Plano Diretor Participativo SNPU2006 - PLANO DIRETOR
Plano Diretor ParticiPativo ministério das cidades
Secretária Nacional de Programas Urbanos Raquel Rolnik
Diretor de Planejamento Urbano Benny Schasberg
Diretora de Apoio à Gestão Municipal e Territorial Otilie Macedo Pinheiro
Diretor de Assuntos Fundiários Celso Santos Carvalho ministério das cidades
Assentamento da Rocinha • Rio de Janeiro (RJ)
Chefe da Assessoria de Comunicação Regina Pires
Coordenadora Editorial Dalva Helena de Souza
Editor Geral e Jornalista Responsável Márcio Lima | DRT/MG 2.080
Redator Cláudio Antonio Silva
Repórter Júnia Lima Fonseca
Consultor de Informática Jonil Voiski Junior
Projeto Gráfico Prêmio Propaganda
Diagramação e Arte Final Marcelo Terraza
Coordenação de Conteúdo Raquel Rolnik Benny Schasberg Otilie Macedo Pinheiro
Assistente de Produção Júlia Lins Bittencourt
Brasil. Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Programas Urbanos Plano Diretor Participativo/Coordenação Geral de Raquel Rolnik, Benny Schasberg e Otilie Macedo Pinheiro – Brasilia: Ministério das Cidades, dezembro de 2005 – 92 p.
1. Política Urbana. 2. Planejamento Territorial. 3. Gestão de Cidades. 4. Plano Diretor. 5. Participação Cidadã I. Título. I Secretaria Nacional de Programas Urbanos. II.Ministério das Cidades w.cidades.gov.br • cidades@cidades.gov.br • telefone 61 2108-1602 • Esplanada dos Ministérios • Bloco A, 2º andar • 70050-901 • Brasília, DF
Elaboração Anderson Kazuo Nakano, Antônia Lídia Freitas Espíndola, Arquimedes Belo Paiva, Heloísa Pereira Lima Azevedo, Marcel Cláudio Sant'Ana, Marina Amorim Cavalcanti de Oliveira, Nathan Belcavello de Oliveira, Regina Maria Pozzobon, Yêda Virgínia Barbosa
Colaboração Evaniza Lopez Rodrigues, Grazia de Grazia, Luciano Canez, Luiz Gustavo Vieira Martins, Mariana Levy Piza, Raul Fontoura, Simone Gueresi e Weber Sutti
Apoio Administrativo Aline Melo Nascimento, Claudia Nascimento Melo, Claudilene Alves Oliveira, Fábio Monteiro Rigueira, Marcos Venícius Leite Vasconcelos, Renato Souza, Rhayra B. Cirqueira dos Santos, William de Castro Feitosa, Letícia Marins (Estagiária)
Parcerias Institucionais Casa Civil – Secretaria Geral e Secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social • Caixa Econômica Federal – Superintendência Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (SUDEN), Superintendência Nacional de Parcerias e Apoio ao Desenvolvimento Urbano SUDUP), Gerências de Filiais de Apoio ao Desenvolvimento Urbano (GIDURs) e Representações de Apoio ao Desenvolvimento Urbano (REDURs) • Eletronorte – Centrais Elétricas do Norte do Brasil • Furnas Centrais Elétricas SA • Ministério da Ciência e Tecnologia - Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e (CNPq) • Ministério da Cultura – Programa Monumenta • Ministério da Fazenda - Programa Nacional de Apoio à Gestão Fiscal e Administrativa dos Municípios (PNAFM) • Ministério da Integração – Programa Faixa de Fronteira • Ministério do Meio Ambiente – Secretaria Executiva, Secretaria de Qualidade Ambiental (SQA) Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável (SDS), Subprograma de Política de Recursos Naturais (SPRN) e Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) • Ministério do Turismo – Programa Prodetur • Nações Unidas – Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos (HABITAT) e Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA)
5 Mensagem do Presidente
13 Cidade é a casa de todos e por todos organizada
27 Apoio técnico e financeiro para planejar toda cidade
3 Equilíbrio entre ecologia e economia nas cidades
41 Foco na identidade cultural
45 Turismo para o bem de todos
49 O olhar para a fronteira
51 Técnica e conhecimento levados às comunidades
53 Experiências pelo Brasil entram em banco de dados
73 Tira-dúvidas sobre o Plano Diretor Participativo 7 Anexos
Belo horizonte ( Mg) • renato BalBi
FlorianóPolis (sc) • rui Faquini
A história das cidades brasileiras é um pouco a história de milhões de pedreiros de fim de semana; gente que descansa batendo laje nos domingos e feriados; gente que faz das tripas coração para transformar madeira em barraco; barraco em alvenaria, e alvenaria em abrigo, aconchego, dignidade e, portanto, num lar.
Essa conquista de um lugar próprio para morar na cidade às vezes consome todo um ciclo de vida de uma família. A casa sobe aos poucos com o casamento; cresce um cômodo na chegada das crianças; ganha pintura na adolescência dos filhos, mas às vezes só fica pronta mesmo quando começa o choro dos netos.
