que para aqueles operadores que têm uma licença expedida pela Anatel deve garantir-se a possibilidade prática de continuar a operação em toda a faixa de 3625 a 4200 MHz em outros países, o que é intrínseco ao meio satelital.
Finalmente, há de ser mencionado o fato de estarem em curso consulta públicas paralelas com prazo para contribuição até 2 de maio de 2020, as quais têm relação direta com tema do 5G e com a possível inclusão da faixa de 3600 a 3700 MHz em debate. Trata-se de propostas de atualização de requisitos de conformidade técnica de tranceptores para Estações Rádio-Base, telefones móveis celulares e estações terminais de acesso, até a faixa de 6 GHz. Não há como tais processos, CP nº 6, nº 11, nº 12 e nº 9, caminharem de forma dissociada. Trata-se de mais um elemento a recomendar fortemente que se realize um debate mais profundo e completo envolvendo todas as partes interessadas, a realização dos testes e análises de impacto que se impõem, previamente à aprovação de todas estas futuras resoluções e do próprio Edital do 5G.
[6] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 18ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019, p. 1441
Todas as justificativas aos comentários da Hispamar encontram-se contidas no texto da própria contribuição, em texto corrido, na medida em nossos comentários estão organizados em capítulos temáticos.
As nossas justificativas se encontram no próprio texto da contribuição. A Hispamar fez considerações em um texto corrido, que contém a argumentação para as nossas considerações sobre os diversos itens da CP.
A NOKIA felicita a Anatel pelo trabalho realizado nos últimos anos e a ampla coordenação do setor que nos permite ter a presente Consulta Pública a base para umas das maiores licitações de radiofrequências poderão ser utilizadas com a tecnologia 5G.
As redes 5G, hoje em operação, alavancam o P&D de aplicações fim a fim, a digitalização das indústrias (Industria 4.0) e mais alternativas para o provimento de serviços de banda larga para os consumidores. O 5G em termos de produtividade permite, segundo estimativas da Nokia, ganhos de 1 a 1,5 % do PIB anualmente.
700 MHz: perfeitas para aplicações rurais e onde a penetração indoor do sinal é fundamental especialmente para aplicações relacionadas a Internet das Coisas em zonas urbanas
3500 MHz: a frequência mais usada no mundo para 5G hoje, considerando a quantidade de países onde foi adotada, e a base do 5G na Coreia do Sul e na Europa
26 GHz: a frequência que nos permite dar serviços de baixa latência com URLLC - Ultra Reliable Low Latency Connections, assim como velocidades compatíveis com fibras óticas quando falamos de banda larga. Essa frequência também está alinhada com o mercado europeu.
O alinhamento de frequências com grandes mercados, nos garante uma grande disponibilidade de equipamentos de usuários, sejam smartphones ou dispositivos para a indústria 4.0.
Considerando o atual arcabouço regulatório, é preciso que o edital possibilite o uso secundário de todas as subfaixas licitadas, e que o uso secundário possa ser no regime de SLP – Serviço Limitado Privado desde um momento inicial. Para isso consideramos que os compromissos de cada subfaixa estão implementados adequadamente. Com essa medida temos a possibilidade de que redes privativas sejam oferecidas, pelas prestadoras, alavancando soluções para a indústria 4.0 e outras verticais.
É imprescindível que haja uma mudança de paradigma no que diz respeito ao custo dos leilões de espectro. A adoção de um modelo não arrecadatório deve privilegiar investimentos diretos em infraestrutura, que permite a oferta de novos serviços, fundamentais para as profundas transformações que serão introduzidas a partir do 5G. Sem essa infraestrutura e com o comprometimento da capacidade de investimentos do setor em caso de um leilão com elevados custos, o país tende a perder competividade à medida em que adoção tecnológica passa a ser atrasada. Investimentos em infrastrutura de telecomunicações tem transbordamentos positivos que vão muito além da indústria: são indutores de desenvolvimento econômico a partir da maior penetração de banda larga móvel, são objetivos fundamentais das políticas pública que visam a construção de um país digital
A Intel Semicondutores do Brasil Ltda., subsidiária integral da Intel Corporation, agradece à Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL pela oportunidade de poder contribuir no processo de Consulta Pública número 9/2020, referente à Minuta de Edital para licitação das radiofrequências nas faixas de 700 MHz, 2,3 GHz, 3,5 GHz e 26 GHz, parte do Processo ANATEL nº 53500.004083/2018-79.
