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Principais marcos na agenda de adaptação nas COPs Políticas públicas no Brasil Principais marcos na agenda de adaptação nas políticas brasileiras
As negociações internacionais sobre mudança do clima têm como marco inicial a criação da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, na sigla em inglês), em 1992, que deu início às reuniões da Conferência das Partes (COP, na sigla em inglês). A COP que congrega anualmente os países-parte em conferências mundiais para tomar decisões coletivas e consensuais sobre temas relacionados à mudança do clima.
O primeiro grande acordo das COPs foi criado em 1997 e entrou em vigor em 2005: o Protocolo de Quioto. Este foi um tratado que definiu metas de redução de emissões de gases de efeito estufa (GEE) para países desenvolvidos. Durante o primeiro período de compromisso, entre 2008-2012, 37 países comprometeram-se a reduzir 5% das suas emissões em relação à 1990. No segundo período de compromisso, as Partes se comprometeram a reduzir as emissões em pelo menos 18% abaixo dos níveis de 1990 no período de oito anos, entre 2013-2020. O Brasil ratificou o documento em 2002. Entre os principais emissores de gases de efeito estufa, somente os Estados Unidos não ratificaram o Protocolo.
Na 21ª reunião da Conferência das Partes (COP 21), em 2015, foi aprovado um novo acordo global, o Acordo de Paris, que contempla metas de redução de emissões de GEE para todos os países, desenvolvidos e em desenvolvimento, definidas nacionalmente conforme as prioridades e possibilidades de cada um. Além disso, foi determinado um objetivo global para aumentar a capacidade de adaptação, fortalecer a resiliência e reduzir as vulnerabilidades à mudança do clima.
Neste histórico das negociações sobre clima, o foco sempre foi mitigação das emissões de GEE e o papel da adaptação era marginal. Porém, a partir dos anos 2000, a adaptação ganha cada vez mais espaço nos debates e decisões tomadas nas Conferências.
Um grande marco foi em 2010, com a adoção pelos países do Quadro de Adaptação de Cancun (Cancun Adaptation Framework- CAF, em inglês) na COP16. Nos acordos, as Partes afirmam que ações em adaptação devem ter o mesmo grau de prioridade que as de mitigação. No que tange a implementação de ações em adaptação, o CAF propõe um processo para possibilitar que países menos desenvolvidos formulem e implementem Planos Nacionais de Adaptação, além de um programa de trabalho que considere abordagens para lidar com perdas e danos associados aos impactos da mudança do clima em países em desenvolvimento, os quais estão particularmente vulneráveis aos efeitos adversos da mudança do clima. (UNFCCC, 2011)
Essas ideias foram evoluindo ao longo das negociações, como é possível ver na linha do tempo abaixo:
Principais marcos da agenda de adaptação nas COPs
Políticas públicas sobre mudança do clima e adaptação no Brasil
No Brasil, entre os marcos em nível nacional do combate e adaptação aos impactos associados à mudança do clima, o principal deles é a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), instituída em 2009. O órgão responsável por sua implementação é o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM). A partir da legislação, o Ministério do Meio Ambiente (MMA) lidera a definição de estratégias e propõe políticas relacionadas ao monitoramento e à implementação dos planos setoriais de mitigação e adaptação contidos na PNMC.
O principal instrumento para levar adiante ações de adaptação é o Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima (PNA), instituído em 2016. O PNA foi elaborado pelo governo federal em colaboração com a sociedade civil, setor privado e governos estaduais, e tem como objetivo promover a redução da vulnerabilidade nacional à mudança do clima e realizar a gestão do risco associada a esse fenômeno.
A importância da implementação do PNA foi reforçada na Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC) declarada pelo Brasil no contexto internacional do Acordo de Paris. A NDC brasileira é um compromisso assumido pelo país, que entrou em vigor em 2016, e que prevê metas de mitigação e ações em adaptação. A meta de redução de emissões de gases de efeito estufa é de 37% até 2025 e há o indicativo de redução de 43% até 2030, ambas comparadas aos níveis de 2005. Em relação à adaptação, o documento descreve como fundamental que sejam realizadas ações nesta agenda, coloca a dimensão social (proteção às populações vulneráveis) no cerne da estratégia de adaptação brasileira, e afirma que "o PNA fornecerá as bases para que o Brasil reforce sua capacidade de adaptação, de avaliação de riscos climáticos e de gestão de vulnerabilidades nos níveis nacional, estadual e municipal" (República Federativa do Brasil, 2015).