Ainda assim, freqüentemente, para a maioria dos brasileiros, falta um acabamento que não se resolve na base da tinta ou do reboco.
O nome desse acabamento é direito à cidade e à cidadania. Ele inclui, entre outras coisas, a rua limpa e iluminada; a segurança pública, o transporte acessível, o posto de saúde, a escola próxima; a natureza protegida; a praça das crianças.
Essa cidade democrática e republicana ainda é privilégio de poucos e um sonho de muitos. Milhões de brasileiros espalhados nos 5.562 municípios, vivem comprimidos em espaços periféricos onde falta de tudo um pouco.
É justamente para ampliar essa fronteira da cidadania nacional que precisamos planejar – e estamos planejando – o futuro das nossas cidades.
Esse é o objetivo da campanha que lançamos em maio de 2005. Investimos desde então mais de R$ 60 milhões de reais para apoiar 1.684 municípios com mais de 20 mil habitantes, que deverão elaborar seu plano diretor até 6 de outubro deste ano.
Firmamos convênios; capacitamos gestores e técnicos; treinamos lideranças sociais; repassamos recursos diretamente a quase 500 municípios – tudo isso para ajudar cada prefeitura a fazer desse processo um verdadeiro mutirão participativo e democrático.
Um mutirão que lançou as bases de uma cidade mais justa, e democrática – a cidade de todos, obra que junto ao crescimento econômico, requer planejamento.
Um plano diretor – como todos sabem – é acima de tudo um pacto entre a população e o seu território. Trata-se de ferramenta valiosa para compartilhar a gestão do espaço local, democratizar os equipamentos urbanos, usufruir com racionalidade dos recursos naturais e fortalecer o potencial de renda e emprego de cada lugar.
Se conduzido dessa forma, o plano diretor prepara cada município para participar ativamente do novo ciclo de desenvol- vimento que já está em curso. Não como uma simples embalagem de processos econômicos vindos de fora e decididos por cima. Mas com poder para induzir e modelar o próprio desenvolvimento, estabelecendo critérios locais condizentes com as necessidades da comunidade, com o potencial dos seus recursos e com a sua vocação ao longo da história.
Até hoje muitos municípios sequer incluem as favelas, os loteamentos periféricos e até a área rural nos mapas do seu território. Esse desconhecimento tem causa e nome. O planejamento democrático foi hostilizado em todas as instâncias da gestão nacional até há poucos anos, descolando o Brasil verdadeiro do país oficial.
Durante vinte anos o Brasil não teve política habitacional. A omissão pública permitiu que a oferta e a demanda batessem cabeça em inúmeras frentes. Mas foi nas cidades que ela se revelou ainda mais perniciosa, empurrando gente pobre para áreas sem recursos e deixando imóveis bem localizados completamente ociosos.
A população das favelas brasileiras cresceu, nos anos 90, a uma taxa duas vezes e meia superior ao crescimento médio do país. A área central de São Paulo, por exemplo, perdeu 20% dos seus moradores nesse período, enquanto as periferias explodiram ganhando mais de um milhão de habitantes. A mesma despro-
Luiz inácio LuLa da siLva Presidente da rePública porção se repetiu em outras treze grandes capitais, com inchaço periférico e esvaziamento central.
Foge da verdade quem disser que tem uma solução rápida e fulminante para o gigantesco passivo acumulado nesse processo de segregação urbana.
Por isso mesmo, um plano diretor participativo e democrático tem importância equivalente à de uma bússola, imprescindível às grandes jornadas. É ele que vai orientar as linhas de cooperação e as parcerias indispensáveis entre a esfera municipal, o governo estadual e o poder federal, na longa equação desse desafio.
Ao criar o Ministério das Cidades, uma das atribuições que lhe dei foi a de coordenar essa difícil arquitetura, considerando inclusive as boas experiências de plano diretor municipais já realizadas no nosso país e no exterior.
Outra foi a de continuar regenerando a política habitacional brasileira, devolvendo-lhe cada vez mais fôlego financeiro e sintonia social. É assim que os recursos federais estão chegando de fato a quem mais precisa, enquanto incentivamos o mercado a ampliar a oferta, facilitando o acesso à casa própria também para a classe média.
Programas habitacionais existentes foram reformulados e outros novos foram criados pelo Ministério das Cidades para cana- lizar recursos, prioritariamente, à faixa de renda de até cinco salários mínimos, onde se concentra 92% do déficit habitacional brasileiro.
A destinação dos recursos do FGTS para o atendimento de famílias nesta faixa de renda vem crescendo e em 2005 eles atingiram 78%.
É gratificante ter implantado um programa que regulariza a posse das famílias de baixa renda que habitam favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares. É o programa Papel Passado que, atende 1,05 milhão famílias que tiveram seus processos de regularização fundiária iniciados superando a meta do governo. Dessas, 2 mil receberam os títulos de posse definitiva.