A Intel acredita que a ampla adoção de serviços de banda larga sem fio, em especial o 5G, permitirão que consumidores e empresas em todo o mundo colham os benefícios das novas tecnologias de informação e comunicação. A Intel apoia fortemente políticas de comunicação neutras em relação a tecnologia e serviço, que podem promover significativamente a inovação tecnológica, promover a concorrência e beneficiar os consumidores. No entanto, os benefícios dos serviços de banda larga podem ser prejudicados por atrasos, falta de flexibilidade e exigências técnicas excessivamente limitantes nas decisões regulatórias.
A contribuição a seguir foi protocolada através do SEI através do Documento SEI nº 5462762, uma vez que há figuras e tabelas que não puderam ser carregadas as quais são importantes para a total compreensão dos argumentos.
Alguns pontos da contribuição abaixo foram replicados em contribuições no Anexo IV, Anexo IV-A, Anexo IV-B, Metodologia de Preço e Minuta de Resolução.
A Intelsat, fornecedora líder de serviços de satélite fixo (“FSS”) em todo o mundo, tem o prazer de enviar comentários à Consulta Pública N° 9. Há mais de 50 anos, a Intelsat fornece informações e entretenimento para muitas das principais mídias e redes do mundo, empresas, corporações multinacionais, provedores de serviços de Internet e agências governamentais, entre muitos outros usuários. A Intelsat possui várias autorizações no Brasil para usar satélites com cargas úteis em Banda C, as quais oferecem capacidade a uma variedade de entidades no país, tanto para serviços domésticos quanto internacionais.
A Anatel já havia consultado anteriormente uma proposta para alocar um total de 300 MHz de espectro de Banda C entre 3300-3.600 MHz para uso móvel terrestre, o que proporcionaria um aumento significativo na quantidade de espectro móvel adequada para o lançamento de serviços 5G no Brasil, sem interferir na prestação de serviços de satélite de alto valor agregado acima de 3.600 MHz. Alguns contribuintes da consulta pública anterior argumentaram que ainda é necessário mais espectro para os serviços 5G no Brasil, e a Anatel está agora consultando se deve aumentar a faixa de 3300-3.600 MHz para incluir espectro na faixa de 3.600-3.700 MHz. Pelas razões que explicamos nesta resposta, isso seria um erro, causando uma disrrupção indesejável nos serviços de satélite, sem grandes benefícios de compensação.
A consideração pela Anatel da faixa de 3.600-3.700 MHz entre as que serão leiloadas para serviços móveis terrestres 5G / IMT não reflete as decisões tomadas na CMR-15 em relação à identificação da faixa de 3400-3.600 MHz para implantação de serviços de IMT na Região 2, como bem como decisões recentes na CMR-19 sobre identificações de espectro para uso em IMT. Como a Anatel está ciente, o CMR-19 considerou mais de 20 GHz de espectro para 5G terrestre em bandas de frequência em que o satélite não está operando e que pode ser disponibilizado totalmente para serviços 5G. Embora a Intelsat e a indústria de satélites como um todo não contestem o fato de que o tráfego de dados móveis esteja aumentando, é essencial que as operadoras de telefonia móvel sejam incentivadas a melhorar primeiro as densidades e eficiências da rede em seu espectro existente antes de solicitar acesso a espectros adicionais já amplamente utilizados por outros serviços. Outra abordagem que a Anatel deve considerar antes de considerar espectro adicional para o IMT é a reutilização das bandas de frequência que foram usadas nas redes móveis 2G, 3G e 4G para uso pelas redes 5G. Esse tipo de abordagem tem sido usado, por exemplo, na China.
O setor de satélites conta com o acesso contínuo à Banda C, incluindo a faixa de 3.625-3.700 MHz, para implantações atuais e futuras de satélites devido à demanda por serviços e requisitos de conectividade. De fato, a indústria de satélites continua a fazer investimentos multimilionários substanciais em satélites de Banda C e em sua infraestrutura terrestre associada. Muitas operadoras de satélite e provedores de serviços que operam no Brasil e nas Américas utilizam frequências de Banda C para fornecer conectividade em áreas onde outras bandas e tecnologias de frequência disponíveis não são apropriadas, incluindo, entre outros, serviços críticos, como a distribuição de canais de televisão e conteúdo, conectividade com plataformas marítimas e off-shore, redes VSAT, comunicações para serviços de emergência e conectividade de backhaul para redes móveis e restauração de comunicações em casos de desastre.