Níveis Estadual e Municipal
Os governos estaduais e municipais também têm um papel relevante na agenda de adaptação, por sua proximidade com os problemas locais e maior facilidade de articulação onde, de fato, a ação de adaptação ocorre. No Brasil, a esfera estadual tem se mobilizado e criado políticas e estratégias de adaptação à mudança do clima. O Observatório de Políticas Públicas de Mudanças Climáticas do Fórum Clima reúne informações sobre as políticas estaduais existentes e suas metas, além de fóruns estaduais e projetos de lei. Até outubro de 2017, haviam sido sancionadas 16 leis estaduais em mudança do clima e era possível consultar informações sobre iniciativas de adaptação dos seguintes estados:
Acre: Plano Estadual de Recursos Hídricos que inclui medidas de adaptação
Espírito Santo: Programa Estadual de Adaptação às Mudanças Climáticas
Minas Gerais: Plano de Energia e Mudanças Climáticas, que inclui Estratégia de Adaptação Regional
Paraná: Programa Estadual de Adaptação às Mudanças Climáticas
Pernambuco: Plano Estadual de Mudanças Climáticas
Rio de Janeiro: Plano Estadual sobre Mudança do Clima e Mapa da Vulnerabilidade da População dos Municípios fluminenses frente às mudanças climáticas
Rondônia: Plano Integrado de Reconstrução e Prevenção de Desastres
Santa Catarina: Plano Integrado de Prevenção e Mitigação de Riscos e Desastres Naturais na Bacia Hidrográfica do Rio Itajaí
Com a criação de novas políticas subnacionais no tema de mudança do clima, fazem-se necessárias a coordenação e a harmonização entre os diferentes níveis de governo, em diálogo com os diferentes setores interessados, para que se possa chegar aos objetivos propostos pelas políticas.
Em nível municipal, algumas cidades já se preparam com estratégias e planos de adaptação, como é o caso das cidades litorâneas do Rio de Janeiro - RJ (ver estratégia) e de Santos - SP (ver plano), que buscam formas de enfrentar as consequências do aumento do nível do mar.
Principais marcos da agenda de adaptação nas políticas públicas no Brasil
2009: Instituída a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), Lei nº 12.187/2009
Em 2007, o governo brasileiro instituiu o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM) e o seu Grupo Executivo (Gex), no Decreto n° 6.263. O CIM surgiu com a finalidade de orientar e elaborar o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, apresentado em 2008, que depois se desdobrou na Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), definida na Lei 12.187 de 29 de dezembro de 2009. A Política determina, entre outros aspectos, a meta brasileira de redução 36,1 a 38,9% nas emissões de gases de efeito estufa (GEE) até 2020, comparando com o cenário tendencial; e a necessidade de se criar planos setoriais de mitigação e adaptação à mudança do clima. Para implementação da Política Nacional sobre Mudança do Clima, há uma série de instrumentos, dentre os quais se destacam, no contexto do tema de adaptação: os Planos Setoriais de Mitigação e Adaptação as Mudanças Climáticas; o Plano Nacional de Gestão de Risco e Resposta a Desastres Naturais; o Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima e o Relatório Nacional de Avaliação sobre Mudanças Climáticas (RAN).
2010: Decreto nº 7.390, de 9/12/2010 regulamenta os arts. 6o, 11 e 12 da Lei no 12.187, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC)
O Decreto 7.390 regulamenta os arts. 6o, 11 e 12 da Lei no 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima, definindo, entre outras coisas, com a definição do conteúdo mínimo dos Planos Setoriais de Mitigação e Adaptação, devendo abranger diferentes setores da economia e definindo ações, indicadores e metas para mitigação das emissões e ações de adaptação à mudança do clima, definidas pela Lei nº 12.187/2009 como iniciativas e medidas para reduzir a vulnerabilidade dos sistemas naturais e humanos frente aos efeitos atuais e esperados da mudança do clima. Os Planos Setoriais deverão ser submetidos a revisões em períodos regulares não superior a dois anos até 2020, objetivando readequá-los às demandas da sociedade e incorporando novas ações e metas, de acordo com as especificidades do setor.
Até o momento, foram desenvolvidos os seguintes Planos Setoriais:
>> Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm)
Lançado em 2004, o PPCDAm representa o esforço do Governo Federal em uma ação coordenada visando a redução dos índices de desmatamento na Amazônia.
>> Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Cerrado (PPCerrado)
Integra e articula ações do Ministério do Meio Ambiente e suas instituições vinculadas visando a redução do desmatamento no Cerrado. Incorpora as diretrizes e operacionaliza o Programa Nacional de Conservação e Uso Sustentável do Bioma Cerrado (Programa Cerrado Sustentável).
>> Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura (Plano ABC)
O Plano ABC tem como objetivo a organização e o planejamento das ações a serem realizadas para a adoção das tecnologias de produção sustentáveis, selecionadas com o objetivo de responder aos compromissos de redução de emissão de GEE no setor agropecuário assumidos pelo país.
>> Plano Setorial de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Indústria de Transformação (Plano Indústria)
Possui como principal objetivo a manutenção da eficiência em emissões específicas dos setores que estão em boa posição na comparação internacional, a criação de estrutura para monitoramento, relato e verificação de emissões de GEE, com a institucionalização dos inventários de emissões em todas as empresas de médio e grande porte dos setores abrangidos pelo Plano, bem como a implementação de ações transversais de eficiência energética e de uso de materiais para promover reduções de emissões com ganhos de competitividade em toda a indústria.
>> Plano Setorial de Redução de Emissões da Siderurgia (Plano Siderurgia)
O plano tem dois pilares fundamentais: expansão do estoque de florestas plantadas e melhoria da eficiência e da qualidade ambiental do processo de carbonização, e tem como objetivo promover conjunto ações que induzam a transição da situação atual para o cenário de baixas emissões.
>> Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação à Mudança do Clima na Mineração de Baixa Emissão de Carbono (Plano de Mineração)
Tem como objetivo promover uma análise setorial, por meio de um diagnóstico preliminar, tendo por base o PNM 2030, o inventário do IBRAM e consultas diretas a empresas do setor, com vistas ao abatimento de emissões de GEE na mineração, mediante iniciativas das próprias empresas de abatimento de emissões relacionadas principalmente à eficiência energética e à redução no consumo de combustíveis com alto teor de carbono não renovável.
>> Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima (PSTM)
Este plano tem como objetivo contribuir para a mitigação das emissões de GEE no setor, por meio de iniciativas que levam à ampliação da infraestrutura de transporte de cargas e à maior utilização de modos mais eficientes energeticamente e, no setor de mobilidade urbana, ao aumento do uso de sistemas eficientes de transporte público de passageiros, contribuindo para a consecução dos compromissos assumidos voluntariamente pelo Brasil.
>> Plano Setorial da Saúde para Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima (PSMC- Saúde)
Tem como objetivo geral estabelecer diretrizes, metas e estratégias nacionais para contribuir com medidas de mitigação e direcionar medidas de adaptação dos processos e serviços do SUS frente aos impactos da mudança do clima.
>> Plano Decenal de Expansão de Energia (PDE)
Os Planos Decenais elaborados no setor elétrico constituem um dos principais instrumentos de planejamento da expansão eletroenergética do país. A partir de 2007 estes Planos ampliaram a abrangência dos seus estudos, incorporando uma visão integrada da expansão da demanda e da oferta de diversos energéticos, além da energia elétrica.
2012: Plano Nacional de Gestão de Risco e Resposta a Desastres Naturais
O plano, que previu investimentos de R$ 18,8 bilhões, visou o mapeamento das áreas de risco e a estruturação de um sistema de prevenção, monitoramento, alerta e resposta a desastres naturais no Brasil. O Eixo Prevenção contemplou a realização de obras estruturantes ligadas ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). O Eixo mapeamento envolveu a identificação de áreas de alto risco de deslizamento, enxurradas e inundações em 821 municípios prioritários. O Eixo Monitoramento e Alerta fortaleceu o Sistema de Monitoramento e Alerta, especialmente por meio da ampliação da rede de observação e da estruturação do Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais (CEMADEN) e do Centro Nacional de Gerenciamento de Risco e Desastres (CENAD). Por fim, o Eixo de Resposta a Desastres envolveu um conjunto de ações voltadas ao aumento da capacidade de resposta frente à ocorrência de desastres.
2016: Lançamento do Plano Nacional de Adaptação
Contendo um conjunto de ações estruturantes para a agenda nacional de adaptação, o Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima (PNA), instituído em 10 de maio de 2016 por meio da Portaria MMA nº 150, é um instrumento elaborado pelo Governo Federal em colaboração com a sociedade civil, setor privado e governos estaduais que tem como objetivo geral promover a gestão e a redução do risco climático no país frente aos efeitos adversos da mudança do clima, de forma a aproveitar as oportunidades emergentes, evitar perdas e danos e construir instrumentos que permitam a adaptação dos sistemas naturais, humanos, produtivos e de infraestrutura.
O Plano foi elaborado no âmbito do Grupo Executivo do Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (GEx-CIM), entre os anos de 2013 e 2016, conforme estabelecido pela Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC - Lei no 12.187/09) e seu decreto regulamentador (Decreto no 7.390/10). O PNA está em consonância com o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, com os planos setoriais de mitigação e adaptação e com as decisões sobre adaptação assumidas pelo Brasil no âmbito da Conferência das Partes sobre Mudança do Clima.
Durante a construção do Plano, houve uma chamada pública no final de 2014 para mobilizar redes temáticas e coletar contribuições à construção do Plano e uma consulta pública via internet no final de 2015, visando incentivar a participação da sociedade na elaboração do texto final do documento.
Estratégias setoriais e temáticas
Na elaboração do PNA foram considerados 11 setores, representados pelos órgãos governamentais competentes. Os setores abordados foram: agricultura*, recursos hídricos, segurança alimentar e nutricional, biodiversidade, cidades, gestão de risco de desastres, indústria* e mineração*, infraestrutura (Energia*, Transportes e Mobilidade Urbana), povos e populações vulneráveis, saúde* e zonas costeiras.
*Estes setores contam com Planos Setoriais de Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima, conforme Lei 12.187 de 2009 e Decreto 7.390 de 2010
1. Assuntos Estratégicos nº1. SAE, 2014.
2. Cancun Adaptation Framework. UNFCCC, 2011.
3. Climate Change: Impact, Adaptation and Vulnerability. IPCC, 2014.
4. Pretendida Contribuição Nacionalmente Determinada Para Consecução do Objetivo da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Do Clima. República Federativa do Brasil, 2015.
5. Terceira Comunicação Nacional do Brasil à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima. MCTI, 2016.