Vivíamos num país que estava sendo desenhado por poucos e para poucos. E que, portanto, obedecia à lógica dos interesses fragmentados, que se impõe de cima para baixo na sociedade. O resultado dessa lógica ficou estampado na brutal desigualdade da malha urbana nacional que contribuimos para mudar.
O plano diretor participativo é a contrapartida local de uma nova racionalidade que governo e sociedade estão fazendo acontecer.
Ele valoriza o espaço público; consagra os valores da convivência e concebe o desenvolvimento, e a cidade, como um projeto solidário a ser compartilhado por todos.
B e l é M (Pa) • rui Faquini
Pela primeira vez na História, o mundo terá mais gente vivendo nas cidades do que no campo. A previsão é da ONU e acontecerá dentro de alguns meses, já em 2007. Ao romper-se a barreira dos 50% de habitantes nas cidades, a demanda por recursos e serviços aumentará consideravelmente.
No Brasil já temos mais de 80% da população residindo em cidades, segundo o IBGE. Desde 2003, com a criação do Ministério das Cidades, o Governo Federal vem aplicando o
Estatuto da Cidade em busca de soluções para o crescimento desordenado das cidades. Nossa política neste sentido tem sustentação no incentivo à elaboração de Planos Diretores, na Regularização Fundiária e na Reabilitação de Centros Urbanos.
As cidades brasileiras vivem momento decisivo para o seu crescimento urbano e econômico. É hora de planejar o futuro dos municípios. O objetivo do Plano Diretor é encontrar soluções para cidades em crescimento ou que cresceram de maneira desordenada e excludente, penalizando principalmente pessoas de menor renda.
Promovemos ao mesmo tempo ações de Regularização Fundiária, com o objetivo de melhorar as condições de habitabilidade em assentamentos precários, seja por meio de urbanização e recuperação ambiental, seja concedendo títulos de propriedades de imóveis.
A Reabilitação de Centros Urbanos, junto com os programas habitacionais, é fator determinante para a mudança do quadro preocupante que enfrentamos com um déficit habitacional de 7,2 milhões de moradias. Ainda mais sabendo que nos centros das cidades, existem 4,5 milhões de moradias ociosas.
Quando decidimos pela publicação dos três livros – Plano Diretor, Regularização Fundiária e Reabilitação de Centros Urbanos – buscamos levar a todas as partes do Brasil as informações sobre esses programas. Ao mesmo tempo fazemos um balanço da atuação do Ministério das Cidades. Cabe agora a todos nós, unidos, seguir nessa longa caminhada.
Mantina ( Mg) •
M a r c e l o t e r r a z a / s t o c k . X c h n g
PiracicaBa (sP) • carlos FeliPe aBirached
11plano diretor participativo
A Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministério das Cidades foi criada com o desafio de estruturar nacionalmente o planejamento territorial urbano e a política de gestão do solo urbano, na direção apontada pela Constituição de 1988 e pelo Estatuto das Cidades.
Esse desafio significava implementar uma política para ampliar o acesso à terra urbana para a população de baixa renda em condições adequadas, elemento fundamental para enfrentar o passivo de destruição ambiental e exclusão social existentes nas cidades do País. Significava estabelecer uma nova agenda de planejamento e gestão do solo urbano que possibilitasse incluir os mercados de baixa renda nos temas e estratégias contidos nos planos e projetos. Uma agenda que superasse o descrédito e a falta de cultura de planejamento das cidades e enfrentasse o desafio de fazer cidades para todos, sobrepondo-se à dualidade entre cidade formal e informal; urbanizada e precária; incluída e excluída dos plenos direitos de cidadania.
Registramos em três volumes as políticas e ações implementadas pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos. Um trabalho construído pela equipe da Secretaria em amplo diálogo com gestores públicos, com o Conselho
Nacional das Cidades, com os mais diversos segmentos em todos os estados do País. Atuamos em políticas e ações complementares à obras de urbanização para alcançar a plena regularização dos assentamentos de baixa renda, bem como, realizamos ações preventivas para evitar a formação de novos aglomerados desse tipo. As ações preventivas abrangeram o fomento à atividade de planejamento municipal – Plano Diretor, planos municipais de redução de risco e de reabilitação de áreas consolidadas degradadas ou subutilizadas.
Nossas ações procuram também impedir ocupações e uso predatório do solo e do patrimônio cultural e ambiental, por meio do planejamento territorial municipal e do estímulo ao aproveitamento mais intenso das infra-estruturas instaladas, reabilitando-se áreas degradadas ou subutilizadas.
Buscamos, dessa forma, estimular os municípios e cidadãos a construírem novas práticas de planejamento e de gestão democráticas, includentes, redistributivas e sustentáveis. Os três volumes abordam o Plano Diretor Participativo, a Regularização Fundiária e a Reabilitação de Centros Urbanos. É o registro de experiências que mostra como as sementes plantadas na Constituição de 1988 germinaram e cresceram em cada canto do País.