Muitos terminais de satélite em Banda C são vistos hoje nos terraços de edifícios comerciais, educacionais, governamentais e residenciais em todo o Brasil, suportando aplicativos críticos para usuários privados e governamentais. Todas as cidades e vilas do país possuem terminais de satélite em Banda C, cujo desempenho seria muito afetado se as frequências usadas pelos serviços de satélite fossem forçadas a compartilhar com os serviços de banda larga móvel terrestre 5G. O uso de frequências de Banda C para serviços móveis terrestres 5G de uma maneira que não proteja as operações FSS ameaça as milhões de estações de recepção de televisão e uma ampla gama de aplicativos críticos e de segurança, incluindo comunicações vitais de emergência, que só podem ser ativadas por satélites operando nas frequências da Banda C.
Como a Anatel sabe, o debate sobre o uso de frequências da Banda C para serviços de IMT ocorre há vários anos e há várias CMRs e, às vezes, este debate tem sido realizado de forma intensa. É improvável que o debate seja menos intenso no futuro, uma vez que os serviços móveis terrestres 5G são implantados na parte inferior da Banda C em toda a região, incluindo o Brasil. Todavia, independentemente da natureza ou dificuldade desse debate, é importante que a Anatel reconheça o fato de que os serviços de satélite e os investimentos em Banda C não podem ser comprometidos para atender a quaisquer requisitos de espectro 5G para serviços móveis terrestres que possam ser atendidos no espectro já identificado para tais aplicações nas partes inferiores do espectro da Banda C ou em outras bandas de frequência.
Embora o espectro da Banda C abaixo de 3.600 MHz tenha sido identificado para serviços móveis terrestres 5G no Brasil e represente um recurso importante para habilitar e acelerar implantações de banda larga móvel terrestre de próxima geração em frequências de banda média no país, o fato é que cinco anos após da identificação quase global da banda de 3400-3.600 MHz feita na CMR-15, as evidências sugerem que a implantação real dos serviços 5G nessa banda permanece bastante limitada. Dado que o Brasil até expandiu essa faixa para 3300-3.600 MHz, há uma ampla capacidade nessa parte da Banda C para satisfazer o crescimento esperado no uso de dados móveis no Brasil nos próximos anos, sem a necessidade de identificar mais espectro de banda acima de 3.600 MHz para esses usos.
Os sinais de satélite na Banda C são muito suscetíveis a interferências. Qualquer implantação de transmissores móveis terrestres 5G de forma ubíqua gera níveis prejudiciais de interferência para os receptores de satélite, dentro e fora da banda. Nesta Consulta Pública, a Anatel não aborda com precisão a extensão da implantação de estações FSS na faixa de 3.600-3.700 MHz, nem aborda os critérios de proteção para sistemas FSS acima de 3.700 MHz, caso sejam necessárias operações de satélite para migrar para as partes superiores do espectro da Banda C. Além disso, a Consulta Pública não trata das complicações que as operadoras de satélite e os provedores de serviços enfrentariam para garantir que as operações continuem livres de interferências nas implantações 5G, se essa migração for necessária. As estações terrestres abaixo de 3.700 MHz no Brasil têm escopo limitado de transição para partes superiores do espectro da Banda C, pois as operações de satélite acima de 3.700 MHz são extensas no Brasil e na região. Portanto, a Anatel deve considerar a limitação da implantação de serviços móveis terrestres 5G no espectro da Banda C a frequências abaixo de 3.600 MHz, evitando uma sobreposição com os sistemas FSS em outras partes da Banda C.
Nestes comentários, a Intelsat não expressa uma opinião sobre as características e a cobertura das redes 5G que podem ser necessárias na prestação de serviços móveis terrestres no Brasil, exceto na medida em que a futura prestação de serviços móveis terrestres 5G abaixo de 3.600 MHz possa impedir a prestação de serviços de satélite em bandas de frequência adjacentes (ou seja, acima de 3.600 MHz). A Intelsat gostaria de reiterar à Anatel suas preocupações com a probabilidade de interferência de banda adjacente dos serviços móveis terrestres 5G que operam abaixo de 3.600 MHz nas operações de satélite acima dessa faixa de frequência. A Consulta Pública não aborda as perspectivas quase certas de interferência e interrupção graves dos serviços móveis terrestres 5G abaixo de 3.600 MHz nas operações FSS acima dessa faixa. Uma descrição geral, mas não exaustiva, dos tipos de interferência de banda adjacente que ocorreriam nas estações terrestres do FSS é incluída nesses comentários. Nesse sentido, a Intelsat deseja salientar o fato de que é essencial que a Anatel leve em consideração as características técnicas das redes móveis terrestres 5G antes de adotar as medidas necessárias para proteger as operações FSS existentes e futuras acima da banda utilizada para o IMT.
Os receptores de estações terrestres de satélite são suscetíveis a interferências de banda adjacentes das emissões fora de banda reais ("OOBE") dos emissores 5G ou saturação dos amplificadores de baixo ruído ("LNAs"), que são um componente integrante de todos as estações terrenas receptoras de satélite. É necessária alguma combinação de uma máscara OOBE 5G e uma faixa de proteção para garantir que as transmissões 5G abaixo de 3.600 MHz não causem interferência nos receptores das estações terrenas de satélite que operam acima de 3.600 MHz. Na visão da Intelsat, é necessária uma banda de guarda não inferior a 20 MHz entre a banda identificada para serviços móveis terrestres 5G e a banda FSS se a localização das estações terrestres for conhecida e levada em consideração quando o 5G for implantado. No entanto, se a localização exata das estações terrenas for desconhecida, o tamanho da faixa de proteção pode precisar aumentar até 100 MHz, como foi o caso em Hong Kong, por exemplo. Além disso, todas as estações terrestres devem estar equipadas com filtros passa-faixa para impedir que os LNAs sejam saturados pelas transmissões de alta potência 5G.
O conceito de uma banda de guarda é hoje amplamente reconhecido na comunidade móvel. A Tabela 1, abaixo, foi extraída do último relatório da GSMA intitulado "Roteiro para espectro de Banda C na ASEAN":
Anteriormente, a Anatel consultou um plano para alocar um total de 300 MHz de espectro de Banda C para uso móvel terrestre. Pelas razões expostas nesses comentários, a Intelsat é de opinião que essa alocação fornecerá o espectro necessário para promover o desenvolvimento de serviços 5G no Brasil.
Na Seção 1.2.1, apresentamos evidências técnicas mostrando por que 300 MHz é espectro suficiente para apoiar o desenvolvimento do 5G no Brasil e mostramos como essa alocação permitirá que todas as Operações de Rede Móvel (“MNOs”) do país lancem serviços 5G de alta qualidade usando 40 -100 MHz de espectro em banda média. Essa evidência é apoiada por observações de outros países que já lançaram espectro da Banda C para serviços móveis terrestres.
Na Seção 1.2.2, mostramos por que 300 MHz pode ser espectro suficiente para serviços móveis terrestres a médio e longo prazo (mais de 5 anos), principalmente quando se considera que as operadoras móveis terrestres têm opções alternativas para aumentar a capacidade da rede para abordar o problema crescente demanda por dados móveis.
1.2.1 300 MHz é espectro mais que suficiente para atender aos requisitos imediatos da indústria móvel terrestre
Um leilão para 300 MHz de espectro da Banda C para uso terrestre é suficiente para promover a implantação inicial do 5G no Brasil. Com 300 MHz, há espectro suficiente para cada MNO no país poder oferecer serviços 5G de alta qualidade.
É amplamente esperado que, em um futuro próximo, o Brasil passe de um mercado de quatro MNOs para um com três MNOs em nível nacional, devido às esperadas fusões e aquisições. Em certas regiões do país, ainda poderá haver quatro operadores de rede, devido à presença de players locais. Se o mercado está realmente se movendo para três participantes nacionais, um resultado provável com 300 MHz de espectro é que os três MNOs nacionais garantirão cada um 80-100 MHz em todo o país. Mesmo onde ainda existem quatro participantes, o resultado provável é que cada operadora garantirá 60-80 MHz, ou talvez 40-100 MHz, se as operadoras adotarem abordagens diferentes para o lançamento de serviços 5G.
Em todos esses casos, a expectativa é que cada operadora garanta pelo menos 40 MHz de espectro de banda média para serviços 5G. Isso é mais do que suficiente para que cada MNO em todas as regiões do país forneça um ótimo serviço 5G, como demonstrado por pesquisas recentes publicadas pela Ofcom, a agência reguladora de comunicações do Reino Unido. Em resposta às alegações de algumas MNOs de que precisavam acessar pelo menos 80 MHz de espectro contíguo, a Ofcom pesquisou a capacidade das operadoras móveis de lançar serviços 5G com 40 MHz de espectro. Constatou que: